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省公司按照現代企業制度的要求，建立了“立體、動態、集約、高效”的監督體系，實施了財務負責人委派制、片區審計工作派出制和監督巡視組制度。作為監督體系組成部分的內部審計，緊緊圍繞“經濟安全”這個主題，在內部審計體制、機制和管理方面有所創新和突破，先后成立了審計委員會、試行了審計項目經理制、實現了審計工作向職代會報告制度、召開了高規格的審計工作會議等，初步理出了一條適應現代企業制度的內部審計工作思路。2001年，公司系統共完成415個審計項目，完成工程、合同審計簽證778份，查糾違規金額3，594萬元，核減工程造價1．5億元，提出管理建議917條。

一是開展了綜合審計調查工作。審計部門圍繞企業經營者關心的重大問題，選擇專項管理課題，開展了形式多樣的綜合審計調查，為企業經營管理提供了幫助，得到各單位領導和部門的重視。如對火電廠煤耗管理的審計調查，促進了基層單位對入廠煤質量的管理；對大修理費用的審計調查，進一步明確了大修與技改的界限；對結算中心的資金管理審計調查，提出了運用多種財政杠桿盤活存量資金的建議；對多經企業內部業務管理的審計調查，促進了多經企業內部市場的統一和規范管理；對投資管理的審計調查，區分了投資與借款的界限；對科技開發費的審計調查，提出統籌安排、集中開發、推廣應用的意見，有利于克服科技投入的重復、浪費現象。

二是前移審計關口，開展了事前審計。審計部門事前介入管理的作用逐步顯現，并愈來愈得到各單位的重視。在年度會計決算報表報送之前，審計部門能以審計的視角，對經營管理情況進行總結、分析和評價；審計人員還積極參與了物資和工程招投標工作，重要合同沒有內部審計審查，不對外簽約；對基建工程項目，審計部門及時會同有關部門組織進行事前檢查，糾正了一些不規范的行為，起到了積極有效的作用。

三是全面啟動了小型基建工程結算審計。從1998年開始全面啟動了小型基建工程結算審計，由省公司審計部直接審計、組織片區審計、委托中介機構審計的小型基建項目綜合審減率達6％。通過審計，小型基建管理得到加強，使審減率逐年下降，審計效果得到較好體現。

四是開展了任期經濟責任審計。審計部門對經營管理第一責任人組織進行了任期經濟責任審計，在完成離任經濟責任審計的同時加大了屆中經濟責任審計力度，對企業經營管理的薄弱環節和經營管理上不合規的經濟行為及時給予預警；省公司還把內部審計評價融入干部屆中考核工作中，配合人事部門在鑒證、評價領導班子經營能力上發揮了作用，使審計職能得到進一步強化。

五是加強了農網改造工程項目審計。公司審計部組織完成了對全省30個縣電力公司的農網資金使用情況調查，組織完成了421個農網單項工程審計，審減金額1080萬元；及時糾正了農網資金未按規定?？顚Ｓ靡约稗r網工程物資采購等方面存在的問題。農網審計工作取得的成績，在這次國家審計署統一安排的農網工程審計中，得到了各級審計機關的好評。

六是積極配合監察部門完成對有關經濟案件的查處。公司審計部配合監察部門落實了職工來信來訪反映的個別領導干部經濟問題。通過實事求是、客觀公正地調查落實，有的澄清了問題，解脫并保護了干部，有利于領導更好地開展工作；有的查清了事實，幫助責任人員從思想上認識存在問題的性質，達到了教育干部的目的。

七是審計成果得到有效運用。各片區審計工作部建立了片區各單位的審計電子臺賬，動態分析經濟安全危機點；開展了審計工作回頭看活動，加大審計成果運用檢查力度，組織對1999年以來審計成果運用和落實情況的監督檢查，解決“審用脫節”問題，根除“審而不改，審而無用”現象；省公司還為各單位主要領導建立了電子郵箱聯系制度，審計部門對監督檢查中發現的共性問題通過電子郵箱發送給各單位主要領導，各單位領導對提出的審計意見能給予重視，部分單位還對照電子郵箱中提出的問題，舉一反三、對照自查。

二、采取的主要措施

審計部門圍繞企業的“改革、發展、穩定、管理、服務”的重點，在健全組織、完善制度、改進方法、提高審計成果運用等方面做了大量工作，__電力的審計工作從弱到強，正在發揮越來越重要的作用。

（一）不斷創新，建立了新型審計監督組織形式

省公司按照“有限責任、有人負責、有效制衡”的要求，根據內部審計工作的發展趨勢，在分析了過去聯合審計組織形式利弊的基礎上，為解決審計力量和力度問題，提出了“立體式、集約化”的審計組織體系的思路，實行審計機構派出制，進行垂直管理和領導。通過筆試、面試、考核等層層選拔，選派一批（24人）優秀審計人才到4個片區審計工作部工作，其中總審計師4人（副處級）、正科級審計員7人、副科級審計員13人；審計工作部中審計人員的工資、獎金、津貼、各項社會保險及發生的管理費用由省公司指定單位代辦，費用單列，由省公司統一考慮并列入公司年度財務預算。

其效果主要表現在：監督力度得到加強，監督領域得到擴展，工作效率明顯提高，工作更加貼近被審對象，審計服務得到有效體現。通過片區審計人員的辛勤努力，內部審計組織體系改革的舉措得到了有關單位的充分理解和認可，片區審計開展的工作及取得的成效也得到省公司和片區單位的積極肯定。

（二）加強審計隊伍培訓，建立健全內部審計制度

為使審計人員適應企業經營管理的需要，更好地服務于企業，我們采取多種形式對審計人員進行培訓：一是以審代培，以老帶新。在開展審計項目時組成審計組，在人員組成上有意識地將“新手”與“老手”搭配，讓“新手”在審計實踐中學會審計；二是舉辦專題培訓班。省公司先后舉辦了經濟法規、審計業務、審計計算機應用和工程預決算知識等培訓班，受訓審計人員近400人次；三是送出去培訓。參加國家電力公司、省審計廳、華東審計部舉辦的各種業務培訓150余人次。系統審計人員的整體素質有所提高，隊伍結構正朝多師方向發展。

同時制定了具體的工作制度、規范或辦法，頒布了《內部審計處罰規定》，首次賦予內部審計直接處理、處罰權，對試圖違紀的人起到了威懾作用；出臺了片區審計工作規則及相關管理辦法，各片區審計工作部也陸續出臺了各種內部審計管理標準，完善了審計信息交流網絡，建立了工作部與監督巡視組溝通聯系制度，結合自身實際開展了審計質量控制活動，并建立了審計成果的定期跟蹤制度，初步建立了適應新的組織體系有序運轉的操作平臺。

（三）優化審計業務流程，構筑立體審計監督網絡

作為省公司“立體、動態、集約、高效”監督體系的重要組成部分，完成了審計監督體系的建設，對原有審計業務流程進行了重新整合，構筑新形勢下系統的、分層的審計監督體系。提升了審計監督的功能，圍繞“三項目標”（依法經營、閉環控制、q×p最大化），突出“三項核心業務”（責任審計、制度審計、效益審計），強化“三大功能”（監督、評價和咨詢），明晰“三個層次”（審計部、片區審計工作部、基層內審）的界面，通過制定規范化的審計工作制度、運用現代信息技術和新型的審計組織形式，加大了審計監督的力度，提高了審計工作質量及審計成果的運用。

（四）在審計項目管理中推行項目經理制，使內審主要職能在審計實踐中和諧統一

為了提高審計工作質量，發掘和培養審計骨干，最大限度地調動審計人員的潛能，給審計人員提供一個充分展示自我價值的機會，根據省公司審計體制改革的基本思路，對綜合性審計調查項目逐步實行柔性化管理機制，不再采取指定審計項目實施對象的做法，引入項目競爭機制，通過招標方式擇優選定審計項目負責人。

審計部首次對電力市場開拓暨購銷比價管理調查項目實行公開招標，在審計項目管理中引入招投標制度，通過這種形式，對現有審計資源進行優化配置，選擇最優的審計工作實施方案，選擇最佳的審計項目負責人，從而推動審計工作質量的提高。

三、幾點體會

一是審計干部對審計作用認識的提高是做好審計工作的基礎。廣大審計干部認識到，內部審計不僅是監督，更是一種特殊的企業管理活動，在職能上體現監督與服務的兼容性，即監督下的服務，服務中的監督，是監督與服務的高度統一；審計工作是公司經營管理工作的重要組成部分，是公司內部控制的關鍵環節，必須緊緊圍繞__電力的戰略目標和工作主線，與公司的其他監督一起，把工作重點放在防范企業經營風險上，進一步強化審計監督職能；審計干部還在審計實踐中逐步樹立了“有為才有位”的思想，認識到“正人先要正已”，按照“獨立、客觀、公正、廉潔”的審計行為準則，并不斷在審計實踐中學習和提高自身經營管理水平，通過揭示經營管理中存在的問題，并提出加以改進的措施，實現為企業經營管理服務的目的，進而找準自身的位置。審計干部對審計作用認識的不斷提高，為開展各項審計工作奠定了基礎。

二是各級領導的重視和支持是發揮審計職能作用的關鍵。公司黨組高度重視內部審計工作，劉順達總經理多次強調“三合”（合法、合規、合程序）是立業之本，是企業穩健經營的關鍵，要把監督擺在顯著位置，關鍵是要把“四個凡事”（凡事有章可循、凡事有人監督、凡事有人負責、凡事有據可查）落到實處。有些單位領導還親自布置內部審計的任務并提出具體要求；單位內部重要會議、重大決策請審計人員列席并聽取意見；省公司及部分基層單位成立了以公司總經理為主任，有關領導及主要部門負責人參加的審計委員會；有80％的基層單位實施了審計向職代會報告制度。所有這些，對審計職能的發揮起到了關鍵作用。

三是審計組織體系的建立健全是審計工作有效開展的保障。截止2001年底，基層單位共有21個單位設立了獨立的審計科，其他規模較小的企業均配備了專職審計員；同時借助片區審計、社會審計力量，擴大了審計復蓋面；各電業局審計部門還配備了工程技術人員，開展對工程決算的審計；公司系統共有專職審計人員93人，其中公司本部28人，基層單位65人，為審計工作的開展提供了保障。

