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上海建設具有全球影響力科技創新中心必須突破的深層問題及對策建議(代序)

上海歷來非常重視科技創新，然而30年來無重大突破;政府對工程形式、項目規劃很重視，但抓不住要害、落不了地，只開花不結果。要建設具有全球影響力的科技創新中心，如果不厘清上?？萍紕撔缕款i的來龍去脈，不把握問題關鍵，就難以從根本上實現突破。

按照建設具有全球影響力科技創新中心的指示要求，上海社會科學院與中科院上海院士中心聯合組織團隊，在上海市科委協調下先行開展前期研究，在厘清問題瓶頸基礎上，提出建設全球影響力科技創新中心的思路及路徑，供決策參考。

一、 首要是解決創新理念導向問題

現在我們講科技創新，多數情況"只是上面有創新目標，下面沒有真正的創新動力"。原因不是政府不重視，也不是上海企業沒能力、沒人才，而是長期存在的認識錯位，帶來的創新行為扭曲。及時種情形是將"創新"等同于"發明"?？萍紕撔?唯專利論"，出發點是為了補專利短板，但舍本逐末，眾多專利成為擺設。2004—2014年，上海發明專利的擁有數量從4689件增長到56515件，增長超過10倍，但上海的科技進步水平與創新能力提高卻沒有同步。第二種情形是將"創新"等同于"產業"。最典型的是政府抓高科技產業，多數是只見產值，不見創新。第三種情形是政府補貼扭曲企業創新行為。各級政府出于推動創新的好心，設計產業指導目錄，分門別類給予補貼，結果適得其反。補貼成為企業營業外收入的"香饃饃"與政府部門招商手段，作用有限，更影響正常創新秩序。現在上海談科技創新一定要轉變"發明專利增加就等于創新、高科技產業增長就等于創新、政府科技投入增加就等于促進創新"的三種錯誤認識。重走傳統老套路，上海創新無出路。

轉變認識理念不是口號宣傳，政府要轉變推動方式，徹底打破創新"大鍋飯"。政府要敢于向市場放手，矯正被扭曲行為，讓創新者從市場獲利，而不是從政府獲利。一是除重點工程與項目外，政府應少補貼具體創新項目，多增加有利創新的公共產品投入。通過公正、透明、高效的創新環境，提升創新活力。二是改變科技創新的"唯專利"、"唯論文"的簡單化評價體系。削減對發明專利、實用新型專利和外觀專利的資助力度，最終取消對后兩者資助。取消應用性研究的科技創新評獎。應用性研究不看論文，以成果應用論英雄。三是促進科技創新要有成本收益意識?；A研究按本地區財政能力投入；應用性研究要動員社會資本，調動科研人員積極性為原則導向，以"賺錢效應"來推動，要讓創新者致富。

二、 現行體制機制的束縛必須突破

理念轉變難，受制于僵化的體制機制。利益條塊分割，表面轟轟烈烈，都不了了之?，F行體制機制對科技創新存在三方面掣肘束縛： 一是多層級多部門的分散化管理體制。上?？莆タ萍紕撔?，卻管不到信息化；經信委講科技創新，卻沒有業態創新；商委只資助服務業的業態模式創新。各級政府、各類園區、各個部門之間政策要么交叉重疊甚至有沖突，要么存在空白盲區。在上海城市業態多元化、產業創新融合化的背景下，分部門推創新都是力所不及的。二是分散化管理必然帶來分散化投入。面上百花齊放，都抓不住要點，形不成體系，科技投入依據條線規則，橫向有科委、發改委、經信委、國資委、教委、農委、知識產權局各委辦，縱向有市、區縣、園區、鎮各級政府，最終難免成為"撒胡椒面"，也為企業多頭申報留下了空子。三是沒有形成科技投入后的賺錢驅動效應。對政府而言，政府還沒有走出土地財政的財富驅動模式，創新驅動的投入產出回報太低、太慢；對研究人員而言，完成試驗拿經費，成果產權不歸個人，不注重成果應用，創新止于實驗室成果，很少與市場對接。

體制機制突破有賴于政府職能部門的"自我革命"。一是整合各委辦的科技創新管理職能與科技投入渠道。對于科委功能應予以重新定位與設計，構建具有更強協調能力的科技創新委員會，更好承擔牽頭抓總職能。二是重新評估政府科技創新投入的規模、領域與方式。優化整合各類科技計劃(專項)，建立市級科技創新投入決策和協調機制。資金安排從按部門分配向建立全市統一項目庫和政府相關部門聯合會審轉變。投入方式改變為由原來的經費撥付，向重點資助基礎性科研項目研究和產業化過程轉變。三是政府創新投入逐步從"項目導向"轉向"功能導向"，并引入社會化、市場化經營管理。上?？萍脊芾砺毮芸梢月氏冗M行社會化、專業化管理探索。改革科研經費的投入方式(推廣"撥改投"、基金制)、成果認定方式與收入分配方式。

