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第5章 城鄉差距

在中國，城市與鄉村之間的差別特別明顯。雖然城鄉差距在發展中國家是一個無法避免的問題，但中國的城鄉差距卻尤為巨大。作為指令性經濟的組成部分，早在20世紀50年代，中國就在城市與鄉村之間人為設立了行政障礙。五十余年來，城市與鄉村地區各有不同的管理結構和財產權體制。最重要的是，由于體制不同，所以中國有城市與鄉村兩種不同形式的公民身份。農村居民的特權少于城市居民，也難于獲得城市居民資格 。在中國，城市與鄉村似乎是兩個不同的世界，各自依不同的方式和不同的技術條件組織并運行，并具有不同的生活水平。這些差別因嚴格的人口流動管制而得以長期保持。從20世紀60年代到90年代，對于農村人來說，要想移居城市是一件極其困難的事情。過去幾年中，大規模地從農村向城市的流動已經開始，分隔城市與農村的隱型圍墻已經打破，但在這股流動潮開始重新塑造中國社會的時候，城市與鄉村的差距還需要花費多年的時間才能消失。

本章首先闡述了具有農村和城市經濟特點的不同組織結構和財產權制度的起源和本質。這有助于我們對城市與鄉村差距的深度進行解釋，也有助于我們引入對中國財產權制度的討論。在任何一種經濟體中，財產權都是激勵機制的構成部分，因此也有助于經濟發展和市場轉型的形成。中國城市與鄉村社會的財產權和管理體制不僅少見而且有本質上的差別。人口流動的障礙和不同的公民身份形成了體制性鴻溝。5.2節就分析了城市化的過程。城市化是經濟發展的正常部分，但在中國，極端的政策產生了一個高度扭曲和極不尋常的城市發展模式。在"" 期間，農村向城市的人口流動根本不存在，20年期間，城市也根本沒能成長壯大。20世紀70年代末，這些政策放松之后，城市化過程重新開始，并在90年代加速發展起來。本章的5.3節討論了人口流動，人口流動在90年代重新出現并急劇發展。在本章的部分，我們還討論了城鄉差別的經濟后果。中國的政策決策由于實際上向"城市傾斜"而有自己的特色，這也與巨大的城鄉差距相關聯。最近幾年，多數從制度上造成城市與農村差距的政策已經有所松動，現在，從農村向城市的大規模人口流動已經展開。盡管有這些變化，城鄉收入差距仍然沒有縮小，而且在未來的幾年中，也不會有什么改變。

5.1 城鄉差距的二元體制

5.1.1 城鄉差距的由來

今天這種巨大的城鄉差距之根源，就起因于社會主義時期，因為在傳統中國，城市與鄉村之間原來就存在一些障礙因素。如我們在第三章中所闡述的那樣，在20世紀50年代，每個中國公民是通過自己的工作地點與社會主義國家發生聯系。事實上，每家企業和生產單位都已改成了公共所有，并直接或間接服從政府控制。但這一制度在城市和鄉村，卻有不同的實施方式。城市居民是由他們工作單位地點組織起來，也就是說，城市居民是由"單位"的組織起來。城市中幾乎所有的工作單位都是國營單位，也就是說，城市的工作單位都已成了國家所有。因此，國家所有成了城市地區所有權的主導形式，這一所有權形式造成了兩種結果。及時，城市工作單位已經進入了正式的等級體制，服從直接的政府計劃、命令和管制。第二，工作單位逐漸發展成了一種社會福利和權利體系，這一體系或多或少地聯結起了所有的城市工人。城市居民是中國社會中的一個具有相對特權的群體，工作單位則是城市社會的基石。

農村的制度不同。1955年，土地的私有權被消滅，每個鄉村的土地都合到了一起，成了全村的財產，或者稱為"集體"財產。集體所有權是所有制的主導形式。農村居民自動成了新的農業集體成員，土地則由集體平均所有。然而，國家沒有設立在集體中重新分配資源的機制，也不具備適用于所有農村居民的標準和權力。國家鼓勵集體用自己的地方資源支持社會服務，但集體成員卻無權索要國家資源。農業集體成員的主要作用就是從事農業生產并掙些收入，但如果他們從事農業生產之后還有剩余勞動，他們也能提供一些社會服務和公共產品。因此，農村的福利水平和公共物品大大低于城市，農村居民比城市居民更為貧窮，為他們提供服務的社會制度也非常簡單且很難無所不包。

