日韩偷拍一区二区,国产香蕉久久精品综合网,亚洲激情五月婷婷,欧美日韩国产不卡

及時(shí)章PPP模式基本特征

及時(shí)節(jié)PPP模式特征的正面與負(fù)面表述

一、PPP模式特征的正面表述

很多文獻(xiàn)試圖對(duì)PPP進(jìn)行定義，但是我們發(fā)現(xiàn)不同的文獻(xiàn)所定義的PPP內(nèi)容差距很大，而且不管哪一種定義方式，都無(wú)法完整地涵蓋PPP的范圍，這是因?yàn)楫?dāng)初PPP概念提出的時(shí)候，是從公共服務(wù)管理角度提出的一種理念，并不是依據(jù)法學(xué)方法，從法律概念的角度，嚴(yán)謹(jǐn)定義概念的核心與邊陲，再加上PPP這個(gè)概念還處在不斷發(fā)展的階段，因此從學(xué)理上定義PPP是有一定的難度的。

基于以上的理由，筆者不采用概念定義的方式來(lái)描述PPP，而采用特征的方式來(lái)描述PPP。所謂采用特征方式描述的意思就是說(shuō)，只描述PPP概念的核心部分，而不描述PPP概念的邊陲部分，因此只要具體事實(shí)落在本文所描述的核心范圍內(nèi)，應(yīng)該就屬于PPP模式的范疇；至于對(duì)于邊陲部分的描述(例如BOO模式)，并不是不重要，而是目前技術(shù)上界定有一定的難度，因此這個(gè)部分的問(wèn)題只能有賴于未來(lái)學(xué)術(shù)的持續(xù)發(fā)展與研究來(lái)解決。

由于PPP模式是一種合作模式，因此對(duì)于PPP模式的特征，本書(shū)以合作為核心，從幾個(gè)方面來(lái)展開(kāi)描述，具體可以分為正面表述與負(fù)面表述，以下先以正面表述的方式討論。

(一)合作主體

PPP模式是政府主體與市場(chǎng)主體a合作的一種模式，為何強(qiáng)調(diào)是政府方b與市場(chǎng)主體合作？這必須從過(guò)去傳統(tǒng)模式中所發(fā)生的問(wèn)題談起。所謂傳統(tǒng)模式是指由政府方自己提供公共服務(wù)的一種模式，在過(guò)去傳統(tǒng)模式的實(shí)踐中，發(fā)生了公共服務(wù)效率不高，政府方債務(wù)越來(lái)越高的情形，為了解決這個(gè)問(wèn)題，政府方從市場(chǎng)引入好的管理、創(chuàng)意以及資金，由市場(chǎng)主體來(lái)幫政府方提供公共服務(wù)，以解決過(guò)去傳統(tǒng)模式所發(fā)生的問(wèn)題，這就是PPP模式為何強(qiáng)調(diào)是政府方與市場(chǎng)主體(或稱社會(huì)資本方)合作的原因。基于上述的理念，我們可以延伸出以下幾個(gè)角度來(lái)討論。及時(shí)個(gè)角度。采取PPP模式后，政府與市場(chǎng)的界限有了改變，形成了“國(guó)退民進(jìn)”的情形，也就是說(shuō)政府方不再像過(guò)去一樣，什么事情都攬?jiān)谧约荷砩献觯街蛔鲎约荷瞄L(zhǎng)的事，而把市場(chǎng)擅長(zhǎng)的事交給市場(chǎng)做，由于政府方把很多事情都交給了市場(chǎng)，只留下了政府方的核心任務(wù)c，因此政府方卸下了很多不必要的負(fù)擔(dān)，讓合適的人做了合適的事情后，公共服務(wù)的效率得到了提升。因此我們說(shuō)將“大政府方”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府方”，是推動(dòng)PPP模式一個(gè)很重要的理念。

a 現(xiàn)在PPP相關(guān)政策文件稱市場(chǎng)主體的正式用語(yǔ)為社會(huì)資本方。

b 本書(shū)所稱的政府方泛指人民政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)，本書(shū)所稱的社會(huì)資本方泛指社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。

c 所謂政府方的核心任務(wù)是指只能由政府方自己做，不能交給市場(chǎng)做的事情，也就是不能采用PPP模式的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)的范圍包括國(guó)家強(qiáng)制力，例如軍隊(duì)、警察，或是政府方組織的核心職能，例如行政、立法、司法等。

