引論：我們?yōu)槟砹?3篇退耕還林法律法規(guī)范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
盡管近年來我國西部地區(qū)等的退耕還林工作取得了較大的工作成就，但是，在政策的執(zhí)行過程中，也相應的出現(xiàn)了一些亟待解決的問題和缺陷。退耕還林問責機制存在的主要問題分析部分，重點探討這些地區(qū)在實施退耕還林過程中，如何執(zhí)行問責機制的，如何緊密結(jié)合法律法規(guī)執(zhí)行的。
一是，退耕還林問責機制的責任有待于進一步明晰。有的地區(qū)在實施退耕還林問責機制過程中，存在職能部門職責分工交叉的問題，在一些職能的劃分等方面不可避免的存在一定的職責劃定不清楚等問題，直接就會導致了退耕還林問責機制責任主體的模糊。也就相應的導致了各個職能部門之間往往容易產(chǎn)生和出現(xiàn)相互推諉甚至是扯皮的問題和現(xiàn)象。在同一個行政執(zhí)行部門的內(nèi)部，由于存在不同的層次和層級之間的人也往往容易出現(xiàn)和產(chǎn)生一定的職能交叉，責任權(quán)利不明確和職責模糊等問題和現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)了“責任真空”的現(xiàn)象，在這樣的情況下，退耕還林問責機制就無法得到很好的貫徹落實了。關于上述問題的解決，國家的《退耕還林條例》等都已經(jīng)進行過明確的規(guī)定，對于各方面的責任和職責進行了一定的劃分，但是，從實際的法律實務和操作的角度來說，退耕還林問責機制的落實仍然存在劃分過于簡單等現(xiàn)實的問題，特別是對于同一個職能部門的不同層級之間的權(quán)責利沒有進行更加詳細的規(guī)定。特別是在灌木的管理、種苗造林補助費、生活補助費等現(xiàn)實的問題沒有進行詳細的規(guī)定。
二是，退耕還林問責機制的力度有待于進一步加強。我國最早實行的問責機制可以追溯到2003年，并且在各地相繼建立健全，但是，從目前退耕還林問責機制執(zhí)行來說，仍然存在退耕還林問責機制執(zhí)行不夠嚴格，甚至是比較乏力的現(xiàn)實問題。退耕還林問責機制的行政問責主體往往是局限于同一個職能部門的上下層級之間的集體式的退耕還林問責機制。其中，又往往是以政府有關職能部門的退耕還林問責機制為主。這就相應的導致異體之間退耕還林問責機制的難度相對較大。而對于政府有關職能部門內(nèi)部體制機制來說，退耕還林問責機制也是僅僅局限于政府有關職能部門的內(nèi)部，從外部社會的角度來說，難以形成有效的監(jiān)督和制約，因此，退耕還林問責機制其的公正性、可操作性還有待于進一步的考察。主要是因為政府職能部門的內(nèi)部之間，存在著長期以來形成的較為復雜的人事關系，如何進行公正的退耕還林問責機制處理，相對的也顯得比較困難。因此，會導致某些政府職能部門的退耕還林問責機制不能很好的落到實處，即使退耕還林問責機制啟動了，有某些人已經(jīng)受到責任的追究了，但是，更多的是“走個形式”，責任主體沒有得到應有的實質(zhì)性的處罰。
三是，退耕還林問責機制的法律有待于進一步完善。自國家實行退耕還林政策以來，各地方也紛紛的制定出臺了有關退耕還林的制度、辦法、規(guī)章等，但是，縱觀各地方的政策性文件，對于退耕還林問責機制方面的規(guī)定相對比較薄弱，主要原因就是沒有給予足夠多的重視，沒有相應的退耕還林問責機制程序法對于退耕還林過程中發(fā)生的失職瀆職等一系列行為予以相應的處罰規(guī)定。目前實行的《退耕還林條例》由于法律層次相對較低，因此，在法律的執(zhí)行強制性和規(guī)范性等方面仍然存在一定的缺陷，退耕還林問責機制程序執(zhí)行等方面就會相應的存在一系列不規(guī)范的方面。與此同時，現(xiàn)行的有些關于退耕還林問責機制的規(guī)章制度的主要內(nèi)容呈現(xiàn)出明顯滯后的現(xiàn)行，沒有能夠做到定期修訂完善，對于退耕還林問責機制出現(xiàn)的一系列的新問題、新情況和新現(xiàn)象規(guī)定不明確。因此，由于相對缺乏強有力的法律法規(guī)作為堅強的后盾和保障，退耕還林問責機制的無法順利的實施，退耕還林問責機制中的隨機性成分也相應的增大。
三、退耕還林問責機制的法律對策建議
本文試圖以榆林的退耕還林工程中存在的法制問題為藍本，進行更加深入細致的調(diào)查研究，為我國西部退耕還林工程法律研究，特別是退耕還林問責機制研究，提供更加方法的信息科研成果，進一步明確退耕還林工程對于區(qū)域環(huán)境建設的重要作用，力爭進一步引發(fā)我國西部退耕還林還草中存在的法制問題的更深層次的研究，為相關領域的研究提供新信息。為此，提出如下對策建議:
一是，建議進一步健全完善退耕還林問責機制的法律法規(guī)。建議研究制定出臺退耕還林問責機制法律法規(guī)，將退耕還林工程上升為戰(zhàn)略性工程，充分認識到退耕還林問責機制在保護生態(tài)環(huán)境、維護生態(tài)平衡等方面所能夠起到的重要作用，因此構(gòu)建起退耕還林問責機制具有長期性、針對性、持久性的現(xiàn)實需要。伴隨著退耕還林工程的縱深推進和進展，必須依托一部強有力的法律法規(guī)來規(guī)范退耕還林問責機制等問題，能夠有利于進一步明確各方面的權(quán)利和義務，能夠有利于進一步的鞏固10多年來退耕還林工程的寶貴成果，能夠針對退耕還林問責機制各個責任主體的行為，始終在國家法律法規(guī)的規(guī)定范圍之內(nèi)開展和進行，最大限度的提升退耕還林問責機制的執(zhí)行力度，使得退耕還林問責機制更加趨于完善，更加具有較強的可操作性。同時，建議進一步健全完善退耕還林問責機制有關的法律法規(guī)，盡可能的詳細規(guī)定出各方面的退耕還林問責機制職責，進一步明確各方的工作責任，盡可能的減少和降低相關法律法規(guī)與制度層面的矛盾和沖突，使得退耕還林問責機制相關的規(guī)定更加的統(tǒng)一、更加的一致。
篇2
生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎。我國生態(tài)狀況不容樂觀。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土面積的36.9%，全國現(xiàn)有荒漠化土地267.4萬平方公里、沙化土地總面積174.31萬平方公里，分別占國土總面積的27.9%和18.2%，并以年均1.04萬平方公里和3436平方公里的速度擴展。嚴重的水土流失和土地沙化，致使我國洪澇、干旱、沙塵暴等自然災害頻頻發(fā)生，人民群眾的生產(chǎn)生活受到嚴重影響，國家的生態(tài)安全受到威脅。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。
林地作為重要的生態(tài)資源，能涵養(yǎng)水源、防風固沙、防止水土流失，凈化水質(zhì)和空氣，為人類提供美好的生產(chǎn)、生活環(huán)境；林地也是眾多動植物生存的場所與領地，在保護物種與生物多樣性方面的作用不可低估。但是，由于我國人多地少，“民以食為天”，在生存壓力與糧食危機下，長期以來，山區(qū)尤其西部落后地區(qū)的人民開墾陡坡地種糧、毀林開墾情況嚴重，這些舉措雖不得已，卻是造成生態(tài)惡化、水土流失的主要原因。
隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國解決了溫飽問題，而且糧食還有結(jié)余，具備了屏棄毀林墾地這種以犧牲生態(tài)換取口糧之做法的條件，同時在自然災害的警示下，生態(tài)安全被提上日程。因此，在1998年洪災后，國務院提出了“退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，1999年8月，發(fā)出了《關于保護森林資源、制止毀林開墾和亂占林地的通知》，要求立即停止一切毀林開墾行為，大力植樹造林。與之相呼應，1999年10月退耕還林工程率先在四川、陜西、甘肅開展；2000年3月，退耕還林試點工作在17個省（區(qū)、市）正式啟動；2002年在全國215個省（區(qū)、市）全面鋪開。
退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，1999年以來，國家共安排退耕還林工程任務2.27億畝，其中，退耕地造林1.08億畝，宜林荒山造林1.19億畝。國家累計投入495.8億元，其中種苗造林補助費等基建投資118.2億元，補助退耕農(nóng)戶生活費39.2億元、補助農(nóng)民糧食折合資金338.4億元（糧食483.4億斤）。據(jù)國家林業(yè)局組織的退耕還林質(zhì)量核查結(jié)果，2002年退耕還林的面積核實率為95.8%，造林質(zhì)量合格率為89.6%。2004年全國安排退耕還林6000萬畝。
同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農(nóng)民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了
農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林開展5年來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
（1）對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。但是一些地方政府并未真正理解退耕還林的生態(tài)意義，而是把它理解為國家扶貧措施，當之為“唐僧肉”，擴大范圍，利益均沾，爭奪退耕還林指標。例如，甘肅“先斬后奏”，村干部在計劃任務未下達時，就動員村民大面積停耕掘洞以植林，然后層層以“既成事實”為由，要求上級政府“開口子”，以拿到更多的指標。但是國家計劃任務僅能消化已造林面積的19.5％，尚有185.74萬畝無法兌現(xiàn)補助糧款，同時已整耕地既不能造林，又影響耕種，直接影響農(nóng)民收入。這樣導致工程面積越來越大，無法突出重點，財力難以支持。既要保證政令的權(quán)威，考慮政策的連續(xù)性，避免一刀切，又要體恤黎民的疾苦，工程實施處于兩難。
（2）對退耕還林政策把握不準，造林質(zhì)量不高，原因有二，首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。
（3）有關配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
（4）相關政策法規(guī)有待進一步完善。退耕還林中出現(xiàn)的新問題需要新的法律規(guī)范，地方政府對一些政策的具體操作要根據(jù)本地情況立法，國家不能“一刀切”。例如按國家現(xiàn)行的政策對還經(jīng)濟林補助糧款5年，生態(tài)林8年，但是由于西部地區(qū)特殊的氣候和地理環(huán)境，5年內(nèi)經(jīng)濟林無法產(chǎn)生經(jīng)濟效益，8年內(nèi)生態(tài)林也無法見到生態(tài)效益，這個經(jīng)濟補償標準就偏低。群眾認為政策中補助年限短，貸款難，擔心國家一旦停止補助，生活就難以為繼。這不僅會挫傷農(nóng)牧民退耕還林（草）積極性，而且直接影響整個西部的退耕還林戰(zhàn)略的實施。因此在國家宏觀與地方中觀、微觀層次上都需要針對具體實際進一步完善、改進有關法規(guī)，依法推進退耕還林進程。
（5）一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠生計問題，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠利益與當前利益結(jié)合，將生態(tài)目標與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。
三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
退耕還林實施以來，已頒布的相關法律法規(guī)等多達數(shù)十部。國務院分別于2000年和2002年下發(fā)了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》，2002年12月6日通過的《退耕還林條例》是我國首次專門針對某項工程而進行的立法；國務院各有關部門陸續(xù)出臺了關于工程建設、檢查驗收、資金管理、補助兌現(xiàn)等方面的辦法、規(guī)章和標準；各地也結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定了相應的管理辦法等，如四川省就制定了有關退耕還林資金管理審計、糧食供應、林權(quán)證發(fā)放以及貫徹國務院退耕還林政策措施的地方法規(guī)等，云南省規(guī)定，除退耕地免征農(nóng)業(yè)稅外，種植的農(nóng)林產(chǎn)品還免交農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1—3年，喪失基本生活條件的農(nóng)戶，享受異地搬遷安置補助費。這些政策法規(guī)有力地指導、推進了工程的規(guī)范有序運行。
