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2．1評估標準

公共政策評估是指公共政策評估主體根據一定的政策評估標準和程序，對政策系統、政策過程和政策結果的質量、效益、效果等方面進行評價或判斷的一系列活動。政策評估主要是要了解政策的結果。根據公共政策評估的基本理論，結合具體的評估對象，我們認為開采總量控制政策的評估應按照以下三個標準進行，即政策目標標準、公平公正標準和效率標準。政策目標標準就是以政策目標的實現程度作為評估政策的依據。政策目標既是制定政策的起點，也是政策制定所要實現的終點。狹義的政策效果評估，實質是將政策實施后的實際結果與政策預期效果進行比較，判斷預期效果的實現程度，分析未實現預期效果的原因，進行提出改進的建議。公平公正是公共政策的一項基本要求，因而也是政策評估的一個重要標準。公共政策是政府對市場進行干預的手段。任何一項政策的出臺都意味著對社會價值的重新分配，任何一項政策的有效實施都必然導致某種價值分配的最終實現。政策在滿足大多數人利益的同時，也可能導致一部分人的利益受到損害。為了實現帕累托最優，就要求通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，從而體現和照顧最大數人的利益。效率是指在一定的經濟成本基礎上所能獲得的經濟收益，常用收益與成本之比來衡量。由此引申，政策的效率標準是對比和衡量政策取得效果與所耗費資源，即分析政策效果與政策投入之間的比率和關系。

2．2評估方法

政策評估方法有多種，包括前后對比分析法、成本效益法、抽樣統計法、專家判斷法和自我評價法等等。根據評估內容，本文采取前后對比分析法作為主要評估方法。所謂前后對比分析法，是指對比、分析政策實施前和實施后政策調節對象是否發生變化、變化的程度如何、是否實現了政策的目標。前后對比分析法又可細分三種：一是簡單前后對比法，即直接對比某項指標在政策實施前與實施后的不同；二是“投射—實施后”對比法，即對比政策實施后的實際效果與按實施前所表現出的發展趨勢所推導到的效果；三是“有－無政策”對比法，即對比指標在有政策和無政策情景下的差別。在本文中，我們選取實施總量控制政策的鎢、稀土和銻的數據作為實例進行政策前后對比分析，選取未實施總量控制的鉬來模擬無政策的情景進行“有－無政策”對比。

2．3評估指標

遵循科學性和實用性原則，我們選取了產量、資源儲量、保障程度和經濟效益4類共11個指標，這些指標主要用于評估開采總量控制政策目標實現程度。

3評估結果

應用上述評估方法和指標，我們對總量控制政策的目標實現程度、公平公正性和政策效率分別進行了評估，其結果如下所示。

3．1標實現程度評估結果

3．1．1目標一：保護優勢礦產資源，防止過度開采

從我國鎢、稀土和銻產量類指標在政策實施前后的變化來看，開采總量控制政策的實施在一定程度上抑制了這些資源的過度開采局面，起到了保護優勢礦產的作用。但由于執行力度、需求變化等因素的影響，開采總量的控制目標并未完全實現。對比2002年前后我國鎢礦產量變化軌跡發現，實施總量控制政策以后，礦山產量仍呈持續增長態勢，甚至增速也在增長。這種簡單對比似乎表明政策未發揮作用，但深入分析發現其中另有原因。2002年以后，我國進入高速工業化時期，包括鎢礦在內的各類礦產品的消費量劇增。2002～2012年10年間，我國鎢消費量年均增長率為7．8％，而此前從1980～2001年的20余年的時間里，年均增速僅為1．9％。在需求快速增長的激勵下，降低產量幾乎無法做到。總量控制政策的實施對我國稀土礦山生產產生重要影響。政策實施前，我國稀土礦山生產呈持續增長態勢。1990～2005年的15年間，礦山產量年平均增長率高達14．1％。2006年實施總量控制政策以后，產量高速增長的趨勢逐步得以扭轉，在高位維持幾年后，受政策和需求萎縮的共同影響，近年進入下降通道。總量控制政策的實施使我國銻礦礦山生產大幅下降。1981～2007年，我國銻精礦產量年均增長率為7．4％，2007年超過16萬t，創歷史產量最高紀錄。從2009年開始，我國對銻礦實行開采總量控制政策，銻精礦產量大幅下降，以后各年雖仍呈增長態勢，但絕對量已低于以2004年以后的水平，而且近年的平均增長速度也比前期略低，為5．2％。鉬礦是我國的另一優勢金屬礦產，目前未實行開采總量控制政策，本文將其作為“無政策”情景的代表。與鉬礦比較，鎢、稀土和銻的礦山產量增長顯然緩慢很多，特別是2006年以后這種差別更為明顯，這也說明該政策確實產生了一定效果。需要說明的是，三種礦產都存在超指標生產的現象。2002～2012年，我國鎢精礦實際產量累計121．89萬t，同期生產指標79．70萬t，實際產量為生產指標的152．94％；2006～2012年稀土實際礦山產量累計為75．74萬t，同期生產指標為64．80萬t，實際產量為生產指標的122．68％；2009～2012年，銻礦山產量累計為48．48萬t，同期生產指標為40．00萬t，實際產量為生產指標的121．18％。超指標生產現象的普遍存在，一是由于總量控制政策執行力度不夠，政策有時流于形式；二是近年我國礦產資源消費需求增長迅速，價格高漲，刺激企業超指標生產。超指標生產現象使政策削弱了政策效果。