第二個(gè)角度。采取PPP模式后，政府方的角色有了改變，從過(guò)去公共服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的購(gòu)買者與監(jiān)督者。在PPP模式中，提供服務(wù)的人是市場(chǎng)主體而不是政府主體，很多PPP項(xiàng)目的政府方?jīng)]有清楚地認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，依然以傳統(tǒng)模式的心態(tài)做PPP項(xiàng)目，例如：在傳統(tǒng)模式中政府方是項(xiàng)目的建設(shè)方，而在PPP模式中項(xiàng)目公司才是項(xiàng)目的建設(shè)方，但是很多政府方在PPP項(xiàng)目中堅(jiān)持自己是項(xiàng)目的建設(shè)方，要求承包商應(yīng)聽(tīng)從政府方的指揮，當(dāng)然這種操作方式和PPP的理念是相違背的，因此筆者建議政府方在PPP模式中應(yīng)該要學(xué)習(xí)“放手”，管該管的事情，不該管的事情，讓項(xiàng)目公司享有一定的空間并且承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第三個(gè)角度。由于PPP模式強(qiáng)調(diào)政府方與市場(chǎng)主體合作，不是政府方與政府方合作，因此區(qū)分誰(shuí)是政府方誰(shuí)是市場(chǎng)主體，就成為很重要的事。在西方國(guó)家區(qū)分這件事并不十分困難，那是因?yàn)槲鞣絿?guó)家政府方與市場(chǎng)的界限很清楚，誰(shuí)是政府方誰(shuí)是市場(chǎng)主體很容易區(qū)分，但是國(guó)內(nèi)的情形是政府方對(duì)于市場(chǎng)管制涉入甚多，政府方與市場(chǎng)的界限并不十分清楚，因此如何界定政府方與市場(chǎng)主體，就成為國(guó)內(nèi)PPP制度中一個(gè)很特殊的環(huán)節(jié)。目前這些問(wèn)題集中在國(guó)有企業(yè)與融資平臺(tái)公司，應(yīng)定位成政府方或是社會(huì)資本方。如果是政府方，不需要經(jīng)過(guò)采購(gòu)程序，應(yīng)代表政府方行使政府方職能，履行政府方在PPP協(xié)議中的權(quán)利與義務(wù)。如果是社會(huì)資本方，需要經(jīng)過(guò)采購(gòu)程序，經(jīng)一定的程序中標(biāo)后組成項(xiàng)目公司，履行項(xiàng)目公司在PPP協(xié)議中的權(quán)利與義務(wù)，有關(guān)這方面的問(wèn)題，我們會(huì)在后續(xù)的章節(jié)中展開(kāi)說(shuō)明。

(二)政府方目的

政府方采取PPP模式的目的，最主要就是購(gòu)買社會(huì)資本方所提供的公共服務(wù)，因此購(gòu)買公共服務(wù)是政府方采取PPP模式的一個(gè)首要目的，圍繞著這個(gè)目的可以區(qū)分為“公共”性質(zhì)、“服務(wù)”性質(zhì)及“購(gòu)買”性質(zhì)三個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)明。

1.公共性質(zhì)

