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篇1

二三年七月二十八日

《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》實施意見

一、暫停辦理有關事項

1、[暫停事項申請]

按照《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》（市人民政府令第124號，以下簡稱《辦法》）第八條規定，用地單位取得征地或者占地批準文件后，可以向區、縣國土房管局申請在征地或者占地批準文件規定的用地范圍內暫停辦理有關事項。用地單位應當提交暫停辦理事項申請書、規劃批準文件、征地或者占地批準文件。

2、[暫停事項通知和公告]

區、縣國土房管局收到用地單位暫停辦理事項申請后，應當在7個工作日內審查完畢；審查批準后，應當在7個工作日內就暫停事項書面通知當地規劃、建設、戶籍、工商、稅務等部門及鄉鎮人民政府，并在用地范圍內予以公告。通知和公告應當載明拆遷范圍、暫停辦理事項、暫停期限等內容。

3、[暫停期限]

暫停期限自公告之日起算，最長不超過1年。用地單位需要延長暫停期限的，應當提前30日向區、縣國土房管局提出申請，并說明需延長期限的理由和擬采取的措施。延長的期限不超過半年。區、縣國土房管局批準延期申請后，應當將延長暫停期限的決定書面通知當地規劃、建設、戶籍、工商、稅務等部門及鄉鎮人民政府，并在拆遷范圍內公示。區縣國土房管局的審查和通知時限按照本實施意見第2條規定執行。

除市政府確定的重大市政基礎設施建設工程或者其他建設項目經市政府批準的以外，暫停期限滿20日后，區縣國土房管局方可拆遷公告。

二、房屋拆遷許可證的申請與核發

4、[用地批準文件]

按照《辦法》第九條的規定，用地單位申請核發房屋拆遷許可證，提交的用地批準文件包括：

（1）屬于征地拆遷的，提交市人民政府批準征用集體土地的批復；

（2）屬于占地拆遷的，提交市人民政府批準占用集體土地的批復或者區縣人民政府批準占用集體建設用地的批復。

5、[規劃批準文件]

按照《辦法》第九條規定，用地單位申請核發房屋拆遷許可證，提交的規劃批準文件是指市或者區、縣規劃行政主管部門核發的建設用地規劃許可證。

6、[拆遷實施方案]

按照《辦法》第九條規定，用地單位申請核發房屋拆遷許可證，提交的拆遷實施方案，是指拆遷人根據《辦法》第十條規定擬訂的文件。拆遷實施方案應當包括以下內容：

（1）項目基本情況；

（2）拆遷范圍、拆遷方式，搬遷期限，委托拆遷和評估等內容；

（3）被拆除房屋及其附屬物基本情況；

（4）補償安置方式及其主要內容；

（5）拆遷補助辦法；

（6）其他應當在拆遷實施方案中明確的內容。

7、[占地拆遷實施方案]

按照《辦法》第十條規定，占地拆遷房屋的，鄉（民族鄉）、鎮人民政府審核拆遷人擬訂的拆遷實施方案，需要時，可以征求區、縣國土房管局的意見。

8、[公布拆遷實施方案]

拆遷人應當按照《辦法》第十條規定，在拆遷范圍內公布經區縣國土房管局批準的征地拆遷實施方案或者經鄉（民族鄉）、鎮人民政府審核并報區縣國土房管局備案的占地拆遷實施方案，公布期限不少于10日。

拆遷實施方案應當在區縣國土房管局拆遷公告之日前（含拆遷公告當日）公布。

9、[安置房屋證明]

按照《辦法》第九條規定，用地單位申請核發房屋拆遷許可證，提交的安置房屋證明文件，包括建設工程竣工驗收備案表、土地使用權證明文件或房屋所有權證。

10、[補償資金證明文件]

按照《辦法》第九條規定，用地單位申請核發房屋拆遷許可證，提交的拆遷補償資金證明文件，是指銀行向區、縣國土房管局出具的拆遷補償資金到位證明文件，具體辦法按照市國土房管局、中國人民銀行營業管理部《關于加強城市房屋拆遷補償安置資金使用監督的通知》（京國土房管拆字[2001]1177號）有關規定執行。

11、[跨區縣項目發證]

跨區、縣項目的房屋拆遷許可證，可以分別由所涉區、縣國土房管局核發，也可以由市國土房管局根據實際情況指定其中一個區縣國土房管局核發，并將有關情況通知相關區、縣國土房管局。

12、[兼有國有土地和集體土地房屋拆遷的情形]

建設項目用地范圍內兼有國有土地和集體土地的房屋拆遷的，建設單位應按照《北京市城市房屋拆遷管理辦法》和《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》有關規定申請房屋拆遷許可證，區縣國土房管局審核后，統一發放房屋拆遷許可證和拆遷公告。

13、[拆遷范圍和拆遷期限]

拆遷人應當按照房屋拆遷許可證規定的拆遷范圍和拆遷期限實施拆遷。

房屋拆遷許可證規定的拆遷范圍不得超過用地批準文件確定的用地范圍，但是用地范圍外的房屋與拆遷范圍內的房屋不可分割時，拆遷主管部門可以把拆遷范圍外的該房屋劃入拆遷范圍。

房屋拆遷許可證規定的拆遷期限最長為1年。拆遷人在規定的拆遷期限內未完成拆遷的，應當在期限屆滿15日前向核發房屋拆遷許可證的區縣國土房管局申請延期，延期不超過6個月。

14、[拆遷公告]

區、縣國土房管局核發房屋拆遷許可證后，應當在拆遷范圍內拆遷公告。拆遷公告應當載明房屋拆遷許可證批準文號、拆遷人、工程名稱、拆遷范圍、搬遷期限等主要內容。

15、[許可證印制]

房屋拆遷許可證由市國土房管局統一印制，內容主要包括拆遷人、項目名稱、拆遷范圍、拆遷期限、發證機關、發證時間等。

16、[拆遷許可證備案]

區、縣國土房管局核發房屋拆遷許可證后，應報市國土房管局備案。

三、委托拆遷和評估

17、[委托拆遷]

拆遷人可以自行拆遷，也可以委托拆遷。

征地拆遷，拆遷人自行拆遷的，應當具備本市自行拆遷資質。

委托拆遷的，受托拆遷單位應當具備本市受托拆遷資質；拆遷人應當與受托拆遷單位簽訂委托拆遷書面合同；拆遷人申辦房屋拆遷許可證時，應當向區縣國土房管局提交委托拆遷合同和受托拆遷單位的資質證明材料。

18、[拆遷評估]

征地拆遷的，被拆遷房屋的重置成新價，由拆遷人委托有資質的房地產價格評估機構按照本市房屋評估規定評估確定；拆遷人應當與評估機構簽訂委托評估合同。拆遷人申辦房屋拆遷許可證時，應當向區縣國土房管局提交委托評估合同和受托評估機構的營業執照、資質證書。

占地拆遷的，被拆遷房屋的重置成新價，可以參照前款規定評估，也可以按鄉鎮人民政府審核并報區縣國土房管局備案的拆遷實施方案確定。

19、[拆遷招標投標]

征地拆遷，屬于下列項目的，用地單位應當通過招標投標方式確定受托拆遷單位和評估單位：

（一）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；

（二）國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目；

（三）建設項目拆遷居民戶數在500戶以上或者拆遷總費用在8000萬元以上的。

有關招投標事宜按照市國土房管局《關于本市拆遷項目實行招投標管理的通知》（京國土房管拆[2003]306號）執行。

四、拆遷補償安置協議

20、[拆遷補償安置協議]

拆遷人應當與被拆遷人簽訂拆遷補償安置書面協議。協議一式二份，當事人雙方各持一份；在房屋拆遷中必須給被拆遷人拆遷補償協議原件。

實行貨幣補償的，協議應當包括補償金額、付款方式、付款期限、搬遷期限、違約責任、糾紛處理方式等內容。

實行房屋安置的，協議應當包括安置房屋地點、安置房屋面積、差價及結算方式、搬遷期限、違約責任、糾紛處理方式等內容；期房安置的，還應當明確搬遷過渡方式和過渡期限等內容。

另行審批宅基地安置的，協議應當包括地上物補償、新批宅基地地點、面積、搬遷期限、違約責任、糾紛處理方式等內容。

21、[權屬證件移交]

拆遷補償安置協議簽訂后，被拆遷人應將原土地使用證、房屋所有權證交給拆遷人，由拆遷人移交房地權屬管理部門。

五、拆遷裁決程序

22、[拆遷裁決程序]

集體土地房屋拆遷裁決程序，參照市國土房管局2002年12月9日印發的《北京市城市房屋拆遷裁決程序規定》（京國土房管拆[2002]1116號）執行。

23、[行政復議與行政訴訟]

拆遷當事人對區、縣國土房管局的裁決不服的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。

六、貨幣補償方式

24、[宅基地區位補償價]

宅基地區位補償價，由區縣人民政府按照《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》（京國土房管征[2003]606號）第四條的規定，以鄉鎮為單位確定和公布，并報市國土房管局備案。

區縣人民政府確定宅基地區位補償價，應當考慮各鄉鎮行政區域內的土地區位差異，具有一定的幅度。

具體拆遷項目的宅基地區位補償價，可以按照下列方式確定：

（一）由拆遷人委托有資質的評估機構在區縣人民政府公布的幅度內，根據被拆遷房屋宅基地的實際情況評估確定；

（二）由區縣人民政府或者其指定的相關部門在區縣人民政府公布的幅度內，根據被拆遷房屋宅基地的實際情況確定；

（三）區縣人民政府確定的其他方法。

25、[兼有國有土地和集體土地的鄉鎮]

鄉鎮行政區域內兼有國有土地和集體土地，或者與國有土地相鄰的，區縣人民政府可以批準該鄉鎮統一參照國有土地房屋拆遷補償相關規定，確定宅基地區位補償價格或擬訂拆遷實施方案。

七、房屋安置方式

26、[房屋安置方式解釋及協議]

按照《辦法》第十五條第一款規定，拆除宅基地上房屋以國有土地上房屋安置的，拆遷人與被拆遷人應當按照被拆遷房屋的補償款與安置房屋的市場評估價款結算差價。即拆遷人對被拆遷人依法給予貨幣補償后，被拆遷人再以其所得的貨幣補償款購買拆遷人提供的國有土地上的安置房屋，拆遷人與被拆遷人可以先按照貨幣補償相關規定簽訂拆遷貨幣補償協議，再另行簽訂安置房屋買賣協議。

27、[市政府規定以經濟適用住房安置]

按照《辦法》第十五條第一款規定以經濟適用住房安置被拆遷人的，對被拆遷人按照《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》（京國土房管征[2003]606號）第五條規定給予補償，由被拆遷人按照規定價格購買政府定向提供的經濟適用住房。

28、[拆遷補償資金和房屋要求]

征地拆遷宅基地房屋，拆遷人在銀行專戶存入的拆遷補償資金，原則上不得低于該項目拆遷貨幣補償所需資金總量的60％。拆遷人準備的拆遷補償資金低于該項目拆遷貨幣補償所需資金總量的，應就不足部分提供相應數量的安置房屋。

采取貨幣補償方式的被拆遷人數量超過預計比例或其他原因致使拆遷人存入的拆遷補償資金不足的，拆遷人應當及時補足；拆遷完畢后，拆遷補償資金有結余的，拆遷人持區縣國土房管局出具的證明，向銀行申請劃轉余款。

29、[征地拆遷安置房屋條件]

拆遷人提供的安置房屋，原則上應當是現房，并具備合法審批手續；安置用房的市政配套設施和生活服務配套設施，應當具備使用條件。

拆遷人提供的下列房屋，經與被拆遷人協商同意，可以用于拆遷安置，但是在區縣國土房管局核發房屋拆遷許可證時，不予計入拆遷人準備的安置用房數量：

（一）期房；

（二）朝陽、海淀、豐臺、石景山區的拆遷，安置房屋不在四區范圍內、也不在規劃市區內，且距離拆遷地點超過15公里的；其他郊區縣拆遷，安置房屋不在本區縣范圍內的。

30、[農村集體經濟組織或者村民委員會作為拆遷人]

按照《辦法》第十五條第二款規定，農村集體經濟組織或者村民委員會作為拆遷人實施拆遷，以本集體建設用地范圍內的房屋安置被拆遷人的，安置房屋應當具備用地、規劃批準文件。

31、[委托安置]

按照《辦法》第十五條第三款規定，其他拆遷人委托農村集體經濟組織或者村民委員會安置被拆遷人的，按照下列規定執行：

（一）拆遷人應當與農村集體經濟組織或者村民委員會簽訂書面委托合同，并向區縣國土房管局備案。

（二）拆遷實施方案由受托的農村集體經濟組織或者村民委員會擬訂，屬于征地拆遷的，報區縣國土房管局批準后執行；屬于占地拆遷的，經鄉（民族鄉）、鎮人民政府審核后，報區縣國土房管局備案。