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（二）業務指導不精。由于基層紀委案件審理人員特別是鄉鎮基層紀委案審人員變動頻繁，業務不熟，上級紀檢監察機關業務指導沒有及時跟上，造成有些案件在處理的過程中出現偏差，有些案件在指導的過程中，存在就案論案的問題。

（三）業務指導不深。日常的業務指導多是把案件審理的原則、任務、要求、辦法等等籠統概括，泛泛而談，沒有針對性，重點、難點不突出，聽與不聽一個樣，印象不深，效果不好。

二、存在問題的原因

當前業務指導中存在問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：

（一）思想不重視，認識不到位。由于個別單位領導對審理工作重視不夠，審理人員配備相對少，往往抓了案件審理，就沒有精力再抓業務指導，工作沒法開展，加上個別審理人員對案件審理工作指導的重要作用認識不足。所以，在實際工作中，業務指導工作有精力就開展，沒有作為硬性指標列入工作日程，有的即便列入了工作日程，但日常沒有量化，年度沒考核，實際上流于形式。

（二）業務不精，指導不到位。由于在處理黨紀政紀案件的問題上還存在法律、法規滯后的情況，案件審理本身也還有許多程序性的要求沒有解決，加上有些案審人員業務素質不高，對現行法律、法規及相關政策學習不夠，對審理業務理解不深，運用不熟，不能勝任崗位職責，無力開展業務指導工作。

（三）調查研究較少，總結不到位。傳統意義上的案審多是書面審理，屬“閉門造車”，很少走出去，加上有些案審人員思想比較保守，不愿深入基層或忙于日常工作沒有時間深入基層，因而對下級案件審理部門工作狀況不夠了解，缺乏調查研究，不善于以“一個案”論“一類案”，并從中找出規律性的東西加以提煉，因此，很難有針對性地指導工作。

三、解決問題的措施

針對以上存在的問題，如何對基層進行有效地業務指導，提高基層案件審理人員的素質，使紀檢監察案審工作進一步適應形勢任務的要求，首要問題是統一思想，提高認識，使所有案審人員充分認識到業務指導在案審工作中的重要地位和作用，增強責任感和事業心，其次應從實際出發，解決好業務指導中存在的問題和薄弱環節。

（一）狠抓硬指標，筑牢業務指導工作的基礎。

1、狠抓審理業務學習，自我加壓，提高素質。打鐵必須自身硬，要想指導別人，首先必須充實自己。為此，所有案審人員除了熟知案件審理工作條例、黨紀政紀條規及相關程序制度規定外，還必須學好與審理業務有關的政策理論，提高從政治上把握案件的水平，加強對經濟、金融、房地產、網絡等新知識、新技術的學習和了解，擴大知識容量，改善知識結構，尤其要對相關法律法規學深學透，使所有審理人員不僅從思想上真正認識到業務指導在紀檢監察案件審理工作中的重要地位和作用，而且真正掌握開展案件審理工作應具備的相關業務理論知識，學會用法理分析案件，從立法的原意、立法的精神審理案件，并能在具體工作中靈活運用，增強素質，奠定業務指導工作的理論基礎。

2、狠抓組織建設，確保人員配齊配強。要逐步建立健全審理網絡組織，尤其是基層審理網絡，并對基層案審人員實行備案管理，對因工作變動的人員堅持隨調隨補，并盡量將黨性原則強、業務素質高、有案件檢查經歷、能秉公執紀的人員不斷充實到審理部門，以保持審理人員數量和質量的相對穩定，從機構上保證案件審理工作的需要，避免由于人員配備不足，抓了審理案件沒有力量去抓業務指導的現象發生，確保業務指導工作的力量保障。

3、爭取領導的重視和支持。實踐證明，領導的重視和支持是做好各項工作的基礎，為此，在案件審理的過程中，審理人員尤其是審理部門負責人要注意與領導的溝通和交流，及時匯報，聽取意見，在審理案件工作的過程中取得領導對審理業務指導工作的重視和支持，達成共識，排除案件審理過程中的各種阻力和影響；對重大、疑難、復雜案件，領導共同參與，共同商量研究，給予指導和幫助，對把好案件質量關無疑會起到至關重要的作用。

（二）深入基層，調查研究，區別不同情況，進行具體指導。

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一、審計項目審理制度概述

審計項目審理制度是審計機關三級復核制度的升級版，對審理人員的知識結構、能力素質提出了更高、更嚴的要求。按照《審計法實施條例》和《國家審計準則》（審計署令2010年第8號）的相關規定，審計項目審理是指審計機關的審理機構和專職審理人員，根據審計業務部門提交的各類反映審計項目過程和結果的資料，對審計組實施審計項目的過程及結果進行監督檢查，并提出意見，修改審計結果類文書的一種內部管理行為（余曉婷，2011）。復核到審理的轉變，實現了靜態到動態的轉變，表明審計機關為控制審計質量，從只審核審計結果轉變為既審核審計結果又審核審計的過程，從事后審查轉變為事中、事后相結合。審理不僅要對審計結論類文書進行復核，更要對審計項目的實施情況進行全過程跟蹤管理。因此，審理制度的全面推行有利于提高審計工作質量，規范審計執法行為，有效防范潛在的審計風險，具有重要意義。

目前，基層審計機關開展審理工作面臨的主要困難與壓力是：審理工作的操作規范較原則，審理工作標準尚不夠細化；審理的人力資源與審理工作任務的日益繁重的矛盾突出；審理人員的專業知識結構尚難滿足工作需要。

二、對審計實施過程的審理

對審計實施過程的審理包括：審計實施方案的執行情況和審計程序是否符合規定。

1.審計實施方案執行情況的審理。審計實施方案的審理關鍵在于審計實施方案對審計組的現場實施過程是否起到很好的指導作用，重點關注：（1）審計現場實施是否根據審計實施方案中明確的審計事項、審計分工、審計方法和步驟逐項落實；（2）每個事項的審計過程和審計結論是否在審計工作底稿中完整記錄；（3）對被審計單位違規的財政財務收支行為、對審計結論有重要影響的審計事項等是否嚴格按新國家審計準則的要求分別編制審計工作底稿；（4）對于審計工作底稿中記錄的審計查實問題是否客觀真實寫入審計組審計報告，是否存在隱瞞、遺漏現象（楊金花，2012），特別需要重點關注寫入審計報告的問題和重要事項的審計證據，以及審計匯報中存在爭議的事項、審計對象提出異議的事項、出具決定和移送處理書的事項、界定領導干部責任的事項等的審計證據，具體審查證據是否按合法的程序取得并以合法的形式固定；（5）審計證據與審計結論是否符合內在邏輯關系，審計證據是否存在冗余現象。

2.審計程序合規性的審理。審理人員對審計程序合規性的審理必須以法律、法規和國家審計準則的規定為依據，對審計實施各階段程序進行審理。主要是審查是否按規定送達審計通知書、是否要求被審計單位提供書面承諾、是否按規定征求了被審計單位（包括相關責任人員）的意見并對被審計單位的意見采納情況進行說明、符合聽證條件的是否按規定履行了告知義務。從依法審計的角度講，對審計程序合規性的審理，也是審理機構的一項重要職責。雖然，按照《國家審計準則》第一百四十三條的規定，審計實施方案本身的恰當性不是審理的內容，但是審理工作應當以審計實施方案為基礎。因此，審理機構可以從審計實施方案編制的合規性、要素的齊全性、審計步驟和方法的可操作性等方面提出建議供審計組參考，并關注審計實施方案是否按規定審批，遇到應調整的事項是否按規定程序獲得批準；審計目標是否可行、審計內容是否結合調查了解的情況進行了細化、審計重點是否突出、審計分工是否明確；在遇到審計機關統一組織審計項目，有審計工作方案的情況下，關注審計實施方案在審計目標、審計內容和重點等方面是否與審計工作方案保持一致。

三、審計結論類文書的審理

審計結論類文書主要包括審計報告、審計決定書和審計移送處理書。審計結論類文書審理的重點是：（1）應關注審計查證事實的表述是否清楚；（2）審計查出問題適用的法律法規是否正確；（3）審計評價、審計查出問題的定性和處理處罰、審計移送處理是否恰當等。與審計復核的不同之處在于，審理人員可以直接對審計結果類文書進行修改。

當前更為重要的是需要關注：（1）審計機關對性質相同的不同項目，在問題定性、法律法規運用、審計意見與審計處理是否一致；（2）同類審計文書中同類事項的語言表述、格式套用是否一致；（3）被審計單位負責人的承諾、上次審計整改情況、本次整改要求、審計結果公告告知等章節有否遺漏，以確保對外審計報告格式的一致，確保審計機關對不同的被審計對象提出審計結論的公正性。

四、審理工作的程序和方式方法

1.審理工作的程序。審理工作在審計報告書面征求被審計單位意見，以及審計業務部門完成審計報告等審計結果類文書代擬稿的起草、審核和復核等規定程序后進行。審理機構可以要求：（1）審計組補充重要審計證據；（2）需要對審計結果類文書作重大修改時，應將全部審理材料退還業務部門，要求其進一步核實、修改。業務部門收到退回材料和審理意見書后，應予以認真研究，并及時修改審計結果類文書，逐一說明審理意見的采納情況。審理過程中，審理機構與業務部門有爭議或涉及重大事項應進一步了解、溝通，對仍存在爭議的向業務部門分管局長報告。審理完畢，審理機構將審理后的審計結果類文書連同審理意見書報機關領導審定。需要指出的是，審計實施方案是審理人員開展審理工作的基礎，為了便于審理機構完成對審計實施過程的審理，原則上審計組應當在分管領導審定審計實施方案后的3日內，將審計實施方案統一上報給審計機關審理機構，便于其提前掌握方案具體內容，有針對性開展每個項目的審理工作。