政府方必須是購(gòu)買“公共服務(wù)”才能采取PPP模式，如果政府方采購(gòu)非公共服務(wù)，例如純粹的地產(chǎn)項(xiàng)目，就不能采用PPP模式。雖然PPP模式強(qiáng)調(diào)以公共服務(wù)為核心，但是這并不代表整個(gè)服務(wù)內(nèi)容必須是公共服務(wù)才可以。目前政策上允許“項(xiàng)目 物業(yè)”模式，也就是項(xiàng)目中允許有一部分公共服務(wù)加上一部分的物業(yè)，通過(guò)物業(yè)的收益來(lái)補(bǔ)貼項(xiàng)目投資的支出，這種方式是通過(guò)資源補(bǔ)貼減少政府方財(cái)政預(yù)算的支出，但是操作上必須注意，公共服務(wù)才是主角，應(yīng)謹(jǐn)防出現(xiàn)“小項(xiàng)目 大物業(yè)”這種物業(yè)喧賓奪主的情況。

由于PPP模式強(qiáng)調(diào)服務(wù)的“公共性”，因此有些制度安排上會(huì)特別考慮公共服務(wù)的特殊需求，例如法規(guī)上規(guī)定當(dāng)項(xiàng)目公司發(fā)生無(wú)法提供公共服務(wù)的情形時(shí)，政府方可以以單方的公權(quán)力以及強(qiáng)制力，強(qiáng)制接管項(xiàng)目資產(chǎn)，并由政府方運(yùn)營(yíng)提供公共服務(wù)，使公共服務(wù)可以持續(xù)不中斷；或是公共服務(wù)使用者的收費(fèi)價(jià)格，必須經(jīng)政府方審議以及聽(tīng)證會(huì)的程序確定，項(xiàng)目公司不可以單方定價(jià)；或是項(xiàng)目資產(chǎn)性質(zhì)屬于公法上的公物，不能自由地流通、轉(zhuǎn)讓、處分等等，這些特殊的環(huán)節(jié)都充分凸顯出公共服務(wù)的特性。

2.服務(wù)性質(zhì)

由于PPP模式是政府方購(gòu)買服務(wù)模式，政府方購(gòu)買的內(nèi)容是“服務(wù)”而不是“工程”，政府方付費(fèi)時(shí)計(jì)算的是服務(wù)量，支付的是服務(wù)費(fèi)，政府方付費(fèi)時(shí)不是計(jì)算工程量，不是支付工程款，因此服務(wù)是PPP的核心，PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)在運(yùn)營(yíng)而不是在建設(shè)。因?yàn)橛辛诉\(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的全生命周期都交由項(xiàng)目公司操作，項(xiàng)目公司才能進(jìn)行全項(xiàng)目的優(yōu)化，進(jìn)而節(jié)省項(xiàng)目成本，建設(shè)只是提供服務(wù)的一個(gè)過(guò)程與環(huán)節(jié)，政府方監(jiān)管的重點(diǎn)在運(yùn)營(yíng)期而不是在建設(shè)期，沒(méi)有運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目、只有一點(diǎn)點(diǎn)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目，或是通過(guò)抽屜協(xié)議將運(yùn)營(yíng)返包給政府方的項(xiàng)目，都是與PPP模式的精神相違背的。

推行PPP制度的目的是為了改善傳統(tǒng)模式提供服務(wù)效率不高的情形，所以相關(guān)法規(guī)要求，PPP項(xiàng)目必須要通過(guò)物有所值論證，證明采取PPP模式服務(wù)效率改善了，項(xiàng)目才可以采用PPP模式。很多反對(duì)PPP模式的人，他們主張從PPP模式內(nèi)部收益率來(lái)看，PPP模式的融資成本比其他融資方式都來(lái)得高，反而給政府方帶來(lái)更大的負(fù)擔(dān)，因此反對(duì)政府方采用PPP模式。這種說(shuō)法其實(shí)是有欠考慮的。相比其他融資工具(一般是3%~5%)，實(shí)踐中PPP模式的全項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率(一般是6%~8%)確實(shí)比較高。但是PPP模式是無(wú)擔(dān)保表外的融資，其他融資是需要擔(dān)保表內(nèi)的融資，因此PPP模式融資利率稍高是正常的。此外，你不能只看到PPP模式中多的部分，也就是內(nèi)部收益率高于其他貸款利息的部分，還必須看到PPP模式中少的部分，也就是項(xiàng)目公司以市場(chǎng)化管理節(jié)省成本的部分，經(jīng)過(guò)一加一減后PPP模式總的成本只要低于傳統(tǒng)模式，PPP模式就值得采用。

