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近年來，隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，地方政府債務(wù)受到嚴(yán)格限制，PPP占據(jù)了中國媒體的熱點，舉國上下掀起了一股PPP熱潮，上至政府，下至企業(yè)和機構(gòu)，都在談?wù)揚PP這個“新”東西。基層政府把PPP作為舉債受限后的融資神器，民營企業(yè)找到了進軍公共產(chǎn)品的通道，金融機構(gòu)將PPP視為貸款之外的新盈利點，中介機構(gòu)則拓展了新的業(yè)務(wù)增長空間。對于如此被神化的舶來品，其實質(zhì)和運作機理究竟如何，法律上存在什么樣的問題，無論是基層政府還是企業(yè)界都知之甚少。而專家們則忙于到處搞培訓(xùn)，沒有幾本可公之于世的PPP實戰(zhàn)手冊，更沒有多少人從根本上去探尋PPP的中國化之道。正是在這樣的背景和尷尬之下，魏濟民先生主編的《中國特色PPP法律實務(wù)與案例精選》一書，集華瑞興律師事務(wù)所和有關(guān)專家之力，為PPP在中國落地生根、開花結(jié)果做出積極探索。

要探究PPP中國化之道，有必要從本質(zhì)上去理解PPP。本書介紹了PPP的起源、定義、特征以及發(fā)展。PPP是Public-Private Partnership的首字母縮寫，英文直譯成中文就是“公私合作”。由于PPP并無公認(rèn)的定義，書中列舉了聯(lián)合國、歐盟、美國、加拿大等國家和組織的定義以及有關(guān)學(xué)者的研究成果，從內(nèi)涵或從外延讓讀者有更清晰的了解。在我國的語境里，PPP叫作“政府和社會資本合作”，其中及時個“P”不僅指政府或其機構(gòu)，也包括一級政府所屬的國有企業(yè)；第二個“P”不純粹指私營企業(yè)或者民營企業(yè)，而是包括了外商投資企業(yè)、民營企業(yè)、國有企業(yè)、混合所有制企業(yè)等在內(nèi)的所有社會資本。因此，國家有關(guān)部門將“政府和社會資本合作”定義為，政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。由此可見，PPP本質(zhì)上不僅是一種融資工具的創(chuàng)新，更是以“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，以有效提高供給效率和服務(wù)質(zhì)量為根本要義與目的歸依，是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供模式與項目管理方式的變革，體現(xiàn)了“全生命周期、物有所值、風(fēng)險共擔(dān)、激勵相容”的鮮明特征。只有把握PPP的根本要義和主要特征，才能選好、管好、實施好PPP項目，切實提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量，才能建立政府和社會資本長久合作的“伙伴關(guān)系”.

要探究PPP中國化之道，更需充分認(rèn)識當(dāng)下中國推行PPP的背景和重要意義。當(dāng)前，我國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，在外部需求回升乏力、消費需求穩(wěn)中偏弱的情況下，必須發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用。由于經(jīng)濟下行壓力之下，政府投資能力隨之下降，基礎(chǔ)設(shè)施投資增長受到制約。而受需求不足、效益下滑和產(chǎn)能過剩的影響，房地產(chǎn)與制造業(yè)投資意愿不足，投資增速也面臨持續(xù)下降的壓力。因此，必須創(chuàng)新投融資機制，鼓勵社會投資，通過政府和社會資本合作，增加基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域投資，并由此創(chuàng)造更好的投資環(huán)境和營商環(huán)境，激勵市場主體增加制造業(yè)和房地產(chǎn)投資，激勵廣大群眾擴大消費、繁榮市場。一方面，政府作為協(xié)調(diào)和搭建平臺的角色，引導(dǎo)豐富的社會資本與有收入前景的項目對接，將有利于提高政府投資杠桿能力，以有限的財政資金帶動更多的有效投資。另一方面，國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類企業(yè)深入?yún)⑴c投資，有利于提高財政資金的使用效率和投資效率，形成多元、可持續(xù)的資金投入方式，進一步提升經(jīng)濟增長動力，更好地發(fā)揮投資的關(guān)鍵作用，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級，確保經(jīng)濟實現(xiàn)平穩(wěn)增長。因此，政府和社會資本合作是穩(wěn)增長的重要手段。

