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1 推廣用水戶參與灌溉管理的必要性

用水戶參與灌溉管理是實現我國節水灌溉戰略決策的需要。農村改革的實踐證明，只有充分發揮農民的積極性和創造性，改革才能取得成功。要實現節水灌溉重大戰略決策，關鍵是要轉變觀念，提高灌溉管理水平。用水戶參與灌溉管理把農民作為灌溉管理的主體，必將極大調動農民的積極性和創造性，加速我國節水灌溉戰略決策的實現。

2 推行用水戶參與灌溉管理取得的成效

2.1 用水戶參與灌溉管理加強了支、斗以下渠系工程的管理

傳統的灌溉管理模式下，大多灌區支、斗渠系工程管理不善，用水混亂。水到斗渠下，上游爭水、大水漫灌，下游無水、毀渠棄灌，田間工程逐年損毀，灌溉面積逐年減少。推行用水戶參與灌溉管理后，支、斗渠以下的工程維護和經營管理責權移交給農民用水戶協會，調動了農民投工投勞積極性。

2.2 用水戶參與灌溉管理不僅有利于水費改革，也減輕了農民負擔

過去向用水戶征收水費要經過縣、鄉（鎮）、村、組多個環節，各級“搭車”占水費的40%左右。用水戶參與灌溉管理后，水費計收通過用水戶協會實現了收繳到戶，按量收費，推選水務公開，用多少水、交多少錢都向農民張榜公布，接受檢查，農民用的是明白水，交的是清楚錢，提高了“水商品”意識，克服了“吃大鍋飯、喝大鍋水”的習慣。同時，也減少了水費收繳的中間環節，杜絕了搭車收費現象，農民的水費負擔降低，實現用水戶和灌區專管機構“雙贏”，也有利于維持良好的灌水秩序。

2.3 用水戶參與灌溉管理能提高水的利用率，達到節水擴澆的目的

農民用水戶協會執委委員負責支渠管理，正常情況下按面積向斗渠配水，用水緊張時，實行分段輪灌，斗、農渠由水組代表負責輸水灌到田間。這種分層協調灌水模式，減少了卡水、偷水、灌水過多過水、棄水等現象。農民知道多用水要多交錢，提高了水的利用率，降低了灌水定額，節約了用水。

2.4 用水戶參與灌溉管理有利于確保灌區效益持續穩定的發揮

推行用水戶參與灌溉管理把具體管理權和經營權交給用水戶，進一步理順政府、管理部門與農民三者之間的關系，使用水戶與灌區專管機構成為利益共同體，他們是灌區工程的受益者，可以最大程度的調動農民參與灌區管理和農民投入工程建設的積極性，增強國家投資的拉動效益，維護灌區的效益發揮和良性運行。

3 推行用水戶參與灌溉管理存在的困難和問題

3.1 田間工程配套程度低，水資源浪費現象仍十分嚴重

目前，我國大型引黃灌區一般只負責干級渠道的運行管理，水費計收到縣或鄉（鎮）；支級以下渠道及建筑物多由縣、鄉管理，工程建設標準偏低，運行年限長，加之長期缺乏足夠的資金投入，支以下建筑物基本處于失管狀態，大多已老化失修，超期服役。建筑物的老化破損直接導致輸水過程中的跑、漏水現象，末級渠系灌溉水的利用系數較低，導致很大程度上的水量浪費。

3.2 水費計收方式有待于進一步改進

以簸箕李引黃灌區幸福鄭農民用水者協會為例，目前協會與灌區管理局以支渠取水口計量水量核算水費，協會按用水面積分攤到用水戶，各用水戶實際用水數量無法計量，長此以往，必將引起協會內各用水戶之間新的矛盾。與此同時，隨著農業種植結構的調整，種植蔬菜、花木等經濟作物的面積不斷增大，例如：協會區域內果樹和花木種植面積所占比重很大，需水量不同，水費按面積分攤，顯然不夠合理。因此，只有不斷加強量水設施建設和設備添置，提高量水設施的技術水準，提高量水精度，使計量收費更加準確、公平、合理，同時合理分攤水費，才能使協會持久運作，發揮用水戶參與灌溉管理這一體制模式的作用。

3.3 地方政府政策扶持不夠，形成政策性引導機制還較困難

長期以來，地方政府收取的水費留成也是地方財政收入的重要組成部分，用水者協會成立后，水費收繳不再通過縣鄉征收，而變為灌區專管機構直接對用水者協會收取，水費收入的減少，也是地方政府政策性支持力度不大的重要原因。

4 對深化用水戶參與灌溉管理改革的幾點建議

4.1 要為用水戶參與灌溉管理營造良好的發展環境

推進灌排工程管理體制改革，采用各種切實有效的辦法為用水戶參與灌溉管理創造有利條件。各地在總結本地經驗、學習借鑒外地做法和經驗基礎上，及時出臺地方政策法規，明確農民用水戶協會的性質、任務，以及政府有關部門、灌區管理單位等有關各方在灌溉排水事務中的責任、權利、義務，為協會建設提供良好的政策法規環境。

4.2 建立有中國特色的用水戶參與灌溉管理體制

農業發展水平不平衡，農民綜合素質較低是我國的國情。因此，在積極開展用水戶參與灌溉管理的同時，應結合我國的實際，循序漸進、抓住重點、有的放矢。從用水戶參與灌溉管理的形式看，應以用水戶代表為主，受益地區的政府主管負責人和灌溉管理主管部門負責人作為委員會成員參與工作。

4.3 加強用水戶協會等農民組織建設

農民用水戶協會是用水戶參與灌溉管理的組織，是灌溉管理的主體，用水戶協會組織建設的好壞，是決定我國灌溉管理體制改革成敗的關鍵。政府要制定相應的法律確定協會的地位、作用、職責、經濟利益，使之成為具有法人地位的獨立實體，自己掌握自己的命運。

4.4 進行各種類型農民用水戶協會的試點，探索不同模式

要區別不同情況，進行農民用水戶協會的試點。在井灌區、河灌區，大、中、小等不同類型的灌區試行；在不同農作物和不同灌溉制度的灌區試行；以不同區域為單位試點；在不同起點的農村試行。只有在不同地區、規模、起點之上試點，我們才能真正摸清協會創建和運行的規律，完善改革方案，對推進協會進行科學的指導，最終選擇一條符合當地實際和有利于灌區發展的模式。

5推行用水戶參與灌溉管理的幾點體會

5.1 用水者的民主參與是保證協會成立并健康發展的重要基礎

用水者協會本身的性質就是用水者通過民主方式組織起來的社會團體。因此，堅持民主參與、民主決策，最大限度的調動起全體用水者民主參與的積極性，是協會能夠存在并發展的組織保證。只有充分發揚民主，依靠群策群力，團結協作，才能正確引導和吸引更多的用水者參與到協會組織中來，凸顯協會做為“民辦、民管、民享”這一社團組織在灌溉管理中所發揮的積極作用，確保協會能夠在地方政府的領導和灌區管理機構的業務指導下走上“自我組織、自我管理、自我發展”的良性運行與可持續發展的軌道。

5.2 理順政府、用水者與灌區管理機構三者之間的關系是確保協會能夠健康持續發展的關鍵

用水者協會作為一種全新的農民用水合作組織在成立之初可能會遇到在管理制度與運行機制上的困難，它需要政府給予更多的政策、財政上的支持及灌區專管機構的業務指導。只有在制度的規范與約束下，明確三方的權、責、利、義，才能建立起適應協會發展的長效機制，才能保證協會真正成為在地方政府的領導、灌區管理部門的業務指導與監督下相得益彰并良性運行著的社會團體。

5.3 灌區管理局提供經常性的業務指導與監督是確保協會實現良性運行的重要環節

協會的正常運行離不開灌區專管機構的業務指導，用水者業務技能的提高離不開業務部門的指導與培訓。對協會提供經常性的業務指導與培訓對提高協會人員素質，幫助其規范、熟練的開展業務工作具有十分重要的意義，只有提供經常性的業務指導與技術培訓，才能確保協會的運行與管理逐步實現制度化、規范化，確保灌區管理機構與協會間的業務合作實現制度化、規范化，最終實現“互利共贏”。

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烏拉特前旗在充分尊重多數農民意愿的基礎上，在撤鄉并鎮、村組換屆后，結合當地灌排水的特點，考慮水文邊界整合成立用水協會38個，共轄灌溉面積117.91萬畝，總人口14.81萬人。協會是以渠系確定管理區域，制定了章程以及供水管理、工程維護、水費收繳、財務管理等規章制度和辦法，并經過多年的實踐運行，規章制度和管理辦法更加完善。全旗44個協會于2006年登記注冊取得法人資格。

烏拉特前旗農民用水戶協會堅持“民辦、民管、民受益”的原則，加強組織機構和內部制度建設，使協會運作民主、公開、有效和規范。在運行過程中建立健全了監督機制，涉水事務、財務狀況，執委會人員聘用等都公開透明，接受用水戶、當地政府和水利部門的監督，協會財務獨立，定期向用水戶公開水費標準，用水量、水費收支情況。協會在加強自身建設的同時，積極參加水行政主管部門和灌區管理單位組織的政策、技術及業務知識培訓，提高了業務技能和綜合素質。

1.2 取得的成效

一是在灌溉管理方面，協會在改變管理模式后，自己用水自己管理，成立了包澆組，實行“一把鍬”澆地，極大地增強了管理支斗渠用水的能力，理順了管理體制，落實了管理責任，自我調節各種用水矛盾，灌溉秩序明顯好轉，既縮短了灌水周期、節省了勞力，又實現了作物適時灌溉，降低灌溉成本，提高了水利用率。協會在2001年運行初期，畝均水費為16.4元，較1999年畝均節約水費7.03元，畝均節約水量140立方米。在協會運行管理進一步完善階段，2005－2008年，4年畝均水費為13.87元，較2001年畝均節約水費2.53元，年灌水期縮短10－15天，促進了農民增產增收。

二是在收費管理方面，灌區推行畝次計費，打破了多澆少澆一個樣的“大鍋飯”計費制度。協會直接和農戶結算，減輕了水管單位、鄉鎮村組等協調供水收費的壓力，農戶對于收費面積、用水量、水價和應繳水費清清楚楚，有效地消除了鄉村借水費搭車現象，杜絕農民不合理負擔，水費計收率達到100%，調動了農民節水的積極性，提高了灌區用水效率和效益，加快了農村水利事業發展。

