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第二節公開透明的北歐政務系統

在北歐的廉政建設中，作用較大的一項工作就是其“廉政體系”(integrity system)的建立。北歐五國都建立了自己的廉政體系。該“廉政體系”的核心是建立透明公開的政務系統，讓國家權力的運行和官員的所有行為都暴露和展示在公眾的面前，接受公眾輿論的批評和監督。在媒體時代、數據時代，公眾意識的覺醒使這種監督和批評成為可能。而民主政治體制的成熟化和政治競爭對手的存在，也使這種本來不具有強制執行力的監督和批評變得非常有力，因為任何一個執政黨都知道，太多的民眾批評所引發的政治不信任，甚至對這種批評的置若罔聞，都會導致這個政黨執政失敗，從而退出政治舞臺。面對公眾的眼睛，政府人員無不如履薄冰。因此，將自己的一言一行暴露在陽光下，在公眾的視野中行使權力既是一種極大的政治勇氣，也是一種極強的政治自信，更是一種敢于擔當的政治態度。

北歐這種政務系統的公開透明主要是通過公眾信息獲取制度的普遍建立而實現的。北歐各國政府需要公開的信息特別廣泛，如包括政府預算在內的財政信息都需要公開，以便任何公民都有可能監督政府花錢。同時，北歐這幾個國家大多還針對公務員制定了相關的“行為準則”，在規范公務員行為的同時，補充和進一步落實信息公開制度。例如，丹麥的公務員行為準則要求所有一定級別的公務員，如部長，每月就其公務消費和接受禮品或宴請款待等情況進行公布，而瑞典的公民則有權隨時申請查閱有關官員的消費和支出清單。目前，北歐各國都通過不同的立法確立公眾對行政行為等信息的獲取權，并且隨著時代的進步，北歐各國也與時俱進，不斷修改相關信息公開的立法。

一、冰島的信息公開制度

一)信息公開的目的

冰島于2012年頒布了新的《信息法》(Act of Information)，自2013年1月1日起生效。該法第1條就開宗明義地指出：“本法的宗旨是保障政府行政和處理公共利益的透明度，特別是為了加強以下幾點：1獲取信息和言論自由的權利;2讓公民參與到民主社會中;3媒體和公眾對政府機構的制約;4媒體對公共事務的信息交流;5公眾對政府管理的信心。”這部法律適用于所有的政府活動，甚至適用于公有份額占51%以上的企業法人的所有活動。

二)信息公開的范圍及限制

當然，冰島的《信息法》也有一些不適用的范圍。例如：(1)不適用于根據《證券交易法》已申請或獲得上市股票的企業法人及其子公司。(2)不適用于財產登記、執法程序、財產扣留、扣押、禁令、強制出售、暫停支付、財產清算以及其他行政案件，也不適用于刑事案件的調查和訴訟。(3)本法不包括《行政程序法》規定的信息獲取情況,也不包括任何屬于國際協定中冰島需要保密的信息。(4)材料公共獲取權還不包括內閣會議記錄、部長級會議備忘錄以及此類會議的準備材料;由地方政府及其組織或機構共同準備的材料、制定的提議或有關機構或個人與政府就地方金融問題協商的材料;訴訟程序或調查中是否要進行訴訟所用的與專家來往的信函;與人事相關的材料。除了上述列明的排除適用的范圍，一般保密法律條款是不應限制材料的獲取的。該法同時還出于對公共利益的考慮，對獲取包含以下信息的材料的信息權，因關系到重要公共利益而進行了限制：(1)國家安全和國防問題;(2)與其他國家或國際組織的關系;(3)重要的國家經濟利益;(4)國有企業或市有機構或公司在此范圍內正與其他機構競爭;(5)公共計劃安排或檢查，如果這些安排或檢查公布后會失去意義或達不到預期效果;(6)類似稀有礦物、化石、巖層、稀有生物棲息地等環境問題，如果材料泄露可能嚴重影響相關方面的環境保護。

