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第二節 食品安全“及時責任人”

法條指向

第二條 在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法：

一)食品生產和加工(以下稱食品生產)，食品銷售和餐飲服務(以下稱食品經營);

二)食品添加劑的生產經營;

三)用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備(以下稱食品相關產品)的生產經營;

四)食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品;

五)食品的貯存和運輸;

六)對食品、食品添加劑、食品相關產品的安全管理。

供食用的源于農業的初級產品(以下稱食用農產品)的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，(制訂有關)食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定。

第三條 食品安全工作實行預防為主、風險管理、全程控制、社會共治，建立科學、嚴格的監督管理制度。

第四條 食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責。

食品生產經營者應當依照法律、法規和食品安全標準從事生產經營活動，保障食品安全，誠信自律，對社會和公眾負責，接受社會監督，承擔社會責任。

一、食品安全“及時責任人”的概念淵源、原理與現實意義

“食品生產經營者對其生產經營食品的安全負責”的本意是：食品生產經營者是食品安全的“及時責任人”，是保障食品安全性的直接行為人。

這一思想源于2001年歐盟理事會的《食品安全白皮書》。其中“食品安全原則”部分第9項是這樣陳述的：“在食品鏈中(飼料生產者、農民和食品生產者操作者;各成員國和其他國家的主管當局;委員會;消費者)，各項主體的任務一定要分清：飼料生產者、農民和食品生產者操作者擁有對食品安全最基本的責任。政府當局通過國家監督和控制系統的運作來檢查和執行該職責。……消費者必須認識到他們對食品的妥善保管、處理與烹煮也負有責任。”[ 歐盟理事會《食品安全白皮書》。

]2003年10月1日生效的日本《食品安全法》則明確提出了“及時責任人”的概念[ 日本《食品安全法》第七條及時項。

]。目前，食品(及食品相關產品)的生產經營者是食品安全的“及時責任人”的理念與原則已經成為國際共識。

從前文對“食品安全”概念的分析可以找到食品生產經營者是食品安全“及時責任人”的原理。即，食品安全的核心內容——食品的安全性只能被生產經營者的行為所直接影響，其他相關人行為都無法直接對食品安全性進行影響。所以，生產經營者是負有直接責任的“及時責任人”。

第四條第二款規定將生產經營者的行為納入法律法規和食品安全標準的規范，同時提出了自律、接受社會監督、承擔社會責任的義務要求，是出于對“及時責任人”的食品安全性保障行為必須要規則化、標準化、自覺化、責任化的目的。

特別提醒：在現實中，厘清食品安全“及時責任人”角色，具有以下意義：一是還原了食品安全的直接責任，有利于甄別和具體落實食品安全責任;二是有利于食品安全規制與風險控制措施的制定與實行;三是有利于社會大眾的認知與歸因;四是有利于明晰政府監管部門的權責，避免“監管不到位”和“過度管制”的兩種因責任不清而導致的錯誤行政行為。

二、食品安全“及時責任人”的實務分析

本法對食品生產經營者的活動進行了分類。

首先，需要進行辨析“活動”與“環節”兩個概念的區別。

第二條及時款沿用了2009《食品安全法》的概念，規定“在中華人民共和國境內從事下列活動，應當遵守本法。”這一規定明確界定了對食品生產經營者監管的指向標的是“活動”。但是在過去一段時期內，食品安全監管部門一直使用“環節”概念對監管職責進行描述，如：“進一步健全科學合理、職能清晰、權責一致的食品安全部門監管分工，加強綜合協調，完善監管制度，優化監管方式，強化生產經營各環節監管，形成相互銜接、運轉高效的食品安全監管格局”[ 《國務院關于加強食品安全工作的決定》(國發2012第20號)。

]等。正是因為現實中使用的“環節”概念與法律中規定的“活動”概念產生了交叉，在多部門監管時期，“環節”成為各部門對食品生產經營“活動”監管進行取舍的正當理由，當各取所需的解讀沒有按照法律規范一致起來的時候，“職責不清、推諉扯皮”就成為一種常態。甚至在許可審批、監管執法的細化規范中都出現了與法律概念不能一致的現象(見[事例觀察1.2.1]

因此，在現實監管中可以使用“環節”或其他概念，但是必須要明確與法律規定中“活動”概念的關系，符合法律概念的內容要求。

其次，同為“及時責任人”的食品生產經營者，在具體責任落實與追究方面，是不能一概而論的。總體而言，造成食品安全風險的直接行為人是名副其實的“及時責任人”，應當具體承擔主要責任;其他主體不是“風險的制造者”，其責任承擔應當按照其履行法定義務的情況、消除風險的主動作為與結果情況等來確定。

一)食品生產經營活動的分類解讀

本法進一步細化了食品生產經營活動的分類，修訂和新增了一些內容。

一是將“食品流通”改為了“食品銷售”，并與“餐飲服務”活動并稱為“食品經營”。

二是增加了“食品的貯存和運輸”活動。

三是增加了“食用農產品的市場銷售”、有關質量安全標準的“制定”、有關“安全”信息的公布和“本法對農業投入品作出規定的”應當遵守本法規定的要求。

將“食品流通”調整為“食品銷售”，可以理解為是從“環節”到“活動”、從“整體”到“局部”的一種概念調整。在2009《食品安全法》中，“流通”是對食品“從農田到餐桌”全過程中區別食品生產加工和餐飲服務(消費)的一種存在狀態的描述，由于沒有行為特征，所以無法定義“流通”的內容與行為邊界。與其相比，“銷售”是一種可以直觀描述的食品經營活動，其行為特征比較明顯，在一定意義上，還原了法律界定為“活動”的本意。作為食品經營活動之一，“食品銷售”與“食品的貯存和運輸”等新明確的活動一起組成了“食品流通”的內容。