城市與農村行政體制的差別是從事社會主義大推進戰略的工具。這兩種體制有兩種極為不同的作用：農村的制度被用來從農民那里獲取低成本食品和棉織纖維，農村集體組織則管理農業勞動力，并給政府輸送糧食。在城市，工作單位本身就可以獲得政府投資，城市工人也被認為是社會主義先鋒，因此，如我們在第三章中討論的那樣，二元體制的根源是深植于政府為工業化獲取資源的戰略之中。中國政府使用這種管理手法來購買低成本的農業產品，這一政策也使中國政府可以保持工資的低廉以及國有企業的利潤。這一體制的關鍵因素就是1955年實施的糧食配給制度。一開始，政府將發放糧票看成是一種權宜手段，通過工作單位將糧票發到城市居民手中，但事實上糧食配給制度一直持續了三十多年。二元體制是強加在農民頭上的隱性稅，農民之所以收入較低，是因為他們被迫按一種人為的低價向政府出售糧食。這一結果使得農業——尤其是生產糧食——相比較其應該有的回報而言，成為一種低回報的職業。

為使這一制度有效發揮作用，農民就必須與土地連在一起。管理的強化與二元體制使農民與土地的關系越來越深，越來越剛性，隱蔽性也越強。最初，許多農民還可以進城找到一個收入較好的工廠工作。在""(1958－1960)的及時年，社會移民還較多。但""失敗之后，事情發生了變化。雖然政府還是不斷從農村獲取食品，但不久之后政府漸漸清楚，他們已不可能從農村得到更多東西了，可是城市居民至少可以得到自己的一份糧食配額。成為一名城市居民突然就成了一種巨大的特權。""后農村竟然出現了饑荒，并迅速蔓延，在幾個農業省份，比如四川和安徽(1960-1962年)造成了重大災難，但城市居民有幸度過了最困難的日子。

隨著""之后的災難性后果日漸明顯，中國領導人迅速減少了他們對城市居民的義務和責任。城市仍然一如既往地為有城鎮戶口的居民提供食品配額，但卻對合法受益者的人數實施嚴格限制。1961－1962年，6近幾年剛從農村出來的600萬 城市居民被勸返回鄉，其中多數人再也沒能重回城市。居民登記制度的最初意圖是控制人口的流動，而不是控制城市居民，但隨著農村向城市移民的限制逐漸加強，居民身份登記就成了一個家庭生活希望的基本決定因素。沒有這張城市居民戶口，一個農民根本不可能在城市工作。20世紀60年代初期之后，對一個鄉村居民來說，最不可能做到的事情就是得到城市戶口。農村向城市的人口流動實際上已減少到零。從60年代中期往后，這一制度僵化為一種在城市和農村居民之間形成巨大特權差別的等級社會制度。體制的剛性直接產生于的痛苦經歷(Cheng and Selden，1994)。

一直到80年代初期農村改革成功之后，中國才開始放松這一剛性的制度性二元體制。農村改革的成功減輕了對基本食物供應的顧慮，增加了可在自由市場出售的糧食。糧食配給逐漸淡出歷史舞臺，城市居民戶口也不再意味著一定要得到吃的東西。政府也開始放松對城市移民的限制，當然，最首先放松的是對小城市的臨時性移民限制。巨大的經濟變化增加了農民工進城的機會，并引發了非常壯觀的人口流動，這一點我們在下面還要討論。但是， 城市居民戶口仍然存在，擁有一張城市戶口仍然標志著中國社會的巨大差距。對一般農民來說，盡管沒有戶口也能在城里生活，但實際上要獲得一張戶口仍然非常困難。沒有城市戶口，農村人口流動仍然難以或無法享受到城市居民享受的福利，包括醫療和社會保險，以及孩子的教育。行政管理體制仍然將城市和農村居民劃分為兩個公民階層。

5.1.2 城市經濟體制

5.1.2.1 "單位"

20世紀90年代中期，中國的城市生活由與產權相關聯的特殊待遇和與單位相關聯的身份決定，城市居民的戶口是保障持有人在單位的身份，因此有一份工作的資格。城市居民從中學或大學畢業后(如果足夠聰明和幸運的話)，按例可以分配到單位就業。往后，就由工作單位負責給城市居民提供服務和福利。從60年代中期到90年代，在城市單位發展的高峰期，城市居民擁有下列福利：

