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基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域被稱為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的"邊疆"，以打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革方興未艾，特許經(jīng)營(yíng)即為其著。特許經(jīng)營(yíng)對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展十分必要。從我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段分析，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)⒃诤荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保持旺盛的投資需求，實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)能夠拉動(dòng)民間投資，有利于貫徹實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，也有利于更好地界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。顯而易見，特許經(jīng)營(yíng)不僅僅局限微觀，而且事涉宏觀；不僅牽扯改革，而且關(guān)系發(fā)展。如果舉措得當(dāng)，制度有力，善莫大焉。近些年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)制定頒發(fā)若干促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)和民間投資發(fā)展的政策措施，但成效并不明顯，而缺乏法律規(guī)制的整體設(shè)計(jì)，不能不說(shuō)是一個(gè)重要原因。這就造成實(shí)踐中不少地方和行業(yè)，往往是以下兩種狀況并存的局面：繼續(xù)沿用公權(quán)主導(dǎo)的傳統(tǒng)范式，政企不分、事企不分，排斥民間投資進(jìn)入，出現(xiàn)所謂"玻璃門"的尷尬；任由地方政府與私營(yíng)部門的"自然理性"協(xié)商自治，一味追求資金，盲目轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，市場(chǎng)化變異成私有化，政府疏于監(jiān)管甚至以權(quán)謀私。其結(jié)果，多是公共利益的虛置、社會(huì)福祉的損失，幾無(wú)例外。

特許經(jīng)營(yíng)從來(lái)就是一種法律現(xiàn)象。透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，當(dāng)下我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的乏力，法學(xué)理論研究的滯后或供給不足，不能提供及時(shí)、充分的指導(dǎo)，似也難辭其咎。本書從經(jīng)濟(jì)法的視域，以公私融合和社會(huì)本位作為思考的起點(diǎn)，對(duì)基礎(chǔ)特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制這一課題作一些理論探索，力求學(xué)術(shù)的研究能夠與自然壟斷行業(yè)體制改革的生動(dòng)實(shí)踐相契合。通過(guò)提出問(wèn)題并經(jīng)由各章論述，本文從一個(gè)側(cè)面試圖證成法律結(jié)構(gòu)、法學(xué)體系，從封閉到開放、從分野到統(tǒng)一、從固定范式到互動(dòng)整合的演進(jìn)發(fā)展規(guī)律。在特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，公與私，國(guó)家與社會(huì)，政府與企業(yè)，權(quán)力與權(quán)利，政策與法律，縱向與橫向，組織因素與財(cái)產(chǎn)因素，和諧共生融合為一體，而這正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)化和法律現(xiàn)代化的必然要求。

特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)是公私合作，是公法的"強(qiáng)制要素"與私法的"自治要素"的互動(dòng)融合、和諧共存。其中，公共部門在特許經(jīng)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程中，通過(guò)讓渡部分公權(quán)，成為企業(yè)的合作伙伴，從這個(gè)意義理解，公共部門雖然仍是公共服務(wù)的提供者和最終責(zé)任者，但已經(jīng)不再是生產(chǎn)者，而是生產(chǎn)者的選擇者。其職能定位是確保公共產(chǎn)品的及時(shí)、品質(zhì)提供，在維護(hù)公共利益基礎(chǔ)上平衡各方權(quán)益。公共部門在特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系中扮演多重角色：規(guī)則的制定者、采購(gòu)者和提供者、合同當(dāng)事者和監(jiān)管者。實(shí)際上這些角色并不是截然分離的。在我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，政府推行特許經(jīng)營(yíng)的角色和動(dòng)機(jī)，很多仍然是出于獲取資金。在此前提下的公私合作，難以保障風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，最終不利于合同目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)都表明，公共部門過(guò)分偏重引資而忽視效率提高，容易使私營(yíng)部門參與無(wú)法持續(xù)。由于是與公共部門合作，并在接受監(jiān)管的前提下提供公共服務(wù)，私營(yíng)部門的性質(zhì)已然發(fā)生變化：是一個(gè)承擔(dān)了執(zhí)行公共政策和社會(huì)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)者，而且受到比從事普通商事活動(dòng)更多的限制。雖然它本質(zhì)上仍然是一個(gè)商事主體，盈利是它存在的基礎(chǔ)和發(fā)展的動(dòng)力，但由于所提供的產(chǎn)品或者服務(wù)的公共屬性，使其具有公共利益與私人利益雙重身份，并且其私人利益的取得應(yīng)以公共利益不受損為前提條件。