本條還增加了“食用農產品的市場銷售”以及相關的內容規定。一是強調了食用農產品的“食品”本質屬性，保障了“從農田到餐桌”的食品安全全過程的完整性;二是充分考慮了《中華人民共和國農產品質量安全法》(以下簡稱《農產品質量安全法》)的現行有效性，對食用農產品重新進行了監管職責的劃分;三是對影響食用農產品安全的相關因素也進行了規定，包括有關食用農產品質量安全標準的“制定”、有關“安全”信息的公布和“農業投入品”的檢測與監管，都納入了統一管理范疇。

三、食品安全管理的原則分析

本法提出了食品安全工作的基本原則。

1.“預防為主”原則強調的是“防患于未然”。食品是所有人都離不開的生存元素之一，所以食品安全是人類的基本安全之一，是應當以事先危害防范為基本原則的公共事務。預防為主的原則決定了食品生產經營者“及時責任人”的責任義務，同時也決定了政府及其相關部門是食品安全監管“及時責任人”的角色定位，以及社會各個主體都負有相應的食品安全責任。

2.“風險管理”原則是“預防為主”原則的專業化表達。在食品安全的語境里，風險(risk)概念與危害(hazard)概念相對使用。通俗理解，風險是指尚未發生的危險;危害是已經發生的危險。食品安全工作以“風險管理”為原則，就是要以對食品安全風險的查找、歸集、評估分析、以及最終消除為主要內容，開展食品安全工作。

3.“全程控制”原則是一個國際通行的原則，是指食品安全控制從“農田到餐桌”的實施原則。“從農田到餐桌”是一個食品形成的自然過程和市場進程，自然也是食品安全需要關注的全過程。需要指出的是，“從農田到餐桌”的全過程并不是一個“串聯”的鏈條(見[圖示1.2.1])，食用農產品并不是一定會作為原材料進入生產加工環節，相反，當今時代食用農產品直接進入流通和餐飲服務的總量可能與進入生產加工的總量不相上下，甚至更多。同樣的，生產加工的食品也并不是一定要通過食品銷售活動才能與消費者見面，食品銷售不僅僅包括生產加工食品，食用農產品和餐飲類食品也越來越多;等等。所以，“從農田到餐桌”的全過程并非一個線性的鏈條，而是一個縱橫交織的網狀結構(見[圖示1.2.2]

圖示1.2.1]

圖示1.2.2]

4.“社會共治”原則是強調社會各個主體對食品安全均有一定的權利、責任和義務。食品安全具有廣義上的“私人產品”屬性和狹義上的“公共產品”屬性，是與每個人有著直接利害關系的“公共產品”。因此，除了生產經營者和政府監管者之外，社會相關主體，包括食品行業協會、消費者權益保護協會等NGO類組織、食品相關科研機構、新聞媒體以及消費者個人等，都自然對食品安全具有參與權。

5.“建立科學、嚴格的監督管理制度”是專門針對政府監管提出的要求。首先，食品安全是基于自然科學研究基礎上的公共事務，食品安全風險產生、發現、查找、評估與分析，都是對食品安全風險因素及其客觀規律的觀察與控制。因此，“監督管理制度”的及時要求是“科學性”，即尊重食品安全的客觀規律，從食品生產經營活動的客觀實際出發，制定監督管理制度。其次，監督管理制度是政府公權力干預食品生產經營活動的行動措施，其前提是對已經成為“公共產品”性質的食品安全進行管理，管理的標準線已經是“保障安全”的“低限”。所以，應當以嚴格為原則。即，制度的制定應嚴格依法依規，并具有清晰明確的可操作性，既便于生產經營者遵守，也便于監管者執行。

事例觀察1.2.1]超市中的“現場制售”：流通“環節”中的餐飲服務“活動”

當今絕大多數的超市中都會有一些“主食廚房”“面包制作”“冰淇淋制作”等現場加工制作行為。在“分環節監管”的時期，超市屬于流通“環節”，整體上應當由工商部門監管。但是現場加工制作的行為本質上明顯屬于“餐飲服務活動”性質，事實上超出了工商部門監管的職責范圍和能力水平。面對這一迷局，實施分“環節”監管的省以下各級監管部門面臨著實實在在的職責界定困擾：如果按照“環節”的職責界定由工商部門負責監管，則有可能出現高風險行為(帶有餐飲性質的現場制作)得不到有效監管的潛在問題;如果按照“活動”(《食品安全法》用詞)監管，該如何與“分段監管”的結構設計相吻合?

其實這個問題的答案并不復雜。監管體制的導向應當服從監管客體的需要。這就是所謂的“結果導向”，即食品安全監管必須按照食品生產經營活動現實的需要進行設置。活動交織在“環節”中是現代社會催生的食品消費現象，是市場為顧客服務的自然選擇。監管體制的設置應當跟從這種市場選擇的結果，從“分段監管”向“一體化”監管過度。當前的食品藥品監管體制正是這種過度的體現。