（三）拆遷補償安置協議可以由拆遷人與被拆遷人簽訂，也可以由拆遷人委托農村集體經濟組織或者村民委員會與被拆遷人簽訂。

八、另批宅基地安置

32、[適用條件]

按照《辦法》第十七條規定另行批準宅基地安置被拆遷人的，拆遷人應當事先征得區縣人民政府同意，且本集體經濟組織區域內具備安排宅基地的土地，符合土地利用規劃和城市規劃，被拆遷人符合申請宅基地條件。

33、[審批手續]

拆遷宅基地上房屋，另行審批宅基地安置被拆遷人的，拆遷人應當為被拆遷人辦理宅基地申報審批手續和建房審批手續，被拆遷人應予協助。

34、[宅基地減少的補償]

新批宅基地面積少于原合法使用的宅基地面積，對不足部分可以按照區、縣人民政府的規定給予適當補償。

九、宅基地面積標準

35、[宅基地面積控制標準]

根據《北京市人民政府關于加強農村村民建房用地管理若干規定》第六條規定，本市村民每戶建房用地的標準，由各區、縣人民政府根據本行政區域的情況確定并予公布，但近郊區各區和遠郊區人多地少的鄉村，最高不得超過0.25畝（折合167平方米）；其他地區最高不得超過0.3畝（折合200平方米）。

1982年以前劃定的宅基地，多于前款規定的標準，每戶最高不超過0.4畝（折合267平方米）。

36、[宅基地面積認定標準]

被拆遷人宅基地面積認定的具體標準，由區、縣人民政府根據本區縣實際情況確定。

十、其他問題

37、[拆遷結案]

拆遷人應當按照規定及時整理并妥善保管拆遷檔案資料，在完成拆遷后1個月內向區、縣國土房管局移交拆遷檔案資料并辦理有關手續。

38、[提前搬遷獎勵費]

被拆遷人在規定的搬遷期限屆滿前提前搬遷的，拆遷人可以給予提前搬遷獎勵費，具體標準由區、縣人民政府確定。

39、[非本集體經濟組織成員房屋]

用地范圍內涉及非本集體經濟組織成員合法取得的房屋土地，經區、縣人民政府批準，可以按照《辦法》有關宅基地房屋拆遷有關規定給予補償安置。

40、[已拆遷公告的項目]

2003年8月1日以前，已經按照《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（北京市人民政府令第87號）拆遷公告的，不適用《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》，繼續執行《北京市城市房屋拆遷管理辦法》。

篇2

各級土地管理部門要結合當前學習、宣傳、貫徹新《土地管理法》和《實施條例》的有利時機，深入貫徹《通知》精神，緊緊抓住土地用途管制這條主線，推進土地管理方式和利用方式的轉變，通過農業開發和土地產權清理整頓工作，努力實現規劃管理、審批管理、地籍管理的法制化、規范化。

二、采取有效措施，依法保護耕地

保護耕地，是新《土地管理法》的核心內容，是新法賦予各級政府的重要職責。各地在進行城市、村莊、集鎮建設時，要嚴格按照土地利用總體規劃確定的范圍，不得隨意突破用地規模。對于建設用地，要堅持做到充分利用存量土地，先用閑置土地，再用荒地。嚴格控制占用耕地，原則上不得占用基本農田。

三、加大工作力度，加快土地產權清理整頓工作步伐

土地產權管理是土地管理的一項非常重要的基礎工作，多年來，土地權屬不清、界址不明以及無證用地是導致土地市場秩序混亂，土地非法交易和土地權屬糾紛不斷出現的主要原因。為了確保《通知》精神的貫徹落實，各地必須對土地產權和農業開發用地清理整頓工作給予高度重視，要采取切實有效的措施，組織強有力的工作隊伍，明確責任，突出重點，從國有土地到集體土地，從單位用地到個人用地，全面進行清理整頓，登記發證，不留死角。

篇3

1 集體建設用地使用權流轉中出現的問題

農村集體建設用地在流轉過程中，雖然相應取得了一些成就，但是在發展中仍有一些問題存在。政府在征地的過程中，常會遇到很多困難，特別是經濟發達地區，政府征收土地主要用于商品房開發等經營性項目上。近些年來，農村集體用地流轉成非農用地規模呈上升趨勢。這種集體建設用地在轉讓過程中，常會出現非法轉讓現象，但是各地政府受限于沒有明確的法律依據，在一定程度上使集體建設用地出現了放任自流的現象。同時對建設用地流轉權過程中的相應產權證明也沒有做明確的規定，一旦產權雙方出現問題，政府沒有相應的依據解決此類問題；在集體土地流轉的過程中，一些土地被用來進行工業生產。在長期的工業生產過程中，必然會出現土地污染及資源浪費問題。如果任這種問題長期下去，勢必會影響集體土地建設的發展；集體土地在流轉過程中，并沒有對相應的地價做明確規定，既沒有保護價，有沒有最高限價。集體建設用地在轉讓或出租過程中，仍是以雙方協定為主的，政府并未做相應的工作。在這種情況下，對集體建設土地流轉是非常不利的。

2 集體建設用地使用權流轉管理辦法對城市土地管理作用

集體建設用地使用權流轉政策提出后，取得了一些成就，但是那并不能從根本上解決土地使用權問題。因此，制定集體建設使用權流轉管理辦法是十分有用的。下文主要對集體建設用地使用權流轉管理辦法對城市土地管理作用進行相應分析。

2.1 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，為非農用地使用提供了依據

集體建設用地使用權流轉管理辦法實施后，農用地轉為非農用地是需要通過相關法律才能取得相應使用權的。不管是公益性用地，還是其他性質用地，都是需要通過相應的法律才能取得相應用地權的。這就使得以公益用地為名濫用土地的現象得到了遏制。同時也保證了政府在市場的壟斷地位和在二級市場獲得的相關收益。集體建設用地使用流轉辦法的時候，農民對土地的使用權有了明確的意識，土地所有者及集體經濟組織可以在流轉后的土地建設中，獲取更多的收益。同時農民也意識到了集體建設用地的重要性，一旦出現濫用征地權現象，他們就會產生懷疑，并限制征地濫用。這就增加了征地成本，土地流轉權管理辦法未實施時，土地征用價格過低現象時有發生。相關辦法實施后，土地被征為建設用地的成本將比農業用地要高，會使轉讓者及相關的土地使用者的土地成本提高。

2.2 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，為城市土地利用規劃帶來了挑戰

集體建設用地使用權轉讓管理辦法實施后，加強了土地管理，不僅對違法使用集體建設用地進行了限制，同時也為合理開發、利用土地資源提供了相應依據。土地使用權流轉后，農民可以在流轉中獲得一定的收益，其收益的多少在土地利用規劃中已有明確的規定。隨著城市土地規劃指標不斷的加大，對布局及用途等有了更高的要求。一旦不符合農民利益，農民就參與到其中并對其進行相應的阻撓。在這種情況下，就會加劇城市土地利用規劃難度。隨著相關辦法的實施，城市土地規劃將面臨著重大的挑戰。

2.3 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，增加了農民收益

在集體建設用地使用流轉權管理辦法未實施的時，集體建設用地是經過這政府才可以轉讓的，這樣政府就獲得了在一、二級市場壟斷權，同時也能為城市建設提供相應的資金。集體建設用地流轉后，政府想要對公益性用地進行征收就變得更加困難，這使得政府在集體建設用地的資金有所減少。同時在相關管理辦法提出后，國有土地集體建設用地減少，也就減少了國有土地的收益。

2.4 集體建設用地使用權轉讓管理辦法的實施，促進了政府職能的轉變

在集體建設用地使用流轉權管理辦法實施后，政府的在集體土地使用權流轉過程中，職能發生了變化，不僅是國有土地的管理者，同時也是土地使用權流轉的服務者。在集體建設用地使用權流轉中，政府行政管理部門，不再具有產權代表身份，而是相應活動的服務者和管理者，其職能也由原來的審批管理變為許可管理。集體建設用地使用流轉權發生變化后，政府雖然從中獲取的利益變少了，但是其管理內容不斷的增加，特別是在產權確定環節。相應管理辦法確定以后，產權登記是需要到政府部門進行登記才可實現。

3 結束語：

隨著社會主義市場經濟不斷的發展，集體用地建設使用權發生了變化，由原來的沒有使用權流轉依據到有相應的使用依據。雖然流轉后的集體建設用地管理辦法實施后，政府在建設用地中有償使用費用有所減少，但是其職能卻發生了變化。不僅為農民或是集體組織帶來了更多利益，同時也保證了集體建設用地使用權流轉管理辦法的順利進行，促進了可持續發展。

參考文獻：

[1]文楓,魯春陽,楊慶媛,周桂芳,王成.農村集體建設用 流轉研究進展[J].地理科學進展.2011.(09).

[2]王曉霞,蔣一軍.中國農村集體建設用地使用權流轉政策的梳理與展望[J].中國土地科學.2009.(04).

篇4

二、征收土地復墾費的法律依據

《中華人民共和國土地管理法》第42條規定：因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞，用地單位和個人應當按照國家有關規定繳納土地復墾費。20**年9月30日國土資源部等七部委聯合下發的《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》要求：凡從事燒制磚瓦等生產建設活動造成土地破壞的單位或個人是土地復墾法定義務人。復墾義務人必須根據破壞土地面積和類型、復墾標準等，依法繳納復墾費；對1999年1月1日新修訂的《中華人民共和國土地管理法》實施以后尚未履行復墾義務的，復墾義務人必須依法補繳土地復墾費。

三、征收的范圍和標準

全縣范圍內，正在從事實心粘土磚瓦生產的企業及其他因生產或建設需要而挖損、塌陷、壓占耕地的單位和個人，都要依法繳納土地復墾費。

根據《河北省土地管理條例》第33條規定，土地復墾費的標準是每平方米5-20元。為減輕企業負擔，本著收費從低的原則，我縣暫按每平方米8元的標準收取。

四、征收土地復墾費的時限和方法

截止到20**年年底以前，取土用于磚瓦生產的，按實際用土面積，于2007年6月底前和11月底前分兩次繳清；2007年1月以后，取土用于磚瓦生產的，土地復墾費按實際新增取土面積逐年征收。

縣國土資源局組織地礦股工作人員分赴各磚瓦廠嚴格測量、核定20**年以前的取土面積，根據取土面積征收土地復墾費。2007年1月以后取土生產的，各磚瓦廠應根據新增加的取土面積，主動向縣國土資源局繳納土地復墾費。

篇5

二、嚴格審核用地條件，依法開展宅基地用地審批工作

篇6

1992年至1996年房地產開發熱期間，廣州市農村城市化過程中，經濟利益驅動及政府審批監管不規范致使大量農村集資房涌現，市政府曾于1997年出臺《關于處理廣州市農村集資房問題的決定》（穗府〔1997〕48號，下文簡稱《決定》），同意農村集資房完善用地審批和規劃報建手續后，辦理房地產權證。但由于1999年新修訂《土地管理法》施行，集體建設用地的審批權限和利用主體發生重大調整，《決定》在解決少量農村集資房辦證問題后，補辦手續工作基本處于停滯狀態。大量農村集資房已經成為居住成熟、人口密集的社區，但是由于產權不清，難以管理，此類歷史發展特定時期衍生的問題亟待解決。

一、集資房作為歷史遺留問題的成因分析

集資房作為歷史遺留問題，除了上世紀90年代房地產開發初期市場供需、利潤驅動等經濟因素外，法律政策變化較大、政府監管缺位是其重要成因。

（一）法律政策因素

我國雖然是二元制土地管理制度，但早期法律及有關政策允許非村民購買農村房屋，且非村民利用集體土地建房用地審批手續簡便：

第一，1987年1月1日至1998年12月31日期間施行的原《土地管理法》①規定用地經縣級政府批準后非村民可以使用集體建設用地。

第二，按照原國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》（〔1989〕國土[籍]字第73號）規定②，非村民可以購買集體土地上的房屋，且房屋售出后無需辦理報批手續土地即屬國有。

第三，1987年1月1日至2000年1月8日期間施行的《廣東省土地管理實施辦法》③規定非村民經村集體同意可以使用集體土地作住宅用地，且不涉及占用耕地的需鎮政府批準。

因此，土地管理的法律政策逐步趨緊，加之城市規劃的調整、早期村鎮規劃不完善，導致集資房萌生于特定歷史時期，且存續至今也難以按現行規定完善手續。

（二）管理體制因素

早期集資房開發建設雖然未辦理或未完全按照有關規定辦理用地、規劃等審批手續，但是由于此類開發建設不僅會給所在村集體帶來經濟效益，當地鎮帶也能獲取一定收益。因此，村集體在自行開發或“供地”給其他單位進行開發建設時往往經過當地鎮政府的同意或默許，部分項目甚至持有鎮政府核發的宅基地證或給購房小業主辦理宅基地證充當產權憑證。而早期政府部門在違法用地、違章建設的監管力度不夠，甚至放任不管，在一定程度上消極助長了集資房在幾年之間迅速擴張。