三、 盡快彌補上海的企業家短板現況

政府體制機制調整后還要讓企業真正活起來，"企業成為科技創新主體"不應成為一句空話。企業要具備創新活力，靈魂在于企業家。反觀上海過去30年，上海最缺的不是資本、技術、人才和土地，而是企業家，這是上海經濟生態的必然。上海國有經濟、外資經濟、民營經濟的總量比例長期穩定在2∶1∶1。國企干部任命考核制度決定了不可能走出企業家，我們有好多國企干部要么為官從政，要么在步入巔峰時即退休。上海是跨國公司集聚區，但其很難成為本土化創新主力，外企核心技術研發都不在本地，歸根到底，上海外企高管僅是管理者，還不是真正意義上的企業家。上海民營企業數量不少，但是為數不多的企業家都集中于商貿、地產、資本投資等行業"賺快錢"，科技創新優勢不明顯，沒能成為引領上海創新潮流的主體。上海企業家成長遠落后于北上廣深及東南沿海地區。

充分重視企業家的創新核心功能，將集聚培育企業家擺在上?？苿撝行慕ㄔO的重要環節。科技創新中心建設不能圍繞指標轉，而是要圍繞企業家轉，吸引到了企業家，就是吸引到了推動創新的資本、人才、技術。上海應針對不同來源的企業家采取措施。一是挖掘存量。充分釋放利用國有企業的企業家精神，加大股權激勵力度，同時采取負面清單政策，對于企業利潤連續3年增長10%以上，或成功推動創新項目產業化的國有企業領導者，不適用現有一刀切的退休年齡硬性規定。二是吸引流量。上海要成為國內外企業家再創業、再成長的平臺，以更優越營商環境，吸引二、三線城市企業家來滬實現二次創業，邁向國際化與高端化。三是嫁接余量。上海是外資企業高管的集聚區，應搭建平臺，充分利用其豐富的國際化行業與管理經驗，推動本土創新創業。四是創造增量。前30年上海無以成為企業家成長天地；今后30年隨著企業家生成來源結構向知識青年的轉變，上海理應成為企業家搖籃，其中關鍵是要多方位放開人才政策，讓青年人留下來創業成家。

四、 想方設法克服上海"創新成本陷阱"

企業家來不來、能不能成長，除了要消除各類制度壁壘，關鍵還要有良好的營商環境，留得下來，能長得大。當前，上海創新創業營商環境中較大的瓶頸是商務成本問題。過去30年上海一直是投資驅動與財富驅動為主導，推高了上海的商務成本。眾多中小企業面對過高土地人工成本，寧愿從事賺快錢產業，或去異地發展；眾多科技創新項目"開花多，結果少"。上海孵化的創新項目，一旦進入產業化階段，基于成本考慮就會選擇周邊地區落地生產。為此，商務成本問題不解決，即便創新主體具有創新意愿，也難以落地發展。高企的商務成本成為上?？萍紕撔轮行牡?創新陷阱"。國內北京、深圳、江浙等中心城市也存在不同程度的高成本問題，但是解決出路各有千秋。北京是國家科研資源投入最集中的地區，無形之中降低了前期創新投入成本；深圳小產權房的建筑面積一度接近總量70%，雖有城市管理問題，但也降低了城市住房成本；浙江是全國民營企業家最多的地區，間接起到攤薄創新創業成本比例的效應；蘇州工業園區采用的新加坡住房公積金制度，很好調控了園區房價成本。上述城市特點雖然具有區域性與歷史因素，但上海該怎么辦？

對于上海商務成本問題，我們認為整體降低商務成本不現實，也不符合發展規律，建議通過特殊區域與功能政策安排克服成本劣勢。一是打造科技創新戰略特區，從點上實現突破，直接降低商務成本。通過政策特區與創新便利，形成創新成本洼地。二是運用非經濟杠桿相對降低綜合成本。包括進一步放開人才入滬政策、提高公共服務水平、優化空間布局(如"創新走廊"、"創新功能區"，具體見第七點建議)等手段，營造更好的創新、創業與生活環境，使得相對高的成本能對應更好的服務條件。

