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第四節(jié)改革重點(diǎn)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體方向

2015年11月，在中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引發(fā)各界高度關(guān)注，被認(rèn)為是高層經(jīng)濟(jì)思路上的重大變化。

結(jié)構(gòu)性改革這個(gè)詞，國(guó)人對(duì)此并不陌生。2008年國(guó)際金融危機(jī)以后，國(guó)內(nèi)外對(duì)于結(jié)構(gòu)性改革的探討盛極一時(shí)，不僅新興經(jīng)濟(jì)體需要進(jìn)行若干結(jié)構(gòu)性改革，而且美國(guó)、歐洲、日本這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家也需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織等也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。在國(guó)內(nèi)，當(dāng)時(shí)關(guān)于結(jié)構(gòu)性改革的討論非常之多，角度也各不相同。如有人認(rèn)為結(jié)構(gòu)性改革主要是指改變政府與市場(chǎng)的關(guān)系，有人則認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要從外延到內(nèi)涵進(jìn)行變革，有人認(rèn)為是投資與消費(fèi)的結(jié)構(gòu)改革，有人認(rèn)為是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變，也有人認(rèn)為是所有制結(jié)構(gòu)的改革，等等。無論作何理解，結(jié)構(gòu)性改革都指的是某種重大關(guān)鍵性改革。結(jié)合黨的十八屆五中全會(huì)“釋放新需求，創(chuàng)造新供給”的表述以及講話精神，當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要含義，是從“需求管理”到“供給管理”的重大調(diào)整。

一、供給側(cè)改革的重中之重是制度創(chuàng)新

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物之一、美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨說過，“任何制度都是對(duì)實(shí)際生活中已經(jīng)存在的需求的響應(yīng)”。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的新階段，一些制度體系已嚴(yán)重滯后，進(jìn)而提出了創(chuàng)新制度供給的迫切需求。所有這些需求加起來，可以概括為一句話：發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。這主要是因?yàn)椋m然我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已有三十多年了，但迄今為止仍然只能稱為“半拉子”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要的土地、勞動(dòng)力、資本、創(chuàng)新等要素方面，還存在著十分明顯的供給抑制與供給約束。現(xiàn)在制度結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能滿足龐大中等收入家庭的各類新需求，不利于中國(guó)各類消費(fèi)潛力、改革紅利的釋放。正是在這個(gè)意義上，黨的十八屆五中全會(huì)才會(huì)提出“釋放新需求，創(chuàng)造新供給”的號(hào)召。

1.居于制度創(chuàng)新之首的，應(yīng)當(dāng)是政府管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方式的創(chuàng)新

具體表現(xiàn)在深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的行政審批制度改革，以管住、管好政府這只“看得見的手”。通過嚴(yán)格規(guī)范政府的行權(quán)方式，做到廉潔、高效、透明、公正、公開，一方面優(yōu)化合法經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、高度法治的市場(chǎng)環(huán)境，另一方面也要加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管和規(guī)范，增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。目前，行政審批制度改革已進(jìn)入深水區(qū)，諸多系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性問題正在浮出水面，進(jìn)一步深化改革不僅需要決心與勇氣，更需要改革的系統(tǒng)設(shè)計(jì)與專業(yè)化的技術(shù)解決方案。政府在這方面可以作為的空間還很大。當(dāng)前最重要的是明確政府的權(quán)力邊界，以自我革命的精神，在行政干預(yù)上多做“減法”，把“放手”當(dāng)作較大的“抓手”，同時(shí)切實(shí)履行好宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)管理、保護(hù)環(huán)境等基本職責(zé)。