2.審理工作的方式方法。為更大程度促進審理工作的客觀性、公正性和準確性，審理人員可采用多種方式方法開展審理工作：（1）深入審計現場。對于一些重點項目開展跟蹤審理，審理人員可以報經分管領導同意后，在項目實施過程中深入審計現場，通過了解現場審計推進中的具體情況，先行開展審計證據和審計工作底稿的審理。在項目實施階段結束后，若審理人員在審理過程中認為有必要到被審計單位實地了解核實有關情況的，經分管領導同意也可以深入了解項目實施具體情況。（2）網上實時跟蹤了解情況。審理人員還可利用AO與OA的交互功能，查看審計組上傳的現場數據包，及時了解情況，關注審計工作底稿的編制情況，發現疑問及時與審計組進行溝通，幫助審計組及時調整思路，切實執行審計實施方案中明確的各項審計事項。（3）參加項目匯報會議。為了更加全面掌握項目整體情況，實現全過程的質量控制，審理機構可參加審計項目實施方案的匯報討論會議、項目實施過程中的階段性匯報會議、項目審計報告的匯報會議，以掌握更多的情況，為后階段的審理工作打下堅實的基礎。（4）詢問相關審計人員。審理人員在審理過程中應就相關問題及時與審計人員及業務部門溝通，充分交換意見，全面了解情況。審理機構在審理過程中遇有重大爭議或涉及重大事項時，應當及時向分管領導報告，或提請召開審議會議，進行集體研究，聽取各方面專家的意見。（5）參加交換意見會。審理機構在審計組的審計報告書面征求被審計單位意見之前，可根據需要安排審理人員參加與被審計單位召開的交換意見會，充分聽取被審計單位的意見，便于掌握審計過程中審計組與被審計對象持不同意見的情況，從而在審理時抓住重點、提高效率。（6）審閱材料。業務部門完成審計結果文書代擬稿后，審理人員應對以下材料進行查閱審理：審計工作方案、審計實施方案；調查了解記錄、重要管理事項記錄、審計工作底稿、審計證據；審計組審計報告（征求意見稿）；被審計單位對征求意見的審計報告的反饋意見、審計組對被審計單位反饋意見采納情況的書面說明；業務部門出具的書面復核意見；代擬的審計結果類文書；審計定性、處理、處罰適用的相關法律法規；其他相關資料。（7）根據需要召開審理會議。審理人員應當對審計項目審理的過程和結果予以記錄，并針對審計查實的主要問題、與審計業務部門存在意見分歧的情況、補充、修改、完善審計查實問題的措施方法等提出具體意見。審理機構結合實際工作需要，可以召集審計業務骨干、有關專家等召開項目審理會議，在提出審理意見的基礎上，開展集體研究討論，最后出具審理意見書。

五、推進審理工作的幾點想法

1.建立與審計準則相配套的審理操作規范，明確審理工作標準。目前，上級審計機關尚未制訂有普遍適用并體現審理一般特征的審計項目審理指南，基層審計機關應當建立健全符合自身審計質量管理特點的、有利于保證審計質量的、包括審理制度在內的各項審計質量控制制度，使廣大基層審計人員能夠明確各自工作職責和要求、具體的審理作業標準，以更好發揮審理作用，也有利于審計質量的全面提高。

2.建立健全審計項目審理會議制度，推進審理工作發展。審計機關應將召開項目審理工作會議作為開展審計項目審理工作的必要環節。通過集體討論決策形成的審理意見，進一步確保審理意見的準確性。通過審理工作會議，進一步促進審理機構及審理人員加強與業務部門負責人和審計組組長間的交流、溝通，重點探討審計發現問題的定性適用法律法規，確保行使審計執法自由裁量權恰當，并與業務部門之間形成良好的互動關系。審計組依據審理會議、審計業務會議的相關決議，形成最終的審計結果，最大限度地降低審計風險，提高審計質量。但是，審理會議的形式、內容和職責還需要進一步明確。比如審理會議不僅可以針對審計項目的審理意見開展討論、研究，更為重要的是可以促進相關人員承擔起監督審理、總結審理經驗等職責，有力推進審理工作科學有序發展。

3.確立分類審理工作理念，發揮審理資源的最大效能。為了讓有限的審理資源發揮最大效能，建議審理工作引入并貫徹“全面審理、突出重點”的理念，對審計項目實施分類審理。對于審理重點項目，審理機構除了參加審計實施方案、項目過程和報告匯報外，可結合實際工作需要協同分管局領導深入現場了解情況或安排審理人員參加項目征求意見，審理時間原則上不少于3個工作日；其他預算執行審計、經濟責任審計、專項審計（調查）項目和重大、實事政府投資審計項目為一般審理項目，按照一般程序實施審理，審理時間原則上不少于2個工作日；小型審計項目的審理可作適當簡化，審理時間一般不少于1個工作日。

4.強化審理隊伍建設，加強審理過程溝通。審理工作要求對審計發現帶有的普遍性、傾向性、典型性問題進行歸納、分析、提煉，提出有前瞻性的意見和建議，促進審計成果有效整合，提升審計成果利用水平。因此，審理隊伍的建設既要從專業資質、工作經歷、業務素質等方面提高審理人員的選配標準，又要著力于培養、提高審理隊伍的綜合素質能力，適當配備專業審計領域（如工程、環保）的兼職審理人員，充實到審理隊伍。此外，審理人員要加強與審計組、業務部門、局領導等各層面的溝通、聽取意見，努力求得共識，確保事實清楚、定性準確、審計提出的意見建議切實可行。

5.努力爭取相關部門和領導支持，增加編制，充實審理隊伍。從審計復核到審理的轉變，審理要求更高了，工作量必然增加。為了使這項工作的推進有足夠的人力資源保障和時間保障，要努力爭取相關部門和領導的支持，以更好地拓展審理隊伍的能力結構，使個人作戰能力融入團隊，并擇機嘗試實行專業化對口審理，使審理機構更好、更專業地為審計質量保駕護航。

綜上所述，審計項目審理制度是國家審計發展過程中的一項重要舉措，必將進一步促進各級審計機關加強審計質量控制，提高審計工作科學化、專業化、規范化水平。作為基層審計機關，在推行審理制的過程中必定會碰到各種條件、各種因素的制約，但推行審理制是審計工作的大勢所趨，勢在必行。我們應該在《國家審計準則》的指引下，確立“以審計質量為目的、以審計方案為依托、以審計證據為基礎、以審計報告為總攬”的審理工作思路，克服暫時面臨的壓力與困難，在實踐中探索，在實踐中提高，在實踐中總結、積累經驗，促進審理工作穩步有序推進。

參考文獻

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[2] 徐金田.關于基層審計機關推行審計審理工作的思考[N].北京：中國審計報，2012-01-31.

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推行審計項目審理,是一項全新的工作,需要我們從思想準備上、制度安排上到技術保障上等都要進行通盤考慮,科學謀化。

一是要強化思想引導,優化審理環境。

推行審計項目審理,必將對審計機關審計業務管理和審計質量控制模式乃至審計人員的行為方式產生深遠的影響。因此,推行審計項目審理制度,使我們站在歷史的新起點上,考驗著審計業務人員和審計法制人員的勇氣與智慧。勇敢前行,雖然有困難,但贏得了主動,實現了從容;趴著不動,雖然四平八穩,但失去了先機,丟掉了主動,最終還是要被歷史拖著前行。因此,統一思想,明確方向,優化審理環境至關重要。因為審計工作要真正有所作為,實現自身跨越,開展審計項目審理工作正是一個切入點和突破口。

二是要建立規章制度,規范審理行為。

推行審計項目審理,是一項工作創新,需要嚴格的制度作保障。我們應當依據審計法、國家審計準則等制定審計項目審理工作辦法及與之配套的操作規程,明確審理工作的主體、對象、范圍、內容、重點、職責、權限、程序、流程等。同時注意在審計實踐中不斷完善。此外,還要通過制定并堅決執行《審計項目質量檢查考核辦法》、《審計項目質量責任追究辦法》等,確保審計項目審理工作順利推行。

三是要改進技術方法,提高審理效率。

隨著“金審工程”應用系統的推廣運用,審計項目審理工作也應充分做好與之相對接的軟件開發和應用工作。通過OA與AO系統的審計資料交互跟蹤審計現場實施過程,做到實時審理。這樣,審理人員可將更多的精力放在審理事實是否清楚、取證是否充分、評價是否客觀、定性是否準確、法規引用是否恰當等方面,使出具的審理意見更準確合理。也能讓審理人員抽出時間到審計現場進行審理。

四是要劃分各自界限,明確審理責任。

在整個審計業務工作流程中,審計項目實施和項目審理的界限與職責是不同的。審理人員是對審計方案執行是否有效、審計事實是否清楚、審計定性是否準確、審計處理是否合法進行審理,對審理應發現而未發現的問題以及所出具的審理意見的恰當性負責,而對事實不真實、數據不準確、證據不充分、程序不合規等責任應由項目實施的審計人員承擔。審理人員對審理工作承擔有限責任。

五是要加強綜合利用,提升審理成果。

審理人員應當充分利用審理綜合平臺,對審計項目反映出的普遍性、傾向性、典型性問題進行整理、歸納、剖析、提煉,從宏觀性、前瞻性和法制性的高度提出超前性、預警性的分析,促進審計資源充分利用和審計成果有效整合。同時,審計人員、審理人員要發揮各自信息優勢,通過信息共享,提升審計成果利用水平。此外,審理部門要充分利用審理結果,要將項目審理與審計質量考評結合起來,促進審計項目質量整體提高。

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作為全市規范化管理先行推廣單位之一,xx市地稅局稽查局在市局的統一安排部署下，根據規范化管理工作要求，及時將iso9000質量管理體系引入稽查執法工作中，按照《省局規范化管理體系文本》關于稅務稽查工作的要求，從規范案源管理、稽查實施、稽查審理、稽查執行、稽查人力資源管理等工作入手，建立健全稽查質量管理體系，有效提升了稽查工作質量和效率。