3．1．2目標二：保障礦產資源可持續供應能力

總量控制政策的實施，有效地改變了資源開采無序、過度增長的態勢，開采量的減少或增速減緩無疑將對可持續供應產生正面影響。但由于評估指標的局限性，這一效果很難表達。保有資源儲量及其變化是反映礦產資源可持續供應能力的重要指標之一。保有資源儲量是已查明的資源儲量經開采等活動消耗之后剩余的資源儲量，受勘查新增量和消耗量的雙重影響。政策實施前后的對比表明，我國鎢礦保有資源儲量近年略有增長，稀土礦有大幅增加，而銻礦卻呈下降趨勢。同樣實行總量控制政策的三個礦種保有資源儲量變化呈分化趨勢，表明除該政策之外，尚有其他因素在發揮作用。與大宗緊缺礦產相比，三個礦種保有資源儲量增長緩慢，這主要是由于我國對這些礦產的勘查活動采取抑制措施所致。儲采比、儲消比也是衡量礦產資源保障能力的重要指標。由于我國目前處于工業化階段，資源消費需求快速增加，帶動產量持續增長，同時勘查活動受到抑制，導致這兩個指標持續下降，無法直接反映總量控制政策的效果。

3．1．3目標三：調節市場供需形勢，維護經濟利益

通過控制礦山開采總量來控制市場供應，從而改變我國優勢礦產市場供過于求、價格低迷的局面，維護國家經濟利益是總量控制政策的一個重要目標。觀察鎢、稀土（以銪代表）和銻金屬近年價格變化軌跡可以發現，三種礦產品的價格在實施總量控制政策后均有不同程度的上漲，特別是2009年我國加強政策執行力度后，效果更為明顯。與未實行總量控制政策的鉬礦相比，鎢、稀土和銻的價格上漲趨勢更為明顯，表明總量控制政策起到了調節市場供需、從而使價格理性回歸的作用。價格的理性回歸，增強了我國礦業企業的盈利能力，維護了我國作為全球主要供應國的經濟利益。

3．2政策公平公正性評估結果

開采總量控制政策的實施，改變了市場原有的平衡，使價格、產量和消費量均發生變化，重新調整了生產方、需求方和社會整體利益。本文應用福利經濟學中生產者剩余和消費者剩余的概念，分別代表生產方利益和消費方利益。開采總量控制實質上設定了市場供應的上限，與無政策情景相比，在需求不變的條件下，無疑將使產量（供應量）下降，價格上升。其結果將使生產者剩余增加，消費者剩余減少，即增加了生產方的利益增加，減少了消費方的利益；同時，生產者剩余和消費者剩余之和———社會整體利益減少。由于我國是這些礦種全球主要的供應國，其產品中有相當比例供應國外消費者，因此這一利益調整有益于增加我國國家利益。此外，開采總量控制政策的實施，在一定程度上一度混亂的開發秩序得到整治，維護了正常的礦業秩序，同時減少了對礦山生態環境的破壞，符合整個社會發展的需要，增加了全社會的利益。在微觀層面，政府對生產指標的分配也產生一個公平性問題。2012年國土資源部頒布的《總量控制礦種開采指標管理暫行辦法》，進一步明確了控制指標確定和調整的原則和依據，公開了指標分配下達的程序，使總量控制政策在具體執行層面更加公正和公開。當然也需要看到，生產指標的分配實際上形成了生產的行政壟斷，使現有生產者免受外來競爭壓力，對于其他市場參與者而言，是一種不公平待遇，也不利于充分發揮市場在資源配置方面的作用。

