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及時(shí)條[立法宗旨]為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

條文釋義]

一、條文變化情況

2014年8月《預(yù)算法》修改中的較大亮點(diǎn)和突破在于對(duì)及時(shí)條立法宗旨的修改，這是我國(guó)預(yù)算法制建設(shè)過(guò)程中取得的可喜的難得的進(jìn)步。本條文的修訂，刪除了原預(yù)算法"為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控"的規(guī)定，該規(guī)定實(shí)質(zhì)上是將國(guó)家作為單純的預(yù)算管理者，以確認(rèn)和強(qiáng)化政府的預(yù)算權(quán)力為主要價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，修訂后條文增加了兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是"規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督"，這在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的本質(zhì)要求，即將政府作為預(yù)算法的規(guī)范對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)政府收支的規(guī)范、管理和監(jiān)督；二是新增"建立健全規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度"的規(guī)定，其中"規(guī)范"反映了全口徑預(yù)算管理、規(guī)則管理、法治化管理的要求，"公開透明"則意味人民對(duì)預(yù)算的知情、監(jiān)督和參與，體現(xiàn)了民主預(yù)算、公共預(yù)算的要求。

二、條文的修法背景分析

在整部預(yù)算法中，立法宗旨作為統(tǒng)領(lǐng)全篇的基本價(jià)值導(dǎo)向，反映出立法者對(duì)預(yù)算法基本價(jià)值的認(rèn)知，并牽引著預(yù)算法律制度體系的規(guī)范構(gòu)建。在預(yù)算法修法過(guò)程中，要求修改預(yù)算法立法宗旨的呼聲一直都很高。

原預(yù)算法及時(shí)條關(guān)于立法宗旨的規(guī)定，對(duì)于預(yù)算的基本理念定位存在偏差，幾乎承襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期制定的行政法規(guī)《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》及時(shí)條的規(guī)定。在立法精神上停留在強(qiáng)化政府預(yù)算管理和宏觀調(diào)控職能的傳統(tǒng)思維上，片面強(qiáng)調(diào)要在財(cái)政預(yù)算法律關(guān)系中突出行政主體的主導(dǎo)性、支配性，忽略了代議主體、社會(huì)主體等其他預(yù)算法律主體的應(yīng)有地位。過(guò)分突出了國(guó)家預(yù)算的工具性職能，將預(yù)算作為政府管理社會(huì)、上級(jí)政府控制下級(jí)政府以及政府據(jù)以進(jìn)行自我管理的工具和手段，忽視了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督，導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力配置嚴(yán)重失衡。

眾所周知，原預(yù)算法頒布于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌初期的1994年。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家主體分配論財(cái)政思想的影響、"提高兩個(gè)財(cái)政收入比重"的現(xiàn)實(shí)財(cái)政改革背景，導(dǎo)致其呈現(xiàn)出鮮明的"管理法"色彩。表現(xiàn)在立法宗旨上，是對(duì)預(yù)算分配和監(jiān)督職能的強(qiáng)調(diào)，從而將預(yù)算法的重要功能定位為宏觀調(diào)控工具。對(duì)于預(yù)算的工具性職能的強(qiáng)調(diào)更使得應(yīng)受監(jiān)督的國(guó)家預(yù)算反置于監(jiān)督者之地位，以致將國(guó)家預(yù)算權(quán)力過(guò)分集中于政府某一部門；過(guò)于強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化預(yù)算分配而非科學(xué)、合理、公平分配，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控而非規(guī)范、完善國(guó)家宏觀調(diào)控，實(shí)有政府?dāng)D壓市場(chǎng)、與市場(chǎng)主體也即和納稅人個(gè)人爭(zhēng)奪資源之嫌，這不僅與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求由市場(chǎng)而非政府起決定性配置資源作用的原則相違，更與公共財(cái)政主要是提供純公共產(chǎn)品、一定水平的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和在法定條件下或經(jīng)特別協(xié)商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。這種過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的優(yōu)越地位，以國(guó)家為本位、為中心，來(lái)指導(dǎo)和確立的國(guó)家預(yù)算體制機(jī)制，勢(shì)必會(huì)忽視納稅人個(gè)人的權(quán)利和利益；片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展未能與預(yù)算的最終目標(biāo)亦即與人的社會(huì)公共需要的較大化化滿足、與人的發(fā)展需要相聯(lián)系，這必然與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、與公共財(cái)政也即民生財(cái)政的要求相脫節(jié)。