另外，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕還林、林地保護、林業(yè)管理等方面的規(guī)定。
法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權(quán)益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調(diào)；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，把國家有關政策落到實處，充分發(fā)揮法律的作用推動工程的開展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權(quán)利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。
（2）依法編制規(guī)劃計劃。科學合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規(guī)劃的機構(gòu)職責、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設計等作了詳細的規(guī)定。明確規(guī)定國務院林業(yè)行政主管部門“負責編制退耕還林總體規(guī)劃、年度計劃，主管全國退耕還林工作的實施，負責退耕還林工作的指導和監(jiān)督檢查”；各級林業(yè)行政主管部門負責全國退耕規(guī)劃、計劃、年度實施方案、作業(yè)設計的編制，種苗培育的技術指導和服務，種苗質(zhì)量的檢驗和監(jiān)督，退耕還林項目的檢查驗收等。相應的國家林業(yè)局每年進行《退耕還林工程規(guī)劃》的編制、報批工作，2004年5月26日又出臺了《國家林業(yè)局、財政部重點公益林區(qū)劃界定辦法》，要本著先急后緩、突出重點的原則，合理安排退耕還林任務，增強治理的針對性，對生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域優(yōu)先安排，加大治理力度，而不是將退耕還林政策簡單地看成扶貧措施，全面鋪開，任務平均分配，導致該退的退不下來，不該退的也安排。作為工程實施的主管部門，林業(yè)部要進一步遵循生態(tài)優(yōu)先、確保重點、因害設防、合理布局的原則，依法做好退耕還林規(guī)劃工作；基層單位必須從氣候、地理及經(jīng)濟等實際條件出發(fā)，并與環(huán)保、水土保持、土地利用規(guī)劃、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)
（3）依法育林，保障質(zhì)量。針對造林質(zhì)量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規(guī)定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應行為，保障種苗供應的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”（《條例》第23條）。應嚴格退耕還林合同的簽定，通過對還林范圍、面積、成活率、管護責任、作業(yè)方式、違約責任的約定，督促退耕者履行管護義務。林業(yè)局營造林質(zhì)量稽查辦公室要繼續(xù)實行行政、技術負責制，進行全面質(zhì)量管理，嚴格執(zhí)行《關于造林質(zhì)量事故行政追究制度的規(guī)定》，對質(zhì)量事故實行行政責任追究制度，查處質(zhì)量案件。并通過《退耕還林工程建設檢查驗收辦法》規(guī)范檢查驗收程序、內(nèi)容、標準和方法，建立縣級自查、省級復查、國家級核查三級檢查驗收制度，保證工程建設質(zhì)量。
重建設輕保護是生態(tài)目標難以實現(xiàn)的重要原因，因此林木保護是退耕還林的重要方面。要將保護已有植被、鞏固退耕還林成果放在優(yōu)先的位置上，確保退下—片，管理一片，見效一片。《退耕還林條例》、《森林法》、《刑法》都強調(diào)對林業(yè)資源的保護，禁止復耕、毀林開墾、濫采亂挖等破壞植被行為，實行限額采伐制度，實施林地用途管制等，這些于退耕還林生態(tài)目標的實現(xiàn)，是強有力的法律保障，要嚴格執(zhí)行。
（4）依法落實激勵機制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護其合法權(quán)益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”（第35條），解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。”（第49條）；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”（47條），保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
《條例》規(guī)定“補助糧食必須達到國家規(guī)定的質(zhì)量標準”，“不得回購退耕還林補助糧食”，“退耕還林資金實行專戶存儲、專款專用，任何單位和個人不得擠占、截留、挪用和克扣。任何單位和個人不得弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食。”并針對此情形在“第五十七條”規(guī)定了相應的法律責任。國家林業(yè)局2002年6月制定了《林業(yè)重點工程資金違規(guī)責任追究暫行規(guī)定》以進一步加強林業(yè)資金和財政專項資金的使用管理與監(jiān)督，2004年4月13日頒布的《國務院辦公廳關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》對完善糧食補助做了進一步規(guī)定，要求加大對違法違紀行為的查處力度，兌現(xiàn)補助政策，接受群眾監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在退耕還林過程中，應嚴格規(guī)范工程資金的使用撥付程序與補助糧發(fā)放程序，加強執(zhí)法監(jiān)督與公眾參與，為工程實施提供保障。
地方政府應落實并細化《條例》的規(guī)定，針對
農(nóng)業(yè)稅減免、林權(quán)證發(fā)放等制定當?shù)氐膶嵤┘殑t，遵循“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”原則，及時發(fā)放林權(quán)證以確認、保障林農(nóng)的承包經(jīng)營權(quán)。退耕還林后其承包經(jīng)營權(quán)期限可以延長到70年，只要權(quán)屬明確、不改變林地用途和性質(zhì)，其林木和林地使用權(quán)都可以流轉(zhuǎn)，依法繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保、入股等。在不破壞整體生態(tài)功能的前提下，退耕者經(jīng)批準可以依法對其所有的林木進行采伐。政府要通過一系列具體的法規(guī)措施來切實保障農(nóng)民權(quán)利，引導農(nóng)民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。
目前國家已出臺了《退耕還林條例》等法規(guī)，但還需要一系列操作性強的部門規(guī)章、辦法，還要充實、制定荒漠化治理、天然林保護、公益林管理、林木和林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、林業(yè)基金征收使用、工程質(zhì)量監(jiān)管等法規(guī)和規(guī)章，并應根據(jù)新情況對現(xiàn)有法律法規(guī)中經(jīng)濟補助、林種配置、退耕還林與綜合開發(fā)等內(nèi)容進行修訂。地方各級政府應當根據(jù)《退耕還林條例》的要求，結(jié)合當?shù)貙嶋H，盡快制定和完善有關退耕還林還草的管理辦法、標準等，形成以《退耕還林條例》為核心的退耕還林法規(guī)體系，使工程有法可依、有章可循。對于退耕還林5—8年以后人民生活、地方經(jīng)濟、資源利用方面的政策、法規(guī)及技術規(guī)程，從現(xiàn)在起就要著手研究，早做準備。
（6）樹立可持續(xù)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)觀，走生態(tài)與經(jīng)濟相結(jié)合之路。《條例》第四條規(guī)定“退耕還林必須堅持生態(tài)優(yōu)先。退耕還林應當與調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，防治水土流失、保護和建設基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)，加強農(nóng)村能源建設，實施生態(tài)移民相結(jié)合”，這一指導思想，在退耕還林整個過程以及立法中必須遵循。
篇3
依法確認森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)并登記造冊和發(fā)放林權(quán)證，是縣級以上人民政府的法定職責，也是實現(xiàn)依法治林的重要基礎性工作。當前，做好林權(quán)登記發(fā)證工作，既是對新造林進行確權(quán)發(fā)證和對發(fā)生變化的林權(quán)依法變更登記，也是對過去林權(quán)登記發(fā)證工作的延續(xù)和完善，對于依法保護森林資源安全，維護林權(quán)人的合法權(quán)益，調(diào)動全社會力量投入林業(yè)和生態(tài)建設，保障農(nóng)村和林區(qū)社會穩(wěn)定，推進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。各級政府和各有關部門要從建設生態(tài)省的全局和依法行政的高度，充分認識林權(quán)登記發(fā)證工作的重要性，并通過廣泛宣傳，讓廣大群眾了解相關政策、法規(guī)和程序，以取得全社會的支持。
二、堅持“誰造誰有，合造共有”政策，做好新造林確權(quán)發(fā)證工作
已確定權(quán)屬的國有林以及全民所有制單位投資營造的林木，均屬國家所有，由使用該林木的單位依法申請林權(quán)登記。城建、園林、交通、鐵路、水利、學校、宗教、農(nóng)墾、工礦、部隊等單位在合法的土地上栽植的林木，凡提出林權(quán)登記申請的，應依法確權(quán)發(fā)證。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織營造的林木，歸該組織所有。農(nóng)村居民在自留山、責任山、房前屋后和承包經(jīng)營的其他土地上栽植的林木，機關和企事業(yè)單位工作人員、轉(zhuǎn)業(yè)退伍軍人、城鎮(zhèn)居民以及社會其他人員在合法的土地上投資營造的林木，均歸造林者個人所有，由其提出林權(quán)登記申請。
合資、合作營造的林木，按合資、合作方共同簽訂的合同或協(xié)議確定林權(quán)，登記發(fā)證。
義務植樹栽植的林木，社會團體或個人在政府提供的場所營造的紀念林木，歸該林地權(quán)屬單位所有；另有合同或協(xié)議的，按合同或協(xié)議確權(quán)。
三、突出重點，及時開展退耕還林林權(quán)登記發(fā)證工作
各地要認真貫徹落實國務院關于退耕還林“林權(quán)是核心”的要求，把退耕還林林權(quán)登記發(fā)證工作納入退耕還林工程建設管理的重要內(nèi)容，并且作為當前林權(quán)登記發(fā)證工作的重點，擺上重要日程，制定退耕還林土地變更登記和原土地承包經(jīng)營合同調(diào)整的操作細則，抽調(diào)專人開展工作，做到當年退耕、當年發(fā)證，及時向退耕還林者發(fā)放林權(quán)證。從實施退耕還林的第二年起，各級政府應憑退耕還林者提供的退耕還林證和林權(quán)證兌現(xiàn)相關政策。
退耕還林的林權(quán)登記發(fā)證要堅持在穩(wěn)定土地所有權(quán)的基礎上，根據(jù)退耕還林者提出的林權(quán)登記申請和有關證明材料，依法確認退耕后的林地使用權(quán)和所種林木的所有權(quán)。退耕地承包戶申請林權(quán)登記的，應持該土地承包經(jīng)營權(quán)證或土地承包經(jīng)營合同、退耕還林合同書和退耕還林證；退耕地委托、轉(zhuǎn)讓他人或者與他人合作退耕還林的，還應提供委托、轉(zhuǎn)讓或者合作協(xié)議（合同）。進行退耕還林林權(quán)登記發(fā)證，應當由國土資源行政主管部門依法辦理土地用途變更登記手續(xù)；退耕還林后的林地使用權(quán)允許依法繼承、轉(zhuǎn)讓，到期后可按有關法律和法規(guī)繼續(xù)承包。退耕還林林權(quán)登記發(fā)證的具體辦法，由省林業(yè)廳會同省國土資源廳另行制定。
四、穩(wěn)定林權(quán)歸屬，逐步換發(fā)全國統(tǒng)一的林權(quán)證