三是在工程維護方面，協會和群管組織有了穩定的經濟來源，群管工程維護和安全運行得到了保障。工程維護開支嚴格按照章程和財務管理辦法執行，有效地推進了“降本、減負”工作的開展。協會本著自己的事情自己做，采取“一事一議”，組織群眾投工投勞或籌資進行灌區末級渠系清淤和建筑物更新維修，從而使灌戶民主參與灌溉管理的主動性和積極性明顯增強，從思想意識上增強了灌戶主人翁的責任感和民主管理的自覺性，實現了農村社會的穩定和諧，有效地了改善農業生產的灌排水基礎設施條件，奠定了農村豐產豐收、生活富裕的物質基礎。

四是政府引導，硬件支持。水務局積極參與用水戶協會的管理，做好延伸服務。由于自身原因，農民用水戶協會在工程管理、渠道運行維護以及科學灌溉和內部管理方面缺乏必需的技術力量，水務局做為主管部門，利用自身優勢，向協會提供必要的技術指導和服務，加大對用水者協會的整合和加強對協會管理人員的培訓，年培訓達450人（次），協會受訓人員達100%。

2. 存在的問題

農村土地家庭承包經營后集體管水組織主體“缺位”，斗渠以下田間工程有人用，沒人管，工程老化年久失修，水費收繳困難，用水秩序混亂，浪費水嚴重。隨著國家對農田水利基本建設投入制度的改革，取消兩工后，農田水利基本建設的環境和條件發生了很大的變化，投入總體呈下滑趨勢，已成為制約農村田間生產能力的突出矛盾和問題。群管工程出現的問題單靠“一事一議”解決很難奏效，灌區內農民沒有足夠的經濟能力進行工程改造，同時群管經費短缺，群管工程沒有經費保證，工程維修難以為繼，輸水效率低，灌溉效益低。以前我旗農民用水戶協會的管理運行經費和工程維護費用主要靠水管部門反哺的4.5%水費征收業務費和通過“民主議事”籌資籌勞方法來維持。

近年來，群管組織建設取得了一定成績，在用管水和工程管理方面發揮了明顯作用，節水、節費、農民增收，群眾參與灌溉管理的積極性和節水意識明顯增強，但也存在著能力建設薄弱、運轉經費嚴重短缺、末級渠系工程狀況逐年愈下等問題，影響著群管組織作用的充分發揮。能力建設方面：辦公場所和村委會混合在一起，辦公設備老化，量水設施落后，專業量水人員不足，業務技能培訓缺乏連續性，宣傳、組織培訓有所欠缺；經費方面：協會管理人員工資待遇無法保障，個別群管人員不夠穩定；末級渠系狀況方面：雖然我旗黃灌區骨架工程都已配套，但多數建于上世紀50-70年代，工程破損嚴重，田間工程條件差，工程配套和改造需要投入較大資金。

3. 加強農民用水戶協會建設的措施

要實現協會的標準化建設，通過完善協會的硬件和軟件建設，使協會具備有固定的辦公場所，有合法的法人地位，有完善的規章制度，有一定的經費保障，有現代化的管理設施。通過建章立制，完善制度，建立起規范高效的協會組織建設程序和運行管理機制；落實協會運轉經費和農田水利工程維修養護經費，建立起長效合理的經費籌集保障機制；轉變傳統管理方式，建立起計劃用水、科學配水、總量控制、共測互監的供水收費機制；制定考核評價標準，建立起以用水戶為主體的用水質量管理和考核評價機制，使群管組織真正成為河套灌區農村基層管水用水的主導力量。

3.1 搞好試點，探索創新

為探索成功典型經驗，穩步推進灌區協會建設，我們選擇了領導重視、群眾積極性高、灌區條件較好的農民用水協會作為試點來抓。經過這些協會的試點建設，全面推行“畝次計費”和農業用水“終端水價”制度，使灌區水費從大鍋水到分灶飯，使用水戶真正得到實惠，同時提高了灌溉效率，促進了節約用水，起到了以點帶面的示范帶動作用。為了使農民用水戶協會得到長足發展，每年在全旗范圍內組織1――2次現場交流大會，目的旨在共同探索促進協會良性發展道路，妥善解決農民用水戶協會與現存的支斗渠承包經營體制銜接，農民用水戶協會、鄉村、市縣水管部門及渠道管理單位四方利益兼顧等一系列新情況和新問題，積累了一些經驗和教訓，初步顯示了農民用水戶協會的作用。

3.2 依法組建，全面推開

農民用水戶協會試點的成功，使灌區農民看到了協會給他們帶來的好處，在灌區各級政府的行政推動和水管單位的全力配合下，按照成功組建模式和取得的試點經驗，廣泛宣傳發動，遵照邊組建、邊規范的原則，按照程序依法組建了用水戶協會。為推動改革順利開展，營造良好的輿論氛圍，烏拉特前旗進行了形式多樣、內容豐富的改革宣傳教育培訓活動，把宣傳教育貫穿于協會建設的全過程。通過印制發放各類宣傳材料，有力地促進了農村水管體制改革順利開展。通過對鄉鎮村干部、農民用水戶協會管理人員進行了政策和協會運行管理等方面的業務培訓，確保了灌區管理體制改革政策的正確貫徹實施。

3.3 轉變職能，延伸服務

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一、我國農民用水者協會的發展歷程及現狀

農民用水者協會是以某一灌溉區域為范圍，由農民自愿組織起來的自我管理、自我服務的農村專業灌溉管理組織，屬于具有法人資格，實行自主經營、獨立核算、非營利的民間社團組織。簡單地說，農民用水者協會就是農民自己的組織，由農民自己管理，為自己服務。 用水戶參與管理在我國是一項新生事物。這一管理模式1992年開始從國外引進，并首先在湖北、湖南進行研究試點。1997年開始又在“利用世界銀行貸款加強灌溉農業二期項目區”中，選擇山東、河南、江蘇、河北、安徽5省進行“經濟自立灌排區”的試點，探索總結了符合中國國情的經濟自立灌區發展路子和做法，取得了較好的效果。同時20世紀90年代中期以來，我國結合大中型灌區更新改造和續建配套工作，也開展了“用水戶參與管理”的改革試點。

目前，我國已有30個省(區、市)不同程度地開展了用水戶參與灌溉管理的改革，組建了以農民用水戶協會為主要形式的各種農民用水合作組織20000多個，管理灌溉面積近1億畝，參與農戶6000多萬人，發展趨勢良好。

二、我國農民用水者協會在發展過程中呈現出的特點

一是按照市場機制進行商品水的交易。農民用水者協會按照市場經濟的要求，確認水的商品屬性特征，建立供用水者之間的買賣關系。二是農民用水戶全方位參與灌排區的管理，包括用水者協會轄區內田間灌溉工程的投資建設、運行維護管理，參與用水計劃的制定、配水，對用水者協會和供水單位(公司)實行民主監督等。三是農民用水者協會具有明確的法人地位。大多數農民用水者協會都已在當地縣級或縣級以E工商局和民政局注冊登記從法律上取得獨立的法人實體地位。四是用水戶協會與農村經濟發展已經顯示出良性互動。五是規范運作。農民用水者協會有各自的章程和配套的管理制度，并嚴格按照這些規章制度運作。

三、發展農民用水者協會取得的成效

(一)宏觀方面

一是進一步理順了政府、管理部門與農民三者之間的關系。二是減輕了國家財政負擔。減輕了農民負擔，保持了農村穩定以及農村經濟的發展。三是農業供水管理體制發生了深刻變化，完善了灌區基層管理體制和運行機制。四是促進了政府機構轉變職能，改進工作作風，形成了一支“參與式管理”的隊伍。五是加強了水工程管理，產生了規模管理效益。六是促進灌區兩個文明建設的發展。

(二)微觀方面

一是用水戶方面：用水戶的觀念發生了變化，參與意識增強、參與范圍擴大、參與程度提高，增強了用水戶的民主管理和民主決策意識，提高了用水管理的透明度；減少了守水勞力和水事糾紛；增強了農戶節約用水意識，促進了節約用水；提高了弱勢群體灌溉用水的獲得性。二是服務人員方面：農民用水者協會的建立提高了灌溉服務質量，減少了水費征收中間環節，增加了水費計收的透明度，杜絕亂收費現象，保證了水費及時上繳；減輕了各級干部在供水期的工作壓力，也緩和了干群之間緊張的關系。三是其他方面：提高了灌溉效率，縮短了灌水時間；恢復和改善了灌溉面積，促進了種植結構的調整；落實了工程維修管護責任，工程維護狀況有所改善，渠道質量有明顯改善。

四、存在的問題及對策

(一)存在的問題

1 協會成員及管理人員文化程度低，素質差。農民用水者協會執行委員會成員和用水戶代表文化程度低，素質差，對參與式管理的內涵認識和了解還不夠，管理能力和水平有待于進一步提高，協會內部還很缺乏有威信、有號召力、有責任心、有能力、具有無私奉獻精神的帶頭人。另外，對高科技、高效益的農業知識和節水灌溉技術無法及時掌握，不能用來指導農村水利工作。

2 協會運作不規范。有許多農民用水者協會在成立時并沒有按規定組建，沒有在民政部門注冊、按照協會章程進行運作。協會運作不規范主要表現在組建程序不規范、組織形式不嚴謹和協會職能失位。據調查，有的協會既不是按照水文邊界為單元進行組建的，也沒有到民政部門進行注冊；有的協會實質上是臨時性的用水合作組織，而不是真正意義上的農民用水者協會，到灌溉季節。協會負責人召集執委會和用水戶代表，組織本轄區農田灌溉工作，灌溉一結束，協會解散，協會成員各行其事；有的協會只履行了農業供水、水費收取、水事協調等職能，而其他職能出現失位。

3 政府對協會的支持不夠。由于協會執委會人員本身素質等因素的影響，協會在運行中難免出現這樣那樣的問題和困難，如不及時給予幫助，可能會導致協會難以運轉下去。因此，在實際工作中，還需要政府和供水單位跟蹤服務，加強指導。但是有些地方'農民用水者協會一成立，基層政府就什么事都撒手不管。結果由于農民用水者協會還沒能正常運轉，造成灌溉活動無人組織，農戶則各顯神通，有的利用水泵從附近河塘里抽水，有的在渠道內筑壩蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱減產。