•工作保障

•有保障的低價獲取糧食和食品以及其他稀有商品的途徑

•醫療(大約40％的綜合醫院床位在國有企業里)

•退休所需要的養老金和其他福利，包括醫療福利

•孩子的小學和中學教育(70％的國有企業開設有相同的學校)

•由工作單位提供的低成本住房

這些昂貴的補貼增加了城市居民的待遇，這些補貼也意味著極端扭曲的城市價格體系，因為，許多重要的服務和主要食品，都是按低于成本的價格提供給城市居民。中國這一制度的典型特征就是長期就業。在60年代中期實施農村到城市人口流動的限制之后，城市與城市之間的工作單位的調動也消失了。從這種意義上說(將在第8章討論)，中國的工作單位與蘇聯的模式不同，盡管中國是承繼蘇聯的做法，一旦一名工人進入了一個單位，該名工人就將一輩子都是這個單位的成員(Lü and Perry，1997)

工作單位的最普通形式就是國營單位，國營單位生產商品和服務并獲取收入和利潤。然而，工作單位也可能是非營利性質的公共服務單位(公共服務單位也歸政府所有)，或者，也可能是政府部門。盡管這些單位有不同的作用或職能，但一般來說，不同的工作單位也有許多自己的特點。首先，每個單位都歸屬于一個國家行政級別，單位負責人則由共產黨任命。另外，每個工作單位給自己職工提供的福利，顯然也要靠不同的資格來決定，具體則由地位或規則決定。因此，福利是隱性城市社會契約的一個部分，這也是政府一致承認而且試圖保護的部分(盡管并不成功，詳細情況將在第8章討論)。，除了主要職能之外，每個單位都還負責社會和文化活動，甚至配合政治活動。單位就是城市社會的基本建筑磚石或者細胞。許多工作單位甚至具備細胞的物質形式，比如有一道圍墻圍住生產活動的中心。單位就是一個城市社會的縮影，個人在單位里出生，并在單位里生活、工作，直至去世。

5.1.2.2城市產權

正如城市工作單位和工人都被納入單一的國家行政分級體系一樣，所有的城市財產也以相同的方式納入了全民所有的分級體系中。20世紀50年代，城市土地全部國有化，所有大規模的城市企業也都是國家所有，地方政府預算屬于國家預算的組成部分。因此，地方的收入和支出也納入到全年的國家預算之中。所以政府事實上要負責提供從自來水、污水處理、交通、公安以及教育等全部的公共服務。這種體制就是班久蒂(Judith Banister，1987，328)所描述的經典體制："城市區域基本上由國家擁有并管理"。

多數名義上稱為"國有"的企業實際上并不是由國家一級的政府進行管理。尤其在中國采用了小型企業發展戰略之后，讓國家一級的政府對分布廣泛的資產進行有效監管，幾乎是不可能的事情。管理國有企業的權利不可避免地要委托給地方政府，盡管名義上的所有權還在國家一級政府手中。后來接二連三的放權，尤其是20世紀70年代初期的放權，使地方政府實際上擁有了財產權。由于控制了日常工作的決策權，地方政府領導人對現金流和土地以及其他資產的使用擁有了重要的權力。但這些權力總被視為是由中央政府下放給地方政府的權力，而地方官員也是中央政府和共產黨的正式成員，是通往北京較高政治官員權力鏈中的組成部分。因此，80年代之后的經濟改革就是在國營等級制度之內，反復、仔細地對職能鏈進行協商。

城市的土地市場就是在這一分級制度下發展起來的。即使直到了今天，至少在理論上，所有的土地仍然屬于國家所有，但一個涉及50年土地使用權的購買和出售的體系已經逐步形成。20世紀90年代，一個可以轉讓城市土地租賃權的市場開始出現，根據這一制度，通常獲得認可的現有居住者的使用權，在政府同意的條件下，可以由居住者購買和出售，但占地者所有權(squatter`s right)并不一定獲得承認。對于國有企業和控制了土地轉換過程的個人來說，城市土地已經成了重要的財富資源。土地交易雖然也需上稅，但大部分錢都落到了占有企業、地方政府和私人群體手中。