根據(jù)《森林法實施條例》的規(guī)定，對依法確認的森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)，必須發(fā)放全國統(tǒng)一式樣的新林權(quán)證，同時還應當對過去頒發(fā)的其他式樣林權(quán)證書逐步換發(fā)為新林權(quán)證。換發(fā)新的林權(quán)證，是對林權(quán)登記發(fā)證工作的規(guī)范和完善，而不是重新確權(quán)發(fā)證。各地要始終堅持穩(wěn)定林權(quán)歸屬的原則，在充分尊重群眾意愿的基礎上，穩(wěn)步推進換發(fā)新林權(quán)證的工作。
凡林業(yè)“三定”時期頒發(fā)的山林權(quán)所有證、自留山使用證、自營山證等林權(quán)證，都應當承認其法律效力，切實保持權(quán)屬穩(wěn)定，并按照群眾的意愿，逐步換發(fā)新林權(quán)證。其中已劃定為國家重點防護林和特種用途林以及列入退耕還林工程的，應當優(yōu)先換發(fā)新林權(quán)證。林業(yè)“三定”期間已劃給農(nóng)村居民的自留山、責任山以及后來把自留山和責任山合并為自營山的山林，尚未登記發(fā)證的，應當依法登記和發(fā)放新林權(quán)證。
凡森林、林木和林地所有權(quán)或使用權(quán)已依法調(diào)整或變更的，林權(quán)爭議依法得到處理的，都應當及時予以登記，發(fā)放新的林權(quán)證；非法流轉(zhuǎn)的林權(quán)或者林權(quán)仍存在爭議的，暫不予辦理林權(quán)登記手續(xù)。因自然災害或依法占用征用林地造成林地滅失或轉(zhuǎn)為非林地的，應當對原林地權(quán)屬證書依法予以注銷或變更。
篇4
1當前我國退耕還林工作中存在的問題
1.1缺乏對管理工作的重視
當前我國雖然十分重視退耕還林工作的實施，但往往忽視后續(xù)的管理工作，使得退耕還林工作達不到預期效果。出現(xiàn)這樣的情況，筆者認為存在三個方面的原因：首先，以往粗放式經(jīng)營管理理念，使得許多農(nóng)戶在森林植被栽種完成后并沒有精心管理，仍抱著天生天養(yǎng)的心態(tài)，如此就會影響到退耕還林的效果；其次，間作現(xiàn)象屢禁不止，部分農(nóng)戶為了追求短期利益，仍然在在應退耕還林的土地上耕種，從而影響退耕還林工作的正常開展；最后，缺乏先進的管理理念和先進科學技術，由于負責退耕還林工作的工作人員多數(shù)缺乏專業(yè)知識和專業(yè)技術，導致退耕還林的工作質(zhì)量和工作效率一直得不到有效的提高。
1.2缺乏足夠的資金
退耕還林是一項工程量巨大同時工程周期較長的項目，因此，退耕還林工作的開展必然需要大量的經(jīng)費來支持，其中包括苗木的采購費用、人力成本、運輸成本以及管理成本等多方面的費用[2]。然而，從當前的情況來看，在退耕還林工作中往往缺乏足夠的資金來支持工作的開展，導致退耕還林工作無法正常進行，從而對我國自然生態(tài)環(huán)境的保護造成了極為不良的影響。同時，經(jīng)費的缺乏也會使得負責退耕還林工作的工作人員缺乏工作的積極性和主動性，導致退耕還林的管理工作一直無法得到有效的提高。
1.3缺乏有力的監(jiān)督手段
目前我國已經(jīng)推出相關法律法規(guī)，對于破壞與違反退耕還林工作的行為進行嚴厲的懲處，并且相關人員需要擔負一定的法律責任。然而，從實際的實施狀況來看，相關法律法規(guī)只針對擅自復耕、林糧間作等問題做出明確的要求和規(guī)定，對于退耕還林工作中的管護不到位等問題卻缺乏有效的監(jiān)督和約束，使得主管部門無法有效解決這一類問題，導致退耕還林工作一直無法取得理想的效果。
2退耕還林與水土保持的關系
2.1技術的相互利用
退耕還林的工作是作為生態(tài)環(huán)境保護的一環(huán)而出現(xiàn)，其產(chǎn)生的時間要稍微晚于水土保持工作，因此，在退耕還林工作中時常會發(fā)生借鑒水土保持工作理論以及技術的情況。特別是在治理手段方面，工作人員也較為傾向于采用國土綜合整治策略，更加有效地解決當前我國的水土流失問題，同時還能夠改善土壤環(huán)境，為水土的保持提供幫助。因此，可以說退耕還林是水土保持理論中最廣泛和最直接的應用。此外，在退耕還林工作中，要想進一步加強退耕還林工作的質(zhì)量，就必須要充分考慮可能造成水土流失的因素，其中因素包括了氣候、地址、土壤、地形和植被等多方面的因素。除植被屬于人為可控的因素外，其他都屬于不可控。因此，需要根據(jù)這些因素來制定有針對性的退耕還林措施，真正實現(xiàn)退耕還林工作。而在這個過程中，同樣也要改善水土流失，實現(xiàn)水土保持的工作。
2.2豐富水土保持內(nèi)容
退耕還林工作最重要的一個目標就在于實現(xiàn)水土保持，并且在區(qū)域內(nèi)進行自然生態(tài)環(huán)境的恢復工作，保護自然環(huán)境的同時也能夠促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。需要注意的是，雖然目前我國對于水土保持工作已經(jīng)開始進行專項研究，并且取得了一定的研究成果，但從整體上來看，我國水土保持工作依然缺乏系統(tǒng)性和全面性。因此，將水土保持與退耕還林工作相結(jié)合，能夠進一步豐富水土保持的內(nèi)容，同時構(gòu)建一個相對完整、系統(tǒng)的技術體系。
2.3水土保持與退耕還林的共同發(fā)展
在當前，為了進一步改善我國的生態(tài)自然環(huán)境，我國政府以及相關部門都在加大對水土保持工作的研究，希望能夠?qū)ふ业礁涌茖W有效的方式來解決水土流失問題。然而，如果只是將水土流失的治理作為單一個體來看待，勢必會影響水土保持工作的效率和質(zhì)量。而退耕還林工作目前已經(jīng)在全國各大省市開展，通過退耕還林工作，能夠更加深入了解造成水土流失的原因，同時從多方面入手加強水土保持工作。要想進一步促進退耕還林工作的開展，還需要做到加大對水土保持工作的研究與宣傳工作，深入了解水土流失的原因，根據(jù)造成水土流失不同的因素來制定退耕還林政策，促進當前的退耕還林工作，為我國生態(tài)自然環(huán)境提供更加有力的保護。
3結(jié)語
退耕還林與水土保持工作有著密切的關系。要想進一步加強水土保持工作，解決當前的水土流失問題，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護，建立可持續(xù)發(fā)展社會，就必須要強化退耕還林工作，以此為人類后代創(chuàng)造更加良好的生活環(huán)境。
參考文獻
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篇5
退耕還林工程是國家投入最多，工程建設面積最大，涉及人口最廣，政策性最強的林業(yè)生態(tài)工程。武勝縣2002年啟動實施退耕還林，退耕還林總面積8.7萬畝。國家給予退耕還林農(nóng)戶每畝每年230元的資金補助，其中還生態(tài)林的補助8年，還經(jīng)濟林的補助5年。第一輪政策期滿后，國家決定再延長一個補助周期，即還生態(tài)林的再補助8年，還經(jīng)濟林的再補助5年，補助標準為每年每畝125元。同時，建立鞏固退耕還林成果專項資金，補植補造及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些政策，調(diào)動了農(nóng)村群眾退耕還林積極性，并得到了群眾的支持和擁護，退耕還林取得了良好的經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益。但是，由于退耕還林區(qū)域基本在陡坡耕地和嘉陵江兩岸水土流失較嚴重地區(qū)，生態(tài)性較強，國家延長補助期限滿后，國家不允許砍伐，農(nóng)民的生計又將成問題。因此，必須提前謀劃國家補助政策補助到期后的成果鞏固措施，確保退耕還林成果鞏固發(fā)展。通過總結(jié)武勝縣退耕還林的成效，分析目前存在的問題，提出一些建議，供決策部門下步制定和完善退耕還林方面的政策、法律法規(guī)，提供參考意見。
1 退耕還林成效分析
1.1 退耕還林增加了農(nóng)民收入，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展
1.1.1 直接增加了農(nóng)民收入 退耕還林直接帶來了國家巨額投資。武勝縣退耕還林8.7萬畝，涉及5.68萬農(nóng)戶、20.67萬人口，涉及人口占全縣總?cè)丝诘?4.8%。國家累計將投入補助資金30245萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設資金6805萬元)。2002-2010年國家已經(jīng)投入補助資金17590萬元(包括鞏固退耕還林成果專項建設資金2550萬元)。同時，國家減免了2002年及2003年退耕還林地農(nóng)業(yè)計稅面積4.2萬畝，減免農(nóng)業(yè)稅金630萬元。平均到退耕戶，人均獲得國家直接補助資金1493元。
1.1.2 促進了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展 退耕還林為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來了千載難逢的機遇。武勝縣地處四川盆地東部，淺丘地貌，人口密度大，林糧矛盾突出，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植指數(shù)高。退耕還林解決了退耕農(nóng)戶生活來源的憂慮，發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)的積極性空前高漲。到2006年國家暫緩實施新的退耕還林計劃時，全縣新增加林業(yè)專業(yè)合作組織3個，新產(chǎn)生林業(yè)業(yè)主57個，林業(yè)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員達到2.7萬余人。新培育了速生工業(yè)原料林和特色經(jīng)濟林兩個產(chǎn)業(yè)，促進了縣域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)――蠶繭絲綢業(yè)的發(fā)展。
1.1.3 促進了養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展 一是促進了旅游景區(qū)景觀環(huán)境的改變。如寶箴塞景區(qū)綠化，緊密結(jié)合該景區(qū)“蜀中一絕”軍事要塞的特點，以生態(tài)景觀為主，快速綠化形成綠色景觀。二是利用林木、林地資源發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，努力提高林農(nóng)收入。如永勝鄉(xiāng)由林業(yè)技術人員帶動退耕農(nóng)戶成立了“盛發(fā)林業(yè)專業(yè)合作社”， 改造原有低產(chǎn)低效林退耕還林地。同時，進行林下開發(fā)，養(yǎng)殖山羊、生態(tài)山雞，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游業(yè)，基本形成了集林木培育、生態(tài)養(yǎng)殖、旅游開發(fā)為一體的經(jīng)濟實體，農(nóng)戶經(jīng)濟收入得到提高。
1.2 退耕還林改善了生態(tài)環(huán)境，促進了社會關系的改變
1.2.1 生態(tài)質(zhì)量得到了改善 還林停耕，減少了陡坡耕作，植被增加，森林涵養(yǎng)水源、保持水土功能得到了充分發(fā)揮。生態(tài)環(huán)境的改善，促進了生動種類的增加，環(huán)境質(zhì)量有很大改觀。
1.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境優(yōu)化，糧食產(chǎn)量增加 退耕還林改善了農(nóng)村耕作模式，土壤瘠薄、產(chǎn)出效益低的陡坡耕地、高磅望天田栽了樹還了林，節(jié)省的勞動力更多的投入到肥沃的緩坡耕地耕作，提高了耕作水平。同時，退耕還林形成的林草植被，增加了土壤濕度，促進了區(qū)域小氣候的改善和土壤蓄水保肥能力的提高，降低了旱澇等自然災害，為農(nóng)業(yè)安全提供了綠色屏障，為進一步提高糧食單產(chǎn)提供了必需的外部條件。據(jù)《武勝統(tǒng)計年鑒》，全縣退耕還林前的2002年糧食總產(chǎn)量40.03萬噸，農(nóng)民人均純收入1308元；退耕還林后的2009年糧食總產(chǎn)量35.27萬噸，農(nóng)民人均純收入3804元。農(nóng)民人均純收入增漲了190.82%，退耕不減產(chǎn)，農(nóng)民不減收。