一、規范稽查選案，提高選案準確度。

選案作為案源管理的重要內容，決定了稽查案源管理工作的質量，同時也決定了整個稽查工作的效果。在選案環節，案源管理崗充分利用計算機技術，對前期選案分析形成的疑點納稅人庫，通過進一步指標分析，提高選案的準確度，確定重點稽查對象。一是建立多元化的稅收信息采集機制。動態收集整合數據資源、采集歸納征管及其他部門管理信息、整理以往稽查案件信息，合理確定稽點。二是運用指標分析篩選法。通過對納稅人納稅資料的分析、比對，建立登記底冊，從中發現重點問題戶，特別是一些多年未檢查戶、每次檢查均出問題戶及納稅浮動較大業戶等，率先列為稽點；同時，依托稅收管理軟件平臺、征管資料對待查納稅人進行科學的分析，進一步完善與稅務征管部門銜接機制，加強了查前摸底和案頭分析準備工作，在進一步提高選案準確率。三是加強與相關部門溝通，變等案上門為主動找案。經常與各部門溝通，互傳信息，及時發現稽查線索，增強上門查案、辦案意識，通過深入征管第一線查找案源，增強了選案的主動性。

二、規范檢查行為，提高稽查實施成效

1、實行統一的表證單書。所有的稅務文書，稽查工作底稿和稽查報告都嚴格按規范化管理的要求規范格式進行操作。稅務文書按照國家稅務總局稽查局統一規范的法律文書；稽查工作底稿根據所查稅種確定必查項目，再將必查項目進行規范的格式化操作，通過采集相關數據，反映有關指標是否異常，以確定問題所在；稽查報告的內容能全面地反映納稅人的基本情況、檢查人員的檢查情況和處理意見以及工作建議。

2、建立“查前準備制度”，增強專項檢查的針對性。一是召開查前準備會，實行查前預案，確定查前重點和主攻方向，以達到事半功倍的效果；二是對所查行業涉及的相關政策、法規、文件進行匯總并整理成冊，以便各檢查組參閱；三是利用現有各種征管資料及征管信息系統，對被查單位的基本情況和相關數據報表搞深搞透；對遇到同行業的同類問題，善于總結經驗，制定一套科學化、精細化、規范化的檢查方案。做到查處一個行業，吃透一個行業，總結一個行業。

3、規范操作程序，確保稽查質量。一是按照規程操作流程圖，規范操作，各司其責，嚴格不合格事項的記錄與跟蹤，把糾正措施與實際結果分別詳細記錄，防止違規操作的發生。二是重視案件分析和證據提取，通過規范統一的稽查取證辦法，為定案提供準確、合法有效證據，提高取證工作水平；三是限時完成稽查，對各類檢查嚴格按文本規定的限時檢查的要求實施稽查，使查處過程中做到“短，平，快”，從而體現稽查的力度。

三、規范稽查審理，確保案件審理質量

審理工作質量的高低不單純是評議審理部門工作的好壞，還直接影響到地稅局的整體執法形象。按照《稽查工作規程》及《稅務稽查審理作業指導書》、《重大稅務案件審理作業指導書》等相關規定的要求，稽查審理部門從規范稽查案件的審理工作入手，在“嚴”、“細”、“準”三個字上下功夫，堅持從細、從實、從嚴抓，確保審理工作的全面規范和審理質量的不斷提高。

1、嚴。就是執行文本嚴格。在日常的審理工作中，審理部門始終堅持一個“嚴”字，對稽查卷宗達不到審理要求的該補則補、該退則退，做到審核成熟一戶，提請審理一戶。無論案值大小，都堅持一個標準、一個尺度。

2、細。就是對案件的各方面、各環節的工作程序審理細致。無論是違法事實認定還是執法程序操作、證據收集，無論是大要案還是一般案件，無論是新送卷宗還是退補卷宗，審理部門都嚴格按照《稽查工作規程》及相關要求開展工作。同時審理部門既嚴格按照初復審的制度規定審理卷宗，又定期或不定期地組織有關人員開展卷宗回頭看。細，重點體現在把好“五關”上，即：一是把好事實認定關，事實不清不處理。即主要是把握好事實的“三性”：⑴事實的確鑿性。對違法違章案件的事實，要求必須提供原始證據的復印件，并由納稅人簽字蓋章；⑵事實的時效性。按照法律法規所規定的追溯時限，對違法事實進行審核認定，確保行政處罰的有效性；⑶事實的合理性。二是把好取證關，證據不充分不處理。主要是做到“三個堅持”：⑴堅持連續性。對違法違章案件，注重證據的收集、整理、篩選的關聯性，使取得的證據，既相互印證，又相互補充，形成一個有機聯系的整體，充分證明違法事實確鑿無誤；⑵堅持客觀性。在審理工作中注意審核相關股室在證據提取過程中的客觀性，堅持完整、準確、充分，對每起稅務案件的證據提取，既充分掌握當事人的基本情況，又保證證據完備，同時，進行科學的分析，確?？陀^、公正；⑶堅持合法性。三是把好程序關，程序違法不處理。主要是保持“三個注重”：⑴注重次序。無論是稽查案件，還是強制執行措施，都嚴格遵循法律位階，按照法定程序開展工作，以防止層次顛倒和環節缺少；⑵注重權限。按照法律規定的要求，審核執法主體權限，該報批的必須報批，該告知的必須告知，確保每個程序和每一環節都到位；⑶注重規范。案件審理工作中，要嚴格把握每一種不同類型的行政處罰措施，使處罰種類與處罰執行程序完全吻合，堅決杜絕程序混用現象，確保執法規范。四是把好定性關，法律、法規引用有疑問的不處理。主要是做到“三個把握”：⑴把握稅收法律、法規、規章效力，嚴格遵守效力產生的時間階段；⑵把握稅收法律、法規、規章適用階段；⑶把握引用的稅收法律、法規、規章作為依據的準確性和全面性。

3．準。就是各種數據計算要準。數據是從量的方面來認識客觀事物的，每起稅務案件的違法事實都需要通過大量的原始數據來反映，所以采集、計算數據必須準確無誤。工作中，無論是查補稅額還是滯納金、涉稅調整額，我局審理部門都對卷宗中的每一個數字進行計算、復核，對計稅依據、適用稅率準確把握，使計算結果準確無誤。

四、規范稽查執行，提高執行工作剛性

當前，稅務稽查執行困難具有一定的普遍性，為著力解決執行難的問題，在加大稅收宣傳和違法案件曝光力度的同時，通過規范操作，加大強制執行力度，充分利用稅收保全和強制手段，做到查一戶、清一戶、結一戶。在開展稅款執行工作中，進一步完善了執行制度和措施，探索實現執行工作事前調查的工作模式，充分掌握被執行人的資產等具體情況，做到執行工作有的放矢，增強執行意識和工作預見性，力爭用足執法手段、實現入庫率百分之百。同時，嚴格按照規范化管理工作的要求，加強了執行業務的教育培訓，增強與被執行人的協調溝通能力，提高了工作效率。

五、規范稽查人員管理，優化稽查人力資源配置

稽查人員的素質和能力，對發揮稽查工作整體效能有著十分重要的影響。通過建立健全相關制度，進一步規范稽查人力資源管理，為打造高效稽查奠定基礎。

一是建立稽查人員資格準入制度。結合總局的執法資格認證制度，在嚴格考試的基礎上，明確了稽查人員資格標準。按照稅務工作基本能力的要求和稅務稽查執法必備的專業化知識，對自愿從事稅務稽查工作的人員進行嚴格的考試。對成績合格的，確認其取得稽查上崗準入資格。并強調以后必須堅持凡進必考（考試、考核）的原則，通過嚴格的資格認定，確保素質高能力強干部從事稅務稽查工作。

二是建立稽查人員更新淘汰機制。即建立可持續的培訓、考核體系，進行全體稽查人員制式培訓，確定在一定時期內完成全員輪訓的目標，通過考試、考核檢驗稽查人員的能力，對不適應要求的人員進行降級或不允許再從事稽查工作，從而不斷更新對稽查工作的要求，增強稽查干部的危機感和學習意識。

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化工企業工程項目檔案是指新建和改建工程項目，從建設項目立項開始至竣工驗收以及使用維護過程中，所形成的具有保存、查閱、利用價值的各種形式和載體的歷史記錄。當前，化工企業如何使用和管理這類檔案，服務于化工企業，已成為化工企業檔案類工作的重點。

1.化工企業工程項目檔案管理的重要性

化工企業工程項目檔案管理是化工企業尋求發展的重點，而化工企業工程項目檔案管理是化工企業在管理中的關鍵內容。建設實用的資料收集保存制度，保證項目建設和檔案資料的同步是化工項目檔案管理的重要使命，各個工程建設相關單位必須把項目檔案工作列入工程建設管理程序，控制并保障項目檔案的完整性和準確性，按時且合法的歸納項目建設中各種資料，嚴格按照國家及化工企業對檔案的準則來編制項目檔案，從而保證項目檔案的合理合法。

2.目前化工企業工程項目檔案管理的情況

2.1檔案管理意識不強

化工企業建設工程涵蓋項目的可行性調研、上報建議書、選址、土地規劃、勘探設計、施工、竣工、試運行、投產等各部分，涉及范圍廣，需要較長的時間累積而成。檔案部門無法把檔案觸角深入到工程的方方面面，有些檔案文件資料無法跟蹤、掌握，在整個建設項目檔案歸檔中，檔案部門更多的是處于“坐等”收集狀態，與工程管理部門和施工單位聯系不夠密切，缺乏主動管理的意識。尤其在施工的整個過程，因為工程量大，參加建設的單位通常對時間，質量，成本控制問題有更高的關注度，檔案工作反而被忽略或滯后，等到馬上完工時，臨時突擊檔案工作，集中時間來彌補檔案缺失的部分，答復驗收。這樣的集中突擊使檔案的形式化嚴重，而實際有價值的內容大大減少，導致不能確保檔案的整體性和真實性，并且對于日后檔案的使用也造成了麻煩。

