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民告官，進(jìn)出法院都應(yīng)體面

(代修訂說明)

這個(gè)五一不尋常，民告官迎來一個(gè)接一個(gè)喜訊，對我這個(gè)酷愛行政訴訟維權(quán)的一介草民而言，簡直如同嘴里含著糖塊手中還拿捏著蜜棗！新行政訴訟法、新行政訴訟法司法解釋、人民法院登記立案規(guī)定、行政訴訟法示范文書等，每個(gè)文件都是一劑強(qiáng)心針，無不刺激著廣大行政相對人民告官的熱情。

我，這位被媒體冠以"維權(quán)斗士"的青年，當(dāng)然按捺不住民告官的沖動(dòng)。新行政訴訟法實(shí)施之前數(shù)月都設(shè)置好準(zhǔn)備測試行政訴訟立案的素材。五月四日這個(gè)不凡的青年節(jié)，自己興奮地提前一個(gè)小時(shí)趕到某區(qū)人民法院。正點(diǎn)開門后，行政訴訟專門立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地給我讓座。前后僅有十分鐘，我告某市商務(wù)局政府信息公開不作為的案件就完成了接收受理案件通知書、立案交費(fèi)手續(xù)。試想幾年前，我代當(dāng)事人向法院郵寄行政起訴材料，而法院卻拒不接收的場景，讓我不免感嘆，原行政訴訟法24年實(shí)施后的今天終于完成并解決"立案難"的使命。

這樣說，民告官進(jìn)入法院的門檻問題應(yīng)當(dāng)?shù)靡越鉀Q。對我們廣大行政相對人而言，更關(guān)注法院審判時(shí)是否公正、公開、公平，這里的"三公"提法已不新鮮，我總結(jié)為兩個(gè)字"體面"！這里的體面，要求法院裁判應(yīng)擺事實(shí)、講道理，政府及行政部門的行政行為錯(cuò)就是錯(cuò)，違法就是違法，絕不因被告的特殊地位而有所遷就，也不能因有人干預(yù)而失去公信力。這里的體面，要求法院即便判決行政相對人敗訴，也要讓百姓敗得服氣，即使敗訴了但卻對法治充滿希望。近期立案登記制的開展，的確讓行政相對人走出法院很體面，但我們更希望在走出法院時(shí)也很體面。

就體面來講，不得不說我寫的《新〈行政訴訟法〉實(shí)務(wù)解析與裁判指引》一書，書中雖是我個(gè)人實(shí)務(wù)解讀，但卻具有實(shí)務(wù)性。不僅如此，該書的"民告官，不止于解讀(代序言)"一文，得到眾多讀者的點(diǎn)贊。有筆者來電稱，看過我寫的序言后，心潮澎湃，對法治充滿憧憬，更有了踐行法治的行動(dòng)。

此書及時(shí)版后，2015年4月22日，較高人民法院公布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，并已于5月1日起施行。該司法解釋對形成一致意見的"原行政行為、復(fù)議決定及規(guī)范性文件"三審查機(jī)制操作、附帶民事爭議解決及判決方式等作出明確規(guī)定。另外，當(dāng)時(shí)出版時(shí)由于時(shí)間倉促，有些錯(cuò)誤需要改正。還有此書出版后，北京羅斯律師事務(wù)所王永強(qiáng)主任律師、黃國緒律師等律界同仁提出諸多意見，在此表示謝意。

特別感謝策劃編輯薛晗、責(zé)任編輯慕雪丹對本書所做的大量無私的工作。 民告官，進(jìn)出法院都應(yīng)體面

(代修訂說明)

這個(gè)五一不尋常，民告官迎來一個(gè)接一個(gè)喜訊，對我這個(gè)酷愛行政訴訟維權(quán)的一介草民而言，簡直如同嘴里含著糖塊手中還拿捏著蜜棗！新行政訴訟法、新行政訴訟法司法解釋、人民法院登記立案規(guī)定、行政訴訟法示范文書等，每個(gè)文件都是一劑強(qiáng)心針，無不刺激著廣大行政相對人民告官的熱情。