1.2.3 促進了農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移 退耕還林后，農(nóng)業(yè)勞動時間的減少，促使了大量的勞動力從土地上解放出來，從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。2002年，全縣轉(zhuǎn)移勞動力為28.4萬人，到2009年，全縣轉(zhuǎn)移勞動力達到了33.2萬人，同比增漲16.9%。同時，隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的不斷深化，土地向承包大戶流轉(zhuǎn)，規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營需要大量的勞動力集中生產(chǎn)。
1.2.4 提升了全民綠化意識和生態(tài)保護意識 退耕還林解決了人與耕地之間的矛盾，有利于人與自然的和諧發(fā)展。工程實施中，通過廣泛深入的宣傳，提高了干部群眾對生態(tài)建設的認識，護樹愛綠、保護環(huán)境意識增強，植樹造林積極性普遍提高。
2 退耕還林存在的問題
退耕還林取得了舉世矚目的成就，但也存在不可回避的問題。
2.1 目的意義不明確
退耕還林初期，西部大開發(fā)將生態(tài)建設作為切入點和根本點，國家實施退耕還林，以錢換生態(tài)，維持退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟收入平衡。廣種薄收耕作模式下的農(nóng)民只看重眼前利益，把全部的坡耕地用于植樹造林。在這種大環(huán)境下，造成盲目退耕，規(guī)劃短視，難保長期的生態(tài)利益。
2.2 后退耕還林期農(nóng)戶整體收入將減少
除部分經(jīng)濟林和兼用林能夠獲得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入外，生態(tài)林部分在很長一段時間內(nèi)難以獲得效益。國家停止錢糧補助，退耕農(nóng)戶僅靠水田種植只能解決口糧問題。國家停止補助后，如果退耕農(nóng)戶不外出務工后進行其他經(jīng)營性活動，就不可能有新的經(jīng)濟增長點，退耕返貧、退耕減收將逐步顯現(xiàn)。
2.3 國家配套政策法規(guī)滯后
國家為確保退耕還林目的實現(xiàn)，制定了一系列政策，出臺《退耕還林條例》。這些政策法規(guī)只能滿足錢糧補助環(huán)節(jié)平衡農(nóng)戶利益。《退耕還林條例》將退耕地直接劃分為生態(tài)林和經(jīng)濟林，生態(tài)林只能保護，不能砍伐。國家應該從宏觀上針對實際問題進一步完善和改進有關法規(guī)和規(guī)定，依法推進和鞏固退耕還林成果。
3 提出解決問題的建議
3.1 實行森林分類經(jīng)營
退耕還林林木的處置權(quán)不經(jīng)政府許可能砍伐，退耕農(nóng)戶沒有林木的處置權(quán)，很難調(diào)動林農(nóng)的積極性，更難增加林農(nóng)的收入，提高林農(nóng)生活水平。《退耕還林條例》規(guī)定 “誰造林、誰所有、誰收益”，國家對生態(tài)林16年的補助，已經(jīng)換來了良好的生態(tài)環(huán)境，在不影響整體環(huán)境的前提下，應重新調(diào)整相關政策，對退耕還林地實行分類經(jīng)營。對對退耕還林初期就種植速生樹中，且有市場需求的，在不影響水土流失的前提下，允許轉(zhuǎn)為商品林，進行更新采伐。以生態(tài)保護為主要目的的，從市場經(jīng)濟角度，由國家出錢買生態(tài)。
3.2 建立生態(tài)補償機制
目前國家倡導實施的“上游保護，下游支付”的生態(tài)補償機制，應大力推廣。對退耕還生態(tài)林基本沒有直接經(jīng)濟收益的、或者栽植了經(jīng)濟林樹種，但實際起到水土保持沒有經(jīng)濟收益的部分經(jīng)濟林，應該納入國家生態(tài)補償范圍，給予適當?shù)纳鷳B(tài)補償資金，保證這些農(nóng)戶有穩(wěn)定的收入，保障基本生活需求。
3.3 提高生態(tài)補償金補助標準
現(xiàn)行的生態(tài)補償金是在原國有或集體所有林地基礎上建立起來的，每畝每年5元，補助標準低。而國家為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)提供的種糧直補，每畝每年130余元，并隨著物價水平的增長不斷提高。種糧還可以獲得糧食收入，而退耕還生態(tài)林的基本沒有收入。退耕還林生態(tài)補償金比照糧食直補，標準應該更高，補助期限應該更長，補償機制應該更穩(wěn)定，且應該隨著物價的增長而增加。建議政策補助期滿后退耕地生態(tài)補償金標準應該在150元以上。同時應通過立法，以法律形式確立下來，確保補償政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。
篇6
同時工程取得了明顯成效，實現(xiàn)了經(jīng)濟與生態(tài)的雙贏。首先“綠了山”，生態(tài)環(huán)境得到改善，工程區(qū)林草覆蓋率平均增加2個多百分點，水土流失和風沙危害減輕，自然災害發(fā)生頻率逐年下降；其次“富了民”，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使9700多萬農(nóng)民從補助中直接受益，人均獲得生活費補助40元、糧食補助494斤，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；另外還“育了人”，全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設的積極性提高。
二、當前存在的主要問題
退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，但也出現(xiàn)了一些問題。
1.對退耕還林目的認識不足，規(guī)劃和計劃不當，盲目擴大試點范圍，增加了財政壓力與實施難度。退耕還林主要是針對西部的生態(tài)改造，國家對退耕者補助糧食、現(xiàn)金、種苗費等，通過保障人民基本生活來達到使其還林的目的，是“以糧食（金錢）換生態(tài)”，也是對人民既得利益的補償。
2.對退耕還林政策把握不準，造林質(zhì)量不高。原因有二：首先，生態(tài)條件惡劣，種苗量不足或質(zhì)不優(yōu)，加之“有人栽，無人管”，林糧間作，管護粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地區(qū)，人民追求短期可得經(jīng)濟利益，還林時經(jīng)濟林、生態(tài)林比例不合理，經(jīng)濟林比例偏高，難以實現(xiàn)生態(tài)目標。
3.有關配套政策法規(guī)落實不到位，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，不利于退耕還林的順利實施。如基層管理不規(guī)范，補助兌現(xiàn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了違法違紀現(xiàn)象。補助糧以次充好，質(zhì)量不合格；退耕還林資金管理不嚴，存在弄虛作假、虛報“造林實績”冒領補助金現(xiàn)象，發(fā)生截留、挪用、擠占、套取和貪污行為，影響了工程建設。
4.一些地方?jīng)]有處理好退耕還林與調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關系，不注重發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，解決長遠生計問題，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在退耕還林過程中若不能統(tǒng)籌考慮和解決好農(nóng)民的吃飯、燒柴、增收等實際問題，只重眼前的補助，要想“退得下，還得上，穩(wěn)得住，不反彈”則是一句空話。因此要保障成果，必須“以人為本”，將農(nóng)民長遠利益與當前利益結(jié)合，將生態(tài)目標與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合。三、加強法律手段，推進退耕還林
退耕還林是加強生態(tài)環(huán)境保護，提高西部地區(qū)人民生活水平，促進可持續(xù)發(fā)展的重大工程，利在當代，功在千秋。法律是國家林業(yè)政策與工程實施的重要保障，因此，我國將退耕還林政策以法律形式固定下來，保證決策措施落到實處。
法律具有的強制規(guī)范性、連續(xù)穩(wěn)定性等，使它在保障退耕還林工程實施、保護和管理林業(yè)資源、懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為、維護所有者及使用者權(quán)益方面有著引導、制約、促進的作用，因此，在退耕還林過程中，應梳理現(xiàn)有法規(guī)，使之相互補充、配合協(xié)調(diào)；同時，針對存在的問題，必須完善法律、嚴格執(zhí)法，從以下幾個方面著手。
1.普法。知法懂法是守法的前提，要宣傳普及《退耕還林條例》、《森林法》等法規(guī)，加強全社會的林業(yè)法制教育，讓干部群眾真正懂得退耕還林的最根本目的是要恢復生態(tài)的多樣性和綜合平衡，這是經(jīng)濟增長和社會持續(xù)發(fā)展的前提；引導人民不斷增強生態(tài)文明意識和法制觀念，為退耕還林營造良好的社會氛圍；同時使之弄清各自的權(quán)利義務，更好地依法行政、執(zhí)法守法護法。
2.依法編制規(guī)劃計劃。科學合理合法的規(guī)劃和計劃是保證工程質(zhì)量、確保工程取得應有成效的基礎。《退耕還林條例》第5條規(guī)定了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效”的原則，并設專章對規(guī)劃的機構(gòu)職責、范圍、內(nèi)容、程序、期限以及計劃、實施方案、作業(yè)設計等作了詳細的規(guī)定。
3.依法育林，保障質(zhì)量。針對造林質(zhì)量不高的狀況，應落實法律，搞好種苗供應，落實管護責任，嚴格驗收。《退耕還林條例》第三章“造林、管護與檢查驗收”對種苗來源與供應方式做了規(guī)定，同時應加強已有《退耕還林還草工程建設種苗管理辦法》、《種子法》、《林木種子生產(chǎn)、經(jīng)營許可證管理辦法》的執(zhí)法力度，規(guī)范種苗生產(chǎn)供應行為，保障種苗供應的質(zhì)量。在還林中還要“遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理”，“堅持生態(tài)優(yōu)先”，“退耕土地還林營造的生態(tài)林面積，以縣為單位核算，不得低于退耕土地還林面積的80％。”
4.依法落實激勵機制，保障農(nóng)民合法權(quán)益。林農(nóng)是林業(yè)資源最直接的經(jīng)營管理者，保護其合法權(quán)益關系到他們退耕還林的積極性，也直接關系到林業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。國家為確保退耕還林生態(tài)目的的實現(xiàn)，依法規(guī)定了一系列政策，《條例》“資金和糧食補助”、“其他保障措施”兩章中對退耕還林戶的激勵措施主要有：糧食、現(xiàn)金補助，農(nóng)業(yè)稅減免，林權(quán)保障等。“國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費。”，解決了口糧問題；“退耕還林者按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，其中退耕還林（草）所取得的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入，依照國家規(guī)定免征農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。”；“國家保護退耕還林者享有退耕土地上的林木（草）所有權(quán)”，保障承包經(jīng)營政策的連續(xù)性、長期性。對于這些激勵措施，要嚴格落實，以免挫傷還林積極性。
5.完善立法，健全配套政策。退耕還林工程史無前例，針對過程中已有的和新出現(xiàn)的問題，國家應不斷完善和制定有關配套辦法及規(guī)定，以立法的形式規(guī)范退耕還林的操作及優(yōu)惠舉措，保證政策的穩(wěn)定性，給林農(nóng)定心丸。不同省區(qū)內(nèi)、不同生態(tài)環(huán)境下，退耕還林（草）政策如延長糧款補助數(shù)量、年限和林權(quán)證年限等，應有所不同，以消除農(nóng)民后顧之憂。
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二、退耕還林在國民經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn) 略意義