4 灌區基礎設施建設滯后，計量設施不完善。由于我國灌區大多建于上世紀50～70年代，歷史欠賬及田間工程管理缺位，造成很多田間工程配套差、破損嚴重，影響了水利工程效益的正常發揮。另外，有些灌區沒有計量設施，水田灌溉的水量仍然采用模糊計量法，將農業用水問題均攤到單位面積上。按灌溉面積計收水費。在日前農業比較效益低的狀況下，我國大部分地區的農民還沒有足夠的經濟能力去投資進行工程改造，工程基礎的薄弱直接制約協會的發展。

5缺乏正常的運行經費。雖然各地采取了各種措施。扶持協

會能力建設，但仍有不少協會缺乏正常的運行經費，造成協會運轉困難。農民用水者協會受資金的困擾，協會經費和管理人員的報酬無法解決，嚴重挫傷了他們的積極性，協會工作無法正常開展，從而使協會的職能作用不能充分有效地發揮。

6宣傳力度不夠。近年來灌區各級地方政府與管理單位在農民用水者協會的試點建立、推廣中作了一些宣傳教育工作，農民對其概念、目的、意義和作用有所了解，但是程度還遠遠不夠。由于受歷史、自然以及有關部門配套改革滯后等多種原因，有些協會在運行中并沒有收到預期的效果，有的甚至有名無實，以致對農民用水者協會的推廣有一定的負面影響。

(二)對策建議

1進一步加大宣傳引導。各級水行政主管部門要結合實際，利用報紙、廣播、電視、宣傳車、橫幅等宣傳方式，深入宣傳農民用水者協會的相關知識。首先要加大對灌區和基層水利工作者以及當地干部的宣傳，調動水管單位和基層干部的能積極性，要讓他們做好群眾工作，統一系統內外的思想認識。其次，也是特別重要的就是加大對廣大農民用水戶的宣傳，擴大農民用水戶協會宣傳的覆蓋面，充分調動用水戶的積極性，提高他們的合作意識。營造良好的改革氛圍。最終形成全社會關心、關注、支持用水者協會發展的氛圍。

2加強協會能力建設，規范協會運作行為。各地要積極創造條件，采取各種措施。整合資金，加大對小型農田水利和灌區田間工程的投入，逐步解決工程基礎設施薄弱問題；要積極爭取財政資金對協會能力建設的補助，積極探索將協會的運行管理經費通過協商的方式計人用間小型灌排工程管理成本，為協會良性運行創造條件。

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1、節水灌溉現狀

德州市位于山東省的西北部,屬黃泛沖積平原。全市轄8縣2市1區,總面積10356km2,耕地面積56萬hm2,總人口543萬人,其中農業人口425萬人,是一個農業大市。德州市多年平均地表水資源量5.36億m3,地下水資源量9.91億m3,重復計算量1.69億m3,水資源總量13.58億m3,人均占有量262m3,為全國的10%,山東省的61%,而且水資源時空分配不均。德州市水資源嚴重短缺,農業是用水大戶,灌溉用水量占全市總用水量的80%,是節水的主要領域。因此,德州市缺水已成為國民經濟生存與發展的基本限制因素。近幾年來,德州市因地制宜、科學規劃,切實加強農田水利基礎設施建設。實施了灌區節水改造與續建配套、小農水重點縣建設工程、節水增效示范、末級渠系改造、水權轉換等工程項目,在設施農業和特色農業種植區,推行了低壓管灌、滴灌、噴灌等現代化節水灌溉技術。截止目前,全市節水工程已完成投資5.3億元,共發展節水灌溉面積124萬畝,恢復改善灌溉面積60萬畝,年可節水4.5億m3,增產3060萬kg。節水灌溉技術的推廣應用,提高了水的利用率和產出效益,緩解了水資源供需矛盾,改善了生態環境,既節約了水資源,又促進了農業增產。

2、節水灌溉存在問題

2.1 政策導向不夠,農民認識不高

在節水灌溉宣傳方面明顯滯后于經濟發展的需要,許多地方除了水利行政主管部門在開展工作之外,各地政府和有關部門把精力放在了地方經濟的發展的主航道上,加上機構改革的深入,鄉鎮水利站等站點的撤銷,基層的節水政策宣傳幾乎處于盲區,再加上節水灌溉系統建設投資大、使用成本高等原因,使得農民認識不高,特別是沒有及時推廣農田節水灌溉的經驗,農民看不到節水技術的效益和希望,從而推廣節水灌溉的積極性不高。

2.2 產權不清,責任監督不到位

灌區和節水灌溉工程都程度不同地存在著產權關系不明,管理職責不清,政事企不分,監督激勵機制缺乏,工程管護責任不落實,管理、監督不到位,造成工程有人用,沒人管,工程損壞嚴重,沒有很好地發揮工程效益。

2.3 資金投入不足,工程失修嚴重

很多工程已運行多年,由于資金不足,年久失修,滲水漏水嚴重,使灌溉面積和灌溉效益降低,新建節水灌溉工程,特別是配套資金不到位,達不到應有的發展規模,影響新建工程效益的發揮。因設備質量問題或維護維修不及時,導致工程使用壽命短,損壞率高,影響了節水灌溉技術的推廣。

2.4 缺乏業務培訓,技術人員偏少

在水利項目建設中,技術骨干力量發揮了重要的作用,但是由于缺乏業務培訓,總體業務素質偏低,部分工作人員沒有經過系統、集中、規范的培訓,水利方面的基本知識沒有掌握,業務不熟練,技術能力差,管理水平較低,不利于工作正常開展,影響了節水灌溉工程效益的發揮,同時給管理帶來很大不便。

3、節水灌溉的措施

3.1 加強宣傳,提高節水灌溉意識

加強水危機的宣傳工作,推動全民養成節約用水的習慣,在宣傳方面,通過廣播、電視、報紙、雜志、簡報、宣傳標語、宣傳車、網絡等多種形勢進行宣傳,讓節約用水成為人們的一種自覺行為。樹立水資源有限和水危機意識,大力提昌和鼓勵節水行為,組織各種節水活動,提高全民的節水意識,讓節水保水成為全民的一種社會責任。

3.2 改革現行管理機制和運行機制

加大灌區用水者協會、農村供水協會、農民合作社等各種群眾組織參與灌溉工程管理經驗的總結推廣和規范力度,按照“誰受益,誰負擔,誰投資,誰所有”的原則,廣泛吸收用水戶參與灌區經營管理,將經營管理權交給用水戶,明晰產權,合理確定灌區專管機構與用水戶協會的責、權、利,改革運營機制,以充分調動與激發用水戶參與管理的積極性,更能有效推進節水灌溉。

3.3 加大投資,發展節水改造

加大節水工程建設投資力度,抓好老化工程維修改造,鼓勵支持節水改造和小型水源配套建設,進一步完善灌排體系,加快形成與節水增效相適應的工程基礎,努力提高灌溉工程標準和配套能力,減少水量損失,維護工程的正常運行。

3.4 搞好中低產田節水灌溉

選擇適當的節水灌溉技術,因地制宜地制定發展規劃,切忌盲目引進,盲目搞不適合當地的“樣板工程”。中低產田改造已列為今后農業發展的主攻方向,向中低產田要效益,擴大節水灌溉面積。對鹽堿地搞好以水沖鹽、以水壓堿和土壤改良,研究制定適宜的沖洗定額和節水改造技術措施。

3.5 大力推廣節水灌溉技術,不斷加強業務培訓

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三、加強協會管理，規范運作程序。要進一步加強協會管理，整章建制，規范運作程序，充分發揮農民用水者協會的職能作用。各鄉鎮負責督促召開群眾會，采取“一事一議”的辦法，積極解決協會相關運轉經費，確保協會正常運行；水管部門要加快業務工作向協會延伸，搞好必要的指導和服務，負責對協會人員進行水資源政策法規和水權政策的宣傳、工程管理、水權證發放及業務培訓，指導協會建立健全水權登記、工程管理、放水臺帳、水費計征表冊等檔案；針對村干部兼任協會負責人的問題，由鄉鎮負責，督促村組按照協會選舉章程盡快落實專門人員，把辦事公道、能力強、威信好的群眾選入協會。

四、強化措施，加強地下水資源管理。要加大機井智能化計量設施的管理力度，各鄉鎮、相關部門和單位要按照職責分工，積極配合，嚴格落實好《縣實施以水定電以電控水管理辦法（試行）》、《縣地下水資源管理辦法》、《縣機電井智能化計量設施使用管理辦法（試行）》、《關于加強全縣機電井地下水智能化取水計量設施管理的通告》等制度措施。水務部門要認真審核許可水量，于2012年11月30日前完成新的取水許可證換發工作，積極與機井智能化計量設備廠家協作，研究解決控制柜容易燒毀、計量不準等有關技術和設備性能問題，確保地下水計量設施正常運轉。

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Keywords: irrigation, oasis, irrigation agriculture

中圖分類號：TV文獻標識碼：A 文章編號：

新和縣是典型的“荒漠綠洲、灌溉農業”特點的農業縣，現有灌溉面積86.6萬畝，地表水源唯一來自渭干河。

一、當前新和縣農業灌溉管理的幾點舉措

1、農業灌溉用水實行“總量控制，定額管理”

水是寶貴的物質財富，也是有限資源，節約用水是水資源開發利用的長遠方針。年初與渭干河流域管理局簽訂限額供水目標責任書，依據年度灌溉供水計劃，結合我縣各鄉鎮種植不同作物及土壤、氣候及渠道輸水情況所確保的冬灌及春灌定額、生長期的定額，根據來水情況，按確定的定額配水。超定額的鄉鎮實行減供水量，降低定額的鄉鎮實行增加獎勵供水量。通過加強對節水工作的領導，強化定額配水的理念，廣大農牧民群眾一定程度樹立了節約用水思想。

2、加強農民用水戶協會等群管組織建設

我縣農民用水者協會試點工作從2006年開始，至今已在全縣推廣成立農民用水者協會6個，協會涉及農戶525戶，人員2720人，管理農業灌溉面積達7.2萬畝，條田453塊，測水點364個。為規范農民用水者協會管理，水利局加大了農民用水者協會的培訓力度，共舉辦協會培訓班8期，培訓協會管理人員74名。