法律規(guī)制的基本原則是遵循市場(chǎng)規(guī)律、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、堅(jiān)持公益優(yōu)先。在特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制結(jié)構(gòu)中，存在行政法規(guī)制和民商法規(guī)制，并且，各有其必要性、合理性，調(diào)整范圍、功能，以及缺陷或者力所不能的局限性。兩種法律規(guī)制的方法、手段各有利弊，既不能寄希望于單向的命令服從，也不可依靠雙向自愿協(xié)商，不應(yīng)當(dāng)是對(duì)立、沖突、分治關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是并存、互補(bǔ)、協(xié)作、統(tǒng)合關(guān)系。否則，各自的缺陷和局限勢(shì)必?zé)o從彌合，特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制的路徑，應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)大陸法公私分治的邏輯結(jié)構(gòu)，將兩者的要素合理配置、重新組合。特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制目標(biāo)，是在政府直接參與和主導(dǎo)之下，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而以合同形式得以表達(dá)，既貫徹了公共利益，也體現(xiàn)了私法自治，公法與私法從分治走向融合。特許經(jīng)營(yíng)規(guī)制目標(biāo)，可概括為以下兩個(gè)基本方面：保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益與促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。特許經(jīng)營(yíng)及其法律規(guī)制的目標(biāo)從根本上說(shuō)就是公共利益。但對(duì)于公共利益內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)是具體可評(píng)判的，這雖然艱難但卻不可或缺。這就意味著正義觀念的具體化，意味著權(quán)力正當(dāng)性的審查標(biāo)準(zhǔn)，意味著沖突解決的立場(chǎng)，而不是單純地去看：自由的意志有沒(méi)有受到限制？授權(quán)有沒(méi)有正當(dāng)性？?jī)H有這些是不夠的。而這種價(jià)值判斷和標(biāo)準(zhǔn)，已然超越了形式正義、抽象平等和公私雙方意志自由，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)正義理念，有助于較大多數(shù)人福利的增益，進(jìn)而有助于促進(jìn)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