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一是強化領導，全面發(fā)動。小開荒還林工程是省政府提出的“青山工程”八項專項工作和市政府提出的“青山工程”六項專項工作的第一項工作，也是任務最重、難度最大、要求最高的一項工作。因此，各有關區(qū)縣（市）要在建立“青山工程”工作機構(gòu)的基礎上，切實把小開荒還林工作納入今冬明春政府工作的重要日程，并根據(jù)各地實際，制定工作方案，采取強有力的措施扎實推進小開荒還林工作的開展，。各有關區(qū)縣（市）林業(yè)主管部門，也要建立小開荒還林工作機構(gòu)，由造林部門牽頭、林政、公安、退耕還林、果樹等有關部門密切配合。造林部門主要負責小開荒還林工作規(guī)劃設計、編制計劃、業(yè)務指導、綜合總結(jié)、上報進度和信息等工作；林政部門主要負責提供森林資源檔案，并協(xié)助造林部門調(diào)查林地內(nèi)小開荒情況；公安部門主要負責依法懲處小開荒還林工作中違法現(xiàn)象，為小開荒還林提供法律保障。
二是注重宣傳，營造氛圍。宣傳是開展工作的第一道工序，對于小開荒還林工作尤為重要。因此，要把宣傳工作貫穿小開荒還林工作的全過程。充分利用電視臺、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體以及張貼標語、印發(fā)宣傳單等形式進行有針對性的宣傳。對農(nóng)民要宣傳開展小開荒還林工作的法制性和公益性，不僅讓廣大農(nóng)民認識到私自開墾林地是違法行為，而且讓廣大農(nóng)民接受、并積極參與小開還林工作；對上級要宣傳工作進展情況、典型經(jīng)驗、精品工程、工作成效，以使小開荒還林工作不僅得到各級領導的關注，而且在各級政府工作中爭位次；對社會要宣傳小開荒還林工作對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大意義和影響，不僅使全社會都重視生態(tài)建設、增強生態(tài)意識，而且使全社會積極支持小開荒還林工作、積極參與小開荒還林工作。
三是落實政策，利益驅(qū)動。為了充分調(diào)動廣大農(nóng)民自覺開展小開荒還林的積極性，積極配合小開荒還林工作的開展，要認真落實國家、省、市相關政策，小開荒還林按照工程項目可享受國家三北防護林工程、退耕還林工程荒山荒地配套造林、省大規(guī)模造林補貼以及市治沙工程、蒲河生態(tài)廊道建設、荒山綠化工程、寒富蘋果等專項補貼。同時，對于符合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、世界銀行貸款等項目的工程，可按照要求納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃和世界銀行貸款項目規(guī)劃，增加綠化投入。各區(qū)縣（市）也要結(jié)合本地實際加大小開荒還林工作的投入。
四是嚴格執(zhí)法，依法清退。在組織開展小開荒還林工作中要堅持法制當頭，嚴格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國防沙治沙法》、《中華人民共和國水土保持法》以及《國務院退耕還林條例》等法律法規(guī)，嚴格貫徹執(zhí)行近些年來省、市為保護生態(tài)建設成果和林業(yè)發(fā)展出臺的地方性法律法規(guī)和政府規(guī)范，依法辦事，依法清退小開荒等破壞和影響生態(tài)建設的現(xiàn)象。康平、法庫、蘇家屯等重點地區(qū)，要有針對性地開展依法清理小開荒專項整治工作，采取由林業(yè)公安部門牽頭，公檢法等有關部門密切配合的組織形式，由針對性地打擊阻止小開荒還林工作的開展、繼續(xù)違法進行開荒種地等破壞森林資源等行為。
五是抓好監(jiān)督，確保進度。各有關區(qū)縣（市）要由政府辦或“青山工程”領導小組辦公室牽頭，林業(yè)、紀檢、監(jiān)察等有關部門參與，加強對小開荒還林工作的檢查監(jiān)督，著重檢查監(jiān)督工作進展、質(zhì)量及存在的問題。市林業(yè)局由造林指派專門人員分片負責對各有關區(qū)縣（市）的工作情況進行指導和檢查監(jiān)督，并以專報和信息等形式，隨時把各區(qū)縣（市）的進展情況、存在問題上報到市委、市政府主要領導和省政府、省林業(yè)廳。要求各區(qū)縣（市）林業(yè)部門也要成立內(nèi)部檢查監(jiān)督機構(gòu)，加強對各有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作進行檢查指導和監(jiān)督。
篇9
近幾年的實踐證明，退耕還林不僅改善了生態(tài)環(huán)境、而且對農(nóng)民生活、農(nóng)村社會經(jīng)濟也產(chǎn)生了巨大的影響，改變了不合理的生產(chǎn)方式、在加快貧困地區(qū)農(nóng)民們脫貧致富、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了比較積極的作用，被群眾們稱為“民心”工程、“德政”工程。
1農(nóng)民在退耕還林后面臨的問題及分析
1.1法律和管理方面的缺失問題
退耕還林存在重造輕管的現(xiàn)象。盡管縣政府制定出臺了相應的管護辦法，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不同程度地將管護工作納入議事日程，實行“誰退耕，誰造林，誰經(jīng)營，誰受益”的政策，但管護措施要落實到實施退耕還林的一家一戶，難度較大，管護效果也不理想，原因是：農(nóng)戶的經(jīng)營意識中仍有以前的粗放經(jīng)營的老思想，樹栽上就很少管理，任憑林木自由生長；退耕農(nóng)戶以短期經(jīng)濟效益考慮，在退耕地上間種糧食，而對于間作現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在清理間作的時候，存在同情心理，措施不到位，制止不力；管理技術跟不上，對退耕還林栽植的經(jīng)濟林樹種，廣大退耕戶缺乏專業(yè)的修枝、鋤草、施肥等專業(yè)技術，致使很多不成林現(xiàn)象。
1.2退耕還林后農(nóng)民收益方面的問題
退耕還林工程實施4年來，全縣有12萬畝農(nóng)田停止耕種，對糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了很大沖擊，全縣糧食產(chǎn)量下降輻度較大。盡管目前在國家補助期內(nèi)，農(nóng)民的生活沒有受到大的影響，但是一旦停止糧食補助，農(nóng)民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數(shù)“全退戶”。臨近幾個鄉(xiāng)，如平頭鄉(xiāng)村龍門垴組，已實施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%（數(shù)據(jù)來源龍門惱村委會），目前人平占有耕地不足0.6畝。如馬首鄉(xiāng)馬首村一農(nóng)民，一家3口人，實施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴重的隱患。
1.3林業(yè)需要持續(xù)發(fā)展
退耕還林后，林業(yè)得到了很好發(fā)展，但隨之也會出現(xiàn)一些問題，除了以上總結(jié)的問題一些亂砍濫伐林木、亂占濫用林地、亂捕濫獵野生動物等違法行為時有發(fā)生；森林火災和病蟲害威脅仍然嚴重。如果要讓退耕還林長遠持久的發(fā)展下去，真正達到造福于國家山清水秀，造福于后代，從長遠出發(fā)就需要將這些問題合理恰當?shù)姆治霾⑻幚恚缈梢詮耐晟仆烁€林法律法規(guī)，設立更為專業(yè)的設計工程隊伍，建立有規(guī)模的營銷企業(yè)和銷售組織，進行相關退耕還林的專業(yè)知識培訓等等。
2對于閆家坪農(nóng)民在退耕還林方面的相關建議
2.1完善相關法規(guī)建設
（1）本村所在的山西省地處寒溫帶，樹木生長慢，主要營造楊樹、落葉松等樹種，達到允許采伐時間較長，近期無收益，建議延長我省退耕還林生態(tài)林補助年限。（2）建議在農(nóng)業(yè)開發(fā)項目上給予政策傾斜，為退耕后村民開發(fā)替代產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造有利條件，解決農(nóng)民的后顧之憂。（3）中國建議研究制定退耕還林林木采伐政策，徹底消除退耕農(nóng)戶對林木采伐利用的后顧之憂。
2.2培養(yǎng)營銷大戶，扶植企業(yè)來帶頭
加強林特產(chǎn)品加工、銷售市場的培育，是解決退耕農(nóng)民生存和發(fā)展大計的根本保障，也是本村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設的重點和瓶頸。只有把市場打開了，我們生產(chǎn)的東西才能轉(zhuǎn)化成商品，才會增加貨幣收入，本村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設才會步入積極、健康、快速發(fā)展的軌道。要積極參加全縣整合的果樹資源交流，建立統(tǒng)一的銷售網(wǎng)絡，對經(jīng)濟果林銷售大戶予以重獎。要積極扶持果林、銀杏龍頭加工企業(yè)，實行“公司+基地+農(nóng)戶”的組織形式，搞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，帶動農(nóng)民脫貧致富。
2.3鼓勵現(xiàn)有基礎設施共享
設施的定價并不相同，應當由第三方來進行價格核定，以主建方成本為基礎，附加一定的收益，但是對于收益的解釋并沒有具體量化。后期維護的資金投入在整個基礎設施建設中占有很大比重，誰來進行后期維護是個爭議問題，一般而言，產(chǎn)權(quán)在哪方就該由哪方進行后期維護，租金也會相應的上漲。在現(xiàn)有基礎設施共享中，產(chǎn)權(quán)問題并不存在，所以主要工作方向就是做好租金的確定和后期維護問題。對于現(xiàn)有基礎設施共享，應當予以相應的鼓勵措施實踐中，取得了很好的效果，應當持續(xù)的完善這種模式。在現(xiàn)有基礎設施共享方面，最主要的問題是后期維護和租金的分攤。
2.4運用科學技術提高效益
解決農(nóng)民的生計問題，必須以鞏固現(xiàn)有造林成果為基礎。明確各職能部門的責任，落實相應的機構(gòu)、人員和經(jīng)費。縣財政安排專項改造資金，扶持果樹品改工作。要建立優(yōu)質(zhì)種源基地，與有關科技人員簽訂承包合同，實行技術承包，品改驗收后兌現(xiàn)工資報酬。同時，充分發(fā)揮農(nóng)村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術員，財政給予適當補貼。
篇10
1.1生態(tài)環(huán)境稀缺理論
稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態(tài)也屬于稀缺資源。因而，在草原生態(tài)開發(fā)中，人們應保護、改善和補償草原生態(tài)資源，為草原建設提供生態(tài)補償。
1．2公共物品理論
公共物品是指全體社會成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競爭性等特征，非競爭性是指某種公共物品的使用不會引起產(chǎn)品成本的增加；非排他性是指人們消費某種公共產(chǎn)品時，不會影響其他人對該物品的消費。草原是一種全體國民所共有的公共物品，有著非排他性、非競爭性等屬性，如任何人對草原環(huán)境的消費，并不影響其他人對草原環(huán)境的消費；草原環(huán)境得到改善時，全體社會成員都會受益。正是由于草原生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性，才產(chǎn)生了“公地悲劇”，即人們過度開發(fā)草原資源，導致草原環(huán)境惡化，草原資源枯竭。因此，應建立草原生態(tài)補償機制，協(xié)調(diào)草原生態(tài)環(huán)境的各種利益關系，以實現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境保護的目的［1］。
1．3外部性理論
外部性是指“那些生產(chǎn)或消費對其他團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找娴那樾巍薄Ｍ獠啃钥煞譃檎獠啃院拓撏獠啃裕獠啃允侵溉藗兊纳a(chǎn)或消費行為對他人產(chǎn)生了正的效益，但是這種生產(chǎn)或消費卻沒有獲得相應的補償；負外部性是指人們的生存或消費行為對他人產(chǎn)生了負的效益，但是生產(chǎn)者和消費者并未補償后者。草原生態(tài)環(huán)境有著正外部性，因為草原生態(tài)環(huán)境改善會給全體社會成員帶來福利，而草原生態(tài)建設者卻蒙受了經(jīng)濟或社會損失，并未得到相應的補償。顯然，建立草原生態(tài)補償制度有利于提高草原生態(tài)建設者的積極性和創(chuàng)造性，也有利于更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。
2我國草原生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀和問題剖析
2．1草原生態(tài)補償法律制度建設狀況