2.深入推進(jìn)財(cái)稅改革，形成政府與公民、中央與地方之間穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)關(guān)系以及規(guī)范的政府財(cái)政管理制度財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)與重要支柱。兩年來，財(cái)稅改革的力度很大，也取得了一些進(jìn)展。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收入增速放緩的情況下，推進(jìn)財(cái)稅改革的外部環(huán)境正在變得現(xiàn)實(shí)而嚴(yán)峻。今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政改革既要兼顧與其他改革之間的協(xié)調(diào)配合，自身更要向縱深推進(jìn)，需要啃下多個(gè)“硬骨頭”，如房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅改革、中央與地方事權(quán)改革、地方收入體系重構(gòu)、預(yù)算管理基礎(chǔ)制度建設(shè)、PPP等。這些都是十分復(fù)雜而牽動(dòng)全局的改革，但對(duì)提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化都具有十分重要的意義，是制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

在“管住權(quán)”“管住錢”的同時(shí)，還要積極推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革、收入分配制度改革、社會(huì)保障制度改革等，以營(yíng)造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，當(dāng)前供給側(cè)改革的重中之重是對(duì)要素市場(chǎng)進(jìn)行改革，以真正發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源方面的決定性作用，釋放經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力。

二、供給側(cè)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)是要素市場(chǎng)改革

長(zhǎng)期而言，要素的數(shù)量和質(zhì)量，從根本上決定著一國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率。目前，我國(guó)五大關(guān)鍵要素都面臨著制度陳舊、不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的情況，需要進(jìn)行深入改革。

1.立即調(diào)整人口政策，從控制人口數(shù)量轉(zhuǎn)向?qū)嵤┤肆Y本戰(zhàn)略

人是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最根本的因素。隨著我國(guó)人口紅利的消失，老齡化社會(huì)的陰影正在逼近，因此必須盡快、果斷地調(diào)整我國(guó)人口政策。一是在十八屆五中全會(huì)宣布“放開二孩”后，還應(yīng)動(dòng)態(tài)推進(jìn)，后續(xù)優(yōu)化，嚴(yán)密監(jiān)控政策效果，做好應(yīng)對(duì)不同情況的政策儲(chǔ)備。二是切實(shí)將以計(jì)劃生育為核心的人口控制，過渡到以優(yōu)生和提高人口質(zhì)量為核心的人口戰(zhàn)略，并進(jìn)一步調(diào)整為教育和提升創(chuàng)新能力為核心的人力資本戰(zhàn)略。三是促進(jìn)人口流動(dòng)、適當(dāng)吸引移民也應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)人口政策的重要內(nèi)容。四是盡快完善與人口流動(dòng)密切相關(guān)的戶籍制度改革、社會(huì)保障制度改革等，真正形成全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。

2.審慎推動(dòng)土地制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流通制度

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，是供給管理的極重要內(nèi)容。當(dāng)前，土地制度改革的焦點(diǎn)主要集中在農(nóng)村土地方面。要積極落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中的有關(guān)精神，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，積極總結(jié)和借鑒重慶等區(qū)域以“地票”制度處理遠(yuǎn)離城市中心區(qū)的農(nóng)民在農(nóng)地“占補(bǔ)平衡”框架下分享城鎮(zhèn)化紅利的經(jīng)驗(yàn)。推動(dòng)農(nóng)民承包土地使用權(quán)的確權(quán)、流通、轉(zhuǎn)讓、租賃制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)充分重視深圳特區(qū)“先行先試”環(huán)境下形成的“國(guó)有平臺(tái)，整合分類，權(quán)益求平，漸進(jìn)歸一”土地制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)框架和流轉(zhuǎn)制度過程中形成兼顧國(guó)家、單位、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。土地征收中嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，規(guī)范程序，公開信息；建立對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元的補(bǔ)償和生活保障、生產(chǎn)引導(dǎo)機(jī)制。

3.深化金融改革，解除“金融抑制”