二、歷史遺留集資房與“小產權房”的區別

長期以來，國家及地方一直未對集資房、小產權房的概念予以明確界定④。集資房、小產權房等都是伴隨著市場經濟發展出現的產物，將農村集資房從廣義的小產權房范圍中剝離，有利于甄別對待、分類解決。鑒于我國的土地、建設的管理也處于逐步完善的階段，因此筆者建議應當以重要法律、政策施行的標志性時間節點，劃分為歷史遺留集資房、其他農村集資房和小產權房等三大類。

（一）歷史遺留集資房

為與《決定》銜接，且便于適用1997年4月1日前無須提交規劃驗收合格證的有關政策，筆者建議將區分歷史遺留集資房和小產權房的時間節點定在1996年12月31日前，未放寬至1998年12月31日新修訂的《土地管理法》施行前。因此，歷史遺留集資房的范疇應當限定為1996年12月31日前已建成或已按《決定》進行認定，未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，由村集體單獨或聯合其他單位自行開發建設，面向非本村集體經濟組織成員的群體性小業主，以集資、銷售、拆遷補償安置或其他有償方式進行房地產交易，主要用途為居民住宅⑤的房屋。

（二）其他農村集資房

1997年7月1日至2007年6月30日前在集體土地上未辦或未辦結用地、規劃等行政許可手續，自行開發建設并銷售的、主要用途為居民住宅的房屋。

（三）小產權房

通常所稱的“小產權房”并非一個嚴謹的法律概念，沒有準確的范疇，一般是指在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。1999年起施行的新修訂的《土地管理法》修改了原1986年《土地管理法》第四十一條城鎮非農業戶口居民建住宅經批準可以使用集體建設用地的有關規定。1999年5月6日《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》（〔1999〕39號）規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”。但是，長期以來，我國的法律法規及有關政策并未使用“小產權房”，直到2007年12月下發的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）要求“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’”，第一次在公開的正式文件中采用“小產權房”這一概念，但并未予以界定。因此，兼顧與土地執法相銜接，建議將2007年后的此類房屋歸入小產權房，即小產權房是指2007年6月30日以后在農村集體土地上未經用地及規劃等行政許可自行開發建設、對外銷售、不能獲得合法產權的房屋。

三、解決歷史遺留集資房辦證問題的積極效益

（一）集資房問題是事關保障民生、維護社會穩定的熱點難點問題。廣州市集資房產生近20年，按《決定》頒布時期的初步統計，此類房屋建筑面積約為900萬平方米，完善手續的約30萬平方米，尚有800多萬平方米久拖難決，涉及小業主近10萬戶，已形成另一種規模性、群體性的“辦證難”。

（二）解決集資房問題有利于加強查處“兩違”，節約集約用地，合理分配保障性住房資源。集資房產權不明晰，影響違法用地、違法建設的認定和查處。大多數集資房已逐步淪為城鄉土地的邊緣化產物，土地資源利用效率低下，區域發展陷入惡性循環。集資房業主多為本市中低收入人群⑥，產權不清晰，不利于廣州市保障性住房資源的分配和后續監管。

（三）“三舊”改造為破解歷史遺留集資房問題提供了良好契機和借鑒模式。不僅改造本身可以消化、解決一部分集資房項目，而且省、市“三舊”改造政策的創新思路為破解歷史難題、統籌城鄉發展提供了有利契機。

四、解決歷史遺留集資房產權登記難題的對策建議

在堅持尊重歷史、分類處理、穩妥推進、風險可控、以人為本、寬嚴相濟的原則下，充分借鑒“三舊”改造的創新思路，建議根據前述分類，按以下方式處理：

（一）歷史遺留集資房

按照前述劃分方式，就廣州市現有廣義上的集資房項目來看，歷史遺留集資房所占比例最大⑦。對此類房屋，鑒于法律政策更迭、政府管理缺位是其重要成因之一，應充分尊重歷史、實事求是，只要其符合土地利用規劃、城市總體規劃，就應當最大化地保護購房小業主的權益。

1.用地符合現行土地利用規劃、界址清晰、權屬無爭議的，可以確認為國有建設用地：①項目用地未辦理集體土地所有權登記的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；②項目用地已辦理集體土地所有權登記的，村集體如配合同意申請所有權更正登記的，依申請辦理所有權更正登記，更正后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有；村集體如不愿配合的，經地籍調查、公示后在登記簿上注記為國有建設用地，土地使用權由全體小業主共有。

2.確認為國有建設用地后，納入廣州市政府辦公廳《轉發市國土房管局關于解決廣州市歷史遺留的辦理房地產證問題若干意見的通知》（穗府辦〔2010〕67號，下稱67號文）的適用范圍，辦理房地產登記。

（二）其他農村集資房

1.已辦理部分用地、規劃審批手續的，符合現行土地利用規劃和城市總體規劃的，用地界址清晰、權屬無爭議，參照歷史遺留的集資房完善用地手續、確認國有建設用地及辦理房地產權登記。未辦理用地審批的部分，按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。

2.未辦理過任何用地、規劃審批手續的，①屬廣州市138條城中村范圍的，可按城中村轉制的規定將集體土地轉為國有土地，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。②城中村的村集體不愿配合辦理轉制手續或不屬廣州市138條城中村范圍的，應當補辦征地報批手續，并按用地發生時的土地管理法律政策落實處罰，罰款數額由購房小業主按面積分攤。③轉為國有建設用地后納入67號文適用范圍，辦理房地產登記。

（三）小產權房

小產權房屬嚴肅查處、嚴厲打擊的對象，應當依法按照廣州市違法用地、違章建筑查處的有關規定辦理。

（四）產權登記中的具體操作問題

1.稅費繳交問題。歷史遺留的集資房補辦手續辦理產權登記前，購房小業主應當按繳納土地出讓金、房屋測繪費、登記費、房地產交易手續費及契稅；其他集資房參照辦理，如涉及罰款或補辦征收手續時應當由購房小業主繳納的，須在辦理產權登記前一并繳清。

2.限制轉移的產權注記。為體現市場的公平性，凡通過補辦手續辦理產權登記的集資房，登記部門應當在登記簿及房地產權證上注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。如同一項目存在同等情況下，部分小業主在2000年以前已憑相同用地、報建材料領取了無注記的國有土地房地產權證的情況，則剩余小業主領取房地產權證時不再注記。

3.懲戒性費用。為體現與此前按照《決定》補辦全部手續后辦理產權登記的集資房⑧的區別，按上述建議補辦手續的集資房項目今后在房地產二級市場交易時，出售人應當承擔更高的費用，建議按照房屋交易價的7%補交土地出讓金，并按照二手房交易的收費項目和標準繳納相關稅費。

4.已領取集體土地房產證的處理。凡屬歷史遺留集資房項目及其他項目已領取集體土地房產證的小業主，在本項目完善手續后可以補交土地出讓金、房地產交易手續費及契稅后可以申請換領國有土地房地產證，并注記“集資房，自發證之日起五年內不得進入二級市場交易流通”。

5.普查及產權信息備案。建議明年上半年由市政府牽頭發動鎮街對歷史遺留集資房及其他集資房項目進行一次全面普查，制作樓盤表，備案全部小業主身份信息以便今后分配保障性住房資源時核對有關信息。

6.與保障性住房的銜接。一是凡屬可以按上述建議補辦手續的項目，原購房小業主無法承擔有關稅費的，經核實符合經濟適用房或限價房申購條件的，辦理產權登記時可以按經濟適用房或限價房的有關條件暫時免交全部或部分稅費，經市住房保障辦的書面確認后，登記部門在登記簿及房地產權證上并注記“經濟適用房”或“限價房”。二是凡已爛尾未實際建成或已建成但未入住的集資房項目，可依法納入保障性住房儲備。

注釋：

①該法第四十一條規定，“城鎮非農業戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經縣級市人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費”

②該意見第六條第二款規定，“城鎮及市郊農民集體土地上的房屋出售給本集體以外的農民集體或個人，其所售房屋占用的土地屬于國家所有”，該《若干意見》于1995年5月1日起廢止，其后施行的《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土[籍]字第26號）已刪除上述規定。

③該法第二十條規定，“農村居民、回鄉落戶的干部、職工、軍人以及華僑、港澳同胞和臺灣同胞建住宅用地，應向鄉（鎮）、村農民集體經濟組織提出申請，經同意后，上報審批。使用原有宅基地的、村內空閑地的，由鄉（鎮）人民政府批準，辦理用地手續；使用耕地的，經鄉級人民政府審核，報縣級人民政府批準，并由縣（市）人民政府國土管理部門辦理用地手續。”第二十一條第一款規定，“鄉（鎮）、村居民興建住宅用地應當使用原有的宅基地和村內空閑地；需要適用耕地的，必須從嚴控制。”

④廣州市對外的新聞通稿中一般對“小產權房”與集資房概念作如下表述：“‘小產權房’一般是指村集體組織或開發商在農村集體土地上未經用地、規劃行政許可自行組織建設、自行銷售的房屋，僅僅有鄉鎮政府或村委會的蓋章以證明其權屬，或直接由建設單位與購買人簽訂契約銷售，未合法獲得政府房管部門核發的《房地產權證》，故稱為小產權房。在廣州市也存在類似‘小產權房’，被稱之為‘集資房’或‘農村集資房’。”

⑤商業及工業性質的集體土地房屋可以通過集體建設用地使用權流轉辦理合法產權。

⑥根據廣州市某區的抽樣調查結果顯示，逾九成小業主購買集資房的目的是自住；業主中本市居民約占三分之一、本村村民及外來務工人員約占三分之一、外省務工人員及其他類型業主約占三分之一；集資房購買者年均家庭總收入4萬元以下的占了近七成。

篇7

第四條  縣級以上人民政府土地管理部門負責外商投資企業用地的統一管理和檢查監督。

第五條  外商投資企業使用城市規劃區內的土地進行建設，應當符合城市規劃，服從規劃管理，節約用地，合理利用。

第六條  經同級人民政府批準，土地管理部門可以按規劃預征土地或預留土地。在預留土地的范圍內，任何單位和個人未經批準不得新建永久性建筑物、構筑物。

預征、預留土地的具體辦法，另行制定。

第七條  農村集體所有的土地，必須先經土地管理部門按照《土地管理法》的規定征歸國有后，再提供給外商投資企業使用。

第八條  外商投資企業用地的批準手續，由縣級以上人民政府授權同級土地管理部門辦理。

第九條  土地使用權出讓方案由土地管理部門會同城市規劃和建設部門、房地產管理部門共同擬定，按照國務院規定的批準權限報經批準后，由土地管理部門實施。

第十條  外商投資企業可以通過出讓、轉讓、租賃、行政劃撥等方式取得國有土地使用權。

中方企業可以以其獲得的國有土地使用權與外商合營、合作舉辦外商投資企業。

國有土地使用權出讓、轉讓、出租、行政劃撥的具體程序和有關文書格式，另行制定。

第十一條  外商投資企業取得的國有土地使用權，可以依法轉讓、出租和抵押。但通過行政劃撥方式獲得的國有土地使用權，必須在按規定辦理國有土地使用權出讓手續，補交土地使用權出讓金后，方可轉讓、出租和抵押。

第十二條  外商投資企業通過出讓方式取得國有土地使用權的，應當支付出讓金。

出讓金由土地管理部門收取，其具體數額由所在地縣以上人民政府根據土地開發程度、周圍環境等條件以及投資項目的具體情況，根據盡量優惠的原則自行確定，但一般不低于征地、拆遷安置費以及為企業配套的公用設施費之和。

第十三條  外商投資企業依法取得的國有土地使用權，受國家法律的保護，但地下資源及埋藏物不在土地使用權范圍之內。

第十四條  使用土地的年限，按批準的外商投資企業經營年限確定。最長年限為：居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生用地五十年；商業、旅游、娛樂用地四十年；綜合和其他用地五十年。

土地使用期滿需要繼續使用的，應提出申請，經批準后，重新簽訂土地使用合同，辦理續延用地手續。

第十五條  外商投資企業需要改變土地用途的，應當到原批準用地的土地管理部門辦理變更用地手續。

第十六條  外商投資企業使用國有土地，還應按每年每平方米0.1？12元的標準向辦理用地手續的土地管理部門逐年繳納土地使用費。

土地使用費的具體標準，由當地物價、財政、土地管理部門根據不同地段、不同用途確定，報同級人民政府批準，并報省財政廳、省物價局、省土地管理局備案。

第十七條  土地使用費自批準用地之日起計收，第一日歷年用地時間超過半年的按半年計算，不足半年的免繳土地使用費。

外商投資企業在建期間免繳土地使用費。在建期間的期限，以施工執照確定。

第十八條  土地使用費由外商投資企業繳納，但中方合營、合作者以土地使用權折價作為投資的，其土地使用費由中方合營、合作者繳納；租賃場地舉辦外商投資企業的，其土地使用費由出租者繳納或由合同約定方繳納。