此外，盡管政府工作人員的工作申請、職業發展和雇用關系方面的人事材料一般是不公開的，但是這只是一個一般性規定，當這些材料不符合上述對于信息權獲取的限制性規定時，仍然需要公開有關公務員的以下信息：專業職稱;雇員姓名和職責;除高級管理人員以外，雇員的固定薪酬;高級管理人員的薪酬;在高級管理人員的雇用協議或其他材料里有關高級管理人員的學歷、工作重點以及要求他們取得的成果。再有，處罰不超過4年的，須提供高級管理人員同意的員工工作處罰信息，包括開除、警告的處罰,即使這些信息不在某一具體問題的材料中，公眾也有權從相關雇主方獲取。當然，除相關人士同意，公眾禁止獲取任何有關私人事務或財務的合理受保密材料。該限制還包括企業或其他法人組織的任何有關重要財務或商業利益的材料。

如果得到相關部門的授權，公眾的信息獲取權的范圍可能更大，有可能突破上述限制的規范，而且一旦得到授權，將不受任何其他法律的限制，特別是隱私保護的立法條款的限制。而即使是上述受到信息披露限制的信息，也不是不能被公眾獲得的，比如對于內閣會議記錄、部長級會議備忘錄以及此類會議的準備材料，相對于訴訟材料或人事材料而言，材料生效8年之后公眾可以獲得。而對于公共計劃安排或檢查的資料，在相關安排或檢查完畢后可被公眾獲取。對于類似稀有礦物、化石、巖層、稀有生物棲息地等環境問題的信息和材料，如果沒有任何理由認為該信息的交流會給環境帶來負面影響,且材料歷史超過30年，公眾可以查詢。另外，如果獲取這些被限制公開的信息是為了研究，在不侵犯公共和私人利益的情況下，提出合理書面申請的，有關部門可以以書面形式批準這種申請，準許其獲取該信息資料。但即使是出于研究目的而被獲準接觸這些信息，政府仍然可以根據獲取的信息的本質，并基于獲取材料使用的潛在目的而設定一些條件，進一步限制這種信息獲取，例如，(1)有關私人問題的信息，包括財務問題不得進行交流;(2)不得與特殊文件中提到的個人及其血親、姻親聯系;(3)特殊文件不得完整地公布;(4)特殊文件不得復印;(5)準許獲取的信息公布在研究結論中時不得被識別出來。特殊情況下，還可以設置其他條件。獲得材料的當事人不能公布、轉交信息，也不能以政府允許以外的形式使用該信息。否則，獲得材料的當事人應接受罰款或最長3年的監禁，同時會被判處對信息相關當事人造成的傷害和經濟損失進行賠償。

如果一個政府機構的材料包括敏感個人信息，如《隱私法》(The Act on the Protection of Privacy)中定義的有關個人數據處理的信息,或者交流該材料有特殊風險，可能會侵犯相關主體的權利和自由，政府應在泄露信息前獲得信息保護專局的同意。信息保護專局應針對申請批立更明細的條規，一旦確立了有關此類信息流通的通用規則和安全標準，便可決定撤銷獲準申請。

三)政府主動提供信息的義務

冰島《信息法》第13條明確規定了政府主動向公眾提供信息的義務。政府應定期向公眾提供政府活動信息，如通過公布電子報告、總結重大項目或其他類型的材料。政府還應系統地提供電子版的案件卷宗、材料清單及材料本身。數據庫和數據文件也應如此。在處理時應謹慎，以免侵犯個人或公共利益。

政府各部部長應向議會(Althingi)提交定期報告，包括在有關擴大公共信息公開工作上獲取的成果，還應在制定5年信息政策中采取主動，準備好與公眾、冰島記者聯盟、當地政府組織、公共檔案館、大學及科學社區的檔案管理員進行商議。這么做的一個目的是滿足民主社會對成熟、信息的需求。此外，各部的部長應提供有關信息的具體細節，包括政府完成特殊目標的階段和時限，還包括信息公布的方式及地點，以及政府為了確保材料被公眾順利獲知所采取的手段和措施，以便盡可能地確保公眾有權平等獲取已的信息。而且，政府的出版物應該符合相關標準。政府各部部長還應制定規則來盡可能地確保信息平等，如惠及殘疾人。

四)各方主動獲取政務信息的方法

冰島的法律規定，冰島的每個公民都有權獲取相關政務信息，而且當其提出這種要求時必須得到滿足，但是需符合法律對信息權限制的規定，也即那些不能被獲取的信息是例外。比如，如果材料還包含其他個人的私人事務信息，鑒于要對該信息保密的利益大于獲取信息的利益，允許限制獲取這些信息;病患訪問醫療記錄應遵循《健康記錄法》(The Health Records Act)的規定等。