推廣政府和社會資本合作，向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，有利于拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資渠道，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力。政府將公共服務(wù)等領(lǐng)域的設(shè)計、建設(shè)、投融資、運營維護等環(huán)節(jié)交給社會資本，有利于減少對微觀事務(wù)的直接管理，把精力更多地集中在戰(zhàn)略制定、監(jiān)管考核等環(huán)節(jié)，推動政府職能的科學(xué)定位和轉(zhuǎn)型。社會資本將以推進政府和社會資本合作為契機，加快進入由政府主導(dǎo)的鐵路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，打破“玻璃門”、“彈簧門”和市場壁壘。政府和社會資本合作不僅僅是融資，更涉及建設(shè)、運營、管理等多個環(huán)節(jié)。社會資本的深入?yún)⑴c必將倒逼投融資體制和審批制度加快變革，進一步營造出權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境。由此可見，政府和社會資本合作是促改革的重要舉措。

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，民眾對于健康、教育、養(yǎng)老的需求不斷增加，對于市政公用設(shè)施和公共服務(wù)水平的要求不斷提高，對于生態(tài)環(huán)境保護的呼聲日益高漲，傳統(tǒng)的政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)模式，難以適應(yīng)廣大民眾的民生需求。通過政府和社會資本合作模式，充分發(fā)揮社會資本的資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力，有利于惠民生、補短板，提高廣大民眾的幸福指數(shù)。開展政府和社會資本合作的根本目的在于引入社會資本，合力提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給能力，落腳點在于提供更加品質(zhì)、高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實現(xiàn)公眾利益較大化。因此，政府和社會資本合作顯然是惠民生的重要抓手。

當(dāng)然，政府和社會資本合作也是防范債務(wù)風(fēng)險的重要途徑。長期以來，地方政府主要通過融資平臺舉債方式，加快建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，對穩(wěn)增長、促發(fā)展起到了很大的作用。但政府長期舉債所帶來的債務(wù)風(fēng)險日益加劇，龐大的政府債務(wù)如定時炸彈，不及時處理將會引發(fā)金融風(fēng)險和社會穩(wěn)定風(fēng)險，因此，國務(wù)院發(fā)文要求加強地方政府債務(wù)管理。由此，政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域上的投資能力受到很大制約，隱形舉債的“暗渠”被堵上了。除了發(fā)地方債解決融資問題外，只能引入正規(guī)的政府和社會資本合作模式，改變過去單純靠“政府背書”的舉債形式，形成多元化、可持續(xù)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)投入機制。政府和社會資本合作項目通過引入社會資本，不僅可以減輕當(dāng)期財政支出壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)，同時還可以將之前通過融資平臺形成的債務(wù)逐步轉(zhuǎn)化，減少政府存量負債成本，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

近幾年，國家出臺了一系列扶持政策，推出了一大批推介或示范項目，各地也上馬了一批政府和社會資本合作項目，展示了政府和社會資本合作具有廣闊的發(fā)展前景。但是，從多地實踐來看，仍然有觀望情緒較重、項目推進落實難、項目進展緩慢等問題，分析原因主要有以下四個方面：

一是認(rèn)識不統(tǒng)一。有關(guān)部門和地方僅把政府和社會資本合作當(dāng)成單純的融資手段，并未充分認(rèn)識到其對于穩(wěn)增長、惠民生的作用，以及其提高投資效率和服務(wù)水平的本質(zhì)。有些項目政府和社會資本雙方缺乏合作精神、契約精神，政府有推責(zé)任、卸包袱的思想，社會資本有對政府失信違約的恐懼；社會資本往往對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)認(rèn)識不足，對投資回報要求過高，且與其風(fēng)險承擔(dān)嚴(yán)重不匹配。如此種種，導(dǎo)致市場觀望情緒較重，社會資本參與積極性不高，招標(biāo)成功和簽約率相對較低。