我國憲法第十條、第十三條明確提出了補償機制的法律地位，《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態(tài)補償問題，并作出原則性規(guī)定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規(guī)定，明確草原生態(tài)補償制度問題。行政法規(guī)、部門規(guī)章中也有許多關于草原生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，如1998年國務院制定了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》，提出了建設生態(tài)補償機制的建議；2002年國務院出臺了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財政和稅收政策；2009年“中央1號”文件提出，積極推進京津風沙源治理工程，擴大退牧還草工程，啟動草原、濕地和水土保持試點工作；2011年農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合出臺《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》，明確草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容與范圍。這些法律法規(guī)為草原生態(tài)補償制度建設奠定了堅實的法律基礎。
2．2我國草原生態(tài)補償法律所面臨的問題
草原生態(tài)補償法律體系不完善。目前，我國尚未出臺專業(yè)的生態(tài)補償法律，關于草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容多散見于法律法規(guī)之中，而且這些內(nèi)容多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性和執(zhí)行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過程中要對牧民進行補償，但是并沒有明確提出補償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對草原上過度放牧、生態(tài)破壞等做出具體規(guī)定，也沒有配套的政策措施，在實踐中很難將法律法規(guī)落到實處。此外，許多生態(tài)補償制度多體現(xiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，針對草原生態(tài)保護的法律條款內(nèi)容混亂，而且經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)章制度相互沖突的問題。比如，《退耕還林條例》與《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》在生態(tài)補償方式與內(nèi)容上就發(fā)生了沖突［2］。
2．3生態(tài)補償?shù)姆尚再|(zhì)不明確
當前，我國法律法規(guī)中并未出現(xiàn)草原生態(tài)補償?shù)母拍睿^的草原生態(tài)補償制度只是散見于法律法規(guī)的各種規(guī)定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補助”一詞，《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》多次運用了“補助”“獎勵”“補貼”等詞語。此外，政府向牧民提供補貼、補助的行為也值得商榷。在國外，草原生態(tài)補償是以市場機制為基礎的，由國家或生態(tài)服務受益者提供補償，我國草原生態(tài)補償則以國家為主，涉及行政補償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權(quán)屬不清晰，生態(tài)補償難落實。《憲法》第九條規(guī)定，草原是國家財產(chǎn)，屬于全民所有或集體所有，公民對草原資源擁有占有、使用、收益等權(quán)利。由于草原的公共產(chǎn)品屬性及其所有權(quán)問題，在草原使用上很容易產(chǎn)生“公地悲劇”，并導致草原生態(tài)補償制度不能落到實處［3］。草原生態(tài)補償制度有待完善。《草原法》《退耕還林條例》等法律規(guī)定，草原生態(tài)補償主體為財政、林業(yè)、農(nóng)牧等部門。這種以國家為補償主體的生態(tài)補償制度存在許多問題，如生態(tài)補償效率低下，許多補償金難以落到實處，行政執(zhí)法中常出現(xiàn)職責不清、職能交叉等問題。當前，草原生態(tài)補償經(jīng)費多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補財政補貼，導致政府財政補償資金匱乏。在補償形式上，《中央財政草原生態(tài)保護補助獎金管理暫行辦法》明確規(guī)定了草原生態(tài)補償?shù)姆绞剑沁@些補償方式較為單一，多以現(xiàn)金、糧食、貸款優(yōu)惠、稅收減免等方式進行補償，而且在實際運用中缺乏可操作性和執(zhí)行性。
3我國草原生態(tài)補償法律制度的建構(gòu)路徑
3．1建構(gòu)草原生態(tài)補償法律制度體系
在草原生態(tài)補償制度建設中，應以科學發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展理念為指導，堅持“誰受益，誰補償”的基本原則，建立政府主導、市場為輔的草原生態(tài)補償機制，以更好地完善草業(yè)基礎設施、改善草原生態(tài)環(huán)境。同時，應制訂草原生態(tài)補償計劃，保障生態(tài)補償參與者的合法權(quán)益，促使廣大牧民積極參與草原生態(tài)補償。要在現(xiàn)行法律框架內(nèi)修改《環(huán)保法》《草原法》《生態(tài)補償條例》等，將生態(tài)補償制度融入法律之中，不斷提高生態(tài)補償制度的法律地位；應將草原生態(tài)補償納入法律法規(guī)之中，融入部門規(guī)章、行政法規(guī)、規(guī)范性文件之中，建構(gòu)完善的草原生態(tài)補償法律制度體系。具體而言：在補償內(nèi)容上，應協(xié)調(diào)草原生態(tài)補償各方的利益關系，確保各方的責、權(quán)、利相統(tǒng)一；在補償主體上，應轉(zhuǎn)變以政府為主的補償模式，將草原生態(tài)環(huán)境的受益者納入補償主體之中；在補償對象上，應按照草原承包責任制的要求，進一步明確草原生態(tài)補償?shù)膶ο螅辉谘a償標準上，要充分考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟差異，建立公平合理的生態(tài)補償標準；在補償資金上，應建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態(tài)保護基金，征收生態(tài)環(huán)境保護稅等，通過多種方式拓展草原生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費來源。
3．2完善草原生態(tài)補償法律制度內(nèi)容
第一，進一步明確草原生態(tài)補償主體。補償主體是草原生態(tài)補償義務的承擔者，國家是草原生態(tài)資源的所有者，理應擔當起保護草原生態(tài)環(huán)境的義務。因而，中央政府要通過政策法規(guī)等確立草原生態(tài)補償標準、范圍與方式，并通過轉(zhuǎn)移支付、財政撥款、稅收減免等方式支持草原生態(tài)補償建設，地方政府也應積極投入草原生態(tài)保護之中，為草原生態(tài)補償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經(jīng)濟價值，還有著涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態(tài)資源的企業(yè)理應承擔一些生態(tài)補償義務。為此，政府可以向受益企業(yè)征收生態(tài)補償金，以更好地協(xié)調(diào)草原生態(tài)補償?shù)睦骊P系。同時，從國外經(jīng)驗和法律實踐看，也應將企事業(yè)單位、自然人、社會團體等草原生態(tài)受益者列入補償主體的行列。第二，進一步明確草原生態(tài)補償對象。草原生態(tài)補償?shù)膶ο笾饕悄撩瘢吨醒胴斦菰鷳B(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》也明確草原生態(tài)補償?shù)姆秶c對象。但是考慮到我國草原分布廣泛，草原承包使用方式復雜，僅對牧民實施生態(tài)補償?shù)姆绞讲⒉缓侠怼Ｒ蚨€應擴大草原生態(tài)補償對象的范圍，將草原區(qū)域的地方政府、草原資源保護區(qū)、退耕還草的利益損失者等均列入生態(tài)補償?shù)姆秶蕴岣呃鎿p失者進行生態(tài)補償?shù)姆e極性［5］。第三，完善草原生態(tài)補償標準。補償標準直接關系著生態(tài)補償?shù)男Ч碴P系著草原生態(tài)環(huán)境建設。當前，我國草原生態(tài)補償標準仍比較低，以內(nèi)蒙古為例，草原生態(tài)補償標準約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠遠低于草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要。因此，應根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、草原生態(tài)保護成本等確定科學合理的生態(tài)補償標準，以更好地提高牧民參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。第四，創(chuàng)新草原生態(tài)補償方式。當前，我國仍采用財政補償為主的生態(tài)補償方式，這種單一的補償方式給政府帶來巨大的財政壓力，也影響草原生態(tài)補償工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，應根據(jù)草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要，創(chuàng)新草原生態(tài)補償方式。比如可以制定財政轉(zhuǎn)移制度的法律法規(guī)，健全草原生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度，加大對地方生態(tài)補償?shù)呢斦С至Χ龋豢梢灾贫ú菰鷳B(tài)補償稅收政策，對草原生態(tài)環(huán)境的貢獻者減免稅收，對草原生態(tài)環(huán)境受益者征收生態(tài)環(huán)境稅，用稅收促進草原生態(tài)環(huán)境發(fā)展；此外，還應探索草原生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制，可以通過放牧權(quán)交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費的方式控制草原過度放牧。第五，落實草原生態(tài)補償?shù)姆韶熑巍Ｄ壳埃菰鷳B(tài)補償?shù)姆尚再|(zhì)不清晰，在法律實踐中常出現(xiàn)無法可依的問題。因此，應落實草原生態(tài)補償法律責任，明確利益各方應承擔何種法律責任。比如，應完善草原生態(tài)補償責任追究制，明確相關人員的法律責任，嚴查占用、挪用、貪污草原生態(tài)補償經(jīng)費的行為，追究失職、瀆職的行政責任。再如，草原生態(tài)受益者應與生態(tài)服務提供者簽訂生態(tài)補償合同，并嚴格按照合同要求履行職責［6］。健全草原生態(tài)補償法律制度是改善草原生態(tài)環(huán)境、促進草原生態(tài)平衡的重要途徑，對于建設社會主義生態(tài)文化、促進人與自然和諧具有重要意義。因此，應通過多種方式完善草原生態(tài)補償法律制度，更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。
作者:劉旺余 單位:河南職業(yè)技術學院
參考文獻：
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篇11
史店鄉(xiāng)位于海原縣城中南部，距縣城7.5公里，中部干旱帶，隸屬中衛(wèi)市海原縣管轄。東、北以賈塘鄉(xiāng)為毗鄰；南以馬萬山頂；西以海城鎮(zhèn)為界。全鄉(xiāng)總土地面積22.1萬畝。共管轄7個行政村，56個自然村。退耕還林（草）34598.6畝 ，涉及40個自然村。
2.退耕還林（草）工程實施規(guī)模及取得成效