3.購(gòu)買性質(zhì)

政府方推動(dòng)PPP的過(guò)程中是同時(shí)禁止繼續(xù)使用BT模式的，為何要禁止BT模式？這是因?yàn)锽T是一種表內(nèi)融資模式，承包商墊資施工竣工驗(yàn)收合格后，承包商與政府方之間就進(jìn)入了類似借貸的債務(wù)關(guān)系；而PPP模式是一種表外模式，項(xiàng)目公司竣工驗(yàn)收后，項(xiàng)目公司與政府方間不會(huì)進(jìn)入借貸的債務(wù)關(guān)系中。

為何PPP模式可以做到表外融資？這是因?yàn)镻PP模式是先投資后買賣的一個(gè)過(guò)程，所謂先投資是指社會(huì)資本投資成立項(xiàng)目公司的過(guò)程，而后買賣是指由政府方付費(fèi)和項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程。為何特別強(qiáng)調(diào)先投資后買賣？這是因?yàn)樯鐣?huì)資本投資并成立項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司對(duì)銀行貸款，政府方對(duì)項(xiàng)目公司不控股，因此項(xiàng)目公司的債務(wù)不會(huì)合并到政府方的財(cái)報(bào)中，而未來(lái)政府方對(duì)項(xiàng)目公司購(gòu)買服務(wù)，政府方的付費(fèi)條件基本上和服務(wù)的績(jī)效捆綁，不是和工程竣工驗(yàn)收捆綁。即便工程竣工驗(yàn)收后，政府方與項(xiàng)目公司也不會(huì)進(jìn)入債務(wù)關(guān)系，而是進(jìn)入服務(wù)的買賣關(guān)系，因此PPP模式不會(huì)出現(xiàn)BT模式表內(nèi)融資的情形，進(jìn)而改善政府方債務(wù)的情形。

(三)社會(huì)資本方目的

PPP項(xiàng)目對(duì)于社會(huì)資本方的意義和政府方剛好相反，社會(huì)資本方投資PPP的目的在于賣公共服務(wù)，因此賣公共服務(wù)是社會(huì)資本方的核心目的，而我們之前說(shuō)過(guò)PPP模式是先投資后買賣的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程可以更細(xì)致地分解成兩個(gè)部分，及時(shí)，投資才能貸款：社會(huì)資本投資成立項(xiàng)目公司，才能由項(xiàng)目公司對(duì)銀行貸款；第二，買賣才能回報(bào)：項(xiàng)目公司通過(guò)販賣公共服務(wù)收取服務(wù)費(fèi)用，并獲得投資回報(bào)。以下就這兩部分展開(kāi)說(shuō)明。

1.投資才能貸款

項(xiàng)目公司的融資方式，一般分為股權(quán)融資與債權(quán)融資，股權(quán)融資指的是社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目公司的出資，債權(quán)融資指的是融資機(jī)構(gòu)對(duì)于項(xiàng)目公司的債務(wù)性貸款融資，唯有這兩種融資方式能順利完成，項(xiàng)目才能推進(jìn)；而從債權(quán)融資的角度，銀行貸款的基本條件，通常要求項(xiàng)目必須有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，銀行才有可能放款，因此確保項(xiàng)目現(xiàn)金流的穩(wěn)定，成了非常關(guān)鍵的問(wèn)題。目前PPP項(xiàng)目中有關(guān)確保現(xiàn)金流穩(wěn)定的保障性制度包括中長(zhǎng)期的財(cái)政計(jì)劃、分層次的付費(fèi)機(jī)制、上級(jí)的扣款制度等，本書(shū)會(huì)在后續(xù)的章節(jié)一一為各位介紹。