第十九條  土地使用費標準自本辦法施行之日起，五年內不調整。以后隨著經濟發展，供需變化加以調整，每次調整的間隔時間不少于3年，調整幅度不突破基數的30％。

經批準改變土地用途的外商投資企業，從改變之日起，按新用途標準計收土地使用費。

第二十條  外商投資企業需要臨時使用土地的，應當向當地土地管理部門提出申請，經審查批準發給臨時用地許可證，簽訂臨時用地合同后，方可使用。

臨時用地期限一般不超過兩年。需要延期的，經土地管理部門批準后可以適當延期。

外商投資企業獲準臨時用地，應當從獲準臨時用地之日起繳納土地使用費。其收費標準與非臨時用地相同。

第二十一條  外商投資企業可以預約用地。預約用地，須持依法取得的法人證明和銀行資信證明向當地土地管理部門申請預約用地登記，由土地管理部門會同有關部門選定地塊，并按該地塊征地費用總額的10％收取預約金后，發給其土地使用預約證書。預約用地的有效期限最長為一年。

預約期內正式使用土地后，預約金可以抵充出讓金；因特殊原因沒有批準立項的退還預約金；項目批準后，逾期不使用土地的，視為自動放棄預約，預約金不予退還。

第二十二條  外商投資企業下列用地，除享有國家規定的優惠外，還給予特別優惠：

（一）需要征用集體土地的，按當地征地費標準的下限支付征地費用；其中用于農、林、牧、漁業開發的，還可給予征地費標準下限的20％的優惠，且可緩交，待有盈利時逐年償還；

（二）治理荒山、荒坡、荒地和荒水項目以及水土保持項目的，免繳征地費用和土地使用費；

（三）進行農、林、牧、漁業開發項目的，自批準用地之日起十年內免繳土地使用費，十年后按標準的下限繳納土地使用費；

（四）興辦教育、科學技術、文化、醫療衛生等非盈利的公益事業的，免繳土地使用費；

（五）興辦產品出口型、先進技術型、交通、能源企業的，每年每平方米繳納土地使用費不超過二元，并自投產之日起第一、二年免繳土地使用費，第三至五年按標準的二分之一繳納土地使用費；

（六）其他外商投資企業自投產之日起五年內按標準的二分之一繳納土地使用費，其中外商投資額按當時國家公布的匯率折算人民幣在一千萬元以上的，自投產之日起二年內免繳土地使用費。

第二十三條  外商投資企業可用應當繳納的土地出讓金開發當地政府規劃的公共建筑、市政設施。

第二十四條  外商投資企業因不可抗力的原因造成嚴重虧損，確實無力繳納土地使用費的，經企業申請，當地土地管理部門會同財政部門、審計部門審核，報省土地管理局批準后，可以緩繳或減免土地使用費。

第二十五條  外商投資企業通過投標、競買取得土地使用權的決標、拍賣過程和土地出讓、轉讓、出租、抵押所簽訂的土地使用權合同，均應進行公證。

第二十六條  對外商投資企業按法定程序提出的用地、續延用地、變更用地、臨時用地、預約用地、過戶登記以及其他有關用地的申請，土地管理部門和其他有關部門均應在收文后十五日以內辦理完畢或作出不能辦理的答復。

第二十七條  土地管理部門在辦理城市規劃區內外商投資企業用地、續延用地、變更用地、臨時用地、預約用地申請的批準手續前，應當征得同級城市規劃部門的同意。

第二十八條  除法律、法規另有規定外，外商投資企業違反本辦法規定，由土地管理部門按下列規定給予處罰：

（一）未經批準或者采取欺騙手段騙取批準或者超過批準用地的數量，非法占用土地的，依照《江西省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第四十七條第一款第一項規定處罰。

（二）不按土地使用合同規定的用途、范圍使用土地的，責令其限期改正，拒不改正的，無償收回其土地使用權。

（三）破壞土地資源的，依照國務院《土地復墾規定》中有關規定處理。

（四）非法轉讓土地使用權的，按有關土地管理、房地產管理的法律、法規處罰；未經批準擅自出租、劃撥土地使用權的，沒收違法所得，并根據情節輕重，處以違法所得3倍以下罰款，但最高不得超過3萬元。

（五）未經土地管理部門批準，連續2年不使用土地的，按照審批權限報經批準后無償收回其土地使用權。

第二十九條  外商投資企業對處罰決定不服的，可以在接到處罰決定之日起十五日內，向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議，對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴；當事人也可以在接到處罰決定之日起十五日內，直接向人民法院起訴。逾期既不申請復議也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的部門申請人民法院強制執行。

第三十條  土地使用合同糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，按合同約定的法定方式解決；合同沒有約定的，當事人可以申請中國涉外仲裁機構仲裁或者直接向人民法院起訴。

第三十一條  本辦法施行前舉辦的外商投資企業，未辦理用地手續的，應當自本辦法施行之日起六個月內補辦用地手續，違者，按本辦法第二十八條的規定予以處罰。

補辦用地手續后，土地使用費標準仍按原合同規定執行；未規定的，從本辦法施行之日起按本辦法執行。

第三十二條  出讓金和土地使用費的上交辦法和業務費的提取比例，由省財政廳、省土地管理局按國家有關規定另行規定。

篇8

外商投資企業可以按照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》及《青島市國有土地使用權有償出讓和轉讓試行辦法》取得土地使用權。

具體地塊取得土地使用權的具體方式，由中外雙方商定。

第四條  青島市土地管理局（以下簡市土地管理局）是本市外商投資企業用地的主管部門。各縣（市、區）土地管理局負責所轄區域內的外商投資企業用地管理。

青島經濟技術開發區土地管理局負責外商投資企業使用開發區內國有土地的管理。

第五條  外商投資企業用地的審批權限，按照《土地管理法》和《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》中征用土地審批權限的規定執行。

第六條  外商投資企業使用本市城市規劃區內的國有土地，必須按照《中華人民共和國城市規劃法》和本市的有關規定執行。

集體所有的土地，必須先按照《土地管理法》的規定征歸國有土地后，再提供給外商投資企業使用。

第七條  外商投資企業對取得使用權的土地，可以按土地使用合同的規定自行開發，也可以委托開發單位開發。

第八條  外商投資企業使用土地的合法權益受中國法律保護。

外商投資企業對所用土地只有使用權，沒有所有權。不得買賣或變相買賣土地；不得隨意動用、開采或破壞地上地下資源；不得擅自改變土地用途和使用范圍；不得非法轉讓、轉租、轉借土地；不得非法進行房地產開發。

第九條  外商投資企業使用本市國有土地，按下列程序辦理手續：

（一）提報使用土地申請書。

外商投資企業持有關部門批準的項目建議書、立項批復及其他文件和圖紙，由所在地縣級以上土地管理局提報使用土地申請書。

（二）簽訂土地使用合同。

（1）中外雙方使用中方合營者原用場地舉辦合資、合作經營企業，且中方合營者以土地使用權作為合資、合作條件的，其場地使用費計算應與取得同類土地使用權所應繳納的場地使用費標準相同，并把有關土地使用條款列入企業合同。

（2）中外雙方使用中方合營者原用場地舉辦合資、合作經營企業，且中方合營者未以土地使用權作為合資、合作條件的，應由合資、合作經營企業與所在地縣級以上土地管理局簽訂土地使用合同。

（3）新辟場地（包括征用、劃撥土地和租賃國有土地上的房屋所使用的土地）舉辦外商投資企業的，須持城市規劃行政主管部門核發的建設用地規劃許可證，與所在地縣級以上土地管理局簽訂土地使用合同。

簽訂土地使用合同，應當包括用地地點、四周界限、面積、用途、期限、開發建設的出資進度、場地使用費、雙方的權利、義務及其他需要約定的事項。

（三）審批土地的使用權。

土地使用合同應當報所在地縣級以上土地管理局審批。土地管理局應從收到土地使用合同之日起二十日內辦理用地審批手續，報經政府批準后，劃撥土地。

外商投資企業持用地批準文件，申請土地登記，領取土地使用證。

第十條  外商投資企業自批準用地之日起一年內，未按合同規定使用土地的，由縣級以上土地管理局報經同級人民政府批準吊銷其土地使用證，收回土地使用權，已繳納的場地使用費不予退還。如遇特殊情況需延長者，應經縣級以上土地管理局審批，但延長期不能超過一年。

第十一條  外商投資企業用地年限，以該企業經批準的經營年限為準。沒有規定企業經營期限的，由縣級以上土地管理局核定土地使用年限。

外商投資企業用地期滿或者提前終止用地，應交回土地使用證，辦理注銷登記手續。

第十二條  外商投資企業需要延長土地使用期限的，應在原定用地期滿前，持企業延期經營的批準文件，到原批準用地的土地管理局辦理延長用地期限手續。

第十三條  外商投資企業需要改變土地用途的，應到原批準用地的土地管理局辦理規劃允許的變更用地手續。

第十四條  外商投資企業不論使用新征土地還是中方合營者原用國有土地，均須按規定繳納場地使用費。

場地使用費包括土地開發費和土地使用費。

第十五條  土地開發費，是指因使用土地而發生的征地、補償、拆遷、安置費用和為企業配套的公共設施分攤的費用。具體數額按《土地管理法》和省、市有關規定計收。

第十六條  土地使用費，是指外商投資企業在經營期內，向國家逐年繳納的有償使用土地的費用。

第十七條  土地使用費標準，由市人民政府定期公布。土地使用費由縣級以上土地管理局核收。其收費額，根據地理環境條件和土地用途確定（詳見附表）。各等級幅度內的收費額，由市土地管理局審核確定。

第十八條  土地使用費自批準用地之日起計收。從批準用地之日起到本年度末不足半年的，免收土地使用費；超過半年不足一年的，按半年計收土地使用費。

第十九條  土地使用費賃土地管理局發給的繳款通知書繳納。逾期不繳納的，自滯納之日起，每日加收應繳納的土地使用費額千分之五的滯納金。

第二十條  外商投資企業的土地使用費由外商投資企業繳納。如中國合營者以土地使用權折價作為投資，其土地使用費由中國合營者繳納；租賃房屋舉辦外商投資企業的，其土地使用費由出租者繳納，如外商投資企業利用某一建筑物的部分房屋，從事生產經營活動，按該企業所使用的建筑面積（包括應分攤的公用建筑面積）占該建筑物總建筑面積的比例分攤土地使用面積，并按所分攤的土地使用面積繳納土地使用費。

第二十一條  外商投資企業因不可抗力，造成嚴重經濟損失，確實無力繳納土地使用費的，經企業申請，縣級以上土地管理局批準，可緩繳或減免土地使用費。

第二十二條  土地使用費自批準用地之日起五年內不調整。以后隨著經濟發展、供需變化加以調整。但調整間隔時間不少于三年。每次調整幅度，除國家另有規定外，不超過基數的百分之三十。

經批準改變土地用途的外商投資企業，從改變之日起，按新用途標準計收土地使用費。

第二十三條  產品出口型或先進技術型的外商投資企業，其土地使用費按標準的百分之三十給予優惠。

產品出口型的外商投資企業，由確認部門每年審核一次，發年達不到標準的，應在次年補繳上年度已經優惠土地使用費。

第二十四條  外商投資企業需要臨時使用土地的，須向縣級以上土地管理局提出申請。經審查批準發給臨時用地許可證后，方可使用。

臨時用地期限一般不超過兩年。特殊用途的經縣經以上土地管理局批準后可以適當延期。臨時用地期滿后，由原批準部門收回臨時用地許可證。該地塊內的新建筑物如需拆除的，由外商投資企業負責拆除清理，恢復原貌，或繳納拆除清理費。

外商投資企業獲準臨時用地，應從獲準臨時用地之日起繳納土地使用費。其收費標準和非臨時用地相同。

第二十五條  預約用地，須持國家有關部門和地方人民政府批準的項目建議書及有關證件，向縣級以上土地管理局申請預約用地登記，由其會同有關部門選定地塊，發給其土地使用預約證書。預約用地者應當從批準預約用地之日起，繳納該地塊年土地使用費總額百分之五的預約金。

地的預約用有效期限最長為一年。申請延長預約期限，應在期滿十天前向土地管理局提出。逾期不辦理申請延長預約用地手續的，視為自動放棄預約，已繳納的預約金不予退還。

第二十六條  外商投資企業有下列情形之一者，視其情節輕重，給予相應的處罰。

（一）違反本辦法第八條，擅自改變土地用途、使用范圍或非法買賣、轉讓、轉借、轉租土地、非法進行房地產開發、破壞地上地下資源者，由縣級以上土地管理部門沒收全部非法所得并處以當年土地使用費六至八倍的罰款，直至收回土地使用權。

（二）違反本辦法第十二條的規定，逾期不辦理延長用地期限手續的，取消延長用地期限權利或每逾期一天加收年土地使用費千分之三至千分之五的費用。

當事人對處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內，向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內，向人民法院起訴。當事人也可以在接到處罰決定之日起三十日內，直接向人民法院起訴。當事人逾期不申請復議或者不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第二十七條  因土地使用合同發生糾紛，由當事人協商解決；協商不成的，當事人可以申請中國涉外仲裁機構仲裁或者直接向人民法院起訴。