2.1自2001年實施退耕還林（草）以來，我鄉(xiāng)在縣人民政府及有關部門的大力支持下，史店鄉(xiāng)廣大職工通過不懈的努力，累計完成退耕還林（草）任務34598.6畝，綠色通道816.4畝，據(jù)報道，截止2004年項目點已實施退耕還林工程34598.6畝，并篩選出了適應當?shù)貧夂驐l件的樹種，樹種以沙棘、山毛桃、榆樹、山杏、棘柳、檸條等數(shù)種，年累計投資470萬元。
2.2通過項目實施，退耕還林還（草）的植被覆蓋率達到75%以上，主要體現(xiàn)在涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣等生態(tài)效益，以及增加木材儲備、提高生存環(huán)境質(zhì)量、帶動社會就業(yè)、改善投資環(huán)境等經(jīng)濟社會效益方面。
3.項目點鼠害危害現(xiàn)狀及造成損失
3.1鼠害危害現(xiàn)狀
根據(jù)我縣林業(yè)有害生物測報點鼠害監(jiān)測情況，2008年鼢鼠發(fā)生面積13.8萬畝，其中嚴重危害地段約占項目點所有退耕還林(草)地的50%左右，每畝有鼢鼠疙瘩180個，（數(shù)高的可達320個）平均有鼢鼠疙瘩達到260個，樹苗受害率達到100%，枯死率達到70%以上，中度危害地段，鼢鼠疙瘩每畝也在260個左右。
3.2鼢鼠發(fā)生所造成的損失
（1）鼢鼠會造成草地退化。
鼢鼠在地下4-16cm之間活動，許多植物的根系基本上也集中在這一地層中，植物根系被破壞，如此多的疙瘩已經(jīng)破壞了植物生長的土壤結(jié)構(gòu)，使土壤無法正常保持水分，使植物無法正常生長，從而加速了草地退化。
(2)給當?shù)剞r(nóng)民造成很大的經(jīng)濟損失。
由于鼢鼠的持續(xù)危害，致使項目點退耕還林（草）工程的建設成效難以鞏固，經(jīng)濟損失巨大。一、草地生產(chǎn)力在鼢鼠的破壞下在逐漸下降，牧草供應量已無法滿足家畜的需要，家畜出欄率明顯下降；二、被鼢鼠啃食的林木無法正常速度生長，達不到國家要實現(xiàn)的退耕還林還草驗收標準。從而不但給當?shù)剞r(nóng)民造成了巨大的經(jīng)濟損失，也給國家退耕還林還草措施的總體實施造成了威脅。
4.鼢鼠的生物學習性及防治原則對策
4.1鼢鼠的生物學習性
鼢鼠又名地羊，當?shù)厝罕娝追Q“瞎瞎”。主要分布在碾子溝、方莊、油坊院、蘆子溝、及其周邊的包莊、三留洼、史店、米灣、前川等行政村。春天時，鼢鼠便沿著植物的根系深度不斷地挖掘洞通，把洞通所及之處的樹苗幼根咬斷，導致大片的植物枯死。鼢鼠的食性不但隨季節(jié)不同而有區(qū)別，食量也有明顯的季節(jié)變化，同時還與活動的位置相關。例如，4-5月間，每天食量平均為250多克，又每天每只鼢鼠平均涌起的新土包3堆；9月間，每天食量平均為390克，其每日推出新土丘120多個，這說明鼢鼠在秋季不但吃的更多，而且活動也更加頻繁。主要危害樹種有山杏、沙棘等。
4.2防治原則與對策
4.2.1防治原則
（1） 堅持預防為主，科學防治，持續(xù)控制，防控結(jié)合的原則。宣傳普及鼠害防治基本知識，提高群眾防護意識，加強日常監(jiān)測，防控結(jié)合，控制鼠情危害與蔓延。
（2） 堅持政府統(tǒng)一領導，實行屬地管理的原則。預防和控制工作實行條塊結(jié)合、以塊為主、屬地管理。
（3） 堅持快速反應，緊急處置，控災減災的原則。建立預警和快速反應機制，強化人力、財力儲備，增強快速應急處理能力。一旦出現(xiàn)新情況，快速反應，及時準確的處理。
（4） 堅持依法防治，職責明確的原則。嚴格執(zhí)行國家和地方的有關法律法規(guī)，對預防、鼠情報告、控制和撲滅工作實行依法管理及分級控制。對不同等級危害情況，啟動相應級別的組織領導體系和工作方案。
（5）堅持依靠科技，綜合防治的原則。依靠專家和科技攻關，進一步加快生物防治、驅(qū)避劑等研究和應用步伐，開展無公害防治，從化學防治為主向生物防治為主轉(zhuǎn)變。
4.2.2鼢鼠治理對策
（1） 預防措施
選擇多個樹種實行針闊混交、喬灌混交；加密鼠害厭食樹種；造林前結(jié)合整地進行深翻；采用多效抗旱驅(qū)鼠劑對造林苗木進行蘸根。加密林木撫育，通過伐除鼠害木，樹下深翻、除草、挖掘防鼠阻隔溝等措施，破壞鼢鼠洞道，降低其危害程度。
（2） 生物防治
一是實行封山禁牧，架設招鷹架，保護，招引天敵；二是推廣使用鼠類不育劑。
（3） 物理防治
采取在重點地段投放碎玻璃片，樹木根部埋死鼠或施放動物皮毛、煙油水、煙油子等辦法驅(qū)鼠。
（4） 人工防治
采取發(fā)動群眾和組建專業(yè)滅鼠隊的辦法，各村至少建一個專業(yè)捕鼠隊，每個專業(yè)捕鼠隊人員在30-40人，在防治區(qū)利用弓箭進行人工捕打。
（5） 化學防治
采用點種毒豆、施用生物毒素、滅鼠彈滅殺、磷化鋁熏蒸、投放溴敵隆和殺鼠醚等化學藥劑進行滅鼠。
5.小結(jié)
篇12
一、 生態(tài)環(huán)境與林業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的關系
人類生存離不開生態(tài)環(huán)境，生物物種及非生物因素組成了生態(tài)環(huán)境，各生態(tài)組成成分之間屬相互聯(lián)系、互相依存，當人類過度砍伐樹木，勢必造成水土流失、植物死亡等。林業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展中離不開生態(tài)環(huán)境的平衡，目前我國森林覆蓋率低，樹木砍伐嚴重，導致生態(tài)破壞嚴重，及時加大了人工投入，但由于種植的品種單一，經(jīng)營水平有限，制約著林業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在走林業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展道路時，必須先實現(xiàn)林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性，才能促進和實現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。
二、 實現(xiàn)生態(tài)平衡下林業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展策略
（一） 在林業(yè)生產(chǎn)中加大科技的應用
全球社會的迅速發(fā)展離不開科技，而林業(yè)生產(chǎn)走可持續(xù)發(fā)展道路也必然離不開科學技術。在發(fā)展林業(yè)的過程中加大科技投入，其中包括林業(yè)人才的培養(yǎng)，人才在林業(yè)生產(chǎn)過程中扮演著重要的角色，林業(yè)生產(chǎn)若缺乏人才，其發(fā)展步伐便會止步不前。通過安排專業(yè)人員系統(tǒng)學習和掌握最新技術，把最新技術應用到林業(yè)生產(chǎn)中，只有這樣林業(yè)生產(chǎn)才能有新的發(fā)展。利用科技手段培育出具有經(jīng)濟價值的品種，同時調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，推廣優(yōu)良苗種。在生產(chǎn)過程中要充分遵循生態(tài)系統(tǒng)的完整性和復雜多樣性，再通過人工的參與和干預，實現(xiàn)林業(yè)的經(jīng)濟效益，比如科學采用人工干預防治害蟲，采取一些科技手段提高瀕臨滅絕物種的成活率。
（二） 實行退耕還林制度，合理采伐
在林業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展道路上，推行退耕還林制度并合理采伐，可避免林業(yè)生態(tài)環(huán)境的失衡。退耕還林最直接的作用在于擴大了林業(yè)面積，滿足了林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展需求，森林面積的加大對生態(tài)環(huán)境的保護和協(xié)調(diào)能力具有一定的促進作用。同時要制定合理的采伐制度，避免砍伐過度，通過人工擇優(yōu)，將有價值的樹木予以保護，同時保留植物種類的多樣性。
（三） 優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)
林業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，即要強化林業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以及各產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接。加強實行退耕還林制度，擴大了林業(yè)種植面積，減少了自然災害的發(fā)生，同時合理采伐。一些森林資源的開發(fā)要具備一定條件才可以進行工業(yè)生產(chǎn)，保證產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接，比如木材加工、林業(yè)產(chǎn)品化工、家具生產(chǎn)等。同時開發(fā)林業(yè)新品種，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，如發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)、花卉種植、果樹種植等。
（四）完善相關法律法規(guī)，健全評價機制，加強林業(yè)管理
我國當前林業(yè)生產(chǎn)相關的法律法規(guī)制度尚存在許多不足，一些不法分子針對法律漏洞從事違法行為，給林業(yè)生產(chǎn)帶來不小的損失。另外一些群眾森林保護的意識不強，相關單位的宣傳工作不到位。因此應建立完善的法律法規(guī)制度，加強環(huán)境保護和森林保護的宣傳工作，加強林業(yè)生產(chǎn)管理，并配備護林人員加強看護，于此同時對護林人員進行專業(yè)化培訓。另外還要建立有效的林業(yè)生態(tài)環(huán)境評價機制，避免一些過激的林業(yè)生產(chǎn)行為，比如有些地方為實現(xiàn)最大化經(jīng)濟效益，過度砍伐，造成環(huán)境的嚴重破壞和生態(tài)失衡。
篇13
退耕還林是指在水土流失嚴重或糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)定的坡耕地、沙化耕地以及生態(tài)地位重要的耕地，退出糧食生產(chǎn)，植樹或種草。國家按照核定的退耕地還林面積，在一定期限內(nèi)無償向退耕還林者提供適當?shù)募Z食補助以及種苗造林費和生活費的現(xiàn)金補助。退耕還林工程是我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重要部署之一。國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局聯(lián)合的最新數(shù)據(jù)表明，退耕還林工程實施十年后，累計造林4.03億畝，取得顯著成效。工程于1999年在陜西、甘肅、四川三省開展試點，2002年在全國全面實施。工程覆蓋25個省、直轄市、自治區(qū)和新疆生產(chǎn)建設兵團，涉及3200多萬農(nóng)戶、1.24億農(nóng)民。根據(jù)測算，退耕還林工程的投資總額將達到5119億元。
退耕還林工程的實施對于推進生態(tài)建設、改善生態(tài)環(huán)境有著直接而重要的作用。此外，工程增加了農(nóng)民的收入來源、促進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。然而，我國所面臨的生態(tài)環(huán)境問題仍然十分嚴峻。近年來，各地地質(zhì)災害頻發(fā)，造成了極大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。著名水利專家中國工程院院士沈國舫指出，水土流失是我國洪澇災害頻發(fā)的元兇。水土流失導致江河湖庫淤積，抬高河床，加劇洪澇災害，對防洪安全構(gòu)成巨大威脅。由此可見，我國退耕還林工程的任務依然任重道遠。
二、我國農(nóng)村地區(qū)退耕還林工程中存在的問題
在我國退耕還林工程實施過程中，一些地區(qū)出現(xiàn)的問題概括起來主要有以下幾個方面。
（一）弄虛作假、違法亂紀現(xiàn)象時有發(fā)生
由于退耕還林工程在短期內(nèi)不能有效帶動地方經(jīng)濟增長，一些地方政府因此對退耕還林工程重視程度不夠，甚至還出現(xiàn)了專項資金被挪用或落實不到位的情況。一些地區(qū)對于上級部門的檢查評估敷衍對應，搞臨時突擊、形象工程的現(xiàn)象時有發(fā)生，因而退耕還林工程在這些地區(qū)沒有得到真正實施。此外，一些地方違法亂紀現(xiàn)象依然存在。一方面土地的強制流轉(zhuǎn)導致農(nóng)民利益受到侵害，另一方面擠占、截留、挪用退耕還林資金或者克扣補助糧食，弄虛作假、虛報冒領補助資金和糧食等行為雖然在《退耕還林條例》中被命令禁止，但這些違規(guī)現(xiàn)象在一些地方仍然屢見不鮮。
（二）經(jīng)濟林比重過大，農(nóng)戶參與積極性不高