2.2收集檔案的人員業務水平不足

目前，許多工程建設項目檔案負責人不明確，資料的形成和整理不完整，多是現場施工人員來臨時兼職檔案管理，未建立檔案工作具體明細，由于施工人員對檔案專業的掌握程度過低，而某些兼職的工作人員缺少專業的培訓，施工過程中只要人員變動就會導致檔案的流失，或者出現沒有人繼續完善檔案工作的情況，導致檔案未能保存妥當，更談不上保證檔案的質量。致使檔案的整體性和準確性不足，通常都有著材料歸檔不完整；內容缺失、簽章手續不到位；復印件過多，整理不規范等不足，這種情況都嚴重影響著檔案質量，致使重點工程的檔案無法真實的展現工程情況且無法發揮檔案本身具有的功效。

2.3管理制度不健全

工程檔案管理的整個制度并不成熟，管理方法不夠健全。建設方和承包方在檔案管理時責任分配不清晰，缺少明確責任意識，建設方、監理方及施工方各自的檔案工作沒有進行有效的交流，各自的標準不一樣，檔案資料的走向不完善，使得資料工作的進行受阻，檔案的及時性和準確性受到質疑，而檔案最終的收集整理也被推遲。

3.加強檔案管理工作的舉措

3.1強化宣傳，加強檔案意識

化工企業工程檔案工作關系到施工單位、設計單位、建設單位、檔案行政管理、監理單位等多個部門，僅僅依靠檔案部門來工作是不夠的，必須應用多種方式，加強工程主管項目部與監理、施工等各個單位的檔案觀念，將工程檔案與領導責任掛鉤，將檔案工作的內容歸納進工程管理的內容中，保證檔案的完整。近幾年我公司把檔案工作“三納入”作為開展工作重要抓手，即將檔案管理納入企業的發展規劃和年度工作計劃、納入領導的議事日程、納入員工的工作職責之中，建立了項目檔案管理工作人員網絡體系，指定專人負責文件、圖紙、計算數據、聲像等文件材料的收集、管理工作，制定了明確的崗位責任。

3.2健全檔案管理，建設合理的化工企業工程檔案管理制度

做好工程檔案的管理工作除了在思想上應引起足夠的重視外，還應以建章立制、規范管理為基礎。工程檔案管理作為項目管理工作之一，也應實施程序化、規范化管理，這樣可使工程文件、檔案管理工作有章可循、有條不紊地進行。建立合理的檔案管理大綱、組織機構、崗位職責與資格、工程文件的接收、分發、傳遞、存檔、計算機管理、登陸檢索利用、檔案的分類與編碼、檔案處理流程、檔案的利用規定、規范化的工程文件格式要求、標示方法、存檔方式等。對于具體的建設項目法人來說，制定一套適用于本企業工程建設項目特點的工程項目文件、檔案管理細則，是企業順利開展工程項目文件、檔案管理工作的前提和保證。

3.3強化對檔案的收集

工程項目檔案是項目施工管理過程中形成的，具有保存價值的各種形式的歷史記錄。目前各項目在收集聲磁檔案和竣工圖編制上還存在一些問題，還需要強化對檔案的收集和編制。工程照片及音、錄像（光盤）材料是工程檔案的重要組織部分，對工程形象的、直觀的反映，直接體現了所做工程的面貌，工程完后，項目部應及時將工程全貌及構造物照片資料收集齊全，形成一套完整的技術檔案資料交檔案部門。

3.4實行同步跟蹤管理

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一、公眾得出“陪而不審”結論的理由

(一)陪審員在庭審中的表現

公眾得出“陪而不審”這一結論，首先在于陪審員自身在庭審中的表現。開庭審理是查明案件事實的主要過程，開庭過程中各方的表現對當事人是否認可人民法院的裁判具有非常巨大的作用。人民陪審員在庭審中有無發言權和發言頻率如何，就成為外人了解和感受人民陪審員的陪審活動最直接的“窗口”，能夠使人們對陪審制度和人民陪審員產生最直接的印象。就我們調查到的陪審員在開庭過程中的發言情況來看，陪審員的積極性并不高，有時發言和一般不發言的陪審員人數所占的比例超過70％。

雖然陪審員不發言并不表明其不關注庭審的情況，也不能表明陪審員對案件的裁判結果沒有影響，而且陪審員在庭審中很少發言也有多方面的考慮，但是，陪審員在庭審中的表現確實難以讓當事人信服。

(二)不了解人民法院審理案件的流程

就人民陪審員而言，除開庭過程之外，當事人幾乎不會見到陪審員的身影，陪審員究竟從何時開始參與案件的審理，是否會在庭前了解案件的基本事實，是否認真參與案件的評議，是否獨立發表自己的意見等問題均不得而知。加之陪審員在開庭過程中的多數時間的沉默，普通民眾得出陪審員“陪而不審”的結論并不難理解。

(三)對陪審制度不了解

普通民眾對陪審制度不了解而得出“陪而不審”結論，是因為部分當事人對人民陪審制度根本沒有聽說過，或者僅僅停留在聽說過的層面上。由此而言，人民陪審員也就不能在最基礎的層面代表民意，也就不能實現其預期的價值。

(四)現階段司法公信力的缺失

公眾得出“陪而不審”結論的另一重要原因在于現階段司法公信力的缺失。司法公信力缺失的主要原因在于以下幾點：

第一，隨著社會的進步，普通民眾對自己權利的維護意識越來越強。

第二，隨著法治化的進程，普通民眾對法治的預期大大提升，對司法的期望值遠遠高于司法活動實際具有的能力。

第三，媒體濫用了公眾的信任，常常會抓住一些司法不公的現象甚至僅僅是媒體不能理解的司法現象進行帶有商業性質的炒作。

第四，傳統儒家文化導致司法公信力長期難以確立。

第五，法學界和律師界作為一個正在形成的利益集團希望推動司法制度的改革，強化自己的利益，因此，他們往往更看重或著力針砭現行司法制度中的一些制度弊端和丑惡現象，有意無意的攻其一點，不及其余。

第六，儒家德治思維慣性仍然存在。在儒家倫理思想指導下，自古強調道德的重要性和絕對的優先性，社會習慣于將各種問題都從道德上來找原因。在這樣的思維慣性下，遇到當事人不滿司法裁判結果的，就理所當然地開始懷疑法官的道德水平。從而得出司法不公的結論。

以上我們簡要分析了司法公信力缺失的現狀和原因，對比人民陪審員制度，對改變以上導致司法公信力缺失的原因幾乎無能為力。既然無能為力，那么陪審制度也就是形同虛設，公眾得出人民陪審員“陪而不審”的結論在邏輯上也就順理成章。

二、“陪而不審”現象的存在及其表現形式

就“陪而不審”現象而言，普通公眾得出這一結論雖然多數是憑借其直觀的感覺，多少有些盲目的傾向。但就客觀事實而言，在人民陪審員參審的案件中，確實存在著“陪而不審”現象。主要表現為以下幾種形式：

(一)重名而不重實，不參加案件的審理。

少部分人民陪審員更加看重的是人民陪審員的名稱和榮譽而不是其實際的意義，真正出于社會責任感而參與陪審工作的人員不足一半。在這樣的指導思想下，“陪而不審”現象的發生并不難理解。

(二)部分人民陪審員雖然參加了案件的審理，但存在如下問題：

1、參與案件審理的時間過短，庭前不了解案件的基本情況

部分人民陪審員參加案件的審理，僅僅是參加案件的庭審過程，但對案情缺乏庭前的基本了解，庭審過程中又不可能，也沒有足夠的時間對案件的材料進行認真地查看和分析。這樣的結果只能導致在庭審結束時，陪審員對案件的基本事實仍然處于一種朦朧的狀況。由于陪審員對案件事實難以做到一清二楚，也就難以充分行使其權利，其直接后果就只能是“陪而不審”。

2、在庭審中難以發揮法官的基本作用

作為法官，在庭審中要通過雙方當事人所提交的證據及陳述來對案件的事實進行判斷。除審判長之外，法官如果認為自己對案件事實不清楚，會要求審判長補充提問或者自己對當事人進行詢問。而在現實審判實踐中，則幾乎沒有陪審員發生過這樣的事情。

3、不參加或不認真參加案件的評議

少部分人民陪審員對合議庭評議案件缺乏足夠的重視，甚至出現了不參加評議的現象，或者雖然參加合議庭評議，但在評議過程中僅僅是附和了事。從筆者主審的案件來看，陪審員不參加案件評議或不認真進行評議的不在少數。

4、不獨立發表自己的意見或者不堅持自己的意見

人民陪審員參加案件的審理，由于我院對評議過程做出要求，即由人民陪審員首先發言、承辦人發言、審判長最后發言，因此，人民陪審員基本均能在評議時對案件做出自己的判斷。也有部分陪審員在評議時要求法官先行發言，絕大部分陪審員雖然對案件做出了自己的判斷，但是如果法官對案件持不同看法，陪審員一般均會修正自己的意見。

當法官與陪審員對案件意見產生分歧時，有40.9％的法官會在堅持自己意見的前提下說服人民陪審員；而從人民陪審員的角度看，只有20％的陪審員會接受法官的說服而同意法官的意見。另外有高達80％的人民陪審員不會接受法官的說服，其中堅持自己意見而寫入筆錄的占37.1％，分歧嚴重而提請上報審判委員會的占42.9％。

但是，從實際操作的情況看，至今尚未發現有因為陪審員的意見不同而導致案件上報審判委員會情況的發生。

上述數據也說明了“陪而不審”現象的確存在。

三、“陪而不審”現象出現的原因

(一)初級層面上的客觀原因導致了人民陪審員“陪而不審”