2.買賣才能回報(bào)

關(guān)于社會(huì)資本方獲取回報(bào)的問(wèn)題，我們及時(shí)要探討的是，PPP模式中社會(huì)資本方所獲取的回報(bào)性質(zhì)是什么？由于PPP模式的性質(zhì)具有投資與買賣的性質(zhì)，項(xiàng)目公司必須通過(guò)有效的管理節(jié)省成本與控制風(fēng)險(xiǎn)，才有機(jī)會(huì)獲取回報(bào)，項(xiàng)目公司如果管理不善不但沒(méi)有收益還有可能虧錢，因此項(xiàng)目公司所獲取的回報(bào)的多寡取決于管理的情況，性質(zhì)上屬于不固定回報(bào)，也因?yàn)榛貓?bào)不固定才能激勵(lì)項(xiàng)目公司做好管理。相關(guān)PPP政策禁止項(xiàng)目中有固定回報(bào)、回購(gòu)以及明股實(shí)債等固定收益變相融資的情形，其目的就是為了讓項(xiàng)目公司承擔(dān)項(xiàng)目管理的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任。第二個(gè)要討論的問(wèn)題是，討論回報(bào)時(shí)，我們必須同時(shí)考慮風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的問(wèn)題，也就是說(shuō)一個(gè)項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)越高，投資回報(bào)也會(huì)跟著提高，投資風(fēng)險(xiǎn)低，投資回報(bào)也相對(duì)較低，同理，由于項(xiàng)目采用不固定回報(bào)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，高于項(xiàng)目采用固定回報(bào)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因此PPP項(xiàng)目的回報(bào)一般要高于中長(zhǎng)期的貸款利率，才能吸引社會(huì)資本方投資。

(四)合作基

PPP項(xiàng)目中雙方當(dāng)事人的目的是相反而互補(bǔ)的，政府方想買公共服務(wù)，社會(huì)資本方想賣公共服務(wù)，一個(gè)想買一個(gè)想賣，雙方就有機(jī)會(huì)達(dá)成交易并且履行，但是交易可以順利進(jìn)行有個(gè)很重要的因素，就是雙方必須誠(chéng)信，談好的事要能夠做到，如果沒(méi)有誠(chéng)信，談好的事可以隨時(shí)不認(rèn)賬，交易就很難進(jìn)行下去，因此一般我們會(huì)通過(guò)合同來(lái)確保交易的效力。合同在這里有兩個(gè)功能，一個(gè)是雙方談好的事，可以留下記錄，也就是白紙黑字雙方不能耍賴；另一個(gè)是雙方談好的事，可以賦予一個(gè)法律上的效果，誰(shuí)要是不遵守可以通過(guò)一定的法律程序執(zhí)行，我們稱之為合同拘束力。