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，公共財(cái)政理念被漸進(jìn)引入并推廣。公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)在邏輯所決定的目標(biāo)追求是社會(huì)公共需要、社會(huì)公眾利益較大化。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)于現(xiàn)代政府公共預(yù)算內(nèi)涵的認(rèn)知已日益清晰：現(xiàn)代預(yù)算不僅是政治國(guó)家治理公民社會(huì)之工具，更為公民社會(huì)治理政治國(guó)家之利器；現(xiàn)代預(yù)算作為公共財(cái)政的核心，應(yīng)服從和服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，應(yīng)在尊重市場(chǎng)主體(包括企業(yè)、家庭和個(gè)人，本質(zhì)上最終為個(gè)人)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和自由抉擇的基礎(chǔ)上，以個(gè)人的社會(huì)公共需要、財(cái)政福利較大化滿足為己任。在現(xiàn)代國(guó)家中，個(gè)人的社會(huì)公共需要才是財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)、歸宿和目的，個(gè)人及其代表(權(quán)力機(jī)構(gòu))的財(cái)政預(yù)算權(quán)力(利)應(yīng)得到切實(shí)承認(rèn)和制度保障。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下因由公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)涵和外延進(jìn)一步明確而提出的與公共服務(wù)、民生發(fā)展和社會(huì)保障的要求相適應(yīng)和對(duì)接的制度安排，需要穩(wěn)定在法律形式上。一句話，預(yù)算的實(shí)質(zhì)要義是納稅人人民要直接或間接地(通過(guò)其代表)規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的收支行為，促使政府的公共預(yù)算活動(dòng)納入社會(huì)公眾直接或間接(以代議機(jī)關(guān)為載體)監(jiān)督的范疇,確保政府公共預(yù)算活動(dòng)符合社會(huì)公眾的根本利益，藉以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共需要和財(cái)政福利的較大化、化。因此應(yīng)將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的發(fā)展確立為預(yù)算的最終目標(biāo),以預(yù)算最終目的論替代預(yù)算工具論來(lái)統(tǒng)領(lǐng)一切具體預(yù)算制度的設(shè)計(jì)。使人民及其代表人大的本體性、性、至上性在預(yù)算法律制度中得到充分的體現(xiàn)。遵照預(yù)算的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,預(yù)算法的立法宗旨必須擺脫把預(yù)算單純當(dāng)作是政府管理工具的狹隘認(rèn)知,應(yīng)實(shí)現(xiàn)由"政府管理"向"管理政府"轉(zhuǎn)變，突出預(yù)算法控權(quán)之品性。

修訂后的新《預(yù)算法》匡正了立法宗旨，不再單純強(qiáng)調(diào)預(yù)算法在"管理"、"宏觀調(diào)控"等方面的作用，而是開宗明義地將立論基點(diǎn)確定為"規(guī)范政府收支行為"，并對(duì)預(yù)算制度提出了"規(guī)范、公開透明"的要求。這也是適應(yīng)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱十八屆三中全會(huì))關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，與"改進(jìn)預(yù)算管理制度"部分的表述一脈相承。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱"十八屆三中全會(huì)《決定》")共有八處提及預(yù)算，并將"改進(jìn)預(yù)算管理制度"作為深化財(cái)稅體制改革的首要任務(wù)，突出強(qiáng)調(diào)"實(shí)施規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度"的重要性。中共中央政治局2014年6月審議通過(guò)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》更將改進(jìn)預(yù)算管理制度明確作為財(cái)稅體制改革的三大戰(zhàn)略任務(wù)之一，同時(shí)直接強(qiáng)調(diào)要"改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束、規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。"修訂后的預(yù)算法及時(shí)條實(shí)質(zhì)上也是總結(jié)援引了《深化財(cái)稅體制改革總體方案》對(duì)于預(yù)算改革的目標(biāo)的規(guī)定。