從初級層面上而言，“陪而不審”現象的原因主要來自于法院和陪審員兩方面。

1、從法院的角度而言，雖然人民法院對如何保障人民陪審員充分行使權利制定了較為全面的保

障制度，但仍然無法杜絕“陪而不審”的發生。

(1)由于案件數量的激增和審限的限制，導致法官難以在庭前將案件的基本材料交由陪審員查閱。

(2)由于辦案周期不斷縮短，導致法官難以與陪審員一道對案件進行徹底的評議。合議庭一般只對案件的總體結果進行合議，而對具體的問題難以進行充分細致的合議。

(3)法官思想上尚未認識到陪審制度的價值。

突出表現為：第一，運用陪審員的主要目的在于解決當前法官數量嚴重不足的現狀。第二，認為陪審員不懂法律，故而很少與其進行法律探討。

2、從陪審員自身角度而言，其自身的認識不足也是導致“陪而不審”的重要原因。

(1)絕大多數陪審員沒有能夠了解國家設立人民陪審員制度的原因及陪審制度的價值所在。

(2)部分陪審員觀念上存在差距，認為自己的法律知識欠缺，因此不愿意與法官進行交流或者對案件進行裁判時簡單地聽從法官的意見。

(3)由于陪審員在法律知識方面有所欠缺，雖然愿意與法官進行交流，但在客觀上造成了交流的困境。

(4)少部分陪審員缺乏責任意識，參加陪審僅僅是為完成任務。

(二)缺乏對陪審制度作為政治制度的價值認識是導致“陪而不審”現象出現的根本原因

就人民陪審員制度而言，其不但是一種司法制度，而且從根本上講是一種政治制度。后者才是該制度的核心和內在價值之所在，前者不過是該項政治制度的外在體現或者工具性體現罷了。陪審制度具有的價值包括：1、政治民主價值；2、權力監督制衡價值；3、法制宣傳教育價值；4、在全社會營造權利、公平、民主、正義的價值取向；5、維護司法獨立、增強司法權威的價值。

然而，現實生活中，多數人并未認識到陪審制度的價值及其重要性之所在，也正是由于這個原因，才最終導致了“陪而不審”現象的出現。

(三)缺乏對陪審員的考核制度是“陪而不審”現象出現的重要原因

按照現行法律法規的規定，承辦人需要對案件的裁判結果負責。而對陪審員則有所不同，雖然按照法律的規定，陪審員享有與法官同等的權利和承擔相應的義務，但實際上，裁判結果的狀況對陪審員毫無影響。當裁判結果無法為社會所接受的時候，無論從各個層面上而言，均不會追究陪審員的責任。缺乏這樣的壓力，陪審員對權利的行使就缺乏充分的動力。這樣的原因必然導致“陪而不審”現象的發生。

(四)人民陪審員――新的司法公正干預者?

設立人民陪審員制度的初衷是保證司法廉潔、促進司法公正，但是，現實審判工作中，人民陪審員在某種意義上而言，反而由司法的監督者、司法民主的參與者變成了司法的干預者，這樣的結果可能是立法者始料未及的。

四、解決之道

解決人民陪審員“陪而不審”的問題，是一項長期而又艱苦的工作，絕對不是一蹴而就的事情。筆者以為，應當從以下幾個方面進行著手：

1、加強對陪審制度政治意義重要性的教育。

2、加強對陪審員的培訓。

3、保障陪審員的權利真正得到充分行使。要充分尊重陪審員的權利，在案件合議時，應當首先由陪審員發表意見，法官不得引導或強迫陪審員按照自己的意見進行合議。

4、強化陪審員的到庭義務。

5、設置人民陪審員辦公室，負責對陪審員的選任、資格審核、培訓，受理當事人要求人民陪審員參審的申請、通知到法院履行職務、支付報酬，對人民陪審員進行考核、懲戒等管理工作。

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一、基礎保障工作(26分)

(一)領導、機構(5分)

2、有明確的辦事1、按要求調整充實普法領導機構并及時上報得2分；

機構,并有專人負責得2分,僅有兼職人員得1分；

3、確定專人與上級部門保持聯系,工作交流順暢得1分。

(二)有規劃、計劃、辦法、方案(5分)

1、按規定時間上報“四五”普法規劃和總結、年度工作要點和年終工作總結各得1.5分:超過規定時間,但在15天內上報的扣0.5分,1個月內上報的扣1分,未報不得分:每缺一項減1.5分。

2、制定本單位普法依法治理目標管理辦法得2分。

(三)經費(5分)

有固定普法經費，并能及時到位得5分；無固定經費,但每項普法活動單獨給經費得3分；沒有經費保證不得分。

(四)持證上崗（3分)

凡要求經專業培訓上崗的特殊崗位人員,經培訓合格,申領上崗證率達100%得滿分,每減少1%減0.2分,95%以下不得分。

(五)傳達轉發上級普法依法治理會議文件、工作報告和文件(貫徹執行上級工作任務)(4分)

1、主動定期、不定期向上級部門匯報普法依法治理工作情況得2分；

2、及時轉發上級主管部門關于“四五”普法有關文件得2分。

二、普法宣傳工作(26分)

(一)通過各種媒體發表有關普法的宣傳報道文章、林業法律、法規(16分)

1、在市級有關普法的宣傳報道、信息達10次以上得2分,10次以下得1分；

2、組織開展好12.4全國法制宣傳日活動得5分。

（二）宣傳設備（3分）

有宣傳設備(電腦、傳真、照像機、錄像機等)配有3件以上,性能良好3分,3件以下得l分,沒有不得分。

(三)普法領導小組每年召集全體成員集中學習兩次,一是集中學習法律、法規，二是聽取辦公室工作匯報，三是研究布置工作。（7分）

1、每年要召開普法領導小組會議或普法專門會議、研討會研究普法工作或聽取普法工作匯報2次以上得3分,1次得1分；

2、主要領導或分管領導到會并發表講話2次以上3分,1次2分；

3、會后有宣傳報道、印發紀要、簡報等材料得1分。

三、法制教育工作(33分)..

1、全國普法辦推517878秘書網薦的《干部法律知識讀本》是領導干部“四五”普法的基本教材,全體職工人手一冊得6分。

2、結合工作需要,購買新出臺的法律、法規單行本,得2分；

（二）堅持集中法律培訓、考試考核（21分）

1、建立林業執法人員培訓考核、持證上崗制度得3分；

2、按要求參加市普法辦組織的“四五”普法培訓班4分,

6、開設法制教育課,并做到計劃、課時、教材、師資“四五”得3分:

四、依法行政(10分)

林業主管部門認真受理和審理案件的,得4分；建立林業行政執法辦案制,執法過錯追究制和行政管理公示制的,得2分；

考核單位領導（蓋章）

被考核單位領導（蓋章）

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（2）嚴格遵照有關部門下發的有關監理工作的規定和章程，接受公司的委托，實施電氣工程施工的監理工作。

（3）當施工過程中出現由于一方的臨時問題而導致工程質量受到影響的情況，監理方可事先尋求設計方意見，若設計方沒有做出及時的相應，則監理方可以按照實際情況和相關規定提出相應的技術變更要求。時候要對變更內容進行詳細的記載，并及時報知設計方，尋求認可。

（4）針對業主提出的設計變更，或出于其他考慮提出的對原設計圖更改，電氣部門不能盲目的對自己的設計進行相應的修改，應該先由業主方設計方對該設計做出了相關的變更后，由文件形式報知監理方，此時監理方才應按照更改后的文件內容進行施工監理。

（5）督促施工方對設計文件進行詳細的閱讀，具有一定程度的了解，也是監理公司的職責之一。如果工作期間發現圖紙有問題，不能隨意對圖紙進行變更，應先征求設計方同意，雙方協商解決。等到有正式的書面通知下發之后，方可對設計內容進行正式的變更。監理公司在施工過程中是代表業主方對工程進行監督的，因此，施工方在具體工作中如發現任何問題，都應及時向監理方和設計方提出。

2監理要點

2.1事前的監理

在項目立項之初，合同簽訂之時，監理公司就應當選派符合專業要求的監理工程師對施工的具體情況和業主意圖進行了解，如電氣工程中，監理方就應當選派專業的電氣監理工程師對電氣專業的施工設計圖紙進行一定的了解，盡快熟知電氣專業的設計內容，做到對施工設計內容了然于胸。如：項目的供配電系統；主要的電器設備配置等等。在施工開始之前，就必須要做好預埋件工作，根據實際情況安排不同程度的仿佛工作，充分做好施工前的技術與材料準備。

2.2事中的監理

在具體的施工過程中，往往要在土建基礎施工開展一段時間之后，才逐步開展電氣施工，監理工程師應督促施工單位嚴格控制不符合設計圖紙及質量驗收要求的問題和現象。首先由施工單位自檢，合格后填寫報驗單報監理，監理工程師審查后，會同施工單位等相關人員一起現場檢查。

2.2.1嚴把材料進場檢驗關：除了材料品種、規格必須合格且符合設計要求外，還要保證在工程施工中所使用的材料符合要求。

2.2.2在進行基礎施工時，應該及時的配合土建等方面做好強、弱電專業的進戶電纜的穿墻管以及止水當班的預埋和預留等相關工作，并做好預埋件。

2.2.3主體施工時，主要要對材料質量進行嚴格的把關，如電氣管材、線盒等，遇到不合格的材料，要堅決棄之不用。對于每批材料的報審表都應該詳細填寫，經由審理合格之后方可投入使用。另外出于對結構和保護層厚度的考慮，預埋的電線不得敷設在鋼筋的外側，管路也不能在同一處有超過三條的交叉，線管不得并排綁扎，另外該綁扎在一起的東西諸如管和管、管與盒則要確認綁縛的牢固。

2.3事后的監理

當單位工程達到竣工驗收條件后，施工單位在自查自評后，填寫工程竣工報驗單，主要包括該分析工程的檢驗審批，相關工序的合格簽證，原材料合格簽證及其他測試合格的資料等，并將全部竣工資料報監理機構申請竣工驗收。

（1）審查施工單位報審的電氣分部工程的各項質量控制資料。

（2）電氣工程實物質量的主要抽驗部位。

（3）外觀質量檢查。

3電氣工程施工質量控制的措施

3.1施工前對圖紙進行認真的會審

項目立項開始，施工人員就應當盡早進入施工狀態，積極主動的與設計單位交流協商，了解公司的情況，以及工程的概況及施工的具體意圖等，對圖紙進行認真的了解和分析，并督促設計方盡快交出規范的會審意見，以方便下一階段的工作。