5.1.3 農村經濟體制

5.1.3.1 農村集體組織

中國政府從來沒有打算將農村土地納入已經在城市中實施的全民所有分級制度之中。當然，農村也存在政府分級體系。這種分級體制向下一直擴展到縣，今天更是一直下到了鄉級。然而，鄉村生活卻在這一政府體系之外，農業集體組織也從來不是這類正式政府分級制度的組成部分。就是在今天，雖然各個村莊都有自己的村委會，都選舉村長，但鄉村從來不是政府等級體系中的正式組成部分。理論上，鄉村是一種自治組織。(但在事實上，重要的決策還需要鄉政府和縣政府的官員認可)。因此，從1955年到1982年，即便是在農業集體化階段，多數鄉村居民只是被組織進了一個具有基本經濟職能的地方組織中。農村的組織也含有政治控制而且受到政治控制，但相對于城市組織來說，農村的政治控制程度相對寬松，我們在第10章還將對這種組織形式進行深一步的討論。正因如此，所以農業集體組織的權力較小，農業集體組織的成員也沒有獲得任何政府服務的資格。農村集體組織也沒有財政資源對大量的商品和服務進行補貼，所以，農村居民要為自己獲得的任何公眾服務支付全部成本。

5.1.3.2農村產權

與農村集體組織從來沒有納入國家行政分級體系相同，農村產權，包括土地，也同樣從來沒有納入國有體系之內。原則上，農村土地以及非農業企業都歸農業集體所有。因此，農村的所有權，從來沒有像城市的國家所有權那樣，集中到政府手中。農村家庭總是可以得到土地，農戶可以保有自己的房屋(當然是在自己這塊土地上)，并且可以通過村委會得到經濟農田。

1978－1984年的農村改革結束了全中國的農業集體耕作現象，家庭農作成為了主要的農業形式。每個集體組織都按照集體內部的協商計劃在農戶之間分割土地。為了實施以勞動力的數量和家庭贍養人口數量為基礎的分配方案，土地分配沒有承認集體化之前的舊有土地所有權。據說，土地分配的過程非常平穩，所以這次改革被稱為"歷史上最平等的"是有原因的(Walder，2000)。但即使在土地分配之后，土地制度并沒有因此而改變成私有產權制度。雖然土地是由農戶耕作，但正式的所有權仍歸"集體"所有，一個的農村土地私有產權制度并不存在。相反，農民還要與集體簽訂一定期限內的土地使用合同，這一使用期限不斷延長，現在已經擴展到了五十年。所以即使在今天，農民也沒能擁有自己的土地。這一土地制度因此而具有一系列不同尋常的經濟效應：

•在中國的許多地方，集體組織可以重新分配土地。根據一項大規模調查的結果，在被調查的村莊中，有66%的村莊至少重新分配過一次土地，有25%的村莊重新分配過三次或更多次土地(Rozelle and Li，1998)。一般來說，重新分配是為了適應自然人口增長。因此，盡管私人農戶擁有土地使用權和收益權，但并不是擁有這些權力。

•實施這種土地制度的結果是，幾乎沒有剩余的土地存在。由于幾乎所有的農民都得到了一些土地，所以在許多發展經濟體中，幾乎沒有發現由的無土地狀況引致的的貧窮。事實上，保障擁有土地是農村最為重要的社會保障形式。在某些貧窮和邊遠地區，土地初次分配之后集體組織就消失不見，在這些地區，農戶事實上擁有土地所有權，沒有土地的情況可能最終會出現并發展起來。

•缺乏充分牢固的土地所有制影響了農民的積極性。對土地長期生產力的投資回報非常低(因為所擁有的土地可能被重新分配)。土地不能作為借貸抵押物，土地使用權市場也發展緩慢。此外，對長期性向外流動的人也有額外成本，那些長期向外流動的農民必須將自己的土地交給集體，由于這種流動的成本太大，所以很少有人這樣做。相反，這種土地制度鼓勵農民在臨時性外出打工或是長期外出打工之時，要在家中留人守住土地。