三、條文的理解與適用

本條是關(guān)于預(yù)算法立法宗旨的規(guī)定。預(yù)算法的立法宗旨是制定預(yù)算法所要達(dá)成的基本目的，對(duì)具體預(yù)算制度建構(gòu)具有非常重要的統(tǒng)領(lǐng)作用。它體現(xiàn)著預(yù)算法的根本價(jià)值追求和基本精神，是整部預(yù)算法律的基石和靈魂。從一定意義而言，只有首先明確了預(yù)算法的立法宗旨，才有可能發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行預(yù)算制度的缺失，才能找出我國(guó)財(cái)政預(yù)算問(wèn)題的癥結(jié)所在，然后有針對(duì)性地設(shè)計(jì)相關(guān)制度加以完善。基于此，自2004年我國(guó)預(yù)算法的修訂列入"十五"立法規(guī)劃以來(lái)，眾多學(xué)者反復(fù)強(qiáng)調(diào)：預(yù)算法的修訂千頭萬(wàn)緒，但最根本、最重要的是對(duì)立法宗旨、立法目的的修訂。如果這一問(wèn)題不能得到很好的解決，則預(yù)算法的其他修訂就很有可能因?yàn)榉较虿幻骰蝈e(cuò)誤而失去其應(yīng)有的價(jià)值和意義。

不容置喙，法律不應(yīng)僅僅是政府管理和規(guī)范社會(huì)的工具,而應(yīng)當(dāng)成為管理政府的工具,使其服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于人民,并為民眾創(chuàng)造良好的法治環(huán)境,使民眾充分享有個(gè)性發(fā)展與自由的空間。預(yù)算以約束政府行政行為為目的，在形式上是政府的收支計(jì)劃，是配置經(jīng)濟(jì)資源的工具，在本質(zhì)上是通過(guò)配置有限財(cái)政資源滿足社會(huì)公共需要的政治過(guò)程，反映了政府工作的范圍、方向和重點(diǎn)，是通過(guò)預(yù)算的權(quán)力控制實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民委托責(zé)任的制度安排，是將財(cái)政資源轉(zhuǎn)化為公共目標(biāo)的制度手段。修訂后的預(yù)算法及時(shí)條關(guān)于立法宗旨的表述從過(guò)往強(qiáng)調(diào)政府管理經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)預(yù)算的宏觀調(diào)控作用，演進(jìn)為強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督和管理，集中彰顯了建立現(xiàn)代預(yù)算制度的理念、目標(biāo)和核心制度的要求。這是對(duì)預(yù)算和預(yù)算法本質(zhì)的回歸。通過(guò)這個(gè)憲法性質(zhì)的法律來(lái)規(guī)范政府收支行為，保障政府收支活動(dòng)的立意、決策、執(zhí)行都依據(jù)法定程序和規(guī)則規(guī)范進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算從政府管理功能向公民控制功能的轉(zhuǎn)換。這種從過(guò)去的強(qiáng)調(diào)"政府管錢袋子"向"管好政府的錢袋子"的自覺(jué)轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著政府對(duì)于預(yù)算由管理主體變?yōu)楣芾韺?duì)象，無(wú)疑深刻蘊(yùn)涵了現(xiàn)代預(yù)算的民主、法治精神。不僅有利于中國(guó)預(yù)算民主政治建設(shè)，也將成為推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化能力提升的重要制度支撐。

首先，前已述及，在現(xiàn)行憲法的架構(gòu)下，修訂后的預(yù)算法實(shí)現(xiàn)了從"管理法"向"控權(quán)法"轉(zhuǎn)型，其立法宗旨從"強(qiáng)化"改為"規(guī)范"政府的收支行為。修訂后的預(yù)算法及時(shí)條規(guī)定的首要立法目的就在于"規(guī)范政府收支行為"，充分表明其作為控權(quán)法的基本屬性。這就要求政府預(yù)算活動(dòng)必須嚴(yán)格遵循法律，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收支活動(dòng)和管理行為的制度化、程序化、透明化，這是預(yù)算法最重要的宗旨，是"強(qiáng)化預(yù)算約束"、"加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督"、"保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展"等其他宗旨的前提和保障。毋庸置疑，法治的核心要求在于控權(quán),要規(guī)范、控制、監(jiān)督政府的預(yù)算權(quán),使得所有的政府權(quán)力在法律約束之下。即通過(guò)控制國(guó)家權(quán)力來(lái)保護(hù)納稅人權(quán)利。從西方現(xiàn)代預(yù)算體制發(fā)展的歷程看,控制取向是其根本特征。而具有控制取向的公共預(yù)算之肯綮作用,就是給政府的預(yù)算權(quán)力裝上一個(gè)"剎車系統(tǒng)",用來(lái)防止行政機(jī)關(guān)和政府官員的獨(dú)斷專權(quán)、以權(quán)謀私、損害公益。由此,不僅"人民的錢袋子"被牢牢地看緊,而且有效實(shí)現(xiàn)了將政府的預(yù)算權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