3.2施工過程中的質量監理與控制

監理單位在進行質量控制時，其依據主要是上級審批的設計圖紙和廠家出具的說明書及相關制度文件等。因此，施工單位首要注意的就是嚴格按照圖紙進行施工，監理人員要嚴格監督施工方，絕不能有隨意更改設計的行為。監理方同時還需要向施工單位進行必要的技術交底和圖紙會審工作，方便施工方對圖紙進行更詳盡的了解，最大程度的掌握設計意圖，提高質量意識。另外，監理人員在設計圖紙會審的時候，還應與給排水、空調等專業的施工人員進行及時的溝通，共同協商完成圖紙的會審工作，對圖紙中存在的問題進行及時的發現和改正。施工過程中，監理人員還應督促施工單位嚴格按照相關制度進行施工，加強內部管理，確保每一道工序都認真進行。完成一定的工序后，施工方要先進行自檢，確認無誤后填寫驗收通知單，再由監理人員進行檢驗。必須對每一個細節，尤其是隱蔽工程的細節進行嚴格的審查，這就要求監理人員要對圖紙及施工中的隱蔽工程都十分熟悉，另外也需要一定的發散思維和其他專業知識的融合。一個項目從立項、設計、施工到竣工驗收，這是一個及其龐雜而漫長的工作程序，其間需要許多單位共同參與組織和完成，雖然每個單位的立場和利益傾向有錯不同，但是其共同的目的，都是使得工程得意又好又快的完成，因此，做好施工工程中的協調工作就成為了建筑工程管理的重中之重。

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在審判管理工作中，和一線法官接觸是必不可少的。交流中發現，許多年輕法官雖審判經驗不足，但他們用心學習、善于思考、勤于積累，在提升審判技能方面很多做法可圈可點，值得發揚推廣。如江南法庭青年法官張波，每次辦案后補記“辦案筆記”給我印象最深。下面是他應審管辦要求，提供的一份材料，現摘要與大家共享。 “還記得剛到法院上班時，心想自己科班出身，又通過了司法考試，在辦案過程中照搬法理，機械地適用法條，置當地的“民俗風情”于不顧，認為判決才能體現司法的權威和法官的水平，在辦案中不愿進行調解，即使根據法律規定，需要調解前置的案件，也往往流于形式，開庭審理走過程，所制作的裁判文書法言法語套話過多，內容晦澀難懂，當事人一般難以理解，往往難以接受裁判結果，無法實現案結事了的目的。

通過一段時間的思索，如何將自己的理論基礎知識和審判實踐緊密聯系到一起。為此，我反復查閱了自己所承辦的各類案件，從典型案例入手，根據案件的辦理流程整理補記辦案筆記。即從立案時記錄，與原告面對面的溝通后，基本知曉其的原因，目前的境況，有哪些證據，告知其訴訟風險，權利與義務，了結案件的底限。在通知被告應訴后，了解雙方糾紛的起因，糾紛的焦點，告知其訴訟風險、權利與義務。根據與原、被告的溝通，在筆記上能歸納爭議焦點，擬定調解方案，確定庭審提綱，翻閱法律法規，進行案件風險評估。在開庭前或庭審中，耐心的做雙方的思想工作，通過背靠背調解，可以減弱雙方當事人面對面的對抗性，在開庭前利用一方當事人先到的一點時間，與先到的當事人交談，提前了解當事人之間的社會關系、法律關系和爭議焦點，通過與當事人的交談，可以對案情有一個基本的判斷，再結合當事人的陳述，對案件調解方向及其可能性有了一個初步的把握。這個過程，當然需要法官善于察言觀色，通過當事人的語言和表情分析當事人的心理變化。庭審結束后，對雙方當事人對裁判結果接受情況進行及時跟進，并保持必要的溝通。

2014年3月底，我調至江南法庭后，審結案件150件，至今無一改判或發回重審，我給自己辦案心得總結為：不斷學習法律知識，虛心向經驗豐富的老審判員請教，整理記錄辦理典型案件的辦案筆記，總結辦案經驗，提高辦案效率，增強法律威嚴，使自己的辦案能力得以提升，向社會傳遞正能量?！?/p>

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三、在業務培訓、考核，提高執法人員素質方面不滿足現狀，抓的“新”。執法人員的綜合素質，是抓隊伍、樹形象的關鍵環節，為了避免一成不變的培訓方式造成隊員們的逆反心理，直屬分局積極探索，努力尋求新的培訓思路，在執法人員的培訓和考核方面根據職能的擴大，隨時更新學習內容、更新培訓形式。對常用的知識點采取“循環式培訓”、“車輪式考核”的方式，強化學習。使執法人員的知識處在不斷更新中。通過每月評選“學習之星”和“首席辦案員”樹立標桿和典范，培養了一批業務精通的執法人員。一是形成法制工作例會制度，通過法制工作例會解決執法工作中的實際問題，交流執法經驗。以會代訓的培訓形式更及時，更貼近執法一線的工作實際，在解決實際問題，提高人員素質等方面達到同步見效。2005年分局采取以會代訓的學習形式解決執法中的實際問題百余個，使問題在探討中逐漸清晰，在交流中逐漸解決。二是創刊“法制信息”，把“法制信息”作為法制工作的?？?，隨時將上級的規定和要求，傳達給一線執法人員，并將常用的法律法規條款和執法程序，每季度循環下發一次，強化執法人員對常用法律法規的理解和記憶。組建以來下發《法制信息》80多期，為一線執法人員更新知識提供了方便，奠定了基礎。三是嚴格考試制度。2004年直屬分局就結合執法實際和部份新條例的出臺，建立了“直屬分局業務考試題庫”。為避免培訓工作流于形式，及時檢驗執法人員的學習效果，直屬分局每月組織一次業務避卷考試，幾年來分局組織各類考試70余次，對當月考試平均成績第一的授予學習之星的榮譽稱號。四是通過知識競賽和研討會的形式調動執法人員的參與意識。2005年4月1日，分局成功組織了“直屬分局首屆知識競賽”，陳德剛等18名執法隊員獲獎，這次競賽調動了全體執法人員的學習熱情；2006年3月又召開了直屬分局業務工作研討會，13名執法人員針對執法中的難點和存在的問題提出了自己的意見和建議。對一線的執法工作，具有很強的指導意義。其中《整治夜間殘土拉運沿街撒落工作的幾點思考》和《淺談城管行政執法人員應具備的素養》等13篇研討材料，凝聚了隊員們的心血，體現了隊員們對執法崗位的熱愛，同時也說明執法人員在發現問題、思考問題、理解問題的能力上達到了一個新的水平。

幾年來，直屬分局在法制工作建設上，邊探討、邊實踐，不斷尋找符合基層執法工作特點的方式、方法，取得了事半功倍的效果。我們的體會是：領導重視全力支持是做好基層法制工作的關鍵；領導帶頭，按章辦事，領導帶頭學法、知法、懂法是基層法制工作健康發展的根本保證。要想把基層的法制工作抓出實效，必須作好以下幾個方面：

一是監督考核要“嚴”抓。依法行政涉及執法工作的方方面面，法制工作與具體執法工作密不可分，建立全過程、多環節的法制工作責任制，是整體推進依法行政的前提。為此，作為基層法制部門應該從建立合理、可行的監督考核機制入手，對一線辦案、案卷制作、文明執法執法全過程、多環節嚴格把關，強化責任落實和過錯責任追究，對有章不循、有法不依人員按照有關規定從嚴處理，確保依法辦案和文明執法的落實。

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1.1正確認識政府法制工作的綜合性 政府法制工作是一項綜合性很強的工作，它是理論與實踐的綜合部。法制辦既是專業工作部門，又是綜合工作部門。所以許多工作要站在全局角度綜合協調各方意見。要從理論與實踐的結合上觀察、分析、解決所遇到的一切問題。這就要求政府法制工作者不僅要有法律知識和專業觀察力，而且要有大局觀和全局觀，更加注重關心形勢和研究政策，從大局全局的角度上認識問題。

1.2正確認識政府法制工作的全面性 從政府法制工作的現實狀態看，政府法制工作不僅僅是政府工作的一部分，更是整個現代政府工作的基礎和核心，它與政府工作的涵蓋面是一體的，是一種水融的關系，政府工作面有多寬，政府法制工作面就有多寬；從內容上看，涉及執法、司法、守法、法律監督和法制宣傳等方面；從范圍上看，凡政府管理的城建、規劃、土地、公安、物價、科教文衛等各個領域都有政府法制工作；從對象上看，既要辦理上級政府及領導交辦的法律事務，又要指導協調各市（州）、縣、區政府及其部門的政府法制工作，還要辦理行政相對人的法律服務咨詢。

1.3正確認識政府法制工作的協調性 從某種意義上說，政府法制工作就是協調、處理矛盾的工作，它要求在工作中把原則性和靈活性結合起來，不斷提高協調、處理矛盾的能力。辦事不能純粹就事論事，就法論法，要敢于依法辦事，還要善于依法辦事。我國的基本國情決定了很多社會問題需要尋求法律解決，有時根據現實情況的需要，我們不能固守條條框框。如我們在參與規范性文件起草審查過程中就要協調處理好各種錯綜復雜的矛盾，既能使文件草案符合國家政策和法律的精神和原則，體現最廣大人民群眾的根本利益和共同愿望，又能為各個方面所接受。

2.做好新形勢下政府法制工作的幾點措施

2.1要在政府規范性文件制定審查中有新突破 在新形勢下，政府法制工作機構在制定審查文件草案時要在總結經驗的基礎上有新突破。一要正確處理好五個關系：把握大局與改革創新的關系；政府與市場、政府與社會的關系；權力與責任的關系；維護公共利益與保護公民合法權益的關系；實體與程序的關系。要認真考慮出臺的文件是否有利于促進經濟社會的全面發展，是否有充分的法律依據，特別要把好行政處罰、行政許可、行政收費、行政強制關，防止行政權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化，確保出臺文件的合法有效。二要繼續從制度上探索提高公眾參與程度的有效措施和方法，抓好基層調查研究、廣泛征求意見、專家咨詢及論證協調等制度的推行，逐步提高政府規范性文件的民主化、科學化程度，不斷增強文件的可行性和可操作性。三要堅持實行規范文件有效期制度，規范性文件要標注有效期，有效期滿自動失效。文件應在有效期滿前6個月內進行評估，決定是否需要繼續施行。