以合同作為PPP項(xiàng)目合作的基礎(chǔ)，我們有以下幾個(gè)問(wèn)題要展開(kāi)來(lái)說(shuō)明。

1.誠(chéng)實(shí)信用原則

誠(chéng)實(shí)信用原則是合同的帝王條款，不遵守誠(chéng)實(shí)信用原則，合同就難以運(yùn)作下去，由于PPP模式是以合同作為雙方合作的基礎(chǔ)，因此合同能順利運(yùn)作，才能確保PPP項(xiàng)目可以順利運(yùn)作。其實(shí)在市場(chǎng)上交易，合同精神已經(jīng)深植人心，無(wú)須多言，但是對(duì)于政府方而言，到市場(chǎng)上購(gòu)買公共服務(wù)進(jìn)行交易卻是一個(gè)很新的嘗試。過(guò)去政府方采取傳統(tǒng)模式由自己提供服務(wù)，屬于單方的行政行為，也就是要怎么做都是政府方自己說(shuō)了算，政府方用自己的規(guī)則，做自己想做的事，如果政府方反悔了不想做了，可以隨時(shí)終止，不需要特別對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)；然而現(xiàn)在采取PPP模式后，政府要以市場(chǎng)的規(guī)則，通過(guò)雙方談判以及交易行為，來(lái)?yè)Q取服務(wù)；政府方從高高在上的位置，變成了和社會(huì)資本方平等的位置，另外基于行政一體原則，下屆政府方也必須承接上屆政府方的合同義務(wù)a，不能不認(rèn)賬，合同的內(nèi)容也是雙方共同確定的，不像過(guò)去政府方自己可以單方制定一個(gè)文件來(lái)規(guī)范一切，對(duì)政府方而言，不再是政府方自己想怎么做就可以怎么做，因此在PPP領(lǐng)域，政府方的心態(tài)必須做出調(diào)整，政府方要成為市場(chǎng)上大家可以信賴的交易主體，就必須遵守市場(chǎng)的規(guī)則，例如平等、誠(chéng)信、合作等原則，政府方必須重視合同，必須知道合同的內(nèi)容有時(shí)候比政策、法律、法規(guī)還重要，只要合同的內(nèi)容沒(méi)有明顯的違規(guī)，當(dāng)事人所約定的合同內(nèi)容，就成為雙方交易的較高規(guī)范性文件。

2.PPP合同的性質(zhì)

合同有多種類型與性質(zhì)，PPP模式應(yīng)該選擇哪一種性質(zhì)的合同，也是很關(guān)鍵的問(wèn)題。目前對(duì)于PPP合同的性質(zhì)存在幾種說(shuō)法，有人主張是私法合同，有人主張行政合同a，還有人主張私法與行政的混合合同。筆者認(rèn)為這三種性質(zhì)的合同，最不可行的是混合合同，因?yàn)檫@樣的主張不但不能解決問(wèn)題，反而制造問(wèn)題，如果混合合同的說(shuō)法成立，則合同的哪一部分適用私法，哪一部分適用公法，必然使問(wèn)題變得更為復(fù)雜。至于私法合同與行政合同哪一種合同性質(zhì)比較適合PPP合同，筆者認(rèn)為私法合同比較適合我國(guó)目前的情況，最主要是因?yàn)椋杭皶r(shí)，我國(guó)目前對(duì)于行政訴訟的法律結(jié)構(gòu)不完整，只能民告官，不能官告民，因此如果將合同定性為行政合同，當(dāng)項(xiàng)目公司違約時(shí)，將不利于政府方通過(guò)訴訟程序進(jìn)行救濟(jì)；第二，我國(guó)目前針對(duì)行政合同沒(méi)有專門(mén)的立法，因此有關(guān)行政合同有別于私法合同的特殊法理，并無(wú)相關(guān)法律法規(guī)可以適用。

3.PPP合同的調(diào)整

PPP合同是個(gè)長(zhǎng)期合同，合作期間按照目前的法規(guī)規(guī)定，最長(zhǎng)可以達(dá)到30年，如果要求合同當(dāng)事人能預(yù)想未來(lái)合作期間可能發(fā)生的各種問(wèn)題，并且在合同中預(yù)先約定，這是相當(dāng)困難的。因此在合作期間發(fā)生不可預(yù)見(jiàn)的情況，雙方如何通過(guò)協(xié)商談判來(lái)調(diào)整合同，或是依據(jù)情勢(shì)變更原則進(jìn)行合同的調(diào)整，或是客觀條件變化太大，合同已經(jīng)沒(méi)有調(diào)整的空間，必須提前終止合同，這些問(wèn)題都值得進(jìn)一步研究與討論。

……