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上篇全球宏觀科技政策發展態

及時節科技發展戰略

一、科技戰略總體態勢

21世紀，世界進入知識經濟時代，科學技術成為經濟增長的重要動力。在全球競爭日益激烈的背景下，各國政府不斷調整與完善其科技創新戰略和政策，增加科技投入，加強重點領域的研發并培育新興戰略產業，促進產學研合作，以便在全球競爭中占據有利地位［1］。

總體來看，自2000年以來，各國的科技戰略重點可以分為三個階段：世紀之初的科技戰略、危機時期的科技戰略，以及后危機時期的科技戰略。

(一)世紀之初的科技戰略(2001~2007年)

為在21世紀的科技革命和產業變革中搶占先機，世界主要國家紛紛出臺新的科技戰略、新的科技計劃，加大科技投入力度，重點發展與提高經濟競爭力和改善生活質量直接相關的關鍵技術領域。各國在人力資源建設方面還競相出臺了一系列新的政策與措施，推動以科技成果轉移和轉化為核心的創新政策得到各國政府的高度重視。

美國的科技戰略進一步聚焦于提升美國科技的國際競爭力，以繼續保持在科技領域的"經驗豐富"地位。2004年美國競爭力委員會的《創新美國：充滿挑戰與變革的世界繁榮》［2］提出了國家創新投資聚焦的三個優先領域：催生前沿和多學科的研究領域；加強企業化的經濟；強化風險性較高及長期投資的領域。該文件提出，政府預算要分配給那些新穎的、高風險的和探索性的研究，應該保障20%的預算支持大學和國家實驗室的基礎研究，大幅提高支持物理科學和工程的基礎研究等政策建議。2005年美國國家科學院的《站在正在聚集的風暴之上》［3］是建立在對于美國所面臨危機的認識基礎上的，指出美國經濟對于技術創新的依賴，建議集中在人才、教師、科學家等未來中堅力量的培養上。美國對基礎科學研究的作用有了新的認識，同時也意識到后發國家對其體制和資助模式的效仿以及科技實力的不斷攀升。2006年，美國總統布什在國會發表的國情咨文中宣布了"美國競爭力計劃"［4］。該計劃的實施顯示出美國對科學和工程領域基礎研究重要性的深刻認識。美國國立衛生研究院(National Institutes of Health,NIH)自然肩負起美國競爭力的歷史重任。2007年，美國頒布《美國競爭力法案》(2007)［5］，該法不僅包含美國競爭力計劃中的增加美國國家科學基金會(National Science Foundation，NSF)等部門研究預算的相關條文，還加入了其他促進公眾對數理科學教育的支持、鼓勵高風險研究等方面的條款。美國國會顯示了支持科學和教育的強烈愿望，并給出了明確方向。該法批準在未來3年中為數十個研究和培訓項目投資430億美元，還要求美國國家科學基金會將社會科學和行為科學列為基本資助項目，這是在以往的政策報告中極少出現的動向，說明國會意識到對一些涉及倫理、道德等領域的科學研究加強規制的重要性。

通過對上述報告的解讀可以看出，美國政府希望通過以科技和人才驅動的創新經濟來加強政府與科學的關系。從創新性上講，可以從四個維度對其分解：一是加強組織與機制建設，如增加專利商標局用以改善辦公環境和提高專利審查的工作效率、發揮數據庫作為創新工具的功能、建立全球合作的科技指標等；二是投入資金的政策建議，如強化科學研究中的長期投資并提高風險承受能力；三是人才的政策建議，如提出培育下一代研究人員；四是具體的政策實施路線，提出了大約80項強化創新的政策建議。

2000年，英國貿易與工業部發表《與機遇：21世紀的科學與創新政策》報告，創新及時次成為英國國家政策語境中的關鍵詞［6］。隨著英國政府科技政策逐步轉向創新，其對于科技的認識以及基礎研究特點的態度發生了一系列變化，并重新認識和定義了一些新興的技術領域，如生命科學及納米技術以及科技與社會的關系等。之后，英國政府又相繼推出《變革世界中的機遇——創業、技能和創新》［7］(2001年)、《為創新投資——科學、工程與技術的發展戰略》［7］(2002年)、《在全球經濟下競爭：創新挑戰》［8］(2003年)、《英國政府科學與創新政策評論》［9］(2007年)等報告，問題直指創新投資以及大學和企業聯合等現實問題，對于創新與基礎科學的新認識貫穿于英國政府科學技術政策的始終，同時勾勒出英國政府重振雄心、向國際較高科研水平國家進發的藍圖。