3．3政策效率評估結果

開采總量控制政策所取得的效果已在前文加以論述，本節著重分析政策的成本構成。政策執行主要涉及生產指標的確定、分配和監督，這些工作是各級國土資源管理部門日常管理工作的一部分，無需過多的專門投入；對非法盜采的查處是總量控制政策得以實施的關鍵，但本身就是礦政管理的重要內容，并非總量控制政策專門成本。總量控制政策有兩項專門成本，一是企業的生產能力閑置成本，二是政策引起的市場波動給產業的健康發展造成的不利影響。由于生產指標具有一定程度的不確定性，企業的生產能力往往保持有一定的冗余，部分生產能力可能長期處于閑置狀態，造成資本的浪費。政策執行力度的前后不一，以及其他相關政策作用的疊加，可能會引起市場的巨大波動，給礦業產業以及下游應用產業的健康發展造成不利影響，形成巨大社會成本。2011年前后稀土價格的暴漲暴跌便是一個實例。

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1 資本結構優化的評價標準選擇

一個客觀、實用的評價標準，其出發點應該是資本結構的優化有利于企業公司治理結構的改善。對于資本結構優化目標是否實現，不能孤立地看某一指標是否達到某一數值或額度標準，更應將眾多因素綜合考慮。另外，衡量資本結構是否優化的標準還應該是一個動態的標準，是隨企業經營狀態變化而相應變動的、能夠適時實現企業價值目標最大化的資本結構優化標準。例如，對負債結構的評價不應當以低于60%或更低的水平為標準，而應以資產負債率對實現相應狀態下企業價值目標的貢獻程度為標準；對股權結構的評價，也不能以股權的國有或私有的簡單比例作為標準，而是應當比較不同經營狀態下企業的股權安排對企業價值目標的貢獻作為衡量標準，也就是說，標準的確定過程應是一個“狀態依存”的動態過程。

根據上市公司在資本市場配股融資要求，即連續3年凈資產收益率(r)不低于10%為標準，將上市公司的經濟狀態劃分為績優(即r>10%)、績中(0

基于這樣的目標，在三種不同經營狀態下資本結構優化目標是：減小所有者與經營者之間的委托-成本，增加企業資金來源的預算約束“硬度”。具體說來就是：①要合理利用債權融資，充分發揮其財務杠桿的作用和“預算硬約束”的作用；②要合理調整股權結構，兼顧大小股東的利益，使公司治理結構中的各層機制各司其職，各盡所能，最大限度地調動各利益相關群體的積極性。

2 各狀態下上市公司的特點及資本結構優化目標

(1)“績差”狀態下上市公司的特點及資本結構優化目標。當上市公司處在“績差”狀態時，通常資產負債率高，企業的資產清算價值低，償債能力弱。甚至有瀕臨破產的可能，債權人負有最大的資產損失風險，企業面臨的緊迫任務應當是首先保證當前狀態依存所有者――債權人的利益。此時企業資本結構優化主要以降低資產負債率為主，從而可以減輕企業還本付息的負擔，提高盈利、增加還款能力。

(2)“績中”狀態下上市公司的特點及資本結構優化目標。當上市公司處在“績中”狀態時，通常有一定的盈利能力，發展潛力也很大。企業的“狀態依存所有權”在股東手中。相應地，企業的控制權也由股東掌握，為了減少委托――成本，盡可能使所有者利益與經營者利益一致。此時應以“股東利益最大化”作為優化資本結構的目標。