為發揮農民用水戶協會的作用，我局督促協會完善了《新和縣農民用水者協會章程》、《新和縣農民用水者協會實施細則》。為協會運轉打下了基礎。同時建立農民用水者協會各項規章制度，如用水者協會灌溉管理制度、用水者協會工程管理制度、用水者協會財務管理制度等。但從目前運行情況看并不理想，用水者協會的管理職能并沒有得到應有的發揮。

3、水價核定及水費計收情況。

根據自治區水利廳、地區水利局的安排，新和縣組織工程、水管、財務等部門技術人員對全縣水利工程供水價格進行了全面核算，編制完成了《新和縣渭干河灌區水利工程供水價格核算報告》。據新計價非[2001]476號文件《關于水利工程供水價格分步調整意見的通知》規定，“水利工程供水價格的核算必須以成本核算為基礎，嚴格控制成本開支，努力降低供水成本，沒有完備的成本核算資料，一律不予制定或調整水價”。經兩次修改核定，新和灌區1997年單方水成本為0.0596元/m3，2000年單方水成本為0.0715元/m3，2002年單方水成本0.0829元/m3（上述水價不含克孜爾水庫和渭干河流域管理局水價）。

目前新和縣水價為1996年供水成本價，單方水價為40.3厘。2006年以來，水費足額全部征收完，征收率為100%。

二、農業灌溉管理工作中存在的問題

當前，在農業水利灌溉管理工作中主要存在以下突出問題：

一是渠道防滲率低，滲漏嚴重，2011年新和縣共計完成渠道防滲92.494公里，全縣干、支、斗三級渠系總長1935.08公里，2011年前，全縣渠道防滲總長671.46公里，到2011年底渠道防滲總長達763.954公里，防滲率達到39.5%，同比增加了1.14%。渠系水利用系數為0.48（含農渠）。各級渠道輸水損失水量約為1.03億立方米。

二是多數已建工程建設標準偏低，配套不完善，或工程損壞嚴重、設施老化，功能得不到充分發揮，效益降低；

三是田間灌溉水平較低，條田劃分不規范，田間土地高低不平，平整度差，灌溉過程中跑水漏水及大水漫灌現象依然普遍存在，田間水利用系數為0.8，平均畝灌溉定額為795立方米，高于全疆平均水平；

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一．引言

水是生命之源，是人類賴以生存的基本條件。水資源的管理一直都是各行各業非常重視的問題。在農業灌溉中，隨著人類對水資源的重視及水資源減少的問題，從最早的隨意使用發展成為優化管理。其中，用水戶參與灌溉管理就是水資源管理的先進科學手段和管理方法。

二. 用戶參與灌溉管理的效用。

用水戶參與灌溉管理(Participatory irrigation management)已成為國際上流行的專門術語，其含義就是吸收用水戶參與灌溉管理工作，把灌溉管理權移交給用水者組織。

世界各國普遍認為現有許多政府管理的灌區，用水管理不善，財政收支不平衡，在很大程度上與管理體制有關。灌溉農業與農民的自身利益關系十分密切，不能一切都由政府專業管理機構包攬，理應吸收農民參與管理，充分發揮農民用水戶的積極性。這樣不僅可以節約用水，高效用水，而且可以減少政府補助，減輕國家財政負擔。因此，近些年來，許多國際組織，都十分重視在灌區推廣農民參與管理的體制，倡導組建用水戶協會，凡是國際組織投資援建的灌溉工程項目，強調都必須吸收農民參與管理和組織用水戶協會。為此，近十多年來，世界各國特別是發展中國家，在新建和改建灌區中，都把下放管理權和組織用水戶參與管理作為一項重要內容，并且取得了豐富經驗。

1978年以來，隨著經濟體制改革的逐步深入，我國在灌溉管理體制改革和用水戶參與管理方面已取得了不少經驗和成績，試驗和探索了多種形式的用水戶參與管理模式。在小型水利工程管理體制中采用承包責任制、租賃制、拍賣、股份合作制和用水戶協會等多種模式，小型水利工程的經營管理基本上已由用水戶自己負。在大中型灌區試行了專業管理機構(或供水公司)和用水戶協會相結合的管理模式，部分經營管理權已移交給各種形式的用水戶組織。結合大中型灌區更新改造和續建配套工作，在全國已有19個省、80多個灌區開展了用水戶參與灌溉管理的試點工作，共組建了1000多個農民用水戶協會。

試點經驗表明，用水戶參與灌溉管理不僅大大激發了農民的積極性，改善了田間用水管理狀況，有效解決了征收水費難的問題，而且十分明顯地減少了水量浪費，節約了灌溉用水量。

三.灌區現行運行機制存在的問題。

1.支渠以下工程責任主體不明確

目前灌區只負責干級渠道的管理,配水到支;縣負責支級渠道的管理,配水到斗;斗以下工程由鄉(鎮)負責管理。長期以來,由于缺乏投入,支以下工程老化、退化現象較普遍,工程人為破壞嚴重,亂扒亂掘現象嚴重,用水高峰期無序引水搶水,不用時無人問津,支渠以下末級渠道得不到有效管理。

2.管理單位水費征收困難

目前很多灌區的水費收繳一般需經過用水戶、村、鄉鎮、縣區、市再到灌區管理單位,中間環節多,造成水費征收困難,水費拖欠現象普遍存在。水費不能按時、足額征收,嚴重影響了灌區的正常運行。

3.配水不合理,水資源浪費嚴重

灌區管理單位測水量水到縣,對各縣按方收費,而縣內基本上還是大鍋水,將用水量平均分攤到各鄉鎮,各鄉鎮再按人口地畝分攤到戶,群眾節水意識不強,造成了水資源的浪費。

4. 灌區管理單位的畏難情緒和行政干預，阻礙了協會的發展。主觀上，少數灌區水管單位長期吃貫了 “現成水費”，寧愿被他人截留克扣水費，也不愿對組建協會和水價改革進行嘗試，對如何直接與用水戶打交道思想上準備不足，行動上畏懼不前，沒有把灌溉供水當經營抓。客觀上，有的地方政府和村組，因管理經費不落實，長期養成打農業水費主意的習性，有的以承擔協調供水事務為由，不愿放棄收水費的權利。

5. 灌溉協會資金不足

資金不足是影響灌溉協會正常運行的重要問題。灌溉管理職責轉移的一個中心特點是財務自主。財務自主就是該組織所得收入能滿足支持自身和完成其主要職責所需的開支。灌溉管理轉移后，大部分協會的主要收入來源是灌溉水費收入。在哥倫比亞和阿根廷，資金不足影響了許多協會的正常工作。墨西哥自1995年經濟危機以來，灌溉協會資金不足的問題也很突出。

6. 灌溉工程的修復和現代化改造政策不明確

實施用水戶參與灌溉管理將為政府和農民帶來巨大的潛在效益，但是被移交的設施應處于良好的運行狀態。而且前大多數國家缺乏清晰、持續穩定的關于灌溉工程修復和現代化改造的政策。在現有財政情況下，用水戶協會沒有財力對灌溉工程進行修復和現代化改造，但從長遠來看，為了提高系統的灌溉效益必須對工程進行修復和現代化改造。灌溉工程的修復和現代化改造離不開政府的財政支持，而且只有解決好這一問題，才有可能加速實施大規模的灌溉管理職責轉移計劃。

四.用戶參與灌溉管理的優化對策。

1. 加強指導，研究完善適宜國情的用水戶參與灌溉管理的組織形式和管理辦法。

用水戶參與灌溉管理大方向和目標與我國正在進行的灌溉管理體制和經營機制改革在許多方面是相同的。在具體的工作思路和方法上，要充分考慮我國的國情和當前正在進行的水利改革做法與特點，把兩者有機結合。要繼續把轉換經營機制和水費改革作為我們的工作重點，同時研究完善用水戶參與灌溉管理的適宜組織形式和管理辦法。用水戶協會要成為具有法人地位的獨立實體。

2. 配套測水量水設施是確保水費計量、收繳等各環節科學合理的重要保障。 規范、準確的測水量水工作是水費計收的重要科學依據,灌區管理部門與用水者協會的利益共識最終要統一到測水量水上來,如果量水設施不配套,則測水量水工作無法進行,更不能保證測水的規范性和準確性。因此,配套測水量水設施是實現規范測流的基礎,是確保水費計收科學合理的重要保障。

3. 提高用水者的民主參與積極性。 用水者協會的自身性質就是用水者通過民主方式組織起來的社會團體。因此,堅持民主參與、民主決策,最大限度地調動起全體用水者民主參與的積極性,是協會能夠存在并發展的組織保證。只有充分發揚民主,依靠群策群力,團結協作,才能正確引導和吸引更多的用水者參與到協會組織中來,凸顯協會作為“民辦、民管、民享”這一社團組織在灌溉管理中所發揮的積極作用,確保協會能夠在地方政府的領導和灌區管理機構的業務指導下走上“自我組織、自我管理、自我發展”的良性運行與可持續發展的軌道。

4. 提高協會的實際功用。

加強財務管理。水管所對協會的財務收支帳目，要依據規定定期進行檢查和審計，確保協會收入合法，支出合理。要經常檢查監督協會在用水經營管理工作上是否嚴格貫徹執行上級的有關規定和水費廉政建設制度，有無隨意加價收費和坑農害農及違法亂紀的行為，確保協會的經營活動合情、合理、合法、合規。

五.結束語：

用戶水參與灌溉管理取得了一定的成就，但也存在一些問題，總體來講，利大于弊。在灌溉管理中，要提高用水戶參與的積極性，通過硬件投入及政策監管，指導灌溉管理工作，提高管理水平。參考文獻：[1] 那巍NA Wei 用水戶參與灌溉管理若干問題探討[期刊論文] 《科技情報開發與經濟》 -2005年7期

[2]李代鑫 中國灌溉管理與用水戶參與灌溉管理 [期刊論文] 《中國農村水利水電》 ISTIC PKU -2002年5期

[3]馮廣志 用水戶參與灌溉管理與灌區改革[期刊論文] 《中國農村水利水電》 ISTIC PKU -2002年12期

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1.2管理體制制約，影響水利設施維護

在農田水利工程管理上，全市河灌區鄉（鎮）按隸屬關系實行分級管理、分級負責，采用專業管理和用水者協會管理相結合的灌溉管理體制。部分農民用水協會辦公設施差，辦公經費少，部分鄉（鎮）僅靠末級渠系維護費基本不夠維持。如阿什里鄉2008年成立了2個村的農民用水者協會，2009年成立了7個村的農民用水者協會，但是協會管理人員沒有經過專業知識培訓，業務能力差，人員不固定。協會沒有專職人員，都是種地農戶，農忙時沒有時間及時結算水費帳目。供水后也不能及時向水管單位和農戶進行結算，協會一直處于虧損經營，無法給協會人員發工資，導致管理人員缺失，被迫于2010年停止運行。農戶參與意識不強，長期以來形成了政府管水、農民用水的傳統格局，基層干部和群眾對農民用水協會獨立承擔灌溉管理的職責還沒有足夠的認識，農民群眾對水管單位依賴思想嚴重，從而對農民用水戶協會進一步推廣發展帶來了困難。