五、 抓重大工程與項目要打破傳統俗套

改革開放后的20年時間里，上?？萍紕撔虏椒ト阅苓m應重化工階段性特征，上?？萍紝嵙θ阅鼙３秩珖涷炟S富水平；然而面對21世紀的信息技術創新，上海已落后于國內其他一線城市。上海有抓重大工程與重大項目的成功經驗，也有失敗的先例，基本上重化工產業的工程項目是相對成功，但是對于信息技術產業卻沒有經驗，譬如上廣電TFT項目。因此，在信息革命時代抓科技創新的重大工程與重大項目，怎么抓？抓什么？也需要再思考。

怎么抓？當前上海正處在產業革命的轉換期，新的科技革命正在探索，現有的先進制造業還需要進一步向先進國家學習、追趕。因此，在今后一段時期內，上海需要"市場決定"與"政府引導"兩條腿走路，但要加強市場決定的范圍與力度。"市場決定"： 就是發揮廣大中小企業的創新創業積極性，在上海形成萬眾創新創業的新局面，要相信上海未來的企業家群體將主要來自中小企業。市場決定的創新是一種非定向、不確定創新，無需政府確定產業導向，關鍵是打造好一視同仁的創新營商環境。"政府引導"： 是要繼續有效發揮政府的創新引導作用，但主要限定在重大工程與重大項目，以及創新公共品提供。對于上海而言主要是落實好兩個方面： 一是落實國家重大工程與項目的戰略布局，并與上海區域創新形成互動，研發、掌握、產業化一批核心技術與項目；二是根據上海城市特點，提出一批重大工程與項目。

抓什么？重大工程與重大項目的遴選要有新標準、新機制。我們對重大工程與重大項目進行了區分，并提出了符合未來發展的遴選原則。重大工程： 是重大科學裝置、關鍵技術實驗室、產業化服務設施和新產品應用工程等創新工程設施。重大工程建設的重中之重是建設世界實驗室。上海有國家實驗室，但缺少具有全球影響力的世界實驗室，上海有條件利用開放優勢，建設世界實驗室。尤其要突出在人工智能、新材料、生物技術等重點領域，結合國家戰略與市場需求，開創世界創新的新領域，形成具有全球影響力的創新源。重大項目： 是對國家或上海創新發展具有重要引領性意義的，具有實體性、應用性、產品型、可預見特點的新產品和新技術，如大飛機、新能源汽車等。課題組共發出問卷117份，范圍覆蓋在滬兩院院士、973計劃與國家重大科學研究計劃首席科學家、千人計劃專家、國家杰出青年科學基金專家。專家建議基本聚焦于五大領域(新一代信息技術、生命健康、新能源、航空航天、智能制造)，但這僅僅是技術方建議。課題組進一步根據市場前景、產業關聯、上海優勢等原則，初步擬出一批重大工程與重大項目(具體見總報告列表)，基本上覆蓋了國際至2020年及更長一個時期的技術遇見與科技規劃視距，供有關方參考。

六、 創新主體"錯配劣勢"要轉化為"互補優勢"

確定了工程項目的方向，就要思考由誰來實施落地？在科技創新方面，過去30年，上海一直存在國企大而不強、外企強而不為、民企長而不大的現象。以往，每次市里落實創新戰略，往往首先想到的是國有企業。國有企業對于趕超型創新項目有優勢，但創新受到內在激勵不足束縛。尤其上海國企一半是央企，央企與地方創新之間對接不暢。最典型是上海石化高強度碳纖維項目，符合上海產業創新方向，但國企體制與央地關系使該項目無法順利推進。上海外企缺少本土化核心技術創新，民企始終沒有成為創新主力軍。

出路就是利用好現有資源，讓三家主體對應不同的創新戰略任務，形成互補。及時，國企聚焦落實國家與市級重大工程與項目，成為創新驅動的動力源之一。非重大工程項目領域創新活動，國企應通過混合所有制經濟改革逐步退出，更多地讓非公經濟參與，或通過創新鏈帶動更多的民營企業、民營資本參與創新發展。同時，考慮如何讓中小企業參與重大工程與重大項目，形成開放式創新網絡。硅谷、波士頓、特拉維夫等創新中心都有國家項目的基因。第二，進一步鼓勵跨國公司研發總部落地上海，形成第三代跨國公司研發中心。外資外企是上海打造開放型創新經濟的優勢與重要基礎。上海要進一步鼓勵外資企業的轉型升級，而不是簡單的產業轉移。抓住"反向創新"、"離岸創新"、"開放創新"、"技術共享"等全球創新趨勢，加速形成為第三代跨國公司研發中心。通過完善知識產權保護體系擴大外企本地化研發與應用規模，與本土企業形成互動，擴大溢出效應。第三，想方設法真正讓民營企業成為上海市場化、非定向"草根創新"的主力軍。不是給予民營企業補貼就是政策支持，其效果可能適得其反；而是要通過政府采購、市場開放、平臺建設、技術共享等方式為民營企業創新創造機會。