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。目前，我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡、功能不全，“金融抑制”比較明顯，應(yīng)推進(jìn)金融改革。及時(shí)，進(jìn)一步深化金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有控股商業(yè)銀行改革，適當(dāng)降低國(guó)家持股比例，提升社會(huì)資本持股比例。第二，加快民營(yíng)銀行的發(fā)展，積極發(fā)展一大批社區(qū)銀行、村鎮(zhèn)銀行，以形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的銀行業(yè)生態(tài)體系。第三，大力發(fā)展多層次資本市場(chǎng)，在繼續(xù)完善主板、中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，積極探索覆蓋全國(guó)的各類產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、“大資產(chǎn)管理公司”等。第四，放開存貸款利率管制，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)化定價(jià)。第五，改革金融業(yè)監(jiān)管體系，加強(qiáng)不同監(jiān)管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與相互協(xié)調(diào)，合理界定中央和地方金融監(jiān)管職責(zé)，實(shí)施分地域、分層監(jiān)管。第六，積極推動(dòng)人民幣國(guó)際化。

4.實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家

創(chuàng)新是黨的十八屆五中全會(huì)提出的“五大理念”之首。對(duì)于今日之中國(guó)，其重要性無論怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。當(dāng)務(wù)之急是科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)科技與經(jīng)濟(jì)的融合，在高端“買不來的技術(shù)”領(lǐng)域靠原始、自主創(chuàng)新艱難前行，在中高端依靠開放和“拿來主義”“引進(jìn)、消化吸收再創(chuàng)新”與“集成創(chuàng)新”結(jié)合，最終建成“創(chuàng)新型國(guó)家”。與此同時(shí)，還必須改革科技管理體制、科研成果轉(zhuǎn)化辦法、加快高等教育改革，為創(chuàng)新培養(yǎng)更多人才。切實(shí)加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提供強(qiáng)大的創(chuàng)新激勵(lì)。

切實(shí)以改革為企業(yè)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)“松綁”“減負(fù)”，激發(fā)微觀經(jīng)濟(jì)活力。結(jié)合當(dāng)前企業(yè)的實(shí)際情況，應(yīng)以“負(fù)面清單”原則取向，創(chuàng)造“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”的高標(biāo)準(zhǔn)法治化營(yíng)商環(huán)境。一是以自貿(mào)區(qū)為標(biāo)桿，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，降低門檻，減少準(zhǔn)入控制，同時(shí)改革監(jiān)管方式，優(yōu)化服務(wù)，推動(dòng)全國(guó)統(tǒng)一的行政審批標(biāo)準(zhǔn)化改革，建立覆蓋所有法人、自然人的全國(guó)性信息信用系統(tǒng)，執(zhí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，以此較大限度地減少社會(huì)交易成本，為企業(yè)創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。二是適度降低我國(guó)社保繳費(fèi)率，同時(shí)加快推進(jìn)實(shí)施基本養(yǎng)老社會(huì)保障全國(guó)統(tǒng)籌步伐；建立全國(guó)統(tǒng)籌的社保體系可結(jié)合調(diào)入國(guó)資經(jīng)營(yíng)收益等機(jī)制。三是進(jìn)一步清理收費(fèi)，降低企業(yè)實(shí)際綜合負(fù)擔(dān)特別是稅外負(fù)擔(dān)，在深化結(jié)構(gòu)性減稅改革的同時(shí)，應(yīng)注重徹底切斷行政審批與收費(fèi)之間的利益關(guān)聯(lián)，分類重建收費(fèi)管理的體制機(jī)制，將“準(zhǔn)稅收”性質(zhì)的收費(fèi)、基金盡快調(diào)入一般公共預(yù)算，“使用者付費(fèi)”性質(zhì)的收費(fèi)、基金應(yīng)在基金預(yù)算中加強(qiáng)成本核算與信息公開，行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織所提供的服務(wù)收費(fèi)應(yīng)打破壟斷、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)、壓低負(fù)擔(dān)水平，對(duì)“紅頂中介”、設(shè)租尋租所強(qiáng)加給企業(yè)的負(fù)擔(dān)，更應(yīng)結(jié)合反腐倡廉來有效消除。

三、近期供給側(cè)改革要打好五大殲滅戰(zhàn)