第二十八條  本辦法前已經開辦的外商投資企業，凡未辦理用地手續的，應按本辦法的規定，補辦用地手續，申領土地使用證。其土地使用費，如原批文或合同中已經規定了標準和不調整期限的，仍按原規定執行；未規定的，從本辦法公布之日起按本辦法執行。外商投資企業在本辦法公布之日起三個月內仍未補辦用地手續的，按違法用地處理。

第二十九條  外商投資從事開發經營成片土地的，按照國務院《外商投資開發經營成片土地暫行管理辦法》辦理。

第三十條  香港、澳門、臺灣的企業、經濟組織或者個人在本市投資舉辦企業需要使用土地的，除法律、法規另有規定的以外，參照本辦法執行，并按有關規定給予優惠。

第三十一條  本辦法由市土地管理局負責解釋。

第三十二條  本辦法自公布之日起執行。本市以前的有關規定與本辦法不一致的，按照本辦法執行。

附表一：

青島市土地等級劃分范圍

───┬────────────────────────────

│等  級│            范                圍                        │

├───┼────────────────────────────┤

│  一  │中山路、貴州路以南、北京路、天津路、費縣路、泰安路、肥城│

│      │路、廣西路、萊陽路、金口路、文登路、南海路、太平路、膠州│

│  級  │路、湛山路。                                            │

├───┼────────────────────────────┤

│  二  │市南區除一級地區外的其他路段，熱河路、遼寧路、上海路、濟│

│      │陽路、冠縣路、大連路、延安一路、館陶路、新疆路、商河路、│

│  級  │泰山路、市場三路、陽信路、德平路、聊城路、寧夏路、南京路│

│      │南段、山東路南段、四川路、青穴路（湛流干路）。          │

├───┼────────────────────────────┤

│  三  │市北區除二級地區外的其他路段，延安路、延安二路、威海路、│

│      │臺東一路、威海路、臺東三路、華陽路、人民路、鞍山路、杭州│

│  級  │州、金華路。                                            │

├───┼────────────────────────────┤

│  四  │臺東區、四方區除三級地區外的其他路段，四流南路、四流中  │

│      │路、振華路、永平路、小白干路。                          │

│  級  │                                                        │

├───┼────────────────────────────┤

│  五  │滄口區除四級地區外的其他路段，308國道（ 城市規劃區內 │

│      │段），板橋坊河以北，嶗山城區、黃島城區。                │

│  級  │                                                        │

├───┼────────────────────────────┤

│  六  │縣（市）城區                                            │

│      │                                                        │

│  級  │                                                        │

├───┼────────────────────────────┤

│  七  │青島市區及縣（市）城區以外的其他地區。                  │

│      │                                                        │

│  級  │                                                        │

───┴────────────────────────────

篇9

上世紀80年代中前期，憲法和民法通則對于農村集體所有土地都是禁止流轉的。1988年的憲法修正案則有了新的規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這在立法上第一次明確了農村土地流轉的合法地位。同年修訂的土地管理法第二條也增加了“土地的使用權可以依法轉讓”的條文。

2003年3月1日起施行的農村土地承包法，以法律形式賦予了“農民長期而有保障的土地使用權”，其中第十六條規定，承包方享有3個方面的權利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品；承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償；法律、行政法規規定的其他權利。

與此相對應的是，承包方也要承擔3個方面的義務：維護土地的農業用途，不得用于非農建設；依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害；法律、行政法規規定的其他義務。

2007年10月1日起實施的物權法第一百二十八條規定：土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。

在我國，土地收益分配的矛盾集結點主要是農地轉非的增值歸屬。目前，理論界主要有3種觀點，第一種觀點是“增值歸農”論；第二種觀點是“增值歸公”論；第三種觀點是“公私兼顧”論。在農地轉非過程中，主要存在三方主體：一是政府，二是公眾，三是農民。政府貢獻的是管理權、規劃權和征收權，公眾貢獻的則是經濟發展所帶來的外部收益，農民貢獻的則是農地的承包經營權、社會保障權和農地發展權。因此，第三種觀點似乎更加合理一些，即地價的上漲是地租未來資本化的反應，理應由政府、公眾和農民共同分享之。

現在的問題是，政府部門利益驅動和強勢地位，不但令公眾難以從土地增值中獲得收益（比如土地增值收益的大部分并沒有被真正“用之于民”），農民也一再成為輸家。在農地轉非中，農民面臨生活方式被打亂、原有財產被強行置換的困境，如果補償也不徹底，無異于“二次被害”。有一點必須明確，弱者是最無力承受失敗的人，如果弱者總是成為輸家，政府就必須檢討。當下，由土地增值分配所導致的不公正、焦慮恐懼正在醞釀和累積，如果這種情緒得不到有效的矯正和釋放，就會成為社會持續發展的不穩定因素。更重要的是，土地增值收益分配的不公也會成為經濟增長的絆腳石。

二、現行法律制度對失地農民土地增值補償的缺陷

（一）非農建設用地呈逐年上升狀態，農用土地流失嚴重，失地農民數量上升

隨著經濟、社會的發展，因交通道路、水利、城中村改造等公共基礎設施、各級種類經濟開發區、工業園區等建設征用農村土地的規模越來越大，少地或失地的農民群體數量不斷增加。

（二）征地補償過程中農民權益受損

1、征地補償標準不合理，征地補償太低

根據有關資料，世界許多國家的補償標準均以被征地時的土地市場價格為基礎。而我國實際采用的補償標準只有土地年產值的幾倍，根本不能反映土地作為稀缺資源的價值，僅考慮了現有農業用途的收益權，而無視土地發展權。

《土地管理法》第47條第1款規定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。這一規定完全排斥了農民對農村土地發展權的利益分享，即土地用途變更所產生的增值被排除在征地補償范圍之外。對征地補償標準問題，《土地管理法》等法律法規有明確規定。在實踐中，近幾年，個別地區的補償標準和安置標準達到了國家法律的標準，但是仍然不能解決實際的問題。即使統一了補償標準，足額及時發放補償費，農民對補償還是不滿意。

2、征地補償安置費分配混亂，缺乏法律依據

根據現行土地法律制度，征地補償費一部分給農民，另一部分留歸村集體使用。由于村民的補償費和村集體的補償費的比例缺乏明確的法律規定，這就導致部分地區大大增加了集體留用費的比例，而村集體的補償費掌握在少數的基層干部手里，如遇有民主建設較差的鄉村，加之缺乏必要的監督，損害農民利益的行為便司空見慣。實踐中補償款的分配問題成為村民與村委會、村黨支部之間發生矛盾的一個重要導火索。

3、農民無法分享土地增值的收益

根據國研中心課題組的調查：“在目前‘合法的’房地產開發過程中，土地增值部分的收益分配，只有20―30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值的20―30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，占40―50%”。

（三）農民土地增值收益被剝奪的原因分析

1、現行的法律制度忽視了被征地農民的發展權問題

在法律規定中，為被征地農民建立了最低生活保障、養老保險和農村醫療合作為主要內容的社會保障體系，但法律規定的標準是維持失地農民的基本生活水平，對失地農民而言，土地的社會保障功能和土地增值所帶來的發展功能并沒有完全體現出來。從立法層面分析，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權法》等相關法律法規中，沒有對土地中蘊含的農民社會保障權、發展權方面的權益做出明確規定。實踐中，由于城鄉二元體制、特別是社會保障制度的二元制，土地對于中國農民而言除了生存功能以外，還承載著發展功能和社會保障功能，而現行法對這兩種功能卻采取了回避的態度。如從《土地管理法》第四十七條的規定可以看出，土地補償費和安置補助費標準的確定只考慮了土地的歷史產出和收益，以及不降低“農民”的生活標準，沒有考慮土地用途改變后其收益的變化，更沒有考慮到土地對于農民的發展功能和社會保障功能，而僅就土地“原用途”作為參照物確定標準。

2、失地農民的就業保障尚未形成有效的機制

當農民失去土地后，那些沒有一技之長的農民就會變成無地、無職業、無收入的“三無”農民，成為矛盾糾紛多發的群體。因此，國家一直重視這一群體的就業保障，地方各級政府根據本地實際情況在此方面進行了探索和創新。

三、建立和完善失地農民的土地增值收益的社會保障機制

（一）盡快建立和完善失地農民的社會保障機制

不斷推出相關政策，力求做到“失地有保險，老來有保障”，各地都做過有益的探索，但還不夠規范、系統。要通過實行貨幣安置、留地安置、就業安置等積極的保障措施，三管齊下，全方位保障失地農民的利益。

一是提高最低生活保障的標準。前面已論及土地本身就承載著農民的社會保障功能和發展功能，根據現行法律規定，集體土地不能進入一級市場，就會導致高額的級差地租被各級政府獲取。因此，政府有義務從級差地租中拿出一部分作為社會保障基金，以在保持失地農民現有生活水平不降低的基礎上，再為失地農民提供發展基金。

二是實行積極的“就業保障”政策，解決失地農民的就業問題。相對于城市下崗職工和失業人員而言，失地農民更是就業的弱勢群體，因為農民就業意識和就業行為與工業化、城市化的要求有一定距離。因此，要力爭把城鄉統籌就業納入政府經濟社會發展規劃中，通盤考慮，完善就業服務措施，創造有利于失地農民就業的機制和環境。要制定公平的農民工就業政策，構建符合城鄉統籌就業要求的就業管理制度。

三是建立多元模式保障機制。如城市郊區、經濟發展水平較高的地方，可以走轉換農民身份，推動失地農民市民化的模式；而偏遠地方、僅由于國家基礎設施用地造成失地的，要加大養老保險、最低生活保障的力度，同時增加貸款方面的資金扶持，走產業化發展道路。

（二）以體制創新為推動力，探索在大制度框架內解決失地農民的保障問題

農民土地權益保護之所以成為社會熱點，說明現行框架不能有效解決這一問題，必須創新思路，探索新的解決路徑。要在大制度框架內解決失地農民的保障問題，按照“以土地換保障”的戰略要求進行制度創新，可以考慮以土地入股的方式解決失地農民的社會保障問題。允許土地入股，將農民納入征地開發的利益共同體，有助于減少征地時的摩擦和沖突，降低行政成本。對于農民而言，允許農民土地入股，使長期受到忽視的土地中承載的農民發展權得以實現，有利于保護和增進農民的利益。

（三）通過立法明確和完善農民的土地權益，并通過程序設計加以保障

必須修改和完善相關立法，明確規定農民的土地權益。這個問題在理論界已達成共識，并在《物權法》中有具體的規定并有所突破。從物權法的規定來看，農民的土地權益相比以前得到了一定的規范層面的保障。但物權法畢竟是一部框架性的基本法，對有些具體問題還沒有給出具體的可操作性的規定，如公共利益的界定，征地權限和程序的明確、對政府征用行為的行政救濟措施的細化、土地補償標準的合理界定等。農民土地權益真正得到保護還有賴于這部法的有效落實和后續相關實施細則。

首先，明確集體土地所有權的主體，保證集體經濟組織的每個成員都能參與對土地所有權的行使。防止目前一些地方的村干部不經村民討論同意就任意處置集體土地的現象。其次，對集體土地和集體土地上的房屋征收制度進行較重大的改革，構建建設用地流通市場，即修改現行土地管理法第四十三條，明確農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑：一是通過征收轉化，這一途徑僅用于公共利益；另一途徑是通過市場交易，這一途徑主要用于商業利益，但也可用于公共利益。第三，要提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準，應當參照《國有土地上房屋征收補償條例》，較大幅度地提高對集體土地和集體土地上的房屋征收的補償標準。

（四）盡快修改土地法，允許農村集體土地直接進入市場交易

對于農民，土地的意義不僅是一種不動產，而且還是一種特殊的保障形式。它至少可以為貧窮的農民提供食品、住房、就業、養老保障。因此，政府征用農地，就必須充分考慮社會保障來置換農民的土地保障。如果不具備提供社會保障機制條件，政府就不應該征地。

篇10

1 農村宅基地現狀及存在的問題

近年來,我省按照中央和省人口資源環境會議精神,開展了數次農村宅基地利用和管理情況調研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個縣(市)的10鄉鎮116個行政村進行樣點調研。我省是一個農業大省,農村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業調查取得第一手資料的基礎上,從管理經驗和統計數據、典型案例分析入手,研究農村宅基地利用現狀、發展規律。結果表明,我省農村宅基地利用和管理存在很多問題。

1.1 宅基地超占面積現象嚴重

按照《吉林省土地管理條例》規定,農村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現實中宅基地超占面積現象極其普遍,如10個樣點鄉(鎮)調查顯示超占面積約為村莊規劃總面積的23%,初步統計人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠遠高于規定的標準,其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉結合部到偏遠村莊超占面積逐漸增大,經濟發達地區比相對落后地區超占的少。

1.2 宅基地利用不合理甚至空置

抽樣調查結果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費,利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區更為明顯。由于各方面原因導致很多宅基地出現空置,如人口的減少和流動,舊宅基地的廢棄等等,這種空置現象在偏遠、落后的地區較為突出,有的空置率達到0.4%以上,而且這種現象還呈現出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區由于土地堿化因素的影響,甚至出現了“光屁股”屯、空心屯狀況。