由于特許經(jīng)營(yíng)的公私融合性，特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系本質(zhì)上是一種直接體現(xiàn)國(guó)家意志的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，其與經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的內(nèi)在聯(lián)系，使其具有不同于行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的特點(diǎn)和屬性。基礎(chǔ)設(shè)施由公益型的行政壟斷性的公營(yíng)事業(yè)，轉(zhuǎn)型為發(fā)揮政府(公共)部門和私人部門各自的稟賦優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)相互合作的制度變遷，不僅是對(duì)政府與私人部門或?qū)α⒒驈膶俚膫鹘y(tǒng)關(guān)系的革命，而且創(chuàng)造出一種新型的法律關(guān)系。換言之，政府把公共資源交給了民營(yíng)企業(yè)后，法律關(guān)系由原來(lái)的"行政機(jī)關(guān)-社會(huì)公眾"的二元關(guān)系，變成了"行政機(jī)關(guān)-民營(yíng)企業(yè)-社會(huì)公眾"的三元關(guān)系。這種新型法律關(guān)系的產(chǎn)生，不但來(lái)自政府對(duì)公共產(chǎn)品規(guī)制方式的根本性變化，而且也來(lái)自已參與公共產(chǎn)品提供而不再是純粹意義上的私人部門角色嬗變。明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)公私兼具的性質(zhì)和特點(diǎn)，對(duì)于把握法律賦予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)效力的尺度，對(duì)于合理調(diào)整特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，規(guī)范公共部門和其他相關(guān)部門的監(jiān)管行為，均具有重要意義。要強(qiáng)調(diào)的是，特許經(jīng)營(yíng)法律關(guān)系體現(xiàn)出的政府與民間機(jī)構(gòu)的公私合作、交融性質(zhì)，是建立在公共利益基礎(chǔ)之上的，并服從、服務(wù)于國(guó)家宏觀政策和發(fā)展戰(zhàn)略這個(gè)前提的。由于合作交易關(guān)系的復(fù)雜性、多樣性，彼此互動(dòng)與聯(lián)系，相互影響和制約，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)公法或私法理論中的對(duì)稱性或"雙方對(duì)應(yīng)關(guān)系"范疇。因此，無(wú)論是公法還是私法的調(diào)整方式或救濟(jì)手段均有所不足，效果也十分有限。有效解決公法與私法分治的制度性障礙，需要法律直接從實(shí)體上做出價(jià)值判斷，而不能僅僅通過(guò)控制和約束政府權(quán)力，或者在出現(xiàn)爭(zhēng)議糾紛時(shí)才予介入和調(diào)處。公私雙方參與合作和互動(dòng)交易的邊界是否清晰，公共部門能否客觀、公正地表達(dá)國(guó)家意志、實(shí)施有效監(jiān)管，私營(yíng)部門能否持續(xù)穩(wěn)定地進(jìn)入公共服務(wù)市場(chǎng)，切實(shí)提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)，均有賴于法律從社會(huì)整體利益出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好公私各方權(quán)益。唯此方能消彌私人利益的無(wú)度和公權(quán)力的濫用，真正促進(jìn)公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展。

特許經(jīng)營(yíng)合同是現(xiàn)代政府在從事公共建設(shè)、提供公共服務(wù)過(guò)程中，以普遍意志的當(dāng)然代表和化身自居，通過(guò)平等磋商形式與企業(yè)和其他市場(chǎng)主體達(dá)成的協(xié)議是一種典型的經(jīng)濟(jì)合同。在特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，合同已從傳統(tǒng)契約自由與形式正義為核心的民事法律行為，演變成為國(guó)家對(duì)公私雙方交易進(jìn)行個(gè)別化、特殊調(diào)整的一種法律規(guī)制工具，體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)正義的法價(jià)值。特許經(jīng)營(yíng)合同既要遵循價(jià)值規(guī)律和平等協(xié)商、互利合作原則，充分考慮經(jīng)營(yíng)者的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，又應(yīng)貫徹政府的公共政策、符合宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，是財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)與組織管理兩類因素的有機(jī)統(tǒng)一。其與一般的民事合同有本質(zhì)的不同，在于簽訂和實(shí)施合同主要目的是為了提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，追求社會(huì)公共利益較大化。同時(shí)，特許經(jīng)營(yíng)合同也不能混同于行政合同，因?yàn)樗隽擞晒珯?quán)力從外部對(duì)民事合同及其當(dāng)事人的意思自治加以限制的范疇，國(guó)家是公共服務(wù)的提供者、直接參與者而不是旁觀者，而這就從根本上決定了合同的性質(zhì)。概言之，由于對(duì)社會(huì)公共利益和人民普遍意志的追求，國(guó)家通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同，揚(yáng)長(zhǎng)避短地將公法與私法、民法與行政法調(diào)整手段結(jié)合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的公共政策與特許經(jīng)營(yíng)者的私人利益的協(xié)調(diào)共贏。由此邏輯可以推導(dǎo)出，政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)合同內(nèi)容的要求和強(qiáng)制，并非一種外在的或者異己之力，實(shí)際上是政府以及公共部門在自身直接參與、從事的公共服務(wù)提供活動(dòng)過(guò)程中，將公共政策和國(guó)家意志體現(xiàn)、落實(shí)到原本是私法自治的契約關(guān)系內(nèi)部。