1.3重建輕管思想嚴重，農田水利工程缺乏必要的管理運行人員

目前，農田水利工程建設大部分依賴政府資金投入，政府投入資金建設，建成后供農民使用。很多高效節水灌溉工程在建成以后，由于缺乏專業人員的管理，農民在使用過程中違規操作現象嚴重，且存在一些破壞情況，導致部分工程使用的年限并不長，無法發揮出原本的設計效能，降低了工程的使用壽命。

2農田水利工程建設管理的對策

2.1做好前期工作是解決農田水利問題的基礎

所有農田水利工程必須要有規劃、有設計，按水利工程建設的基本程序進行。工程建設前要做好規劃，在規劃的基礎上，加強勘測設計，搞好水源論證。農田水利工程建設實行項目審查制，小型農田工程由昌吉州及昌吉市水利局組織有關專家審查把關，并報自治區水利廳備案；大中型工程由自治區審批。項目建設地點、投資規模需在嚴格遵守已經批復的可研基礎上，因地制宣的選擇，確保投資能夠充分發揮效益。實施方案須經工程技術人員現場實地勘察、有關專家審查批復后進行建設。由于加強了前期工作，從基礎上保證了工程項目質量，避免了項目建設過程中停工、返工等現象，從而加快了工程建設進度，保證工程能在設計工期內完成。

2.2做好資金籌措是農田水利工程建設的前提

資金籌措始終是農田水利工程建設的制約因素。為了把農田水利工程建設辦好、辦實，又不增加農牧民負擔，在資金籌措上，昌吉市建立了以政府投資為導向、社會投資為補充的多元化投資機制，有力地保證了工程計劃的實施。在積極爭取項目資金的同時，按照“渠道不變、資金不亂、各負其責、各計其功”的原則，把國債資金、以工代賑、扶貧資金和財政安排的專項資金整合起來，捆綁使用，形成合力，統一按項目可研報告實施。同時依據“誰建設、誰管理、誰受益”的原則制定優惠政策，鼓勵和支持農牧群眾投工、投勞，吸納群眾自籌資金和社會資金投入，確保了項目建設所需的資金及時、足額到位。

2.3做好工程建設管理是保證工程質量的關鍵

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三，建立完善了農村水利建設與管理新機制。出臺了《關于建立和完善農村水利建設與管理新機制的意見》，明確了農民用水者協會在水務管理中心站的領導下開展工作，管水員在協會的組織下進行工作，以及各自的職責任務及管理體制，把用水者協會作為農村水利建設與管理的主體，促進工程良性運行。建立穩定高效的農民管水員隊伍。使村級末端涉水事務的管理有了實實在在的管理主體和落腳點，較好地解決了人員不穩定、責任心不強、權責不明等問題，為確保水利工程長效利用，充分發揮效益提供了可靠保障，切實解決了只建不管、重建輕管、設施閑置浪費、工程損毀嚴重等問題。強力推進基層水管體制改革。通過積極爭取，在鄉鎮機構改革和農、林、牧等行業改革尚未啟動之前，率先進行了鄉鎮基層水管服務體系改革，整合資源，創新體制，強化職能。將縣區10個、鄉鎮66個水管站整合為76個基層水務管理中心站，實行“條管為主”，人、財、物垂直管理，重新定編定崗定人，實行競聘擇優上崗，使專業技術人員保證達到60%以上。在布局上按區域、流域合理設置，整合力量、整合技術、整合資源，實現對全縣水管人員統一管理使用，項目統一規劃設計，工程統一建設管理，徹底扭轉了過去鄉鄉（鎮）建站，站站一個人，技術人員少，全部“搞中心、打雜活、搖鈴胡、不務正”的局面。在縣區水務局、區域流域水務管理中心站、鄉鎮、農村用水者協會、村級管水員六級水管新機制。實現農村水務和農民“零距離”接觸，解決多年來農村水務管理“主體”缺位，責任、權利、義務界定不清，效益發揮不理想的問題，將農村水源保護、供水、節水、水環境管理、水利工程設施維修養護、河道管理、防汛抗旱救災等任務真正落到實處，逐步建立起保障農村水務建設和管理健康發展的長效機制。

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1.2 初步建立農田水利工程運行管護機制

以現代化生態灌區建設為抓手，推進水價改革機制建設。編制《寧夏引黃現代化生態灌區建設規劃（2016-2025年）》。從灌區管理體制機制，水價、水權、產權改革，量測水設施及灌區信息化建設，引入社會資本等方面，全面探索投、建、管、服一體化發展模式，為現代水利轉型發展和水價綜合改革貢獻寧夏智慧。

建立水利工程“專群結合”管理模式。通過組建農民用水協會等群管組織，對灌區支斗渠及田間供水工程實行協會經營管理，縣鄉村監督協調，水管單位指導服務的管理體制。建立小型水利工程長效管護機制。制定了水利水保工程管理、小型水利工程維修養護、水利工程水費計收使用等4大類73項規章制度，完成各縣（市、區）小型水利工程產權確權工作，優化完善基層水利服務機構519個，11類17.1萬處小型水利工程全部建立了工程檔案，15.5萬處工程落實了管護主體與責任，13.2萬處工程已頒發了工程產權證書，修訂完善各類工程運行管理制度200余項。落實水利工程維修養護經費。自治區財政每年下達經費9000萬元，專門用于骨干水利工程維修養護，確保水利工程良性運行。

1.3 逐步建立健全水價形成機制

在引黃灌區統一實行“一價制”和“一票制”水費計征方式，將干渠水價、征工折款和支斗渠維護管理費“三費”合一，分別以干渠直開口或支渠直開口為計量點實行按方計量收費供水價格機制;同時改革水費收繳管理辦法，實行由水管單位開票到戶，農民用水協會送票到戶，農民按水票交費的收繳管理制度。實行分類計價制度和超定額累進加價制度，對超定額用水一律實行加價收費;同時明確了水費實行統一收取、先交后返、分級使用的管理辦法。

1.4 建立精準補貼和節水獎勵機制

2016年3月，自治區人民政府出臺《寧夏節約用水獎懲暫行辦法》（寧政辦發〔2016〕40號），按照分級獎勵、節獎超罰的原則，建立“誰節水、誰受益，誰超用、誰受罰”的用水節獎超罰機制，鼓勵各地、各行業取用水戶節約用水。自治區財政積極籌措資金，通過水資源費、超定額用水加價水費、水權轉讓費、水權交易費、財政補助等，建立節水獎勵資金，對節水成績突出的單位和用水戶進行獎勵。

2 改革存在的主要問題

2.1 現行水價嚴重低于運行成本

經過對寧夏引黃灌區骨干水利工程供水定價成本進行監審，10個干渠管理單位水利工程供水定價總成本為51460.16萬元，核定年供水量432691.44萬立方米，單位供水成本定價為11.89分/立方米。其中：核定唐徠渠等7個自流灌區水利工程供水定價成本總額19886.53萬元，核定年供水量358710.84萬立方米，單位供水定價成本為5.54分/立方米;核定固海揚水等3個揚水灌區水利工程供水定價成本總額為31573.63萬元，核定年供水量73981萬立方米，單位供水定價成本為42.68分/立方米。通過監審結果可以看出，現行水價遠低于供水成本，已處于較低水平，水價作為經濟杠桿和農業節水的調節作用難以發揮。

2.2 灌區量測水設施不完善

農業用水有效計量是農業水價綜合改革的基礎，是實施總量控制、落實農業水權、定額管理、水費計收、實施用水補貼和節水獎勵的依據。寧夏農業用水計量到各大干渠進口和干渠直開口，計量設施簡陋、方式落后，精度不高，亟待更新改造。斗渠以下大部分沒有配套計量設施，不能計量到戶，尚無法完成從“按畝收費”到“按方收費”轉變。灌區在沒有配套完善的計量設施的情況下導致水資源確權、農戶間水權交易、精準補貼和執行終端水價短期內還不能實現。

2.3 農業灌溉面積不實

灌溉面積是分配用水指標、制定灌溉配水預案、計算分攤水費的重要基礎。目前，灌區存在登記在冊、申報配水、土地確權、遙感調查、種糧直補、收取水費、實際灌溉等多種面積，大部分村（協會）有多套面積數據，不同的需求填報不同的數據。很多農戶在冊交費面積與實際灌溉面積有較大出入，給水資源配置、水權確權、水費收取等工作帶來了極大困難。

2.4 小型水利工程管養經費短缺

近年來，寧夏灌區水管單位實行了“收支兩條線”管理方式后，依靠自治區財政資金，解除了長期困擾水管單位收不抵支、維修養護經費不足的問題。但屬末級渠系管理的農民用水協會，仍存在末級渠系維修養護、協會運行、人員工資等經費不足的問題。協會用于維修養護、人員工資、運行管理等資金來源主要靠水管單位返還的支渠以下水費，根據《小型農田水利工程維修養護定額》測算，我區約800萬畝灌溉面積，畝均養護經費在25-30元，每年小型農田水利工程維修經費約2.0-2.4億元。由于縣級財政薄弱，基本上不投入，依靠水費返還款中約70%用于維修養護，并不足以滿足日常維修管護，在末級渠系水價不到位的情況下，大量的小型水利工程管養經費缺乏保障，存在“有人建，無人管或無力管”的問題。

2.5 水價改革長效機制建設以及精準補貼資金落實難度較大

農業水價綜合改革關鍵在于“先建機制后建工程”和“花錢買機制”。《農田水利條例》也明確縣級以上人民政府應當建立農田水利工程運行維護經費合理負擔機制。隨著后期改革區域逐步擴大，農田水利基礎設施建設、計量設施配套、信息化管理平臺建立、農業用水精準補貼、農業灌溉節水獎勵等都需要財政大力支持，寧夏經濟相對落后，地方財政難以落實精準補貼與節水獎勵資金。落實改革經費和建立水價改革長效機制難度更大。