5.1.3.3"模糊"產權與土地使用爭論

正是因為如此，所以農村地區的產權情況仍然非常復雜，產權爭端也只能在當地協商解決。中國不存在記載財產權的全國土地登記制度，只是在每個村莊里保有村里分配土地使用權的記錄。隨著中國經濟的發展，土地越來越有價值。由于城市的發展已經突破了原有的有限范圍，工業用地和商業用地的情況也隨之擴展。但是，農村土地是正式的"集體"財產，農戶的土地使用權，只以農業耕種為目的。因此，一旦出現了可以將土地轉為工業或商業用地的機會，或出現了將土地租賃給外人的機會，村領導或鄉鎮官員常常會依據自己的意見做出決策。作為擁有土地的集體的代表，村領導常常指出，只有他才能決定如何管理這些土地，官員們則協議土地的價格，并為失去了土地的農民安排補償或搬遷。在這些交易過程中，許多官員也為自己找到了致富的途徑。

然而，對多數農民來說，土地就是他們的生命線，而且(與城市居民不同的是)，農民獲有擁有土地五十年的保障。一旦土地違背他們的意愿被出售或出租，農民肯定會有憤怒的反應，尤其在不公平補償的情況下更是如此。中國今天較大的社會沖突根源基本上都是土地交易爭端(Cai，2003；Yu Jianrong，2005)。腐敗的土地交易在地方不斷引發大規模的抗議，中央政府對此也作出了反應，2003年，新的農村土地合同法的通過，就是為了保障農民的財產權，并為公正的補償提供指導性意見。但是，這部法規未能制止不斷增加的爭論。中國的農民似乎需要一種比現行制度為他們提供的土地產權制度更為牢固的土地產權制度。

財產權的復雜性和"模糊性"也影響到了農村在20世紀70年展起來的所謂"村辦"非農業企業的發展軌跡。1982年之后，這些已經成為鄉鎮企業(TVEs)的企業在中國經濟中扮演著重要角色。(第12章專門討論鄉鎮企業現象)。這些企業多數屬于"集體所有"，意思是指其理論上的所有權歸屬于集體，這些企業要么是早期政府主辦企業時留下的遺存，要么是農業集體組織崩潰之后鄉鎮府接手建立的新的鄉鎮企業。與土地制度相類似，鄉鎮企業的終極所有權雖然屬于集體，但使用權卻常常掌握在企業經理人手中。對鄉鎮企業產權的具體分配，一般是在當地通過當面討價還價過程進行。這種安排的復雜性使人們對鄉鎮企業財產權的描述有些"模糊"。事實上，財產權能夠靈活地適用于眾多的持有人，也能適用于很多情況，所以財產權能夠產生效益并產生企業家組織。非常有意味的是，鄉鎮企業這種公共擁有的經濟實體，在中國向市場競爭體系的邁進中，在進一步的經濟改革中，卻扮演著重要角色。

5.1.4市場轉型過程中農村與城市體系的改變

在始于1978年的復雜的市場轉型過程中，農村與城市的體系都發生了根本轉變。這些變化淘汰了農業集體組織，消除了城市中的長期就業制度，并極大地降低了城市單位的重要性。我們將在下一章對這些巨大的變化做更為詳盡的討論，并重點在第8章討論城市勞動力市場，第10章討論農村組織形式。我們在這里只是簡單的指出，這些變化在農村與城市有很大的差別。農村的體系是一種更為松散的組織，因此在某種意義上更容易產生變化。而且農村中的多數經濟活動，也不在政府管轄范圍內。但與之相對應，一旦農業集體組織解散，農村公共物品的供給也隨之消失殆盡。由于中央政府已經習慣了農村集體的自立原則。所以并沒能馬上接手前些年由集體提供的服務。相反，城市的社會服務不僅由工作單位提供，而且也有清晰的為其提供保障的權利體系，所以城市的體制很難改變。正是因為這個原因，中央政府才覺得必須強力保障城市社會契約的某些部分。城市企業改革也盡可能集中在努力去除國有企業的社會職能，將企業改革為利潤導向型企業(第13章)。但直到建立了某些基本的社會規則來接手這些職能后，城市單位才能放手這些服務。因此，雖然中國城市的"社會安全網絡"已經開始建立，但政府仍然試圖為城市居民提供社會服務。政府投入了大量的資源以圖重新設計城市安全網絡，并通過政府的直接預算投入和社會保險體制的間接投資，為醫療和社會保障提供大量資金資助。