1.3 一戶多宅增加,非法轉讓普遍

隨著農村人口增長率的降低以及農村人口向城市流動,農村人口特別是欠發達地區出現負增長趨勢,很多空置的農村住房出現了轉讓情況;一些農民在經濟條件變好之后購買地點、環境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現象發生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈與等途徑將多個宅基地過到一人名下,出現一戶多宅現象。另外,許多農民將房屋轉讓時不依照規定及時進行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉賣給城鎮工業戶居住或建廠等使用,土地使用權卻無法通過合法方式進行轉移,導致非法轉讓現象普遍發生。

1.4 宅基地用途發生轉變

隨著農村經濟的發展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉結合部家庭作坊發展較快,出現前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠地區,主要由于家庭種植、養殖乃至加工等個體或規模經營模式的發展等原因,致使一些宅基地變成了養殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區、生活輔助區、生產區三個大致用途和區域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉結合部的城鎮居民購買農村宅基地多用于商業或工業等用途。

2 問題產生的原因

2.1 歷史原因

1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農村宅基地管理制度不健全,完全由生產大隊自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農村出現建房高峰,農民爭相超占宅基地,這一時期超占的數量占超占總數的50%左右。有的偏遠地區一般在80%左右,東部山區以及發達地區低于50%。

2.2 管理方面的原因

在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機關還在初步建設階段,許多工作人員是臨時招聘的,加上鄉、鎮政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規范和嚴格,超面積批準現象依然存在。在《吉林省土地管理條例》出臺后,個別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規定宅基地面積可為600km2。在農村鄉鎮村莊規劃上缺乏有效性、科學性,甚至沒有規劃,加上執行不到位,也導致宅基地面積超占現象發生。

2.3 法律法規方面原因

現行法律、法規對宅基地方面的規定非常少,主要散見于在《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準確界定,對宅基地尚沒有一個比較系統、規范和全面的法律規定體系和管理體系,而這些現有的法律法規規定又基本限定宅基地為農用地范疇,在市場經濟的今天,把宅基地限定在農用地管理的規定顯然已不能適應社會的現實要求,在加上關于宅基地的不同法律對宅基地的法律關系存在一定差異,法律關系還不夠順暢,使宅基地的管理在實際操作上困難很多。

2.4 市場經濟發展帶來的原因

隨著市場經濟的發展,農村宅基地的原始居住用途已悄然發生變化,市場經濟在農村特別是城郊地區發展活躍,勢必導致將宅基地轉變為商業、工業、娛樂等用途,與之相適應的法律規定以及關于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規規定方面缺乏操作性,在具體執行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設用地流轉的角度進行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。

3 加強宅基地利用和管理的對策

3.1 完善宅基地管理制度

一是加強規劃管理,凡是不符合土地利用總體規劃和集鎮村莊規劃的宅基地,堅決不允許翻建、改建、擴建和改變用途。二是加強轉讓管理,加大對違法轉讓的查處和處罰力度,制止非法轉讓行為的發生。三是嘗試集體建設用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實行有償管理,如加工、養殖等生產需要使用建設用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴格控制宅基地標準,明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調查,全面摸清宅基地利用情況,區分和劃出生產區或者農用地等區域。

3.2 強化宅基地建設規劃控制

這是加強宅基地管理的重點環節。《土地管理法》規定,集鎮和村莊規劃必須與土地利用總體規劃相銜接,集鎮和村莊規劃要有全局觀念,合理調整布局,體現重點合并自然村、建設中心村、發展小城鎮的思路。把優化土地利用結構,調整土地利用功能,提高土地利用率,促進已有建設用地和村內空閑地高效利用作為重點,詳細規劃集鎮和村莊各類建設用地,做到節約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設和布局實際是由城鎮和村莊建設規劃決定的,只有在建設規劃上提高計劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實現。

3.3 發揮經濟調控作用

農村宅基地只是集體經濟組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標準部分在予以行政處理的同時采用經濟手段進行調節。對在集體土地建設用地流轉嘗試中基地地用于工業、商業或娛樂等用途的,在登記管理上予以區分和確定,同時也要在經濟上通過有償使用方式進行調控和管理,如此,即嚴格了管理又適應了經濟發展的需要,還能夠增強農村集體組織的實力,提高農民的經濟收入。

3.4 制定合理的宅基地管理政策

一是在不發達地區推行“遷村并屯”計劃,積極發展小城鎮和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經濟相對發達地區特別是城鄉結合部和小城鎮實行住宅統建,國家、集體、個人三方按比例負擔費用。三是鼓勵農民主動讓出多余的宅基地,參照國有土地價格予以足額補償。四是開展農村宅基地復墾治理,將村莊內的宅基地及空閑地、廢棄地進行綜合整理,通過經濟獎勵和政策鼓勵等辦法,提高土地利用率,對復墾為耕地的可考慮優先給予農民使用。

4 小結

宅基地管理和利用,是社會主義市場經濟發展到現階段需要迫切解決的大事,它事關九億農民的切身利益,是解決“三農”問題的重要環節,必須予以高度的重視,相關部門更是要解放思想,提高認識,采取得力措施,在不斷深入推進土地管理制度改革的大前提下,徹底轉變農村宅基地管理松散、利用粗放、系統不健全的不良狀況,通過制定科學的農村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進農村城鎮化、工業化、市場化進程,促進農村經濟快速和健康發展,提高農民生活水平,維護社會的和諧穩定,為早日實現農村小康社會的建設努力營造最良好的基礎管理環境。

參考文獻

[1] 《中華人民共和國土地管理法》,1999.

[2] 《中華人民共和國物權法》,2007.

[3] 《吉林省土地管理條例》,2002.

[4] 李金鳳.論宅基地使用權之抵押、流轉[EB/OL],2007.

[5] 趙勇山.中國房地產法[M].西南師范大學出版社,1996.

[6] 馬克敏.論我國農民宅基地使用權制度及其完善[J].內江師范學院學報,2003.

篇11

中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2016）05012208

一、問題的提出

基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。

二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點

土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。

（一）案件基本情況

第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。

2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。

說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。

從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。

第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。

第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。

（二）案件主要特點

土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。

第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。

第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。

三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析

集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。

（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分

《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]。《條例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。”

（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難

中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”。《憲法》第10條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《條例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。

（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地

第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。

第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零。《中華人民共和國土地管理法》第45條

《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。

（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求

通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。

其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”及《貴州省土地管理條例》第42條

《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行。”之規定，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定。”、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。”中有規定，即地方政府對同意批準征用土地進行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。

其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。

其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。

四、集體土地房屋征收補償法治化路徑

黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。

（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程

《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。

法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。

（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為

第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。

第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。

第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。

第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條

《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日。” 之規定。

（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡

在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。

1從嚴“公共利益”司法審查

為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案

詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。

2嚴格行政機關法律規避的審查

篇12

第三條  土地管理應堅持資源管理與資產管理并重、資源保護與開發利用并重的原則，全面規劃，合理配置土地資源，嚴格控制占用耕地，提高土地利用率。

第四條  為發展經濟引進資金和技術，合理開發、使用土地的，給予鼓勵和優惠。

第五條  自治縣人民政府土地管理部門主管本行政區域內的土地的統一管理王作。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內的土地管理工作。

自治縣土地管理部門設在鄉（鎮）的土地管理所，協同鄉（鎮）政府負責該行政區域內的土地管理工作。

第六條  土地管理部門的主要職責是：

（一）貫徹執行有關土地管理法律、法規和國家政策；

（二）負責土地的規劃、調查、統計、評價和登記發證工作，建立土地管理檔案；

（三）負責建設用地的征用、劃拔、出讓、轉讓等審批和報批工作；

（四）負責國有土地使用權的估價、抵押管理工作；

（五）監督檢查土地的開發、利用情況；

（六）查處違法用地案件，會同有關部門解決土地權屬爭議，辦理獎懲事宜。

第七條  自治縣人民政府計劃、建設和農業等有關行政主管部門，依照有關法律、法規和本條例的規定，并根據各自的職責，協助同級土地管理部門實施土地的管理工作。

第二章  土地的所有權和使用權

第八條  土地的所有權和使用權受法律保護，任何公民、法人和其他組織不得侵犯。

農民承包集體土地的使用權，依法受到保護。

第九條  下列土地屬于國家所有：

（一）自治縣城區的土地；

（二）農村和城郊依法沒收、征用、征收、收歸國有的土地；

（三）國家未確定為集體所有的林地、牧地、草場、荒山、荒地、河灘；

（四）中央、省市直屬企事業單位在自治縣行政區域內的林地或其它用地；

（五）其它依照法律規定屬于國家所有的土地。

第十條  下列土地屬于集體所有：

（一）農村集體經濟組織所有的耕地、荒山、荒地、林地、牧草地、溝壑等；

（二）縣城郊區國家所有以外的土地；

（三）農村村民使用的宅基地、承包地等；

（四）其它按照法律規定屬于集體所有的土地。

第十一條  國有土地和集體所有的土地可以依法確定給公民、法人和其他組織使用。使用者有保護、管理和合理利用土地的義務。

第十二條  土地的所有權和使用權由自治縣以上人民政府依法確認，土地管理部門負責辦理土地權屬的登記手續，核發《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地使用證》。

第十三條  土地的所有權和使用權發生變更時，土地的使用者和所有者必須依法到土地管理部門辦理變更登記手續。

第十四條  建設項目竣工驗收后，土地的使用者必須在三十日內，依法到土地管理部門申請辦理土地登記手續，領取土地使用征。

第十五條  土地的所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。

單位之間的土地所有權和使用權的爭議，由自治縣以上人民政府處理。

個人之間、個人與單位之間的土地使用權爭議，由鄉（鎮）人民政府或自治縣人民政府處理。

當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之日起十五日內，向上級人民政府申請復議或在三十日內，直接向人民法院起訴。

在土地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得改變土地現狀，不得破壞土地上的建筑物、附著物。

第三章  土地的利用和保護

第十六條  鄉（鎮）人民政府根據本地實際情況，制定本行政區域的土地利用總體規劃，報自治縣人民政府批準后實施。

第十七條  鼓勵公民、法人和其他組織承包國家和集體所有的荒山、荒灘、荒溝、荒坡等荒廢土地，按照土地利用總體規劃進行開發、治理，并維護承包者的合法權益。

第十八條  對公民、法人和其他組織承包的荒山、荒灘、荒溝和荒坡，在不違反承包合同的情形下，經有關部門同意土地管理部門批準，其承包經營可依法實行土地流轉制度。

第十九條  按照規劃開發荒廢土地的公民、法人和其他組織，應當向自治縣人民政府上地管理部門提出申請，經自治縣以上人民政府批準后，可進行開發、利用。

第二十條  取得國家和集體所有的荒廢土地承包經營權的公民、法人和其他組織，應當依法繳納有關稅費。

第二十一條  禁止毀林、毀草或破壞人工工程設施、生態工程設施造田；禁止圍墾河流。違者應按有關規定責令其恢復原狀并給予經濟處罰。

第二十二條  建立基本農田保護制度，對基本農田實行重點保護。

非農業建設一般不得占用基本農田。確需占用的，必須嚴格控制占用面積，并按規定權限報批。

占用基本農田從事非農業基本建設的，應當依法繳納有關稅費。

第二十三條  禁止在基本農田保護區內建房、建窯、建墳。

任何公民、法人和其他組織未經批準不得在責任田、承包田上挖沙、取土、采礦、采石、堆放固體廢棄物。

第二十四條  因進行燒制磚瓦、燃煤發電、冶煉排碴等生產占用土地，以及建設沙、石、煤、土場或者進行采礦使用集體土地的，必須報自治縣以上人民政府批準，并繳納土地復墾費用。

第二十五條  嚴禁荒蕪土地。

非農業建設單位經批準使用的有種植收入的土地，一年以上（含一年）未動工興建的（因自然災害或季節性影響除外）；公民、法人和其他組織承包經營的土地，棄耕一年以上或因粗放經營使產量低于同類耕地產量一半的，均視為荒蕪耕地，由自治縣人民政府土地管理部門按年收繳荒蕪費（閑置費），專款專用。對于不再從事農業生產，不履行土地承包合同而棄耕的土地，要按規定收回承包權。

第四章  城鄉建設用地

第二十六條  公民、法人和其他組織因進行建設需要使用國有土地和集體所有的土地的，應當向自治縣人民政府土地管理部門提出申請，經自治縣以上人民政府審查批準后，由土地管理部門統一劃撥或征地。