21世紀初的幾年中，基于種種原因，德國經濟發展處于第二次世界大戰后的低谷，并且直接影響到對高等教育的投入和改革，同時導致大量的科研人才流失。2004年，德國推出了著名的"大學計劃"，力圖重振德國大學。該計劃深刻表明了德國政府對教育和人才的希望，以及在日益國際化的人才流動中希望獲得全球最科研人員和科研資源的愿望。德國這幾年比較重要的科技戰略與規劃以及產生重大影響的科技政策報告如下：2006年，政府出臺的《德國高技術戰略》，確定了依賴于科學研究而加強德國創新力量的政策路線，以保障高科技創造更多的就業崗位。［10］

俄羅斯于2006年頒布了一系列重大的科技戰略與計劃，其中最重要的有《俄羅斯聯邦至2015年科學和創新發展戰略》《俄羅斯聯邦科學、工藝和技術優先發展領域》和《俄羅斯聯邦關鍵技術清單》，以及《研究與開發——俄羅斯科技綜合發展優先方向(2007—2012)》等戰略，這些計劃規劃了俄羅斯今后一段時間內科技和創新發展的國家目標，也表達了俄羅斯政府對于未來依托科學研究發展經濟和社會的美好愿景。［11］

在這一階段，各國主要關注全球化給國家經濟和科技帶來的影響，也進一步從重視科學發現轉變為重視科技創新，并將國家創新體系的概念推向了實踐階段。在此期間，各國的科技戰略主要集中在以下幾個方面：通過科技體制改革提高國家創新系統效率，利用科技創新政策解決服務業創新和全球性挑戰，推進知識經濟發展，加強科技投入，使得科技創新獲得更多的政策關注，促進產學研結合與知識擴散。

(二)危機時期的科技戰略(2008~2010年)

2008年的金融危機席卷全球，各國政府的應對政策都表現出一個共同的新趨勢，那就是用科學的力量去迎擊危機，走出低谷。各國為應對危機、提振經濟，改進了對科技創新的投資，加快了對新興技術和產業發展的布局。從各國的舉措可以看出，重點培育的戰略性新興產業主要包括低碳產業、生物產業、信息技術產業，以及納米與新材料產業等。各國還實施國際化戰略，以較大限度地利用全球資源。

這次危機給美國社會帶來了深遠影響。奧巴馬在任時期政府連續包括一系列科技政策在內的旨在刺激經濟增長、減少失業的政策報告。2009年奧巴馬總統簽署的《2009年美國復蘇與再投資法案》［12］最為引人矚目。該法案是美國應對金融危機的一項重大舉措。其主要目的是走出低迷的經濟形勢、創造大量的工作崗位以應對當前的巨大挑戰。從《2009年美國復蘇與再投資法案》的具體細節來看，其中很多地方都體現了重視并依賴科學的態度，特別是在公眾健康、新能源開發、環境智力等問題上，越來越強調科學所發揮的作用，并要求政府增加對科學的投資。2009年，美國出臺《美國創新戰略：推動可持續增長和高質量就業》［13］報告。該報告提出金字塔的創新模型，金字塔的底部為基礎研究和創新所需的基礎設施，這是為美國未來打基礎的；中間層為企業家精神，提出要擴大出口，鼓勵私有和公有部門的創新精神；金字塔的頂端，屬于重點攻堅的問題，它們推動國家重點項目取得突破。該報告還提出催生在清潔能源、先進汽車、衛生保健，以及21世紀重大挑戰等國家優先領域的重大突破。對于科學研究投資的持續增長應該說是奧巴馬新政的一大亮點。2010年，美國公布《復蘇法：通過創新轉變美國經濟》報告，該報告是美國應對金融危機的一項重大舉措，主要目的是走出低迷的經濟、創建大量的工作崗位，以應對當前的巨大挑戰。這些投入不但轉變了美國經濟，創造了新的就業，同時加速了美國科技的重大進步，確保了美國經濟在21世紀的競爭力。可以看出，美國政府對于科學研究的經濟與社會功能認識達到了空前的高度，特別是資助重點從國防到基礎工業研究轉向解決當前的經濟和社會問題上來。值得注意的是，對于信息領域的支持成為美國政府支持的重要領域，在全球信息化的大背景下，利用計算機與信息技術助力美國競爭力提升優勢的愿望相當明顯。