二是機制不健全。因國家層面未進一步明確政府和社會資本合作項目的管理體制，且部委相繼出臺的政策措施未能充分銜接，導(dǎo)致現(xiàn)實中政府和社會資本合作項目的前期管理、決策管理、招標(biāo)管理、合同管理、實施管理和監(jiān)督管理錯位或缺位，融資機制、利益分配機制、風(fēng)險分擔(dān)機制、公眾利益等保障機制不夠明確、不夠細化，缺乏實操性，進一步導(dǎo)致了實踐中社會資本方過度追求利潤、公共產(chǎn)品價格偏高、合同履約不嚴(yán)格、單方違約后無法優(yōu)先保障公眾利益等一系列問題，違背了雙方合作初衷。

三是政策不明晰。主要問題包括： (1)土地政策不配套。土地供應(yīng)方式單一，土地利用綜合開發(fā)收益分配機制不明確，建設(shè)用地指標(biāo)較少，合作項目用地?zé)o法充分保障。 (2) 財政配套政策不明確。哪些項目納入財政支出財政預(yù)算，什么狀況下財政可出資回購，財政如何對融資予以支持等問題尚待解決。 (3)稅收優(yōu)惠政策不清晰且已有政策落實不到位。社會資本方可否享受到政府投資項目的稅收優(yōu)惠、還可享受什么其他優(yōu)惠，有關(guān)部門沒有相關(guān)指引。 (4)金融服務(wù)不到位。現(xiàn)有融資條件過于苛刻，項目融資渠道狹窄，傳統(tǒng)融資方式難以為繼，綜合金融服務(wù)創(chuàng)新不足。 (5)審批程序不明確。原有項目為政府投資，合作項目為企業(yè)投資，兩者管理程序不一樣，如何銜接沒有明確規(guī)定，存在審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、周期較長和部分項目“二次”審批等問題。

四是法制不健全。目前的PPP制度規(guī)定主要是國家部委發(fā)的“通知”，法律效力相對較低。且一些主管部門依據(jù)各自職責(zé)作出的規(guī)定與現(xiàn)行體制不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。除了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》這個行政規(guī)章外，政府和社會資本合作模式方面沒有專門的法律。項目招投標(biāo)過程中到底適用《招標(biāo)投標(biāo)法》還是《政府采購法》，有關(guān)部門和地方政府規(guī)定不一。而較高人民法院將特許經(jīng)營協(xié)議定位于行政協(xié)議，也不利于合作雙方爭議的解決。盡管國家有關(guān)部門已啟動了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》和《政府和社會資本合作法》的立法工作，但由于部門認(rèn)識不統(tǒng)一，且PPP項目涉及面較廣，健全PPP法律制度亦不是一兩部法律所能解決的。

有鑒于此，《中國特色PPP法律實務(wù)與案例精選》一書不但為基層政府、企業(yè)以及中介機構(gòu)提供了PPP實操指南和案例，而且從立法的角度進行了國際比較分析，梳理了PPP模式涉及的法律問題，專題論述了律師在PPP項目中的地位與作用，列舉了PPP項目(特別是在實施“一帶一路”戰(zhàn)略海外PPP項目中)的法律風(fēng)險，并對我國PPP立法提出了有針對性的建議。書中不但提供了國內(nèi)外成功的案例，也介紹了一些失敗的案例，讓有關(guān)地方政府和企業(yè)不再重蹈覆轍，既具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義，又具有重要的實操價值。當(dāng)然，該書也存在一些需要進一步細化和完善的地方，例如，理論性略有欠缺，對政策的把握和解讀不足，對于基層和企業(yè)迫切需要了解的實施方案如何編制、物有所值如何評價、招投標(biāo)如何組織、法律文本如何準(zhǔn)備、監(jiān)測評價體系如何設(shè)立、運營管理機制如何完善等問題，沒有更加詳細的范本可供參考。盡管如此，瑕不掩瑜，本書對于指導(dǎo)基層政府、企業(yè)和律師事務(wù)所等機構(gòu)做好PPP工作具有積極的指導(dǎo)作用，對于深入開展PPP研究和立法工作也有較好的借鑒意義。期待著華瑞興為促進我國PPP的發(fā)展作出更多貢獻。

陳 旭廣東省發(fā)展和改革委員會區(qū)域經(jīng)濟處2016年1月于羊城