禁止用地單位和被征地單位私自協商占地。

建設用地經批準后，任何單位和個人不得阻撓或者妨礙建設單位依法使用土地。

第二十七條  農、林、牧、副、漁場，使用本場土地從事非農業生產建設，必須按本條例規定的審批權限辦理用地手續。

國有企業和自收自支的事業單位，以及城鎮居民建房使用國有土地的，經自治縣以上人民政府批準，土地使用權實行有償劃撥。

第二十八條  因搶險救災急需使用土地的，經自治縣人民政府同意，可先行使用，但應當在不可抗力的危害消除后六十日內，按審批權限履行批準手續。

第二十九條  國家建設征用無收益的集體土地不予補償；被征用土地的建筑物、附著物按實際價值補償。開始協商征地后，突擊耕種的農作物，種植的樹木或搶建的建筑物、附著物，不予補償。

第三十條  國家建設征用土地的安置辦法，依照《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的有關規定執行。

第三十一條  在城區和城鎮范圍內，出租國有土地使用權的必須依法報自治縣以上人民政府批準，土地管理部門辦理土地審批手續，按年交納土地使用權租金。

第三十二條  農村居民建房應當結合小城鎮建設和村屯改造，充分利用舊宅基地、村內閑地和山坡地。確無舊宅基地可利用，需要申請新宅基地的，應按下列規定辦理：

（一）農村農業戶口居民建房，占用耕地的由自治縣人民政府批準，占用荒地的由鄉（鎮）人民政府批準；

（二）為發展保護地生產，需建臨時看護房的，建筑面積不準超過三十平方米。由鄉（鎮）人民政府審查，經自治縣人民政府土地管理部門審核，報自治縣人民政府批準；

（三）農村非農業戶建房的，由自治縣人民政府土地管理部門辦理征地手續；

（四）農村小城鎮建設應當統一規劃，實行有償用地制度，收取的費用用于小城鎮基礎設施建設。

第三十三條  有本村合法在籍戶口的，符合下列情形之一的，允許申請宅基地：

（一）除身邊留一子女外，其他已婚子女確需另立門戶的；

（二）原有宅基地面積低于規定標準，子女達到結婚年齡，居住擁擠，確實需要分居的；

（三）因自然災害等正當理由需要搬遷的；

（四）在當地落戶的集體經濟組織的技術人員、回鄉落戶的離休、退休、退職和退伍的干部、職工、軍人、華僑以及港、澳、臺同胞無房居住的。

第三十四條  農村村民戶有下列情形之一的，不劃給宅基地：

（一）年齡未滿十八周歲的；

（二）已婚男女一方已另立門戶的；

（三）原有宅基地能夠解決子女另立門戶需要的；

（四）出賣或出租住房的。

第三十五條  農村承包經營戶、個體工商戶從事非農業生產活動，確需占用集體土地的，必須按法定程序和審批權限，報自治縣以上人民政府批準。

凡在自治縣行政區域內，按照土地利用總體規劃從事林果業、畜牧業、養殖業、蔬菜種植、庭院經濟以及農副產品加工生產用地的公民、法人和其他組織，給予優惠。

第三十六條  因進行建設需要臨時占地的，應當與被占地單位簽定協議，并報自治縣人民政府批準。

臨時占地的期限一般不得超過二年，期滿后應當退還土地。確需延長的，必須按征地的審批權限報批。

臨時占用集體所有的土地，應當依法向被占地單位繳納土地補償費；臨時占用國有土地，應當向自治縣人民政府土地管理部門繳納臨時占地費。

第五章  獎勵和處罰

第三十七條  對有下列成績之一的公民、法人和其他組織由自治縣人民政府給予表彰、獎勵：

（一）模范執行土地管理法律、法規，同違法行為作斗爭事跡突出的；

（二）合理開發、利用土地資源，切實保護耕地，取得顯著的經濟、社會和生態效益的；

（三）在保護和開發土地，合理配置土地資源，發揮土地資產效益以及在土地科學研究等方面有突出貢獻的；

（四）節約用地、復墾造地成績顯著的；

（五）鄉（鎮）土地管理所，完成上級下達各項任務業績突出的。

第三十八條  對違反土地法律、法規和本條例的公民、法人和其他組織給予下列處罰：

（一）買賣或以其他形式非法轉讓土地的，沒收其非法所得，限期拆除或沒收在土地上新建的建筑物和其他設施，收回土地使用權，并對雙方處以非法所得50％以下的罰款；

（二）居民未經批準或騙取批準非法占用土地的，責令退還占用的土地，限期拆除或沒收在占用土地上新建的建筑物和其他設施。

（三）全民所有制單位、集體所有制單位，未經批準或騙取批準非法占用的土地，責令退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，并處以每平方米15元以下罰款。對主要行政當事人由其所在單位或上級機關給予行政處分。

（四）臨時使用土地期滿不歸還的，或土地使用權被依法確定收回而拒不交出的，除責令交還土地外，并按超期時間每月每平方米處以5元以下罰款；

（五）因使用土地造成沙化、鹽漬化、水土流失的，或者破壞耕地嚴重的，按毀壞土地面積每平方米處以5元以上15元以下罰款；

（六）依法征用、劃拔的土地，不按時交付使用的，責令被征用、劃拔單位交出土地，并處以每平方米5元以下的罰款，對被征地單位向建設單位非法索要的財物，同時予以沒收；

（七）擅自改變土地使用用途的，限期拆除或沒收土地上新建的建筑物和其他設施，并處以每平方米15元以下罰款。

第三十九條  土地管理部門的工作人員，必須忠于職守、遵紀守法、秉公辦事。對濫用職權、違法亂紀、玩忽職守的，由主管部門給予行政處分；情節嚴重，觸犯刑律的，由司法機關依法追究刑事責任。

第四十條  在土地權屬爭議過程中，對聚眾閑事，造成人員傷亡、經濟損失的，依據有關法律、法規的規定對責任者給予行政處罰或追究刑事責任。

第四十一條  當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內，向做出處罰決定機關的上一級行政機關申請復議；對復議決定不服的，可在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。當事人對行政處罰決定不服的，也可在接到處罰決定書之日起十五日內，直接向人民法院起訴。當事人不申請復議、也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第四十二條  受到限期拆除新建的建筑物和其他設施的處罰的公民、法人和其他組織繼續施工的，作出處罰決定的機關有權采取必要措施予以制止。

第四十三條  侮辱、毆打土地管理部門工作人員，拒絕、阻礙土地管理部門工作人員依法執行公務的，由公安部門依法處理；構成犯罪的，由司法權關依法追究刑事責任。

第四十四條  罰款必須在規定的期限內繳納，逾期不繳納的，每日加收相當于罰款總額3％的滯納金。

篇13

(三)嚴格執行農用地轉用計劃的指令性管理。縣（區）國土資源部門要會同發展改革部門，按照國家和省市的統一部署，于每年10月1日前提出本縣（區）下一年度的土地利用年度建議計劃，并經縣（區）政府審查后，報市國土資源局和市發展改革委；需報國務院、省政府、省發展改革委等部門和市政府、市發展改革委等部門審批、核準的重點建設項目，分別由省、市行業主管部門于上年9月20日和10月前按項目向省國土資源廳、省發展改革委、國家行業主管部門和市國土資源局、省行業主管部門提出建議計劃，同時抄送項目所在地的市、縣國土資源、發展改革部門。土地利用年度計劃納入市、縣（區）國民經濟和社會發展計劃，農用地轉用計劃和省及省以下批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點建設用地計劃和城、鎮、村建設用地計劃，由省發展改革委、省國土資源廳聯合分類下達到市，市發展改革委、市國土資源局分解下達各縣。市上下達的土地利用年度計劃，不得隨意突破；因不可預見的建設項目確需增加用地計劃指標的，應向市國土資源局提出申請，經審核后報市政府審定，在市土地利用計劃指標內統籌調劑。各縣（區）結余的農用地轉用計劃指標，由市國土資源局確認、匯總并報省國土資源廳核準后，納入該縣（區）的農用地轉用計劃指標，在規劃期內結轉使用。市國土資源局要把各縣（區）土地利用年度計劃執行情況列入國土資源管理目標責任進行年度考核，考核結果作為下一年度編制計劃的重要依據。

(四)加強建設項目用地預審管理。嚴格按規劃審查建設用地，對不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過用地預審。需經政府及發展改革委等部門審批的項目由建設單位在項目可行性論證階段申請用地預審，并在建設項目核準前申請預審。用地預審意見是建設項目審批、核準的必備文件，無用地預審意見或未通過預審的，不得審批、核準建設項目。

二、切實加強耕地特別是基本農田保護

(一)嚴格保護基本農田。各縣（區）政府在土地利用總體規劃修編中必須確保現有基本農田總量不減少，質量不下降。基本農田保護圖件實行省、市兩級國土資源部門備案制度，在新一輪土地利用總體規劃修編后3個月內完成備案。基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或擅自改變用途。符合法定條件確需改變和占用基本農田的，必須報國務院批準，批準后占用的要足額補劃。對占用基本農田的，要按省上規定的最高標準征收耕地開墾費，任何單位和個人不得擅自減免。規范設置基本農田保護標志，公告基本農田的位置、地類、責任人和“五個不準”等內容。建立基本農田數據庫，做到省、市、縣、鄉四級基本農田檔案、圖件、數據齊備，可查可核。各縣（區）政府要根據基本農田保護工作需要，從土地開發整理資金中核定一定資金，用于基本農田保護。基本農田保護要落實到地塊和農戶，國土資源和農業部門要在集體土地所有權證書和農村土地承包經營權證書中注明相關內容，明確行政村和農戶對基本農田保護的權利、責任和義務。要做到“七有”即有保護公告、有保護組織、有保護合同、有鄉規民約、有圖表檔案、有保護圖件、有保護標志。嚴禁以農業結構調整、生態退耕、農業綜合開發等名義破壞基本農田或變相從事房地產開發，嚴禁占用耕地毀田燒磚。對違犯基本農田保護“五不準”的行為，要堅決依法查處，嚴肅追究責任，對有關責任人員由上級主管部門或監察機關依法按權限給予行政處分。同時，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。啟動“沃土”工程，加強耕地質量建設，提高耕地集約利用水平。

(二)嚴格執行占用耕地補償制度。各類非農建設經批準占用耕地的，耕地補充責任人必須補充數量、質量相當的耕地。自行補充耕地的，應提交耕地補充方案，經依法批準后，按《省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》的規定繳納耕地開墾保證金，耕地開墾保證金按占用耕地補充方案確定的耕地開墾計劃分期返還。補充耕地的數量、質量實行按等級折算，防止占多補少、占優補劣。不能自行補充耕地的，應依法足額繳納耕地開墾費。實行補充耕地驗收責任追究制度，省國土資源和農業部門負責對補充耕地的數量和質量的驗收，并對驗收結果承擔責任。補充耕地折算、驗收的具體管理辦法由省國土資源部門會同省農業部門另行制訂。負有耕地開墾義務的縣（區）政府、農村集體經濟組織和建設單位投資土地開發整理新增的耕地，經有權批準農用地轉用的省、市州國土資源部門和農業部門驗收確認后，其開墾耕地的面積和土地整理新增耕地面積的60％可以折抵其建設占用耕地的補償指標。要嚴格新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和用于農業土地開發的土地出讓金等專項資金使用和管理，確保專項資金用于土地開發整理項目和基本農田建設。進一步加強土地開發整理復墾項目申報和監督管理，確保項目投資到位。

三、嚴格農用地轉用和土地征收審批

(一)嚴格農用地轉用審批。新增建設用地必須符合土地利用總體規劃，符合國家產業政策，優先保證國家和省重點建設項目、產業政策鼓勵發展的項目、經濟社會發展中薄弱環節建設項目以及重大招商引資等項目用地。嚴格控制國家明令禁止的項目和高耗能、重污染以及低水平重復建設項目。嚴格控制占用耕地、林地、草地和濕地，凡不符合規劃、無農用地轉用年度計劃指標、不符合國家產業政策和供地政策、未通過預審、補充耕地措施不落實的建設項目，不得報批農用地轉用和土地征收。在依法批準的土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外，除區域性基礎設施建設和國家、省重點項目建設外，原則上不得批準項目選址建設。嚴禁將單個建設項目用地拆分報批，建設項目的可行性研究報告或其他文件沒有明確分期建設的，不得分次報批農用地轉用和土地征收。對省級以上發展改革等部門審批、核準文件中明確分期建設的項目，可以按工程進度分期報批用地。對省政府審批權限內的重點建設項目用地，經省國土資源廳和省發展改革委批準其控制工期的單體工程用地后，可先期開工建設，并在規定的時限內依法報批整個項目用地。

建設用地報批必須按照《中華人民共和國土地管理法》和《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定權限、條件和程序審查報批土地。國務院、國家發改委等部門或省政府批準或者核準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等確需單獨選址建設的項目，涉及的農用地轉用和土地征收報國務院批準，除此之外單獨選址建設的項目，涉及的農用地轉用和土地征收報省政府批準，其中征收土地面積超過省政府批準權限（征用一般耕地超過35公頃，其它土地超過70公頃）的，須報國務院批準；建設項目確需占用基本農田的，須報國務院批準；在鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地，涉及集體或國有農用地轉用的由市人民政府審批；具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地1公頃以上的，由市人民政府審批；1公頃以下的，由縣（區）人民政府審批；村民宅基地占用土地利用總體規劃確定的集體未利用地的，由縣（區）人民政府審批。單獨選址的建設項目使用國有未利用地70公頃以上的，由省政府批準；70公頃以下的，由市政府批準。