七、 從科技創新中心角度思考上海城市空間布局

現在一直在討論一個問題： 國際大都市是否能成為科技創新中心？紐約、倫敦、東京都沒有成功的先例。雖然倫敦、紐約也有創新，但主要集中在創意產業，而非科技創新。有人認為國際金融中心與科技創新中心功能是不相容的，因為國際金融中心對應的是高成本的財富驅動中心，會擠出科技創新活動。但我們認為，上海城市區劃與紐約、倫敦、東京、香港的有很大區別，上海城市格局包括廣大郊區，上海的區域面積足以同時容納財富金融中心與科技創新中心。上海還可考慮運用金融創新撬動科技創新，通過金融機構、金融資本、金融產品的創新，來集聚創新資源。

現在我們在做上海2040城市空間規劃，要考慮科技創新功能。一是在城市功能區中嵌入滿足中小企業創新需要的公共創新服務區。降低大都市高成本對創新的抑制，同時實現創新形式多元化。二是建設創新示范鎮，形成創新走廊。依托郊區小城鎮的創新基地可以成為上海城市格局的一大特色，可以兼顧成本與接近創新資源的比較優勢，也是其他地區所不具備的。三是布局三條"創新軸線"。結合上海創新資源與產業空間布局，上?？梢試@三個創新熱點區、打造三條創新軸線、形成三個創新扇面。及時條是以浦東張江高科技園區為依托，以浦東軌道交通十六號線沿線各鎮為節點，直到臨港新城。依托軌道交通，通過新型城鎮化走廊，形成創新軸線，并選擇創新試點城鎮，綜合降低商務成本，形成科技創新的產業化新空間。浦東還應將高新區與自貿區相結合，體現開放創新的優勢，將浦東打造成為面向世界的自由創新區，做實張江自主創新示范區，建設國家科學中心。第二條是以楊浦知識創新城區為核心，向寶山、崇明輻射。一方面，沿江灣創新走廊與寶鋼"騰籠換鳥"形成互動；另一方面，過隧道與長興島、崇明形成互動。第三條是以"紫竹—漕河涇"沿線園區為核心，與新橋及松江出口加工區產業調整互動，形成創新軸線，并與嘉定創新經濟集群相呼應，共同構成面向長三角的創新扇面。通過三條軸線，將形成上海未來創新與產業發展的向東、向北與向南三個扇面。

八、 要為創新創業人才來滬留滬創造條件

企業家與高端人才是先決條件，但也需要不同類型的人才共同組合。上海戶籍管理制度沒有管住低技能就業群體，但恰恰管住了各類人才。上海人才結構現狀是"兩端少、中間梗阻"。一端是缺少具有全球影響力的領軍人才隊伍，包括科學家、企業家、投資家；另一端缺少應用性高技能人才。上海外來常住人口中有六成低于初中文化水平，難以符合現代制造業發展需要；上海全市黨政、經營管理以及專業技術人才總量達到460萬人(2013年)，但大部分"梗阻"在機關事業及國有企業單位，缺少流動與創新活力。

科技創新背景下的創新人才培育引進應有重大突破。一是激發體制內人才的創新創業活力。允許和鼓勵科研人員離崗創業、在職兼職創業，創業期間保留原有身份和待遇，并可獲得相應個人收入或股份。允許和鼓勵科研人員科研成果向企業轉讓，所獲收益多數歸團隊負責人及其科研人員。改革事業單位用人制度與科研經費管理制度，賦予團隊負責人應有的創新空間與收入激勵。二是放開本市畢業大學生入滬的戶籍限制。本市的高校畢業生，畢業即給予戶籍，不要區分重點與非重點學校專業。上海每年高校畢業生約17萬，其中非上海籍約10萬左右，按目前政策70%能留滬，放開后每年最多只增加3萬本地高校畢業生留滬，但政策的開放意義是巨大的。三是有效放寬針對全國人才的戶籍制度。盡快明確需要的人才專業系列落戶的方便性政策，同時對其配偶、子女就學給予方便。四是創新海外人才引進制度： 設立上海市的海外市民證制度和技術移民制度。完善境外人才綠卡(長期居留)制度。參照發達國家和地區的技術移民指標和本市居住證積分管理指標，建立外國人技術移民制度，吸引外國人才特別是科技型人才移民上海。五是關注在滬農二代的培養。通過職業教育改革，為農二代創新學習與就業機會，使其成為上?？萍紕撔碌闹匾肆Y源。