3 推進農業水價綜合改革的建議

3.1 建立科學的農業水價形成機制

結合寧夏灌區的實際，明確農業水價成本核定、價格制定原則和方法，核定各類水利工程供水成本，落實供水成本監審并公開成本監審結論。供水管理部門應定期公開成本，健全成本公開制度;要統籌考慮供水成本、用水戶承受能力、補貼機制建立等因素，合理制定農業水價調價方案，按照“保障工程良性運行、用水戶可承受、分類分級定價、差額財政補貼、小步快走與分步到位”等原則穩步調整;區分糧食作物、經濟作物、養殖業等用水類型，根據農業用水定額、投入產出比，在終端用水環節完善分類水價，用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格可高于其他用水類型;按照制定的農業用水定額標準，對超定額用水實行累進加價制度。

3.2 加大投資力度，完善供水計量設施

要加大干、支渠及以下渠道量測水設施、自動化控制設施和信息化建設投入，建立與水價、管理水平相適應的灌溉智能化、測量精準化和管理信息化的現代化灌區。配套完善末級渠系計量設施，要盡量細化計量單元，解決好用水計量到戶問題，最終實現終端水價。解決好由傳統的按畝收費方式逐步轉向按方等收費方式，同時可為水資源確權、水權交易和精準補貼打好基礎，保證農業水價綜合改革順利實施。

3.3 應用土地確權成果，為農田灌溉用水等提供合法依據

自2012年，我國就已全面推動農村土地確權工作。自然資源部、農業農村部、財政部三部委聯合下發通知，明確要求我國農村集體土地確權登記發證工作要在2018年年底前全部完成。目前，寧夏各地區確權成果還未公布，相關職能部門應盡快完成土地確權并公布農村土地確權面積，為糧食補貼、農業灌溉配水、水費收繳等提供合法依據。

3.4 加大扶持農民用水合作組織，確保其健康發展

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1995年漳河灌區抓住利用世界銀行貸款整治配套渠系工程這一良好機遇，在國際組織和各級政府的支持下，對灌區管理體制進行改革試點。即對灌區灌溉主系統管理單位進行內部體制改革，對支分渠以下末級渠系組建農民用水者協會，著力研究解決支分渠以下進行田間配水和維護、發揮其整體效益，實現良性運行的問題，探索提出了“灌區管理單位＋用水者協會”的新型灌溉管理模式。1995年6月16日，全國第一個農民用水者協會——洪廟支渠農民用水者協會組建成立并投入運行。同年9～11月先后又組建了倉庫、九龍、老山、楝樹等4個農民用水者協會，經過這些協會的試點建設，積累了一些經驗和教訓，初步顯示了農民用水者協會的作用。

農民用水者協會試點的成功，灌區農民看到了協會給他們帶來的好處，紛紛自發成立協會。漳河灌區按照第一個協會的組建模式和取得的試點經驗，廣泛宣傳發動，遵照邊組建、邊規范的原則，逐步在漳河灌區推廣組建農民用水者協會。截止目前為止，漳河灌區已先后成立了67個農民用水者協會，涉及灌溉面積達4.17萬hm2，涉及252個行政組，1268個組，46746戶農戶，主渠長達610km，引水流量達91.3m3/s，有協會代表1366人。在已建的67個協會中，都是以水文單元為邊界組建的，其形式有三種：一是以分干渠為單元，其灌溉面積大于1333hm2；二是以支、分渠為單元，其灌溉面積在333～667hm2之間；三是以干渠上多個取水口聯合組建的協會，其灌溉面積在200～333hm2之間。這些協會執委會成員都是農民通過民主選舉產生的地地道道的農民，協會代表有部分村民小組組長參加。另外，考慮到干渠的防汛巡堤和灌溉調度，灌區管理單位派一名職員參與協會的技術管理與防洪保安協調工作。通過對農民用水者協會的建設，漳河灌區的改革與建設取得了一定的效果。

一是減負增收效應。一方面減少農民負擔，農民守水勞力減輕了。洪廟支渠農民用水者協會通過有秩序的供水管理，農戶守水勞力減輕，用水戶自籌資金對渠系工程進行改造配套后，縮短供水時間3天，畝平節水97立方米，按現行水價計算，減輕農民負擔9.3元/畝，單方水效益由建協會前的0.50元/立方米提高到1.28元/立方米，投入產出比由建協會前的160%上升到227%。另一方面減少了地方政府和水管單位的負擔。協會自主管理，極大的減少了地方官員的協調工作量，把地方官員從繁忙的放水管理中解脫出來，減少了政府負擔。

二是主動投入效應。農民用水者協會實行合同制供水、定額管理后，促使農民不間斷地維修配套渠系工程，提高輸水能力和水利用系數，縮短用水周期，保證農時，從而有效解決了農民用水難和工程管理難的問題。2004年冬，漳河一干渠按照地方政府《末級灌溉渠系建設以獎代補管理辦法》，組織農民出資，政府補助，僅2005年春就改造襯砌混凝土末級渠道1.1萬余米。

三是民主管理效應。隨著農村稅費改革和鄉鎮體制改革后，農村逐步在向民主管理已成為一股勢不可擋的潮流，農民用水者協會的產生，既是民主管理的有效形勢，又是基層民主政治的組成部分。通過組建農民用水者協會，農民以主人翁身份參與管水用水，按章自我約束，灌溉秩序井然，以往違章放水、偷水、搶水、破壞建筑物事件急劇下降，灌溉管理走向良性運行。同時，協會工作人員在灌溉管理、工程維修和水費繳納上事事帶頭，并盡力為農民辦好事實事，不僅提高了農民投工籌資建設水利工程的積極性，而且增強了農民對黨和政府的信任，對農民各方面工作也更加支持。農民用水者協會建立后，因用水和水費問題上訪事件大大減少，維護了農村穩定，推進了基層民主政治建設，達到了讓政府放心、農民安心的目的。

四是節約用水效應。過去漳河灌區水費計收是按總水方平攤到單位田畝收費，對于農民來說，水費與水量關聯度不大，因而大水漫灌，工程疏于管護，跑冒滴漏嚴重，浪費了水資源，加劇了水資源供需矛盾。組建協會后，這些問題得到有效解決。如漳河二干渠二支渠協會在2004年灌溉中，通過協會組織用水戶投工投勞，清淤整險，對險工險斷進行處理，并得到當地政府的投資，配套涵閘22處，計量設施22處，渠道襯砌2.5公里，實行合同制供水，定額管理，做到供水到田，收費到戶，厲行節約用水，保證農業供水安全。

五是優化服務效應。農民用水者協會是灌區管理單位與灌區用水戶聯系的橋梁紐帶，并充分發揮了協會的作用。漳河四干渠冷水支渠協會灌溉管理鐘祥市冷水鎮6個村22個組1.2萬畝農田，今年漳河灌區在遭遇了50年一遇的干旱情況，冷水協會一邊深入農戶了解旱情，一邊積極與四干渠聯系，調水350多萬立方米，并積極幫助農民調水分水，維護水事秩序，做到灌溉到村，供水到田，服務到戶。并及時在水價宣傳欄公示“水量、水價、水費”，讓農民自己的事自己辦，放明白水，交明白錢，干明白事，陽光操作讓群眾放心。

二、主要做法

農民用水者協會畢竟是一個新生事物，需要一個認識、了解、接受的過程，特別是工程設施狀況差、用水效率低等老大難問題的影響，暴露出協會運行不規范、協會運行經費困難、工程設施狀況亟待改善等問題，對此，我們進行了卓有成效的探索與實踐。

（一）規范農民用水者協會。按照農民用水者協會的要求，協會成立初期是很難達到的，還需要一個逐步規范的過程。為了使農民用水者協會的操作運行納入制度化的軌道，灌區管理單位積極呼吁地方政府盡快頒布農民用水者協會管理辦法。2002年7月，荊門市政府出臺了《荊門市農民用水者協會管理暫行辦法》；2005年3月，湖北省水利廳、湖北省財政廳聯合下發了《關于加強農民用水戶協會審查登記的通知》。政策的出臺使過去松散的管水組織轉變成為章程嚴密、法律地位清楚的組織，農民在投入、決策、管理等方面有了法律依據，用水戶權益有了保障，用水管理更加民主。

另外，我們對協會在組建及運行過程中存在的問題和取得的經驗，進行了認真的總結，并編制出版了《灌區用水者自主管理探索與實踐》一書，較系統地介紹了協會的作用與地位、協會的組建方法與程序、協會運行管理的內容與章程、政府及有關部門的職責等。并舉辦協會主席培訓班，用于指導各級組織組建農民用水者協會，指導農民用水者協會的實際操作。

（二）扶持農民用水者協會。一方面全力扶持協會改善所轄工程和基礎設施。農民用水者協會是一個非盈利的社會團體，沒有經濟實力解決工程基礎差的問題。我們除力爭當地政府支持外，還為協會籌建住房，整治渠道及建筑物配套等。如二干渠二支渠農民用水者協會組建初期，灌區管理單位投資20余萬元為其修建房屋一幢，配套涵閘22處，計量設施22處，整治襯砌渠道2.5公里。另一方面積極爭取政策。協會運行費用主要分兩部分，一是管理費用，二是工程維護費用。為了解決協會的運行費用問題，作為灌區管理單位，除在所收水費中返還3～5%外，積極為協會呼吁，尋求政策支持，我們借鑒陜西終端水價的辦法，積極爭取地方物價部門的理解。荊門市水利局、物價局以荊價發〔2003〕53號文下發了《關于農業供水試點末級水價的通知》，明確末級水價暫定為0.02元/m3。其中0.01元/m3用于農民用水者協會的正常開支；0.01元/m3用于水利工程支渠維修配套和改造。末級水費由農民用水者協會協助計收，管理處統一管理，建立專帳，實行專款專用。做到供水、計量、收費、開票到戶，實行“水量、水價、水費”三公開制度，嚴禁亂加量、亂加價、亂收費，切實減輕農民水費負擔，違者將嚴肅查處。

（三）服務于農民用水者協會。在組建工作完成后，灌區管理單位還跟蹤服務，加強指導。由于受專業知識、協會執委會人員自身素質等因素影響，在運行中難免會出現這樣或那樣的問題和困難，如不及時幫助解決，可能導致協會難以正常運行。為此，灌區管理單位設有專門班子研究農民用水者協會有關問題，專人負責指導協會運行管理，幫助協調處理有關矛盾。