各類建設項目用地，涉及占用林地的，需經有權一級林業主管部門審核同意。

(二)加強建設用地審批后的監管。農用地轉用批準后滿兩年未實施具體征地或用地行為的，批準文件自動失效；滿兩年未將批準轉用或征收土地供給用地單位的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時扣減相應指標。用地單位閑置土地的，按《中華人民共和國土地管理法》的有關規定處理。各縣（區）國土資源部門每季度要將農用地轉用或征收土地的執行情況和臨時性用地審批情況報市國土資源部門進行備案。

(三)加強村鎮建設用地管理。農村集體建設用地必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用計劃管理。凡占用農用地的必須辦理農用地轉用審批手續。指導村鎮按集約利用土地的原則做好規劃和建設，開展農村集體建設用地整理試點。各縣（區）要制定和實施村莊改造、歸并、整治計劃，積極爭取農村居民點整理項目資金，將村鎮建設與土地整理相結合，促進小城鎮、村莊的合理布局和集約用地。嚴格農村宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準宅基地。實行“一戶一宅”政策，宅基地面積不得超過《省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》規定的標準。嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地。各縣（區）要對農村宅基地進行清理，對一戶多宅或面積超標準的和城鎮居民擁有農村宅基地的要依法處理。

全面推行農村宅基地“三榜公布”、“三到實地”制度。農村村民需要宅基地的，應向本集體經濟組織提出申請，集體經濟組織應將申請宅基地的農戶張榜公布；公布期滿無異議的，集體經濟組織應將上報的農戶再次張榜公布。在宅基地審批過程中，國土資源管理部門受理宅基地申請后，要到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃等；宅基地經依法批準后，要實地丈量劃定宅基地；村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地。

依法界定臨時用地的范圍。不得將建設用地按照臨時用地審批，也不得將農用地按照臨時用地審批。已按臨時用地審批的建設用地，追究審批責任，符合報批條件的重新報批。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。

四、完善征地補償安置制度

(一)制定土地征收補償標準。各縣（區）政府要按照征地補償同地同價、保證被征地農民生活水平不因征地而降低的原則，組織制定本轄區土地征收補償的年產值標準，有條件的縣（區）要組織縣（區）制定征地區片綜合地價，報市國土資源部門和物價部門審查平衡后，上報省國土資源部門，由省政府批準公布執行，并定期更新。征收農村集體耕地，人均耕地1畝以上的，土地補償費、安置補助費合計補償倍數不得低于被征收耕地前3年平均年產值的16倍；人均耕地0.5畝以上、1畝以下的，按不低于22倍補償；人均耕地0.5畝以下的，按30倍補償，依法征用基本農田的，按30倍補償。依照法律規定支付補償費用后仍不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，縣（區）政府在上報土地征收審批時一并提請批準增加安置補助費。經省政府批準增加安置補助費或進行補貼的，城市建設用地由各縣（區）政府從土地收益中支出，單獨選址的建設項目由建設用地單位支付。國家和省重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。因征地不能達到原生活水平的認定標準由各市州政府在制定征地補償標準時一并制定。大中型水利、水電工程建設征地的補償標準，按國務院規定的標準補償。

(二)完善征地程序。農用地轉用、土地征收的審批和實施，要嚴格執行土地征收、安置補償標準的公開、公告、聽證等制度，農村集體經濟組織要將土地征收補償費用的分配使用管理情況向村民公開，接受社會特別是被征地農民的監督。征地報批時，必須附其被征地農民對擬征收土地的知情和調查結果的確認材料和組織聽證有關材料。嚴禁補償費用不落實、支付不到位而強行征占用土地。對因違法批準征地、違法實施征地、強行用地以及造成、侵害農民利益的，要追究地方政府主要領導的責任。

全面執行“告知”、“確認”、“聽證”的規定。征地方案必須征求被征地村村民代表的意見；對征地補償標準和安置途徑舉行聽證；對征地農民的基本生活保障問題必須妥善解決。否則不予受理用地報批申請。

(三)強化征地補償安置監管。征地補償安置方案依法批準后，要在法律規定的時限內全額向被征地農村集體經濟組織撥付征地補償安置費用。耕地開墾費、新增建設用地有償使用費未按規定足額繳納的、征地補償費未全額支付到位的，不予批準用地。各縣（區）政府要根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則，擬定被征地集體經濟組織征地補償費用使用、管理、分配和監督辦法，報市政府審核后公布執行。農業、民政部門要加強對農村集體經濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督。實施征地后，農業部門要及時辦理土地承包合同的變更或解除手續。

(四)妥善安置被征地農民的生產生活。市、縣（區）政府要采取多種形式安置好被征地農民，確保被征地農民的生活水平不因征地而降低。對城市規劃區內因被征地而導致無地的農民應進行農轉非，并納入城鎮就業和社會保障體系；征收城市規劃區以外的集體土地，對有開發整理條件增加耕地的，各縣（區）政府要通過安排土地開發整理增加新的耕地進行安置；對有穩定收益的用地項目，在被征地農村集體經濟組織和農戶自愿并與項目建設單位協商一致的前提下，可以將征地費用入股或已經批準的建設用地土地使用權作價入股；對愿意異地安置的農戶，政府可統一組織異地移民安置。市勞動和社會保障局要會同公安、財政、國土資源等部門制定被征地農民就業培訓和社會保障的指導意見。

五、規范土地市場

(一)推進土地的市場化配置。各縣（區）政府要規范土地供給行為，建立規范的土地供給渠道和土地供給信息定期公開制度，嚴格執行經營性用地招標、拍賣、掛牌出讓制度，依法嚴格執行劃撥用地范圍。經營性用地首先應以拍賣或招標方式供地，競買、投標人數達不到法律法規規定要求的，方能以掛牌方式供地。對臨街具有商業價值的地塊，均以招拍掛方式出讓。經營性基礎設施用地要逐步實行有償使用制度。工業用地有兩個以上用地申請者的應以招標、拍賣、掛牌方式供地。各縣（區）政府要擬定本地區協議出讓土地最低價格標準，報市國土資源部門和物價部門審查平衡后，上報省政府批準公布執行。土地供給的信息要以固定的形式定期向社會公告。縣（區）政府要將城市批次建設用地供給的方式、用途、面積、價格每半年向市國土資源部門上報，由市國土資源部門匯總，市政府審核后，向省國土資源部門備案。推行國有土地使用權租賃制度。對原劃撥土地全部或部分用于經營性用地的，要依法收取租金。省國土資源廳將會同省財政廳擬定國有土地使用權租賃的具體管理辦法，報省政府批準后執行。

(二)加強土地市場監管。要加快土地有形市場建設，按照《地區土地儲備辦法（試行）》（隴署發〔〕17號），市縣國土資源局要設立土地儲備機構和固定的土地交易中心。經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應在土地有形市場公開交易，并按市場價補繳土地出讓金；低于市場價的，政府應當行使優先購買權。對經批準自行利用原劃撥土地進行經營性開發建設的，按現時同地域相同用途經營性土地市場價格減去原劃撥土地使用權價格后，補繳土地使用權出讓金。對以出讓方式取得的土地不按出讓合同約定動工開發的，根據《中華人民共和國房地產管理法》的規定征收土地閑置費直至收回土地使用權。對以劃撥方式騙取供地后進行經營性開發的，要依法查處；符合土地利用規劃的，按同地域市場最高價補繳土地出讓金。

(三)規范和加強國有土地有償使用收入管理。國有土地有償使用收入必須足額到位，實行財政專戶管理，嚴格執行“收支兩條線”，嚴禁空收、空轉、空支。市、縣（區）財政部門和國土資源部門要對國有土地有償使用收入進行認真清算，及時將凈收益繳入同級財政。新增建設用地土地有償使用費實行先繳后分，申請用地的市、縣政府應繳的新增建設用地土地有償使用費，由市、縣財政部門負責按規定標準就地全額繳入國庫，不得減免，并由國庫按規定比例就地分成劃繳。對以前減免和欠繳的，要依法追繳。新增建設用地土地有償使用費要嚴格按法定用途使用。各縣（區）財政、審計、監察部門要依照職權對土地有償使用收入、耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費以及土地收購儲備資金的征收、管理、使用情況進行財政、審計監督和行政監察。

六、大力推進集約高效用地

（一）強化集約，節約利用土地。除單獨選址的建設項目外，各類建設都要使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的土地，交通、水利、電力等公益性基礎設施建設項目，要充分論證、科學選址、節約用地。完善土地使用市場準入制度，土地供給、審批用地必須嚴格執行國家規定的容積率、投資強度和用地定額指標。工業項目的建筑系數不得低于30％，其行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業項目總用地面積的7％，禁止在工業用地項目用地范圍內建造住宅、寫字樓、賓館、招待所、培訓中心等非生產性配套設施。發展改革、國土資源、建設(規劃)部門在項目立項、城鄉規劃、總體設計、用地審批等環節，要認真執行土地利用控制指標，合理確定建設用地面積。土地出讓合同要明確土地用途、容積率、建筑系數、投資強度、開發進度等土地使用條件和控制要求，國土資源部門要加強土地出讓合同履行情況的監督，對近幾年的出讓供地情況進行一次大檢查，對土地使用違約的，要承擔違約責任。對擅自改變土地使用條件的，依照法律規定或者合同約定收回土地使用權。

(二)盤活存量，控制新增建設用地。城市建設要貫徹集約利用和節約利用土地的原則，防止盲目擴展。各縣（區）政府要開展存量土地、閑置土地的調查，對閑置和利用不合理的土地，符合收購條件的由市、縣國土資源部門進行收購儲備。新增建設項目要利用已有建設用地。各縣（區）政府要從本級財政預算中安排一定的資金或通過融資方式籌集一定資金，用于土地收購儲備。對1999年1月1日《中華人民共和國土地管理法》修改前以劃撥方式取得目前閑置的土地，政府要收回土地使用權安排新的建設項目用地，對原土地使用者按同地域相同用途土地使用權市場交易價的50％給予補償；以后經依法批準征收的土地，縣（區）兩年內未實施征地補償安置方案的，批準文件自動失效；農用地轉用依法批準后，縣（區）兩年內未提供給具體用地單位的，按未供應土地面積扣減該縣（區）下一年度的農用地轉用計劃指標；提供給用地單位后，用地單位一年以上未滿兩年未進行實質性開發的項目，依法征收土地閑置費，已滿兩年未進行開發建設的項目依法收回土地使用權。土地使用者將閑置或利用不合理的土地交由政府處置的，對其劃撥土地使用權的補償，各縣（區）政府可本著兼顧國家和原土地使用者雙方利益的原則，制定具體的鼓勵措施。對國有破產企業的劃撥土地，政府應及時收回處置，并利用處置收益，妥善安置破產企業職工。以有償方式取得的土地，因不可抗力或者政府有關部門的行為造成土地閑置的，可收回土地，并按合同約定的剩余年限計算價款，退給土地使用者。工業用地在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，原則上不補收土地有償使用費。

(三)規范開發區用地管理。各類開發園區必須符合土地利用總體規劃和城市規劃，其用地納入城市建設用地統一管理。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍外，不得設立各類開發園區和城市新區、小區，不得擅自突破國家確定保留的開發園區的規劃建設用地范圍。開發園區內的道路等基礎設施要統一規劃，分步實施，防止基礎設施建設過度超前而造成控制區域內土地拋荒。開發園區要控制非生產性輔助設施用地，生產性項目用地比例應達到60％以上。

七、加大土地執法監察力度

(一)依法查處違反土地管理法律法規的行為。要嚴肅查處非法批地、供地、占地等違法行為，堅決糾正違法用地只通過罰款補辦合法手續的行為。對違法用地上的建筑物和其他設施，按法律規定應當拆除、沒收或追究刑事責任的，不得以罰款或補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進行征地補償和收取土地出讓金及有關規費。建立國土資源部門與監察部門聯合辦案和案件移送制度，對涉及國家行政機關、國家公務人員的土地違法案件，監察機關要及時介入，既查處土地違法行為，又查處違法責任人；對構成犯罪的案件，依法向司法機關移送，追究違法者的刑事責任。

(二)強化行政執法監督。省國土資源廳制定公開的土地違法案件立案標準和各級國土資源部門案件受理范圍。對有案不查、執法不嚴的，上級國土資源部門要責令其做出行政處罰或直接給予行政處罰。對非法批地、征地、低價出讓國有土地使用權等、、執法不力等造成損失的國家公務人員，由上級國土資源部門或監察部門依法給予行政處分。完善土地執法監察體制，市、縣（區）國土資源部門分別設立比內設機構高半格的國土資源執法支隊和大隊，加強執法監察機構建設，建立土地巡查制度，積極預防土地違法行為，各縣（區）要從經費上保證土地執法監察的正常開展。

八、提高土地管理行政能力