2.2要在規范行政執法行為上有新舉措 一要按照行政執法與經濟利益脫鉤、與責任掛鉤的原則，理順行政執法體系，加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制。解決多頭管理、多層執法、重復管理和執法擾民等問題，減少行政執法層次，適當下移行政執法重心，整合行政執法機構和隊伍。二要大力推行行政執法責任制和評議考核制。各級各類行政執法機關都應當在各級政府制定和公布行政機關執法依據的基礎上，進一步科學設定執法崗位，細化執法標準，嚴密執法程序，落實執法責任。加大執法過錯責任追究力度，做到有權必有責，用權受監督，違法受追究，侵權須賠償。三要建立健全行政執法案卷評查制度。各級行政執法機關實施行政處罰、行政許可、行政收費、行政強制、行政裁決和行政復議等行政執法活動，必須建立完整規范的行政執法案卷。要客觀、全面、詳細記錄行政執法的事實、證據材料和決定，對行政管理相對人的有關監督檢查記錄、證據材料和執法文書都必須立卷歸檔。

2.3要在執法監督上有新機制 一要堅持公正、合法、及時的原則，努力提高行政復議辦案質量。面對當前日益增多的社會矛盾和行政爭議，要通過多種途徑，特別要發揮行政復議這個主渠道的作用，做好矛盾糾紛的化解工作，維護社會穩定，促進社會和諧。要改進行政復議審理方式，綜合運用書面審理、實地調查、聽證、和解和調解等手段辦案，做到定紛止爭，案結事了。同時各級政府與法院要建立聯席會議制度，每年至少召開1次。會議主要通報行政復議和行政審判工作情況，協調處理重大復雜案件，落實司法建議書和意見書，研究解決工作中的普遍性問題。二要加強對規范性文件的備案審查。建立規范性文件監督審查體系，落實備案工作機構和人員。對報送備案的規范性文件，依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾，以確保抽象行政行為的合法、有效。新制定的規范性文件必須向社會公布，實施1年后，實施機關應當向同級政府報告執行情況。三要加強政府內部層級監督和專門監督。建立健全政府目標管理考核、重大行政執法行為備案審查、行政執法證件監督管理、行政執法檢查、行政執法過錯責任追究、行政執法信息統計與社會監督相結合的依法行政情況日常監督和評議考核機制。

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作為記錄一個人身份、經歷、資歷等情況的材料，人事檔案與個人的工資待遇、社會保險關系與組織關系等緊密相聯。在個人申報職稱、辦理養老保險手續，以及轉正定級時，都需要使用人事檔案。與其他類別的檔案相比，“檔隨人走”是人事檔案最主要的特點之一。換言之，職工與原工作單位解除或終止工作關系后，其檔案必須在一定期限內被轉移到新的工作單位或者人才交流服務機構。然而，在現實工作中常出現人走了，人事檔案卻未被即時轉移，從而妨礙保險辦理的情況。甚至還出現過，職工要求轉走人事檔案，原單位卻長期扣押而延誤檔案轉移，并因此賠償職工損失的案件。[1]

是故，個人因辭職（或因辭退、自動離職、解聘、辭聘等）與原單位解除或終止工作關系后，其人事檔案應當在多長期限內被轉移，已成《檔案法》實施過程中的一個突出問題。這個看似簡單的問題，因現行規定的不一致，并不容易回答。為了依法保護職工的合法權益、保障用人單位依法辦理檔案轉移工作，有必要根據我國現行法的規定，明確人事檔案轉移的法定期限。

2 現有規范性文件關于人事檔案轉移的不同規定

到目前為止，對人事檔案轉移作出規定的規范性文件有以下幾部：《干部檔案工作條例》（1991年4月2日起施行）、《企業職工檔案管理工作規定》（1992年6月9日起施行）、《流動人員人事檔案管理暫行規定》（1996年12月2日起施行）、《事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋》（2003年12月10日起施行），以及《勞動合同法》（2008年1月1日起施行）。

這些文件出臺的背景體制不同，出臺的時間也相距甚遠，從其名稱還可知其適用的對象也不相同。根據《干部檔案工作條例》第十五條至第十七條的規定，國家機關、公立事業單位、人民團體中的公職人員（即所謂干部）等，與原單位終止工作關系另就業的，其檔案轉移至有關的組織、人事部門或者人事部門所屬的人才流動服務中心保管。但該《條例》并未明確規定檔案轉移期限。

結合《流動人員人事檔案管理暫行規定》第八條規定來看，對于人事部門主管的流動人員，人才流動服務機構憑符合國家有關政策規定的人員流動的有效文書，向流動人員原單位開具調檔函，原單位接到調檔函15天內，將流動人員人事檔案隨檔案轉遞通知單轉交人才流動服務機構。從中可以明確一個期限，即15天。其計算起點是人才流動服務機構向流動人員原單位開具調檔函之日。

對于原勞動部門主管的、不具有干部身份的企業職工（即所謂工人）而言，《企業職工檔案管理工作規定》第十八條規定，企業職工調動、辭職、解除勞動合同或被開除、辭退等，應由職工所在單位在一個月內將其檔案轉交其新的工作單位或其戶口所在地的街道勞動（組織人事）部門。該規定確定的企業職工人事檔案轉移期限為一個月，計算起點是職工與企業解除勞動關系之日。

以上規定是在干部與工人二分的舊體制下，分別就干部與工人人事檔案的轉移期限作出的規定。但在實行公務員制度、公立事業單位聘任制、勞動合同制這些新的人力資源管理體制之后，[2]“干部”、“工人”作為身份在法律上已沒有什么意義。

為了規范事業單位用人制度從干部任職終身制向聘任制的發展變化，《事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋》，專門就事業單位聘任制作出了解釋規定。該《解釋》第十九條規定，對于適用聘用制的職工，聘用合同解除后，單位和個人應當在3個月內辦理人事檔案轉移手續。單位不得以任何理由扣留無聘用關系職工的人事檔案；個人不得無故不辦理檔案轉移手續。

另根據該《解釋》第十八條的規定，對于未適用聘任制的事業單位職工及公務員，其人事檔案轉移期限仍適用《干部檔案工作條例》及《流動人員人事檔案管理暫行規定》的規定。

3 人事檔案轉移的有效法定期限

為了規范勞動合同制實施以來的情況，《勞動合同法》詳細規定了用人單位與勞動者訂立、履行、變更、解除和終止的勞動合同的情形。其中，該法第五十條第一款規定：“用人單位應當在解除或者終止勞動合同時出具解除或者終止勞動合同的證明，并在十五日內為勞動者辦理檔案和社會保險關系轉移手續。”該款明確規定，用人單位轉移勞動者人事檔案的期限是15日，計算起點是勞動合同解除或終止（即勞動關系終止）之日。

該法出臺之后，企業、公司等用工的，一般都要與勞動者簽訂勞動合同、確立勞動關系。換言之，一般都要適用《勞動合同法》，包括關于檔案轉移期限的規定。根據《立法法》第七十九條的規定，法律的效力高于法規、規章和其他規范性文件。這意味著在競相適用于同一情況但結果不一致的情況下，《企業職工檔案管理工作規定》第十八條關于人事檔案轉移期限（一個月）規定，已經被效力更高的法律——《勞動合同法》第五十條——規定廢止。換言之，關于勞動者人事檔案轉移期限的現行有效規定應當是15日，而不能再是一個月。

需要特別注意的是，根據《勞動合同法》及相關司法解釋等規范性文件的規定，在無人事法律規定、無國務院規定的情況下，事業單位聘用的職工與單位解除工作關系后，其人事檔案轉移的期限應當適用《勞動合同法》第五十條的規定，而不應當再是《事業單位試行人員聘用制度有關問題的解釋》第十九條的規定，即應當是15日，而不應當是3個月。

因為，根據《勞動合同法》第九十六條的規定，“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行”。截至目前，既無法律、行政法規，也無國務院出臺的關于事業單位聘用職工人事檔案轉移期限的規定，此類人員的人事檔案轉移期限應當適用《勞動合同法》的相關規定，即在勞動關系終止之日起15日內為被聘用人員辦理人事檔案轉移手續。

此外，根據《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（法釋[2003]13號），“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”。此處的勞動法應做擴大解釋，除勞動法典化，還包括作為勞動法體系組成部分的《勞動合同法》。所以，《勞動合同法》第五十條也在法院的適用范圍之內。

《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函[2004]30號）進一步明確規定，“適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理”，是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序，適用《中華人民共和國勞動法》的相關規定。理論上，法律程序是指人們實施法律行為所必須遵循的、法定的時間與空間上的方式、順序、期限和步驟。[3]《勞動合同法》第五十條規定的正是人事檔案轉移程序中的期限，是程序性規定，當然屬于法院審理人事爭議案件的適用范圍。

綜合以上規定，可以確定：事業單位與其工作人員解除或終止工作關系后，單位應當在15日內，而不是在三個月或者別的期限內為職工轉移人事檔案。

4 《檔案法》修改應注意的一個問題——代結語

職工與用人單位解除或終止工作關系后，通常都會要求單位盡快為其辦理人事檔案轉移手續。我國有關機關在不同時期、不同勞動人事制度框架下制定的、關于人事檔案轉移期限的不同規定，實際上有礙人事檔案的及時轉移。在《勞動合同法》實施以后，該法和最高人民法院審理人事爭議案件的司法解釋已經將人事檔案轉移的期限明確下來，即15天內辦理。為了消除前述人事檔案轉移規定的不一致，建議在修改我國《檔案法》時，改變重行政管理輕保障權利的基調，[4]集中而明確地規定：“用人單位應當在解除或者終止工作關系之日起十五日內，為職工辦理人事檔案轉移手續。”

參考文獻：

[1]余國英，俞朝鳳.訟爭延誤檔案轉移用人單位是否擔責[J].中國勞動，2008（12）.

[2]施懿超.檔案法理論與實務[M].重慶出版社，2002.