三、存在的問題及建議

（一）渠系工程建設滯后，計量設施不配套。漳河灌區農民用水者協會管理的水利設施大多建于60年代末期，先天工程建設標準低、質量差，計量設施不配套，后期由于產權、管理權、維護權沒有明確界定，工程老化失修嚴重，放水期間，渠堤散浸明漏嚴重，致使灌溉水利用效率低，不能實現計量到田、收費到戶的要求。對此，我們建議中央財政進一步加大灌區節水改造投入力度和強度，啟動末級渠系的投入，為協會的組建和健康發展提供保障。

（二）積極探索用水戶參與灌溉管理，走小型水利工程產權制度改革的新路子。對支斗渠以下的田間工程建設，積極推行小型水利工程產權制度改革的成功經驗，采取承包、租賃、股份合作制、拍賣等改革方式，將小型和末級渠的管理、維修和養護責任與工程的經營權、使用權和管理權落實到具體的用水協會或個人，從而明確工程所有權，轉讓使用權，落實管理權，搞活經營權，確保工程良性運行。

（三）國家應出臺扶持政策和相關規章。漳河灌區農民用水者協會從醞釀試點到推廣已有10年左右的時間，實踐已經證明了農民用水者協會不但具有經濟活力，能夠解放生產力，而且也符合我國的政治體制改革和村民民主自治的要求，為了將農民用水者協會這一新生事物更好的培育、發展、壯大，更好地使之為政府分憂，為農民解愁，國家應出臺用水戶參與灌溉管理的相關法律和政策規定，進一步明確協會的地位，為協會的正常運轉提供法律保障。

四、下一步打算

（一）進一步推進單位各項內部改革。在現行的崗位工資及崗位效益工資基礎上，根據我單位性質，探索符合市場經濟規律、靈活多樣的分配機制，把職工收入與工作責任、工作績效緊密結合起來。對實行主輔分離后的內部企業，按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則，以單位資產管理為紐帶，探索建立新型管理體制下的企業管理制度。在走好管養分離第一步的基礎上，按照推行管養分離三步走的辦法，逐步推進此項改革。

（二）強化管理，謀劃發展。各項改革為我單位加強管理和今后的發展創造了條件。要以此為基礎和新的起點，更新觀念，在如何保護和節約水資源方面下功夫，在開發和利用水資源上做文章，謀劃和完善以水資源可持續利用的發展思路，堅持“以水為主，多種經營，綜合開發，全面發展”的經營思路，大力發展水利經濟，初步形成工農業供水、水力發電、水利水電建筑安裝、水產養殖、生態旅游、林果種植等六大項目部類。按照水利相關法律法規，加大工程轄區水政監察、漁政、船檢、港監執法力度，提高工程管理水平，加強對水庫工程周邊區域環境的保護和監督管理。

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美國政府在其農業發展戰略中突出了政府投入對農業發展的重要作用。在其現代農業的發展進程中，一直注重對農田水利建設財政補貼體系的建設，目前已經形成了較為完善的補貼體系。美國政府對小型農田水利建設項目的財政補貼以政府補貼為主，民間投資為輔，目前美國水利項目60%以上的投資源于各級政府，私人投資所占比例在40%。在每年的財政預算中，美國聯邦政府和州政府都會列明財政對農田水利建設方面的補貼比例，水利建設投資保障性較強。而且，美國松散的聯邦政體決定了其財政分配體制也趨于分散的形態。各州財政收入各自納入本州的財政預算，互不干涉。因此，本州農業水利建設的補貼主要是由本州政府的財政支持，本州政府財政比聯邦政府的補貼份額更大。美國補貼資金管理體系完善還表現在農業補貼資金的編制過程。在編制聯邦政府預算時，各地方政府會將農業補貼資金申請匯總并向上一級政府匯報，編進聯邦預算后，并最終由議會審議通過。審議通過后，聯邦政府和州政府依據預算層層下撥補貼；項目實施之后由專門的評估機構對項目進行評估，衡量財政補貼資金的使用效果。由于美國具有完備的法律體系，使其涉及水利建設的所有經營與決策均納入司法體系，使政府補貼從申請到使用全過程的法制化和規范化程度大大提高，整個補貼流程實現了有序規范，較好地保證了補貼資金發揮效益。

2.歐盟依據外部性進行選擇性財政補貼。

歐盟在對小型農田水利建設項目進行補貼時著重考慮了外部性，這主要是依據農田水利建設項目所具有的公益性特點。歐盟根據小型農田水利項目性質的不同給予不同的補貼，對于正外部性較大的項目給予的補貼力度較大，對于正外部性不是很強的項目給予的補貼力度較小。與其它國家相比，歐盟采取了選擇性支持的財政補貼政策，這與其所處歐洲大陸絕大部分地區自然氣候條件較好有較大關系。因為歐洲長年風調雨順，土地資源和水資源的自然稟賦較好，所以其農業生產條件的寬松給這種選擇性財政補貼政策預留了空間。

3.日本政府對農田水利建設工程給予全面扶持。

雖然日本的《土地改良法》規定農田水利建設與管理應遵循“受益者負擔”原則，但事實上大規模的農田水利建設仍是以政府投入為主，這與小型農田水利工程的公益性和日本國家財力雄厚實際情況具有密不可分的關系。總體上看，日本政府對小型農田水利建設的補貼具有補貼全面、力度大的特點，日本的中央和地方政府更是絕對占據了水利投資的主導地位，水利投資一直在各類公益事業中占居首位，許多補貼項目都是政府全額全程補貼。首先，政府直接給予農業生產者補貼，補貼額度占小型農田水利建設投資額的80%左右；其次，政府還通過無息貸款、貼息貸款等方式給予農業生產者補貼。農業生產者所需承擔的小型農田水利建設投資負擔已經很小了。

4.以色列政府財政補貼使用范圍寬。

以色列由于國土面積小，國家注重發展農業，加之財政實力較為雄厚，因此絕大多數農業水利建設項目都由國家出資，但以色列與各國的不同之處在于其補貼資金使用范圍更寬，以色列不僅對農田水利工程建設進行補貼，而且對先進節水農業灌溉技術研發及應用也給予補貼，通過補貼高新農業水利工程設計研究，以色列建成了世界上較為先進的農田水利系統，使農田水利設施在農業生產中的節水作用發揮到了很高水平，充分達到了“節水”和“增產”的作用。

（二）國外農田水利建設工程運行維護方面的做法

從目前實際情況看，世界各國的小型農田水利工程普遍存在灌溉水費收取難、實際收取率低、財政負擔重、管理效率低等問題。為了提高農民興建水利工程的積極性，重點促使農民管好用好水利工程，建立起小型農田水利工程良性的經濟運行機制，許多國家采用了農民參與灌溉管理的做法。參與式灌溉管理是聯合國糧農組織、世界糧食計劃署、世界銀行和國際灌排委員會在許多國家推廣的灌溉管理機制。參與式灌溉管理制度以農民用水戶協會為依托，讓農民參與農田水利的興辦、改善、保養及管理，其實質是灌溉管理責任的分權，即重新劃分政府和農戶在水資源開發和利用上的權力和利益。按照這樣的機制設計，灌溉工程設施的運行維護主要由用水戶協會來完成，而費用通過補貼以及向用水者協會會員收取會費來維持。目前世界上有多個國家正在實施用水戶參與灌溉管理的做法，改變了政府包攬灌溉工程管理的做法，把管理職責主要移交給用水戶協會，既能減少政府補貼，又能保障工程運行維護經費的需要，這種方式與國內實行的專業管理與群眾管理相結合的民主管理，既有相似，又有不同。

從參與式灌溉管理應用范圍看，在法國已有1/3的灌溉農田采取了這種管理模式，每個協會的規模為75個成員和250公頃灌溉農田。在墨西哥，81個國有大型灌區控制面積的2/3已經移交給用水戶協會來管理。發達國家農戶參與程度較高，原因在于這些國家，所有權與使用權一致，沒有機制轉換的問題，避免了協會管理者和用水戶的短期行為，增強了對水利項目進行參與和維護的積極性。

從參與式灌溉管理實際運作情況看，在世界銀行提出的“農民用水者協會必須堅持的4條標準”的軟約束下，用水者協會的職責界定和與政府之間的關系基本相同。一般都有獨立的法人地位，主要是接受政府移交的灌排管理權力和責任，具體參與項目灌區規劃、施工建設、運行維護方面的事務，負有從主渠道買水、向用水戶收取水費、協調渠域內的用水矛盾的責任。政府基本不會干預協會的具體事務，除了在經濟上給予資助，還會在業務上給予指導和監督。在不同國家，用水者協會的區別主要在贏利目標定位和組建方式兩個方面：首先，從贏利目標上，多數國家的用水者協會屬于非營利性組織，但是，也有少數國家的協會屬于“自負盈虧，保本運行”，比如美國負責為農場提供灌溉用水的灌溉協會或者灌溉供水公司就屬于這種情況；其次，從組建方式看，多數國家用水者協會依據相關合作社法成立，并與當地水管部門簽訂協議即可。但是，墨西哥的農民用水者協會成立時須經國家水資源委員會同意，由該委員會發給水權轉讓證書并到公證處公證。

從政府的扶持方式看，盡管參與式灌溉管理強調市場化運作，并且多數國家都有財政在水利設施工程項目管護上入不敷出的實施背景，但是，從成功推廣該模式國家的做法來看，各國政府始終在推行過程中扮演了主導者地位，從資金、人員培訓和技術指導等方面給予大力支持。韓國政府就建立了以國家財政為主的金融貸款和受益農戶投資為輔的農田水利工程投資和管理體系，在管理資金投入上充分保證了小型水利工程參與式管理模式的順利進行。印度的法律規定小型灌溉工程的總預算中，中央和地方政府必須分別撥款總投資預算的1/6左右，對于采用噴灌和滴灌等節水技術的小型水利項目，政府還會額外給予25%～50%的補助。