當(dāng)然，從嚴(yán)格的學(xué)理上考慮，預(yù)算法所規(guī)范的行為不應(yīng)僅僅局限于政府收支行為，其還應(yīng)包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)乃至人民大眾在內(nèi)的所有預(yù)算法主體所為的預(yù)算行為，包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、執(zhí)行中的調(diào)整、執(zhí)行后的決算以及貫穿于整個(gè)預(yù)算過(guò)程的監(jiān)督等行為，這一點(diǎn)從修訂后的《預(yù)算法》第二條規(guī)定中也可得到強(qiáng)有力的佐證。而政府收支行為，僅僅是預(yù)算的執(zhí)行行為，只是其中的一個(gè)方面。修訂后《預(yù)算法》及時(shí)條"為了規(guī)范政府收支行為"的表述，實(shí)質(zhì)上大大縮減了預(yù)算法本身應(yīng)該規(guī)范的范圍。況且，對(duì)政府收支行為的直接規(guī)范，更多的應(yīng)由稅法、公債法、國(guó)有資產(chǎn)收益法、規(guī)費(fèi)法、彩票發(fā)行法等財(cái)政收入法和財(cái)政撥款法、政府采購(gòu)法、轉(zhuǎn)移支付法、政府投融資法等財(cái)政支出法實(shí)施。預(yù)算法最為直接和最主要的任務(wù)，是應(yīng)通過(guò)規(guī)范整個(gè)預(yù)算過(guò)程中的各類主體各環(huán)節(jié)行為，去實(shí)現(xiàn)對(duì)政府收支行為的規(guī)范、控制和監(jiān)督，進(jìn)而保障政府的施政方向、施政范圍、施政事項(xiàng)符合民眾的社會(huì)公共需要，保障政府施政行為不越位、不缺位、不錯(cuò)位。

其次，修訂后的預(yù)算法強(qiáng)調(diào)"建立健全規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。"一方面將政府全部收支納入預(yù)算，保障了預(yù)算的完整性(第四條)，并在其后法條規(guī)定的具體制度中(第五條等系列條文)確立了涵蓋四本預(yù)算的全口徑預(yù)算體系。預(yù)算的完整性、性原則是預(yù)算法的基本原則，它要求政府全部收支都應(yīng)納入預(yù)算，全部收入和全部支出應(yīng)分別獨(dú)立編列表達(dá)，以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)政府收支過(guò)程的審查、監(jiān)督和控制。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都明確提出了確立全口徑預(yù)算體系的要求。另一方面，實(shí)行透明預(yù)算是建設(shè)民主預(yù)算的關(guān)鍵。在建立全口徑預(yù)算后,關(guān)鍵就是要"公開透明"，其目的就是要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把"看不見的政府"變?yōu)?看得見的政府"，形成保障公眾預(yù)算知情權(quán)的公開透明型預(yù)算，而不是調(diào)整政府內(nèi)部預(yù)算程序行為的內(nèi)部封閉型預(yù)算。公共預(yù)算信息是關(guān)于政府收支的信息,是反映政府行使所有與公共資源籌集和使用有關(guān)的權(quán)力信息,是制約和監(jiān)督政府權(quán)力最為關(guān)鍵的信息。預(yù)算的公開性是社會(huì)成員對(duì)預(yù)算行使知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)的前提。預(yù)算公開以便接受公眾和立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治化的必經(jīng)之路。納稅人是國(guó)家預(yù)算收入的供應(yīng)者，當(dāng)然有權(quán)利對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)控，整個(gè)社會(huì)以"收支法定"的形式保障政府預(yù)算收支服務(wù)于公共需要。公開透明意味著社會(huì)公眾能夠行使監(jiān)督權(quán)。無(wú)論預(yù)算編制還是預(yù)算審批,如果不公開透明,就不能算是法治預(yù)算,也無(wú)法規(guī)范行為、監(jiān)督權(quán)力。

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