任何情形下，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)均需要政府有效的監(jiān)管。特許經(jīng)營(yíng)事業(yè)的發(fā)展和特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)改革創(chuàng)新的兩個(gè)要件，相互依存，互為前提。缺乏有效監(jiān)管的特許經(jīng)營(yíng)，就可能演化為私營(yíng)企業(yè)只追求自身利益較大化，損害公眾利益。而在監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)中，監(jiān)管體制是一項(xiàng)不可或缺的核心要素，并且是一個(gè)十分迫切的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)是以政府為主導(dǎo)的制度創(chuàng)新，涉及各個(gè)地方和眾多行業(yè)，如果缺乏對(duì)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置，勢(shì)必形成政出多門、各自為政的局面，大大增加民間投資者的交易成本。選擇和建立一個(gè)監(jiān)管模式，是有效規(guī)制的必要保障。鑒于此，應(yīng)當(dāng)比較借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，確立我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制的基本架構(gòu)。同時(shí)，要從立法論的角度思考啟動(dòng)法律生產(chǎn)機(jī)器的必要性和可行性。即不僅要從解釋論角度梳理、整合現(xiàn)行政策和地方法規(guī)，而且還應(yīng)借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)法律、行政法規(guī)，輔之以配套規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)合同，厘清市場(chǎng)與政府的邊界，合理配置中央與地方、部門與部門的監(jiān)管權(quán)責(zé)，提升監(jiān)管動(dòng)力、增強(qiáng)監(jiān)管能力、形成監(jiān)管合力，實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)法律規(guī)制目標(biāo)。

從黨的十八屆三中全會(huì)明確指出要制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域具體辦法，到十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，以及國(guó)務(wù)院連續(xù)三年將其列入年度立法計(jì)劃，充分表明黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)加快完善法律法規(guī)，以更好的法治環(huán)境更大激發(fā)社會(huì)投資活力的高度重視。而近幾年密集的數(shù)十個(gè)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和規(guī)范性文件，在有力促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)和政府與社會(huì)資本合作的同時(shí)，也產(chǎn)生了政策規(guī)定不夠銜接甚至相互沖突的現(xiàn)象。實(shí)踐的紊亂，重要原因在于理論研究的滯后。目前，我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域相關(guān)立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)遇到的突出問(wèn)題是前期研究不夠深入，很多重要制度設(shè)計(jì)概念模糊，缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，各種觀點(diǎn)層出不窮，加上一些輿論宣傳的推波助瀾，加劇了認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上的莫衷一是。在此背景下，基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的法律規(guī)制的理論研究，更顯其必要性和重要性。本書本著"深入解構(gòu)、突出重點(diǎn)"原則，圍繞理論與實(shí)踐中爭(zhēng)議較大、空白較多的問(wèn)題進(jìn)行證成和探究，試圖對(duì)特許經(jīng)營(yíng)范疇界定、特許經(jīng)營(yíng)與PPP的邏輯關(guān)系、特許經(jīng)營(yíng)合同的法律屬性、特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議解決機(jī)制，以及特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作出分析與評(píng)價(jià)，以期正本清源、厘清思路、支撐立法及推動(dòng)實(shí)踐，凸顯其現(xiàn)實(shí)價(jià)值。作者期待通過(guò)本書的出版，有助于促進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)和PPP領(lǐng)域相關(guān)立法、政策指南的加速出臺(tái)，推動(dòng)符合中國(guó)國(guó)情的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管體制的健全，改進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)爭(zhēng)議解決機(jī)制。

本書附錄了近些年黨中央、國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定頒發(fā)的，涉及PPP與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的若干重大政策和規(guī)章規(guī)范性文件，方便讀者參閱檢索。需要說(shuō)明的是，這些政策法規(guī)均是作者在長(zhǎng)期的立法實(shí)踐和理論研究過(guò)程中，專門篩選出來(lái)，政府部門和市場(chǎng)主體反復(fù)適用，具有性、綜合性和穩(wěn)定性。