此外，西方發達國家在水資源開發和節約利用方面引入“產權”概念，根據閆華等學者的研究結論，早在20世紀80年代，美國就率先開始了農業用水與城市用水之間的水權轉換，具體內容是在滿足農業用水的前提下，將農業灌溉節約下來的水量有償轉讓給城市使用，而城市則相應負擔相關工程的建設投資和部分增加的運營費用。在農業用水轉換過程中，州政府負責監管，并在州政府內設立了負責水資源控制、水交易和仲裁的常設機構。根據王蕓等學者的介紹，日本在水權轉換方面的做法更加突出了水權轉換受益者對農田水利的投入補償，其做法是由城市部門向農村提供部分灌溉設施改造費用，在幫助農村提高了灌溉用水效率后，節約下來的農業用水才可以供給提供投資的城市部門使用，這種做法能夠更有效地激勵農民進行設備更新，在不損害農民灌溉利益的情況下，通過間接水權轉讓開辟了新的更新改造費用籌資渠道，為農民提高水資源使用效率開辟了新途徑，也能夠有效地促進節水農業發展。

（三）國外經驗借鑒與啟示

1.強化政府的投資主導地位，同時積極吸納社會資本參與建設。

農田水利設施的公益性強，投資規模大，建設周期長，相對于農民的承受能力而言，農田水利設施建設基本屬于市場機制無法充分發揮作用予以保障的領域。既然存在一定程度的“市場失靈”，政府就要積極投入資金予以支持，通過公共投資來替代社會資本缺位，這就必然要求政府在農田水利投資中始終發揮主體投資的作用，居于主導地位。據姜斌等學者研究，根據發達國家的發展經驗，人均GDP在4000―7000美元階段時將進入大規模水利建設時期，水利投資增長規模基本與國民經濟發展呈同步增長趨勢。2011年，中國人均GDP已經達到5432美元，處于大規模水利建設時期，為了確保農業發展始終為國民經濟發展奠定良好基礎，現階段我國應當繼續加大對農田水利的投入力度，同時強化各級政府的主體投資地位，借鑒發達國家優先考慮公益性項目的做法，在財力有限的情況下嚴格把握財政投入方向，將財政資金更多地向純公益性項目傾斜。

由于我國農田水利工程整體基礎差，地域廣、數量多、欠賬多，建設任務重，相對水利建設的需求，各級政府財力保障水平有限，在堅持強化政府投資主導地位的同時，對于水利建設的缺口部分，還要考慮吸納和利用當前較為充裕的民間資本參與小型水利工程的建設、經營和管理。要充分利用市場機制，對于有利可圖的農田水利建設項目，要爭取讓渡給市場，由社會資本承擔，形成良性循環和自我發展。政府應當集中精力和資源，著重扶持社會資本不愿投資的地域和公益性項目，同時做到建管并重，提高水利工程運行的效益和效率，為工程運行的市場化創造條件。

2.繼續明確水利項目產權，逐步建立水權交易市場。

有恒產者方有恒心。在市場經濟條件下，產權始終是理性經濟人參與交易活動關注的首要問題。為解決小型農田水利建設工程管護缺位而導致的工程基礎設施老化、成本回收不足、灌區服務質量下降、灌溉面積減少等問題，同時提高農戶的參與度和滿意度、降低灌溉成本，減輕政府財政負擔，為水權交易創造條件，就需要在小型農田水利工程建成后，首先明確水利項目工程產權。因為唯有完備、明晰而且穩定的水利項目產權做保證，才能為水權界定和水權交易奠定基礎，進而影響水資源利用效率。在目前小型農田水利工程項目建設管理過程中，水利、農發等相關部門已經注重界定項目產權，并將集體興建的小型農田水利設施所有權屬界定集體，有些項目還進行公開競標，將一定年限的使用權承包或租賃給農民個人，這些做法都有效地解決了水利工程產權問題，今后還應加大明確水利項目產權的改革力度，積極推進水權交易改革，逐步建立水權交易市場。雖然我國目前尚未解決初始水權分配等實際問題，同時水權交易作為一項新生事物可能會誘致制度變遷，引發一些不可預見的問題，但水權交易作為優化水資源配置的有效手段，應當作為水資源改革的發展方向。鑒于當前建立水權市場的時機尚不成熟，有關部門應當在一些已具備了水權轉讓條件的地區開展試點，為最終建立水權交易市場創造條件。

3.發揮政府推動作用，推廣完善農戶參與式灌溉管理。

目前世界各國政府是建設小型農田水利項目的主體，農民始終是使用小型農田水利工程的主體。世界各國的實踐經驗表明，用水戶參與灌溉管理能夠有效提高小型農田水利工程管護水平，減輕農民稅費和政府財政負擔。因此，應當在全國大范圍推廣這種灌溉管理制度。我國湖北省漳河灌區已在1995年建立第一個用水戶協會，目前用水戶參與式灌溉管理已經進入了發展推廣階段。為了推廣完善農戶參與式灌溉管理，改善小型農田水利工程運行狀況，提高農業用水效率，政府應當充分發揮推動作用，給予必要的輿論、資金、技術支持，營造良好的政策法規環境，為用水戶協會創造條件，最終實現農戶參與式灌溉管理的可持續發展和良性循環，保證農田水利建設工程始終處于良好運營狀態。

課題組組長： 王樹勤 中國農村財政研究會

成員： 李長璐 財政部財政科學研究所

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長期以來在計劃經濟體制下，灌區機構臃腫，人浮于事，管理設施比較落后，每年僅靠水費維持正常管理人員的費用，不僅浪費了大量的資源，也給灌區管理工作帶來了很大阻力，嚴重影響著灌區的發展。2008年3月，小城子灌區遵照國家有關法規政策，認真研究制定了《小城子灌區管理體制和經營機制政策實施方案》，制定了實施辦法和細則，為灌區的改革和發展指明了方向，幾年來取得了明顯的效果。在此基礎上灌區積極引入競爭機制，優化人力資源配置，精簡機構，競聘上崗，變管理人員密集型為科學技術密集型。進行大刀闊斧的人事制度改革，主要是引入競爭機制，打破職工身份界限，干部能上能下，職工能進能出，建立起全新的充滿活力的激勵約束機制。科室負責人實行競爭、聘任上崗，各崗位實行雙向選擇，擇優錄用。上崗人員簽定聘用合同，進行年度考核，不稱職者下崗，合格者續聘。

同時進行分配制度改革，就是要按照市場經濟的普遍規則，打破平均分配和大鍋飯，把目前的工資與工作崗位、工作數量、工作質量、工作成果掛鉤，變成活的報酬，同時實行獎勵與懲罰并舉。上崗人員各負其責、工作熱情認真，又通過技能、技術、業務等綜合培訓，舉行各種形式的競賽，提高了在職人員素質。經過人事及分配制度的改革，灌區管理水平得到了明顯提高。

2 成立用水者協會

小城子灌區的管理體制是計劃經濟的產物，是完全按照行政管理的模式照搬過來的。灌區實行兩級管理，管理處下設管理所，管理所是按行政手段實施管理。經過這幾十年的運行，存在的問題很多，已不再適應灌區發展的需要。根據小城子灌區的實際，結合外地經驗，按照上級的一系列文件精神，管理體制的改革勢在必行。近幾年來國家節水工程項目的實施，使灌區工程的配套和完好率逐步提高，為灌區改革奠定了基礎。利用這一契機，灌區實行了管理處+管理所+用水戶協會三級管理的運行管理體制。具體模式是：在管理處領導下，按照行政區域的劃分，從上游到下游設立三個管理所，每個管理所根據所轄供水工程成立若干個用水戶協會，將支渠分水口以上工程（含支渠分水口）由管理局統管。支渠分水口以下工程，經評估以后移交鄉（鎮）村受益單位，由用水者協會負責支渠以下工程管理、用水管理和水費征收。使用水戶成為工程的主人，增強管好、用好工程的責任心。協會經政府部門批準，全部登記注冊，明確其民間法人地位。

隨著節水續建配套項目的實施，支渠渠道以下工程逐步完善，各用水者協會參與管理的工作已全面展開。用水者協會成立4年來，取得了良好的效益，協會內部實行承包管理，由于實行了用水管理的各項規章制度和協會的優質服務，群眾能夠互相監督，自覺維護秩序，使亂扒亂堵、搶水霸水、浪費用水現象得到遏制，減少了用水糾紛，提高了灌水效率，節約了灌溉用水。實現了多年所沒有的有序供水，提高了水的利用率。同時用水戶參與灌溉管理，實施參與式管理，增強了廣大農民的水商品意識，進一步調動了農民自覺維護管理的積極性。用水戶對所管轄的工程精心維護，使工程設施一直保持良好狀態運行。灌溉面積、用水量、水費實行公開，農民心中有數，能夠自覺交納水費，農民親自把水費上繳協會，減少了中間環節，避免了各種不合理的負擔。保護了農民的利益，降低了水價成本，使水費收取率由過去的60%提高到現在的95%以上。這種管理模式逐步在全灌區進行推廣，將使灌區運行管理水平上升到一個新的臺階。

3 實現灌區用水自動化調度管理

小城子灌區是我省重要商品糧基地之一。隨著灌區大規模的節水改造，灌區高效率的運行管理顯得尤為重要，已成為灌區工程管理中的突出問題。實現灌區自動化控制是灌區改造工程的重點，它將解決灌區現在和未來發展中的綜合運行管理問題，使灌區的管理從傳統管理型向現代管理型轉變，由人工管理向自動化、智能化管理方向發展，形成科學的灌區運行管理體制。根據工程特點，小城子灌區將在未來建設自動監控系統，實現灌區用水自動化調度管理，使灌區重要的運行參數如渠道各點水位、過閘流量、累計流量、流量調配、閘門開度等實行實時自動監測、計算、控制、貯存、輸出、通訊、顯示等，使灌區管理運行在高效、合理、安全的狀態下，避免以往按經驗操作引起的水量計量不準、設備損壞等情況。降低設備故障率，使信息得到及時反饋，為上級管理部門提供準確的決策依據。

4 結語

在管理體制理順后，能否使新的管理體制順暢，體現出生機和活力，關鍵看能否建立起與之相配套的各項內部管理運行機制，因此，必須加大各項管理運行機制的改革力度。小城子灌區運行管理體制投入運行后，降低了管理人員勞動強度，節約了管理經費及用水量，擴大了灌溉面積，使灌區運行在最佳狀態，發揮最大效益；實現了管理無人化，使灌區管理水平適應新的發展。同時，系統記錄數據準確、完整、可靠，為制定水價、實行按方收費、實施水利產業化創造了前提條件。

參考文獻

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