(3)“績優”狀態下上市公司的特點及資本結構優化目標。當上市公司處在“績中”狀態時，盈利能力與償債能力都很高時，企業的“狀態依存所有者”應該是為企業提供一切資金來源的所有者(主要是債權人和股東，同時也包括提供人力資本的工人)。此時企業的經營控制權仍掌握在股東手中，企業的價值目標轉為“全體利益相關者利益最大化”。 但處于“績優”經營狀態下的企業，其資產負債率無論與其它上市公司相比還是與非上市的同類企業相比都是最低的。之所以會出現負債率利用不足但又對企業績效起負作用的矛盾現象，是由于負債融資的性質決定的。另外，股權結構的各項指標對企業價值目標的貢獻也不大，同樣也存在股權結構及股權性質調整的必要。

3 各狀態下上市公司資本結構優化途徑選擇

我國上市公司資本結構存在的問題產生的不良影響主要有兩個方面：一是給企業造成較高的財務成本；二是對企業治理結構的不良作用，造成治理結構在企業經營中失效或起反作用。針對這些問題，下面對資本結構優化的方法和途徑進行分析。

(1)“績差”上市公司資本結構優化途徑選擇。

這類上市公司負債率普遍偏高，而且由于失去了股權融資的能力，在股東掌握控制權的情況下，很有可能利用信息優勢進行“惡意借貸”，進行高風險投資或干脆浪費、侵占借貸資金，損害債權人的利益。依據“狀態依存所有權”轉移理論，企業的實際所有權及控制權應當由債權人掌握。這時應當采取尋求高質量的資產重組或債轉股等途徑來保證債權人利益的最大化。這是因為：①資產重組可以給企業引人優質資產，提高企業的盈利以償還貸款的能力，雖然不是每一個瀕臨破產的上市企業都能找到合適的對象進行重組，但可以通過改善經營管理來解決破產來導致的資本結構惡化問題。②債轉股可以將債權按當時的市價轉化成公司的優先股，并不失去其破產清算后獲得補償的優先權，但可以減輕企業沉重的債務利息負擔，提高企業的盈利能力。

(2)“績中”上市公司資本結構優化途徑選擇。

處在“績中”狀態下的上市公司，其資本結構下形成的法人治理結構對企業績效的影響很小，換句話說就是，法人治理結構對企業績效的作用很小。問題的關鍵還是在于股權結構與債權結構的不合理:負債融資的比例并不高，但大都是來自于銀行的“軟約束”借貸資金；股權結構中國有性質的國家股、法人股占公司股權比例太大，一方面國有資本所有者對企業控制的“缺位”，另一方面，占小比例的流通股(主要是個人投資者)沒有能力也沒有興趣參與企業經營的監督與管理。改變這一狀況的主要途徑如下：①減少銀行借貸資金的比例，增加企業債券融資比例，甚至可以將部分銀行債務轉化成優先股的辦法，減少企業債務利息的負擔，增加股東對企業的控制權。②減少國有股比例，增加非國有法人股的持股比例。國有股比例過大會使得上市公司治理機制中出現“所有者缺位”的問題，減少國有股比例，降低股權的集中度，讓股權結構多元化可以有效緩解這一矛盾。但僅僅減少國有股比例還遠遠不夠，因為股權結構過于分散，會造成股權融資過程中“搭便車”現象，使成本上升。這時還應該注意增加社會法人股（非國有法人股）的比例。法人股大股東的引入可以使上市公司從“所有者缺位”導致的治理主體“虛擬化”找回了一個實實在在的法人治理主體，從而將顯著地改變上市公司原有權利機關的構造與功能，并有條件在股東與經營者之間建立起一個有效的權利制衡和激勵機制

(3)“績優”上市公司資本結構優化途徑選擇。

在“績優”狀態下經營的上市企業，其負債結構與股權結構相對于上市公司群體中的其他企業，以及非上市公司的大部分同類企業都要合理得多，更有利于公司法人治理結構作用的發揮。但這類企業存在一個普遍的特征就是負債比例偏低，財務杠桿利用嚴重不足。其原因一方面與我國上市公司股權融資成本比債務融資成本低，對企業經營的約束力更弱有關；另一方面還與我國上市公司經理人員大都不持有公司股份或持股比例極小有關。另外，相比之下債務融資在財務約束上相對較“硬”，經營良好的企業更偏好與利用約束較“軟”的股權融資。因此，對這類企業資本結構優化的主要途徑就是增加企業債務融資的比例，尤其企業債券融資的比例，充分利用財務杠桿的效應，使企業整體利益(既包括股東，也包括債權人的利益)得到增加。至于經營者，可以股票期權等形式分配其一定額度比例的公司股份，使企業經營者在利益驅動下，更努力地經營好企業，使企業整體績效不斷得到提高。