我，這位被媒體冠以"維權(quán)斗士"的青年，當(dāng)然按捺不住民告官的沖動(dòng)。新行政訴訟法實(shí)施之前數(shù)月都設(shè)置好準(zhǔn)備測試行政訴訟立案的素材。五月四日這個(gè)不凡的青年節(jié)，自己興奮地提前一個(gè)小時(shí)趕到某區(qū)人民法院。正點(diǎn)開門后，行政訴訟專門立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地給我讓座。前后僅有十分鐘，我告某市商務(wù)局政府信息公開不作為的案件就完成了接收受理案件通知書、立案交費(fèi)手續(xù)。試想幾年前，我代當(dāng)事人向法院郵寄行政起訴材料，而法院卻拒不接收的場景，讓我不免感嘆，原行政訴訟法24年實(shí)施后的今天終于完成并解決"立案難"的使命。

這樣說，民告官進(jìn)入法院的門檻問題應(yīng)當(dāng)?shù)靡越鉀Q。對我們廣大行政相對人而言，更關(guān)注法院審判時(shí)是否公正、公開、公平，這里的"三公"提法已不新鮮，我總結(jié)為兩個(gè)字"體面"！這里的體面，要求法院裁判應(yīng)擺事實(shí)、講道理，政府及行政部門的行政行為錯(cuò)就是錯(cuò)，違法就是違法，絕不因被告的特殊地位而有所遷就，也不能因有人干預(yù)而失去公信力。這里的體面，要求法院即便判決行政相對人敗訴，也要讓百姓敗得服氣，即使敗訴了但卻對法治充滿希望。近期立案登記制的開展，的確讓行政相對人走出法院很體面，但我們更希望在走出法院時(shí)也很體面。

就體面來講，不得不說我寫的《新〈行政訴訟法〉實(shí)務(wù)解析與裁判指引》一書，書中雖是我個(gè)人實(shí)務(wù)解讀，但卻具有實(shí)務(wù)性。不僅如此，該書的"民告官，不止于解讀(代序言)"一文，得到眾多讀者的點(diǎn)贊。有筆者來電稱，看過我寫的序言后，心潮澎湃，對法治充滿憧憬，更有了踐行法治的行動(dòng)。

此書及時(shí)版后，2015年4月22日，較高人民法院公布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，并已于5月1日起施行。該司法解釋對形成一致意見的"原行政行為、復(fù)議決定及規(guī)范性文件"三審查機(jī)制操作、附帶民事爭議解決及判決方式等作出明確規(guī)定。另外，當(dāng)時(shí)出版時(shí)由于時(shí)間倉促，有些錯(cuò)誤需要改正。還有此書出版后，北京羅斯律師事務(wù)所王永強(qiáng)主任律師、黃國緒律師等律界同仁提出諸多意見，在此表示謝意。

特別感謝策劃編輯薛晗、責(zé)任編輯慕雪丹對本書所做的大量無私的工作。

一句話，為了體面，我堅(jiān)信法治是好的救濟(jì)方略。因?yàn)樵谖业纳詈凸ぷ髦校辛诉@份堅(jiān)持，加之智慧、技巧維權(quán)，法治每每惠及于我。有了這兩點(diǎn)，每一位讀者都一樣。切勿離法治而遠(yuǎn)行，否則會(huì)后悔莫及。

殷清利乙未年寫于北京

民告官，不止于解讀

(代序言)

從微信上了解到《行政訴訟法》的修訂，心里的這塊石頭也算落了地，但我的心情并不因此而輕松，反而在腦海里浮現(xiàn)出十余年來自己參與過行政訴訟案件的難忘瞬間……

及時(shí)個(gè)瞬間：S省L市中級(jí)人民法院的故事

L市的百姓想立個(gè)行政案件，那是一個(gè)奢侈的夢想。幾年來，我在此法院要求立過不下幾十個(gè)行政案件，除一個(gè)作出不予受理裁定外，其他的杳無音訊。這期間百姓輾轉(zhuǎn)于中院、高院之間，但也是無濟(jì)于事。沒有辦法，我只能讓百姓選擇行政復(fù)議，將案件扯到省會(huì)。但如果復(fù)議被駁回后，按原《行政訴訟法》規(guī)定，還要起訴原行政行為，這樣案件又會(huì)回到這個(gè)L市法院管轄的范圍，等于走來走去，"原來是一個(gè)圈"。