不同演進過程帶來的結果在醫療體制方面表現最為明顯。農村居民為醫療服務從自己的"腰包往外掏錢"要比城市居民多很多，盡管農村居民的收入要低很多。世界衛生組織(2000，190－192)對191個國家在醫療保健制度(health delivery system)的效益方面的工作進行了研究，總的來看，中國的成績不錯，但在"醫療衛生公平分配"方面較差。在這一點上，中國在191個國家中位列第188。這里的解釋是：多數有較高收入的城市居民，為自己的醫療支出較少，而多數農村居民要為醫療服務自掏腰包，或要為責任范圍較小的保險支付定期。其它兩個與中國一起排在的國家是巴西和越南，這兩個國家也是有大量沒有醫療保險的農村人口,以及可以從大量的福利措施中獲益的城市居民。實際上，改革并不總是有益于城市工人。工人現在要從工資里拿出更多的錢來支付醫療保險，而且許多服務都有保險范圍之外的固定付費項目。更麻煩的是，城市工人的大病保險還有很大的一個缺口。但總的來說，城市工人仍然強于農村居民，農民幾乎全部必須依靠自己。

另一個明顯有利于城市居民的巨大變化是在住房領域。從20世紀90年代中期開始，多數城市工作單位開始向自己的職工出售住房，中國城市的住房所有權模式因此整個發生了變化。自1999年以來的幾年中，48％的城市家庭從自己的單位購買了住房，到2005年，城市住房由住戶自己擁有的比例已超過80％，其中包括新建和現有的私人住宅以及私有化的工作單位住房。那些從自己的工作單位購買了自己居住房的城市居民，購房房屋的條件非常優惠。工人和較老資格的退休工人買房付的價格極低。一套單元房的平均價格是19000元人民幣，相當于2300美元，或相當于城市家庭一年的平均收入。一般而言，工人可以分10年按零利率或低利率購買單元房。住房私有化標志著城市社會性質的巨大改變，因為住房私有化，城市開始向中產階級社會推進。城市住宅所有權的普及，推動了耐用消費品市場和房屋裝修市場火紅發展。而且城市居民還可以在五年以后出售分配的住房，所以2000年以后，城市房地產市場成長極快。

城市住房改革的經驗揭示出中國改革過程中一個基本的特征。城市居民從城市住房私有化和市場化中獲益非淺，雖然單位制度的解體使城市工人再也得不到過去曾經擁有的社會保護，但改革仍然以這種方式為城市工人設計出巨大的福利。從這種意義上說，中國的城鄉差距依然存在，城鄉差距不僅僅表現在管理差異上，也表現在政策制定的影響力上。

5.1.5 無形之墻：當前的管理障礙

在中國，將城鄉分割開來的最重要的壁壘就是戶籍制度。中國的每個家庭都必須在長期居住地進行登記。但不管是在城市還是在農村，這一制度的重要特征就是按具體居住地和具體身份登記。這一身份代代相傳，個人要改變這一身份幾乎不可能。實際上直到1998年，孩子都是自動承襲母親的身份。因此，農村女性無法通過與城市居民的婚姻改變自己孩子的身份。中國是一個傳統的從父居婚姻制國家，女性婚后通常要搬到夫家居住，所以這一規定阻塞了一條重要的移民渠道，并使戶籍制僵化成了類似于分級制的東西。允許承續父母任何一方的身份是2000年左右采取的一攬子寬松政策措施之一。

即使在今天，也只有那些獲得了城市居民許可證——通常稱為城市戶口——的人，才有權永遠住在城里。自20世紀80年代開始，戶籍制已經放開，但戶口仍然存在，是否擁有戶口仍然是一種差別，中國公民現在可以通過更多的方法獲得城市居民身份。在市鎮或小城市獲得戶口就比較容易。移居者必須先有一份工作，而且要就業一年以上，但如果他們想在大城市獲得戶口，機會就要少很多，要獲得上海或北京的戶口尤其困難。由于現在許多中國城市都希望促進知識密集型產業的發展，所以最近名牌大學的畢業生就可以不太困難地將戶口轉入城市。有錢人可以通過一次性付款購買或通過新的投資或在城市開辦企業，獲得一張"藍印"戶口。事實上，一份1994年的調查估計，1993年出售的300萬城市戶口的平均價格是8000元 人民幣(大約1000美元，超過了平均城