退耕還林條例允許承包經(jīng)營戶按一定比例在其所承包土地或林地種植經(jīng)濟林木，如果樹等。這些林木具有商業(yè)價值，可以給農(nóng)戶帶來實際效益。然而，這些經(jīng)濟林木往往對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的改善沒有起到積極作用，有的甚至會破壞當?shù)毓逃械纳锒鄻有蕴卣鳌Ｔ诮?jīng)濟利益的驅(qū)使下，經(jīng)濟林在退耕還林面積中所占比重過大的現(xiàn)象比較普遍。一些地方在開展退耕還林工程后，農(nóng)戶的經(jīng)濟收入依然偏低，再加上生活補助金不高、補助年限不能長久持續(xù)、農(nóng)村社會保障體系不健全等問題的存在，導致農(nóng)戶參與退耕還林工程的熱情和積極性不高。加之一些地方的財政資金比較緊張，不能對退耕還林工程進行有效投入，影響了退耕還林工程的成效。
（三）種苗采購不科學，補助年限不合理
在集體采購種苗時，樹木苗種選擇不科學使得林木種植不能維持和保護當?shù)氐纳锒鄻有裕M而難以產(chǎn)生良好的生態(tài)效果。一些地方政府部門在種苗交易過程中甚至暗箱操作，以權(quán)謀私，違規(guī)截流種苗補助費，使得農(nóng)戶不能獲取足夠數(shù)量的高質(zhì)量種苗，導致政府與承包經(jīng)營戶之間容易發(fā)生糾紛。按國家政策規(guī)定，還經(jīng)濟林補助年限為5 年，還生態(tài)林補助年限為8 年，在此之后不再發(fā)放農(nóng)戶的生活補助金。但樹種的生長周期因地理位置不同而存在差異。有的地方樹木未成年時即已超過補助年限，承包經(jīng)營戶不再能夠得到生活補助。這種補助年限一刀切的政策有可能導致在補助年限到期后，承包經(jīng)營戶對其所經(jīng)營的林地不再細心看管。林木在其生長過程中得不到全程陪護，使得退耕還林工程后續(xù)工作缺乏持續(xù)保障。
（四）生態(tài)移民工程進展緩慢
我國地域廣大、幅員遼闊，但同時存在很多生態(tài)脆弱、環(huán)境惡劣、交通不便、經(jīng)濟發(fā)展困難、公共服務缺乏、災害頻發(fā)而不適宜人類生存的地方。但目前很多不適宜居住的偏遠地區(qū)仍然居住著數(shù)量不少的居民，這對本已脆弱的生態(tài)環(huán)境形成持續(xù)的不利影響。這些地方一旦發(fā)生自然災害，往往就會形成巨大的危害。近年來，我國地質(zhì)災害頻發(fā)，2010年8月相繼在甘肅舟曲發(fā)生的泥石流地質(zhì)災害、在四川、云南、遼寧等地區(qū)大范圍發(fā)生的洪水和地質(zhì)災害，都給人民和國家?guī)砹司薮蟮纳拓敭a(chǎn)損失。因此，必須采用生態(tài)移民的方式，將不適宜居住地區(qū)的人群從這些地方遷移出來并加大退耕還林工程的范圍和力度，恢復各地的自然生態(tài)，以減少自然災害的發(fā)生。雖然一些地方的生態(tài)移民工程已經(jīng)開展，但進展相對緩慢，有待進一步加強。
三、促進退耕還林工程良性發(fā)展的對策
（一）健全機制，強化監(jiān)督
改革地方政績考核標準，引入綠色GDP核算方法，改變過去以經(jīng)濟增長率為核心的、單一的政績評價模式，將對自然生態(tài)和環(huán)境資源的保護作為重要的考評指標，從根本上調(diào)動地方政府參與退耕還林工程的積極性，從而保證退耕還林工程實施的持久性和延續(xù)性。從國家相關部門開始，加大各級黨委、紀委和政府的退耕還林工作力度。開展退耕還林工程專項整治行動，對退耕還林補助糧食和資金發(fā)放情況進行摸底和監(jiān)督，對工程建設中出現(xiàn)的違紀違法現(xiàn)象要予以及時查處和糾正。對退耕還林工程的驗收引入嚴格的審計制度，保證工程的質(zhì)量和完成情況。建立林地驗收制度，派遣專業(yè)技術人員對樹種進行鑒別，檢查林木的數(shù)量、成活率和生長質(zhì)量，并對林地面積進行有效勘測。對于已經(jīng)完成的工程區(qū)域，要逐年復檢，杜絕亂砍濫伐現(xiàn)象，確保退耕還林工程成果不受損害。結(jié)合科學發(fā)展觀學習實踐活動，擴大退耕還林工程的實施范圍，逐步推進全國范圍的林地生態(tài)建設和保護工程。
（二）加快林權(quán)改革，完善工程制度
加快推動林權(quán)改革，明確林地產(chǎn)權(quán)，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)通過家庭承包制落實到農(nóng)戶手中。同時要放活經(jīng)營權(quán)，落實處置權(quán)。一方面，允許農(nóng)戶在合法經(jīng)濟林中種植具有經(jīng)濟效益的樹種進行創(chuàng)收，對相應收入實施稅費免除制 度；另一方面，在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對其擁有的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進行流轉(zhuǎn)，以提高林地產(chǎn)出率、資源利用率和勞動生產(chǎn)率。進一步完善農(nóng)村土地、林地流轉(zhuǎn)的相關法律法規(guī)，禁止違法征地和強迫流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)民切身利益不受侵犯。嚴格執(zhí)行關于退耕土地還林營造的生態(tài)林面積規(guī)定，以縣為單位進行核算，還林面積不得低于退耕土地面積的80%。加大法制宣傳教育，引導和規(guī)范農(nóng)民合理合法參與退耕還林工程，培養(yǎng)和發(fā)掘一批龍頭合作社企業(yè)，以帶領農(nóng)民利用林地資源發(fā)家致富。根據(jù)每年的經(jīng)濟增長情況逐年修訂補助金額，適當提高補助額度，使農(nóng)民收益得到保障。完善農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障體系，解決農(nóng)民退耕還林的后顧之憂，從多方面調(diào)動農(nóng)民參與退耕還林工程的積極性。
（三）科學采購種苗，合理發(fā)放補助
農(nóng)民自發(fā)性組織，如農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)協(xié)會等應充分發(fā)揮其在退耕還林工程中的積極作用，負責種苗的采購。地方政府和林業(yè)科技部門應加大對種苗的選擇指導，保證選苗的科學性和合理性。應優(yōu)先選擇當?shù)卦獾酱罅靠撤ザ饾u稀缺的珍貴樹種進行栽植，在保持水土、凈化大氣的同時，維護和保持當?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)。地方政府不宜直接參與種苗的集體采購工作，更不能攤派種苗和指定種苗供應商。在采購過程中，可以通過招投標方式達成交易，公開種苗供應商及其產(chǎn)品信息，確保種苗質(zhì)高價優(yōu)，維護農(nóng)民權(quán)益。改革生態(tài)林補助期限的設置，建議還生態(tài)林的補助期限由原來的8年固定期限更改為8年以上彈性期限。由于各地氣候和環(huán)境不同，樹種也有差異，因此成林時間不盡相同，各地應根據(jù)實際情況制定彈性的補助期限，確保樹木成林前得到看護。對于還經(jīng)濟林和還草補助期限可維持不變。在還生態(tài)林、還草補助年限到期以后，發(fā)放林區(qū)和草場的看護費用，在解決村民就業(yè)問題的同時，保障退耕還林成果。
（四）拓展資金渠道，推動生態(tài)移民
拓寬退耕還林工程專項資金的來源渠道，在制定國家預算、進行財政撥付的同時，還可以通過發(fā)行國債、設立基金、開征環(huán)保稅和資源稅等方式籌措資金，以加大退耕還林工程的執(zhí)行力度，提高工程質(zhì)量，拓寬工程范圍。將生態(tài)移民制度化，大力推行生態(tài)移民工程。把生活在生態(tài)脆弱、環(huán)境惡化、災害頻發(fā)、生態(tài)地位重要區(qū)域的居民和村民列入生態(tài)移民范疇并將其轉(zhuǎn)移至安全的宜居地區(qū)。生態(tài)移民完成后，在原來的居住地和耕地植樹造林或培養(yǎng)草木，防止生態(tài)繼續(xù)惡化。可參照三峽庫區(qū)移民工程的方法制定生態(tài)移民辦法，明確補償和安置費用，妥善選擇遷移地點，完善移民的后續(xù)生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障措施。加強農(nóng)村計劃生育工作，杜絕違法超生現(xiàn)象，控制生態(tài)薄弱地區(qū)的人口數(shù)量，減輕人畜對生態(tài)環(huán)境所造成的壓力，提高農(nóng)牧林畜業(yè)的人均生產(chǎn)效率和產(chǎn)出價值，以改善偏遠地區(qū)農(nóng)林人口的收入和生活水平。
四、關于推廣森林城市建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)林業(yè)發(fā)展的建議
（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)林業(yè)發(fā)展問題的提出
在退耕還林工程中，農(nóng)戶不愿在經(jīng)濟林區(qū)域中種植具有保持水土和維護生態(tài)的綠化樹種，這是因為這些樹種不產(chǎn)果實，不能帶來實際經(jīng)濟效益，即便是上市銷售，其市場情況也不盡人意。近年來我國很多城市開展了大規(guī)模的宜居城市、生態(tài)城市和森林城市建設，城市綠化建設對綠化樹木需求急劇增加。然而，城市土地資源稀缺，土壤肥力有限，其環(huán)境不適于幼苗生長。因此，在城市綠化帶上栽種樹苗會導致其成活率、生長效率不高。在這樣的背景下，如果能將大力推進城市新增綠化建設工程與退耕還林工程有機地結(jié)合起來，深化改革、創(chuàng)新機制，就能搞活林業(yè)產(chǎn)業(yè)，使得兩項工程優(yōu)勢互補、相輔相成。將城市綠化建設與農(nóng)村退耕還林工程統(tǒng)籌起來、協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅可以促進城市綠化建設、改善城市生態(tài)環(huán)境，同時還可以緩解中央和地方政府參與退耕還林工程的財政負擔，使參與退耕還林工程的農(nóng)民得到更多的經(jīng)濟實效，從源頭上調(diào)動農(nóng)民從事退耕還林的積極性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)林業(yè)發(fā)展必將擴大退耕還林工程的實施范圍，加快生態(tài)林業(yè)建設進程，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而起到促進地方經(jīng)濟發(fā)展的作用。
（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)林業(yè)建設的總體思路
大幅度提高城市和城鎮(zhèn)建設的規(guī)劃綠地面積和綠化率，其中包括城市市政公共區(qū)域綠化率、城鎮(zhèn)住宅項目綠化率和城市商業(yè)項目綠化指標。推廣森林城市建設模式，在建設過程中實行成樹移植的方式。建設中所需的植被、樹木采取向參與了退耕還林工程的農(nóng)戶集中采購、定點采購。可以采取多種交易模式，建立交易市場，保持交易信息暢通和交易的靈活性，例如采取期權(quán)采購。建立退耕還林工程與城市生態(tài)建設一體化模式，從制度上保證綠化樹木有市場，退耕還林工程有效益，并調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化。在向林區(qū)采購林木的同時，要加強對退耕還林林區(qū)的保護，實現(xiàn)科學采購、合理開發(fā)，避免林區(qū)林木被一次性采購。對采購的林區(qū)應分區(qū)分段逐年采購、間隔采伐。對采購后留下的空置區(qū)域，應立即予以補栽補種，保證區(qū)域生態(tài)不受破壞。另外，可以通過林地流轉(zhuǎn)支持和發(fā)展一批林業(yè)龍頭企業(yè)，提高林木生產(chǎn)效率。大力發(fā)展林業(yè)生態(tài)旅游業(yè)，在保護退耕還林工程成果的同時，為當?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)收并以此形成林業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。
五、結(jié)束語
退耕還林工程是我國生態(tài)環(huán)保和新農(nóng)村建設過程中的一項長遠而艱巨的任務。它肩負著保持水土、維護生態(tài)、抗沙漠化、凈化大氣、防止災害和推進城鄉(xiāng)改革發(fā)展等重要使命。隨著工程的不斷深入開展，我們看到了可喜的成績，但同時也存在諸多問題。我們在繼續(xù)推進退耕還林工程時，需要進一步完善相關法律法規(guī)，對現(xiàn)行的退耕還林政策做出一定調(diào)整，加大工作力度、改進方法措施，將退耕還林工程持續(xù)、深入、有效地推行下去，使退耕還林工程取得更加輝煌的成果。
參考文獻：
[1]劉燕, 陳本鳳. 退耕還林的制度缺陷[N]. 中國環(huán)境報, 2004-12-14.