第二個(gè)瞬間：H省X市中級(jí)人民法院的故事

這里的中院在大門口打著宣傳語"為大局服務(wù)、為人民司法"。但自從2007年在這里辦案至今，除了關(guān)鍵案件不立案外，這里在立案上比S省L市中院好得多，但門是進(jìn)去了，裁判結(jié)果卻更讓人心冷。這些官司的被告一般系市縣級(jí)政府，明明較高院有管轄規(guī)定應(yīng)由中院一審管轄，而在X市案件都被"一籮筐"指定區(qū)縣基層法院管轄，同樣兩審案件被控制在X市范圍。不僅如此，一個(gè)案件即使你提一百七十多條理由，意見數(shù)萬字，判決書上一句話就會(huì)駁回你，真佩服法官的水平。

……

回憶這些瞬間，我在思索，《行政訴訟法》在1990年10月1日實(shí)施時(shí)，我當(dāng)時(shí)在干什么？噢，那時(shí)我剛上初中，剛加入共青團(tuán)，看過團(tuán)員證件上的照片，感嘆青春易逝。現(xiàn)在的我，已經(jīng)是而立之年，子女雙全，學(xué)術(shù)有點(diǎn)成就，也算對歲月有個(gè)交代。相比我的進(jìn)步與成長，《行政訴訟法》實(shí)施二十四年之久，卻連"門檻"的問題都沒有解決好。可見，這次《行政訴訟法》修改突然給我打了一劑"強(qiáng)心劑"。

修改《行政訴訟法》消息一出，網(wǎng)絡(luò)、媒體出現(xiàn)各種版本的解讀，解讀可謂亮點(diǎn)多多。但作為實(shí)務(wù)人員，大部分我不認(rèn)同。因?yàn)閷?shí)踐中這些條文，想達(dá)到立法者的初衷，可能事與愿違。舉個(gè)最簡單的例子：隨著《行政強(qiáng)制法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)，房屋征收案件的強(qiáng)制執(zhí)行，只能在房屋征收補(bǔ)償決定收到后的"不復(fù)議不訴訟不履行"情況下方能強(qiáng)制執(zhí)行。所以只要被征收人提起訴訟，法院即使不立案，征收人也不能強(qiáng)制執(zhí)行。這樣不立案往往是好事，實(shí)踐中有些被征收人不聽吾言，著急行政訴訟立案，沒想政府與法院協(xié)調(diào)后，他的案件像長了翅膀的"鳥"，裁判出奇的快，很快進(jìn)入法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，最終想立案的事成了敗筆。所以，再動(dòng)輒就提立案的那點(diǎn)事，已經(jīng)成了不懂體制的"教書匠"。

于是我潛心窩在家中，開始在及時(shí)時(shí)間對《行政訴訟法》修改內(nèi)容進(jìn)行逐條解讀，才有了獨(dú)家十大解讀版本出臺(tái)。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成常規(guī)，"大姑娘上轎頭一回"

隨著國務(wù)院相關(guān)建設(shè)法治政府方略出臺(tái)，全國各地關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的具體文件有如"雨后春筍"般襲來。如H省的文件也剛在《行政訴訟法》修改前實(shí)施，五人以上群體性案件、房地產(chǎn)征收補(bǔ)償案件等被納入負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭范圍，于是我就有個(gè)和"區(qū)長"、"市長"們對話的機(jī)會(huì)，甚至一副區(qū)長因沒帶任何任職證明，而被我搞得"狼狽"不堪。可見《行政訴訟法》第3條第3款規(guī)定超前。

二、明確擴(kuò)大受理范圍，案件"三審查"機(jī)制彰顯

《行政訴訟法》實(shí)施前，行政案件無一逃脫"具體"與"抽象"之爭。而此次修改，《行政訴訟法》第12條就明確將行政合同、行政許可、征收補(bǔ)償、濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭、自然資源確權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行、違法集資、攤派費(fèi)用，沒有依法支付社會(huì)保險(xiǎn)金或者低生活保障費(fèi)等列入受案范圍；《〈行政訴訟法〉修改決定》第63條還將"具體行政行為"改為"行政行為"，這也是廢止"具體"與"抽象"之爭的信號(hào)。不僅如此，《行政訴訟法》第53條第1款規(guī)定了對規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，第64條規(guī)定對規(guī)范性文件審查后作出司法建議；另外，第79條還規(guī)定法院對原行政行為和復(fù)議決定一并作出裁判。這樣就突破了"一行為一案一處理"的格局，形成行政案件"三審查"新機(jī)制。