如果公眾主動要求獲取相關信息，其流程如下：當事人請求獲取材料須詳細說明請求，或能夠說明該請求與事件相關的內容，當事人可能會被要求在官方為其提供的表格中闡述該請求。依據對有關信息性質的明確法律規定，有關機構如果認為不可能詳細說明具體材料和事件，當事人的請求可能將不會被接受。然而，在拒絕請求前，相關機構須向當事人提供指導和更加地說明請求的機會。基于此情況，為了使當事人能夠獲取闡述相關事件的材料，政府需要向當事人提供事件說明明細。在特殊情況下，如滿足以下情況，有關當局可能會拒絕該獲取信息的請求：(1)處理該請求需要大量的時間或精力，由于此原因認為完成這些工作是不可能的;(2)有明顯跡象表明提交的請求是出于非法目的。

若材料已經轉交到國家檔案局或其他公共檔案部門，相關檔案部門有權根據材料歷史年限，根據材料獲取的限制性規定，決定是否提供材料的影印件或復制品。

在政府當局審批信息獲取申請的流程速度方面，法律也做出了明確規定：是否同意材料獲取請求應盡快作出決定。請求答復不應超過7天，否則須通知申請人延遲決定的原因和預計決定時間。然而，處理第33條中的請求期限為20天。在決定獲取有關私人利益、政府或個人處理請求的材料前，要求信息相關人員解釋清楚是否認為該信息需要保密，并須在7天內答復此申請。

獲取材料應盡可能以保持原材料語種的形式，除非該材料已經對公眾開放。在僅有電子材料的情況下，當事人可選擇接收電子版或打印版。若文件數量過大，可要求申請人負責影印材料。如果轉交材料的人無設備打印文件，也由申請人負責打印。在此類案件中，申請人應支付需要的打印費用。同時申請人還應支付除文件外，依情況需要復印的費用。根據政府的收費項目清單，有關機構負責人應根據《信息法》決定哪些影印件和轉交材料的復印件是必須支付費用的，以保障收支平衡，支出包括材料的成本、設備及工作人員的費用。如果復印或打印費用預計超出10,000冰島克朗(約546元人民幣)，申請人須提前支付該費用。

五)信息委員會

在冰島，信息委員會(The Information Committee)的一個重要職責就是處理要求獲取政府政務信息的民眾和有關當局之間的糾紛。如果民眾獲取材料的申請遭到有關部門的拒絕，可以上報信息委員會，由該委員會解決爭議。同樣，政府轉交規定格式的材料的請求也由信息委員會裁定。委員會應獨立工作，其裁決不必提交其他政府機構。信息委員會由3名信息委員會委員以及3名替補成員組成，任期4年。無論是委員，還是他們的替補委員，都應滿足地方法院法官的職業資格。

信息委員會有權在需要時向專家咨詢建議或請求幫助。同時，信息委員會委員應對材料的任何信息保密，同樣，協助該委員會的相關人士也應對信息保密。

案件在申請材料獲取當事人收到答復決定30日內，應以紙質版形式將爭議提交給信息委員會。在案件最終解決前，信息委員會給被申訴法人簡短的時間來發表對案件的意見。該法人有義務向信息委員會提供與案件有關的材料復印件。在申請材料復印件的信函中，信息委員會要求對秘密轉交的任何材料進行特別鑒定。如果信息委員會委員沒有對案件達成一致意見，多數人的意見將決定其結果。各方人數相等時，由委員會主席投票決定。

信息委員會應盡快向申請獲取材料的當事人和被申訴的法人宣布裁決。一般而言，信息委員會做出的這種裁決具有強制執行的效力。在信息委員會已指定一個政府機構或其他法人提供材料的情況下，信息委員會在相關法人的要求下，如認為有特殊原因，可延遲裁決的法律效力。延遲法律效力的申請須在裁決宣布后7天內向信息委員會提交。裁決法律效力的任何延期應保障：在裁決宣布后7天內，案件與信息委員會的優先處理申請一同提交給法院。如果申請優先處理被法院拒絕，訴訟程序應在拒絕后7天內開始。

信息委員會的裁決或相關總結，應至少每年公布一次。在開放的網站上公布裁決可以視為合適的公布方式。