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及時章 生態環境治理體系的地位與作用

構建生態環境治理體系對我國的生態文明建設具有至關重要的作用。然而，對于生態環境治理(environmental governance)這一新概念仍然存在不同的理解。"治理"概念自西方引入我國，早期一直用于公司層面的研究和管理，其后才在行政學和政治學方面逐步得到重視(俞可平，2008)。一般而言，治理是指多元主體對公共事務的共治，是一種新的公共管理模式。在生態環境領域，關于環境治理、生態環境治理或者可持續發展治理的研究是"十一五"時期才逐步增多的。目前研究取得的共識是，建立政府、企業、社會的共治格局是保護生態環境的必要條件。2013年11月，黨的十八屆三中全會站在關鍵的歷史節點上，做出了深化改革的決定，并把"完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化"作為深化改革的總目標，同時按照"五位一體"的要求，對生態文明建設做出了一系列總體部署。自此，建立健全生態文明領域的治理體系開始從研究走向實踐，生態環境治理體系無疑在其中扮演極其重要的角色。

一、生態環境治理與國家治理體系

(一)以制度建設為核心的國家治理體系現代化建設正積極推進落實

所謂國家治理體系，廣義上包括了價值取向、制度安排與政策行動，即"以價值塑造制度，以制度督導行動，以行動彰顯價值"，構成一個完整的體系(鄭吉峰，2014)。狹義上把國家治理體系聚焦于制度建設(如俞可平，2014)。根據我國的實際情況，指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現(，2014)。因此，制度作為治理體系的核心已成共識。具體而言，國家治理體系是完善各領域法律法規、體制機制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協調、運行流暢的制度體系，支撐和推動國家與社會發展。

建立健全國家治理體系，是我國深化改革的總目標之一，是憲法規定的工業、農業、國防和科學技術"四個現代化"之外的第五個現代化目標，也為實現"兩個一百年"和"三步走"戰略目標奠定堅實的制度基礎。為此，黨的十八屆三中全會做出了戰略部署，成立了中央深化改革領導小組，進行了任務分工，確立了時間表，把三中全會對深化改革的總體部署落實下來。

2014年，中央在深改組下設立了6個專項小組，包括經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革和紀律檢查體制改革。根據《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》，在深改組第二次全體會議上，明確2014年80項改革任務(朱雋等，2014)。2014年12月30日，深改組第八次全體會議召開，審議通過了中央深化改革領導小組2015年工作要點，提出"要抓好改革任務統籌協調，更加注重改革的系統性、整體性、協同性， 生態文明體制改革要穩慎探路"。

作為主要執行單位的國務院各部委，也成立了部所屬體制改革領導小組。除了積極配合深改組的工作外，也結合自身工作創新性地推進體制改革。例如，在編制生態文明先行示范區實施方案時，國家發展和改革委員會等部委一再強調要突出制度創新。2014年7月《關于開展生態文明先行示范區建設(及時批)的通知》，共提出了包括自然資源產權管理、體現生態文明要求的領導干部評價考核體系等在內的30多項創新性制度。

從未來看，推進國家治理體系現代化的改革任務將陸續落實，在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設等領域形成一整套制度體系。但是，未來的改革進程絕不會一帆風順，一方面，許多問題仍需要進一步研究和尋求共識，另一方面，要破除既得利益干擾，謹防部門利益不利影響，避免改革走樣。因此，要實現三中全會決定要求的2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，我們的任務仍非常繁重，需要進一步統籌協調和提出總體實施方案。

(二)生態環境治理體系是國家治理體系的有機組成部分

在建設國家治理體系的同時，把治理體系框架應用于生態文明領域，形成解決污染防治、生態破壞、應對氣候變化、環境與發展沖突等問題的制度體系，構建生態環境治理體系，是當前的重要工作，也是國家治理體系的重要組成部分。

促進國家治理體系現代化，涉及經濟、社會、政治、文化、生態、文明各個領域，改善生態環境作為生態文明建設的主要目標，也需要構建良好的治理體系和完善的制度框架。正因為如此，黨的十八屆三中全會對生態環境領域做出了一系列部署，提出"緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局"的重要指導思想，還進一步提出"建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境"。

不僅如此，建立健全生態環境治理體系，還與國家治理體系的其他方面(如經濟、政治、文化、社會等領域)相互交叉，緊密聯系在一起(圖1-1)。健全生態環境治理體系，要求建立自然資源產權體系，充分發揮市場在配置生態環境資源上的作用，完善資源性產品的價格形成機制，這與經濟體制改革有所交叉；而健全生態環境法律法規體系，構建分權制衡、相互協調、上下聯動的行政管理體制，又要依托于整體的政治和行政體制改革；弘揚生態文明主流價值觀，需要把生態文明納入社會主義核心價值體系；同時，發揮社會組織、公眾和媒體對生態環境保護的監督作用，這與推動社會治理的目標是一致的。

圖1-1生態環境治理體系與經濟、政治、文化、社會等領域的交叉示意圖

總之，以改善生態環境質量、建設美麗中國為目的的生態環境治理體系，是國家治理體系的重要組成部分，并與經濟、政治、文化、社會等領域的治理體系相互協調、相互作用，共同構成完整的國家治理體系，服務于實現小康社會和現代化戰略目標。

二、建設生態環境治理體系與資源環境保護

改革開放以來，我國在生產發展、生活富裕等方面取得了巨大成就，但與此同時，生態領域的問題和矛盾也在不斷累積激化，生態環境代價日益增加。我國生態環境問題的形成既與自然因素、經濟發展階段有關，也與主觀認識、法治和體制機制等因素密不可分(等，2011；張高麗，2013)。建立健全生態環境治理體系，能夠通過重塑制度體系，規范生態環境保護的行為，積極應對當前嚴峻的資源環境問題。

(一)我國正面臨極其嚴峻的資源環境挑戰

當前，大氣、水、土壤等常規污染正形成區域性、流域性、系統性和跨行政區污染格局。而且，在常規污染問題未解決的情況下，持續性毒害污染等新型環境污染不斷涌現和加劇。可以說，我國生態環境問題的嚴峻性和復雜性已成為"全球之最"。

從常規污染看，大氣污染方面，以PM2-5為主的區域性大氣細顆粒物污染及其形成的長時間灰霾天氣已成常態，主要分布在京津冀、長三角、珠三角、四川盆地等地區。2014年，74個重點城市中，只有8個城市的6項污染物年均濃度均達標，其他66個城市存在不同程度超標現象，京津冀、長三角、珠三角地區的年均PM2-5濃度分別達93μg/m3、60μg/m3、42μg/m3，均遠遠超出國家標準(環境保護部，2015)(圖1-2)。水問題方面，水污染已發展成為流域性污染問題(中國科學院可持續發展戰略研究組，2007)，2013年十大流域的國控斷面中，Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類(后者為喪失使用功能的水)水質斷面比例分別為19-3%和9-0%，其中黃河、海河、遼河的劣Ⅴ類水質斷面占比分別為33-3%、62-7%和42-9%，污染十分嚴重(環境保護部，2014)；地下水污染不斷加劇，全國4778個地下水監測點中，約六成水質較差和極差(國土資源部，2015)。

圖1-22014年重點地區主要空氣污染物濃度

新型環境污染也在常規污染問題未得到解決的情況下不斷出現，多種污染物短期內集中體現。近年來，揮發性有機化合物(volatile organic compounds，VOCs)、持 ……