三、中院管轄市縣政府案，取消上級(jí)法院移交管轄權(quán)

中央對司法體制改革制定了日程表，《較高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》也于2008年2月1日施行，規(guī)定第1條明令被告市縣級(jí)政府的案件應(yīng)當(dāng)由中院管轄。但很多地方無視以上規(guī)定，仍然拿原《行政訴訟法》第23條第1款當(dāng)"尚方寶劍"，把這些案件指定相關(guān)基層法院管轄，這些怪局與司法改革精神格格不入。這樣《行政訴訟法》第15條將市縣政府為被告案件納入中院管轄；第24條第1款僅保留上級(jí)法院審理下級(jí)法院案件的權(quán)利，取消上級(jí)法院將其管轄的案件移送下級(jí)法院的權(quán)利。

四、激活行政復(fù)議制度，增強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任意識(shí)

行政復(fù)議作為行政救濟(jì)的一種方式，由于原《行政訴訟法》規(guī)定"復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告；復(fù)議機(jī)關(guān)維持具體行政行為的，原行政機(jī)關(guān)是被告"，于是行政復(fù)議機(jī)關(guān)從自己不愿當(dāng)被告、照顧下級(jí)機(jī)關(guān)面子等方面出發(fā)，一般熱衷于維持行政行為。于是行政復(fù)議制度一度不受百姓"喜歡"。此次《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定："經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。"這樣不管如何，只要行政相對人仍不服的，復(fù)議機(jī)關(guān)都可能作為被告。所以此舉重新燃起行政相對人對行政復(fù)議的選擇熱情，為人民法院解決行政爭議分憂不少。

五、行政賠償、補(bǔ)償案件很特殊，原告無法舉證轉(zhuǎn)移給被告

原告需承擔(dān)造成損害事實(shí)的證據(jù)，這是行政訴訟證據(jù)規(guī)定的內(nèi)容。但有些行政賠償、行政補(bǔ)償案件，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е略娲隧?xiàng)舉證責(zé)任無法完成。比如，違法強(qiáng)拆原告房屋，一些損壞物品無法逐一核實(shí)，這樣讓原告再承擔(dān)損害事實(shí)的舉證責(zé)任，顯然有失公平。對此，《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定："在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。"這樣對原告是極為公平的。

六、三招解決行政訴訟不立案困局，具體如何有待檢驗(yàn)

行政訴訟不立案這個(gè)頑疾，如果不予治理，將給我國建設(shè)法治國家的目標(biāo)造成極大負(fù)面影響。"行政立案的理由只有一個(gè)，行政不立案的理由到處都是！"《行政訴訟法》從以下三方面解決此難題：及時(shí)，第50條第2款規(guī)定，允許口頭起訴，并出具憑證；第二，第51條第4款規(guī)定，對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，可以向上級(jí)人民法院投訴；第三，第52條規(guī)定，對既不立案，又不作出不予受理裁定的，可以向上級(jí)人民法院起訴。

七、行政民事爭議可一并審理，旨在與民事訴訟法接軌

本次修改多處參考了《民事訴訟法》的規(guī)定，如《行政訴訟法》第57條的先予執(zhí)行等。另外，過去行政相對人一邊打民事官司，一邊打行政爭議，造成人民法院審判效率下降、當(dāng)事人維權(quán)成本增加及可能產(chǎn)生公正遲延。此次《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定："在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。"

八、行政訴訟在調(diào)解上首開先河，解決爭議成立法宗旨

行政訴訟原則上不適用調(diào)解，先前更是對調(diào)解"免開金口"。但隨著創(chuàng)建和諧社會(huì)的呼聲，行政訴訟實(shí)際上有極大比例的案件，通過和解方式，走撤訴結(jié)案之路。《行政訴訟法》第60條第1款規(guī)定，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。不僅如此，《行政訴訟法》第1條更是將"解決行政爭議"作為立法宗旨予以規(guī)定。增加"調(diào)解"結(jié)案規(guī)定，與解決行政爭議立法宗旨不謀而合。