參考文獻

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1890年春天，海倫開始學習說話。和藹的富勒小姐在教海倫發音的時候，便拉起海倫的手輕輕的放在她的臉上，讓海倫感覺到舌頭和嘴唇的運動情況。她永遠也忘不了，當她第一次連貫的說出“天氣很溫暖”這個句子時的驚喜。雖然他們只是幾個斷斷續續的音節，對正常人來實在簡單不過，但對海倫來說，這卻是人類的語言！海倫高興得手舞足蹈，經常欣喜若狂的反復念叨：“我現在不是啞巴了！”

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一、會計穩健性原則與過度投資行為治理的研究概況

Basu(1997)[1]關于會計穩健性的定義在學術界還比較認可即“會計人員在財務報告中對于好消息的確認比壞消息的確認有更高程度的標準”，即在事項基本確定發生的情況下才確認“好消息”，或者采取在后續一段期間內確認“好消息”帶來的收益；而應盡早積極的確認“壞消息”帶來的損失。會計穩健性是會計處理的一項基本原則和會計信息的一個重要特征，其產生的最重要的契約原因是為了合理分配管理層、股東和債權人之間的利益沖突Watts，1993)[2]。會計穩健性是一項可以協調企業內部各契約參與方之間的利益沖突、使契約得以有效執行的機制，有助于顯著減少信息不對稱條件下各契約參與方的機會主義行為和道德風險；此外，穩健性能夠約束管理層的機會主義行為，降低成本(Watts，2003)[3]。目前我國對于會計穩健性的研究還主要集中在會計穩健性的影響因素，如銀企關系、股權性質和結構、董事會特征等對會計穩健性的影響(朱茶芬、李志文，2008[12]；孫錚等，2005[11]；劉運國等，2010[14]；黎文靖，2009[13])。此外，我國在金融危機的宏觀背景及新準則與國際會計趨同的背景下，有些學者研究公允價值計量方法與會計穩健性原則的權衡(姜國華、張然，2007[15]；毛新述、戴德明，2009[17]；張榮武、伍中信，2010[17])。雖然目前已有很多文獻研究會計穩健性，但關于會計穩健性的經濟后果的研究的文獻還很少。

在完美資本市場上，信息是完全對稱的，企業會將資金投資于所有凈現值為正的項目，不會存在過度投資行為（Jensen，Meckling，1976）[4]。但在現實中，由于信息不對稱、委托問題以及管理層“帝國建造”等原因，過度投資在企業中很普遍。國內外對于過度投資的研究主要集中在過度投資產生的原因、過度投資影響及制約因素及過度投資的計量方法等，而當前重點和難點是過度投資制約因素的研究。當前主要是從公司治理的各個角度來研究過度投資的制約，如從債務契約、薪酬契約、獨董制度、所有權結構、自由現金流量等角度進行的研究。

二、會計穩健性對我國國有控股上市公司過度投資的制約作用的理論分析

國有控股上市公司中管理者的過度投資行為，必然損害外部投資者利益，導致所有者和管理者之間的利益沖突。這些沖突并不能完全通過契約來解決，因為并不存在完全的契約，以及考慮到契約的成本問題。因此，在不完全契約條件下，這些沖突可以用公司治理機制來減緩。為了有效監督國有控股上市公司，可驗證的會計信息被外部利益相關者需要。而財務報告系統的關鍵來源是可驗證信息，這些信息有利于評價和監督管理層的戰略和決策（Watts，Zimmerman，1986）[5]。國內外已經有學者對會計信息質量在公司治理中的作用進行了研究。如Biddle、Hilary（2006）[6]、李青原（2009）[18]均發現高質量會計信息能通過監督和改善契約，降低逆向選擇和道德風險來提高公司運作效率。而高質量的財務報告系統必須具有穩健性。