在2008年的金融危機中，英國的金融業與實體經濟遭受重創。英國國家科技藝術基金會發表的《應對衰退：創新如何拯救低迷》報告［14］成為英國以創新為主題促進社會長遠轉型的理論先聲，引起了廣泛的影響。2009年的政府政策報告《新產業、新工作》［15］用了大量篇幅研討科學技術及創新問題，報告開篇指出，一切的關鍵是確認英國的科學和技術正處于這場決定21世紀命運的工業革命的中心。報告提出，將杰出的科學和技術成果轉換為創新與新機遇，只有這樣才能渡過現在的難關。對于經濟危機后政府的科學投入問題，報告也給出了回答：穩定的政府科學投入可以為支持經濟的穩固增長提供必要基礎。2009年，英國下議院創新、大學、科學與技能委員會《把科學與工程放在政府政策的中心》報告［16］。2010年，英國新任科學大臣發表講話，提出要增強對大學和科研機構的管理，培育良好環境，引領經濟的可持續發展。

2008年，德國聯邦教研部(Federal Ministry of Education and Research,BMBF)《加強德國在全球知識社會的地位——聯邦政府關于科學與研究國際化的戰略》［17］，提出聯邦政府科學研究國際化的戰略。該國際化戰略是政府應對科學與創新系統中全球化競爭的挑戰的重要戰略。此戰略提出的主要目標包括：與全球處于領導地位的國家加強合作；培育國際性的創新潛力；加強與發展中國家在教育、研究和開發中的長期合作；確定國際責任、應對全球挑戰。德國重點將其應用研究與創新能力投向致力于解決氣候、資源、健康和移民等問題。這是德國的一種全球化的戰略思維。此后，有關全球化合作與全球化競爭的主題成為德國共同關心的問題，而且德國在科研創新和教育改革方面進行了一系列改革，如出臺"精英計劃"、青年科學家資助計劃等。

2008年，英國商業、創新與技能部的《創新國家》［18］白皮書指出，政府希望建立更加強大和公平的英國，使其能夠應付來自未來的挑戰。根據白皮書，英國的創新政策將由過去的強調高技術制造轉變為更廣泛的產品；政府計劃制定國際創新戰略，出臺提高英國企業的能力以在歐盟第七框架計劃的競爭性資助中取得更有利的地位；白皮書保障進一步加強私有部門和政府之間的創新知識與技能轉移；企業和高校之間的知識轉移的伙伴關系數量也將增加一倍。

俄羅斯為保障《俄羅斯聯邦至2015年科學和創新發展戰略》的實施，專門為促進基礎研究提供了兩個計劃——《俄羅斯大學基礎研究的優先領域(2007—2009)》和《發展俄羅斯高中的科學潛力(2006—2008)》。這兩個計劃的實施對于恢復和推動俄羅斯基礎科學研究起到了非常重要的作用。此外，俄羅斯于2008年頒布了《國家基礎科學研究計劃(2008—2012)》。

2009年，韓國修訂"基礎研究振興綜合計劃"，該計劃提出了增強未來主導型基礎研究力量，躋身全球科技七大強國的愿景［19］。同時，政府推出了《新增長動力規劃及發展戰略》，提出三大重點領域17個產業為重點發展的新增長動力。2010年，韓國知識經濟部對重點領域和新增長動力產業進行了調整，確定六大領域22個新增長動力產業，包括：能源、環境產業，運輸產業，新信息技術，產業融合，生物產業，知識服務業領域。

其他國家和地區也將科技創新作為后危機時代的戰略重點予以推進。法國2009年出臺未來4年的《國家研究與創新戰略》［20］，提出要加大稅收信貸力度，激勵私營部門投資研究；加強主要創新主體之間的合作和協調；通過競爭力集群計劃推進公共研究轉化為創新；支持中小企業提升競爭力。戰略提出的優先領域包括：健康領域；食品和生物技術；環境、應急和生態技術；信息通信技術；納米技術。歐盟把創造和創新作為應對危機的主要對策，2009年出臺了一項促進關鍵技術發展的戰略，選定的關鍵技術包括納米技術、生物技術、材料科學與工程、先進制造、信息通信技術等前沿領域。

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