九、公開司法裁判文書，公告行政機(jī)關(guān)不予執(zhí)行等情形

陽光是好的防腐劑。司法的公開透明是現(xiàn)代司法的標(biāo)志。由于行政訴訟的被告系行政機(jī)關(guān)，所以行政訴訟的裁判文書公開更具有重要意義。所以該條借鑒了民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，《行政訴訟法》第65條規(guī)定公開裁判文書，供公眾查閱。此舉將對推進(jìn)審判的公開化起到巨大的推進(jìn)作用。同時(shí)增進(jìn)人民群眾的理解和新聞監(jiān)督，有利于樹立法院的司法。另外，此次修改創(chuàng)設(shè)了公告制度，如《行政訴訟法》第66條第2款規(guī)定："人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告"，第96條第3項(xiàng)規(guī)定人民法院將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告。該制度將有效督促行政機(jī)關(guān)履行自己的出庭及執(zhí)行義務(wù)。

十、一、二審程序繁簡得當(dāng)，再審程序?qū)⒂写蟾挠^

相對原來行政案件一審程序的"一刀切"，此次修改將一審程序分為普通程序和簡易程序，普通程序?qū)徬迯?三個(gè)月內(nèi)"調(diào)整為"六個(gè)月內(nèi)"，簡易程序界定為45日；二審程序?qū)徖矸绞接稍瓉淼?書面審理為主"改為"開庭審理為主"，并將審限相應(yīng)地由"兩個(gè)月內(nèi)"調(diào)整為"三個(gè)月內(nèi)"。另外，原來一直被人詬病的是再審程序，即啟動(dòng)再審大多數(shù)先向原審法院提起，駁回后才能向上一級(jí)人民法院提起。原審法院自己改自己的錯(cuò)，是何等的難！它不出駁回再審?fù)ㄖ銢]有一點(diǎn)辦法向上級(jí)法院提起再審。這次《行政訴訟法》第90條規(guī)定可以向上一級(jí)人民法院提起再審。這樣將迎來再審高峰，但卻更便利了當(dāng)事人的救濟(jì)。

我要說，民告官案件的未來，絕不是解讀這么簡單。從解讀出發(fā)，我們每一個(gè)公民都要讓"生硬"的法律條文在社會(huì)的大道上留下腳印。或者腳印不易留下，丟撒路上幾粒沙子也行。那樣就不會(huì)再發(fā)生二十四年連門都不好進(jìn)的遺憾故事。所以，我們慶幸一直在路上……

為了增強(qiáng)在路上的信心，我又一次讀了德國法學(xué)家耶林的那句名言：每一項(xiàng)權(quán)利，無論是民眾的還是個(gè)人的，都是以堅(jiān)持不懈地準(zhǔn)備自己去主張為前提。

本書從《行政訴訟法》修改決定公布之日起著手，即選擇實(shí)務(wù)解讀與裁判指引為目標(biāo)，及時(shí)，與原《行政訴訟法》及司法解釋、《民事訴訟法》等進(jìn)行詳細(xì)對照，歸納修改內(nèi)容，同時(shí)結(jié)合司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問題，分析修改的立法初衷；第二，針對與該條文有關(guān)的共計(jì)76個(gè)司法疑難問題進(jìn)行歸類、總結(jié)，加深對條文的應(yīng)用理解，如對行政訴訟受案范圍將目前基本所有較高法院批復(fù)、答復(fù)及行政審判庭的意見等進(jìn)行歸納等；第三，搜集近年來行政訴訟典型案例93例，絕大部分為行政相對人勝訴案例，概括裁判主旨。

本書形成期間，本人可謂奮筆疾書，但如果能貢獻(xiàn)一本迅速上市、專業(yè)實(shí)用、規(guī)范操作、典型裁判之用書，甚感榮幸。在此特別感謝薛晗編輯給予的鼓勵(lì)及支持。

由于時(shí)間倉促，書中難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤或不當(dāng)之處，望熱心讀者多提寶貴意見。