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，戰(zhàn)略上要著眼于打好持久戰(zhàn)，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，把握好節(jié)奏和力度；戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點(diǎn)，致力于打好殲滅戰(zhàn)。近期供給側(cè)改革在戰(zhàn)略上要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、把握好節(jié)奏和力度，戰(zhàn)術(shù)上要抓住關(guān)鍵點(diǎn)，主要是抓好去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)。

1.積極穩(wěn)妥化解產(chǎn)能過剩

要按照企業(yè)主體、政府推動(dòng)、市場(chǎng)引導(dǎo)、依法處置的辦法，研究制定配套的政策體系，因地制宜、分類有序處置，妥善處理保持社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系。要依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。要提出和落實(shí)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)等政策，資本市場(chǎng)要配合企業(yè)兼并重組。要盡可能多兼并重組、少破產(chǎn)清算，做好職工安置工作。要嚴(yán)格控制增量，防止新的產(chǎn)能過剩。

2.幫助企業(yè)降低成本

要開展降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本行動(dòng)，打出“組合拳”。要降低制度性交易成本，轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步清理規(guī)范中介服務(wù)。要降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步正稅清費(fèi)，清理各種不合理收費(fèi)，營(yíng)造公平的稅負(fù)環(huán)境，研究降低制造業(yè)增值稅稅率。要降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，研究精簡(jiǎn)歸并“五險(xiǎn)一金”。要降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本，金融部門要?jiǎng)?chuàng)造利率正常化的政策環(huán)境，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)讓利。要降低電力價(jià)格，推進(jìn)電價(jià)市場(chǎng)化改革，完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要降低物流成本，推進(jìn)流通體制改革。

3.化解房地產(chǎn)庫(kù)存

要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農(nóng)民工市民化，擴(kuò)大有效需求，打通供需通道，消化庫(kù)存，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)。要落實(shí)戶籍制度改革方案，允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等非戶籍人口在就業(yè)地落戶，使他們形成在就業(yè)地買房或長(zhǎng)期租房的預(yù)期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購(gòu)租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴(kuò)大到非戶籍人口。要發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，鼓勵(lì)自然人和各類機(jī)構(gòu)投資者購(gòu)買庫(kù)存商品房，成為租賃市場(chǎng)的房源提供者，鼓勵(lì)發(fā)展以住房租賃為主營(yíng)業(yè)務(wù)的專業(yè)化企業(yè)。要鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律調(diào)整營(yíng)銷策略，適當(dāng)降低商品住房?jī)r(jià)格，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度。要取消過時(shí)的限制性措施。

4.擴(kuò)大有效供給

要打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，加大資金、政策、工作等投入力度，真抓實(shí)干，提高扶貧質(zhì)量。要支持企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新，降低企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)，創(chuàng)新金融支持方式，提高企業(yè)技術(shù)改造投資能力。培育發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，加快技術(shù)、產(chǎn)品、業(yè)態(tài)等創(chuàng)新。要補(bǔ)齊軟硬基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高投資有效性和精準(zhǔn)性，推動(dòng)形成市場(chǎng)化、可持續(xù)的投入機(jī)制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制。要加大投資于人的力度，使勞動(dòng)者更好適應(yīng)變化了的市場(chǎng)環(huán)境。要繼續(xù)抓好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，保障口糧安全，保障農(nóng)民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)建設(shè)，落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，把資金和政策重點(diǎn)用在保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、效益上。

5.防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)信用違約要依法處置。要有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，做好地方政府存量債務(wù)置換工作，完善全口徑政府債務(wù)管理，改進(jìn)地方政府債券發(fā)行辦法。要加強(qiáng)多方位監(jiān)管，規(guī)范各類融資行為，抓緊開展金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治，堅(jiān)決遏制非法集資蔓延勢(shì)頭，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，妥善處理風(fēng)險(xiǎn)案件，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

總之，更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既是因應(yīng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的劇烈變化，也是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出矛盾與主要問題。改革的目標(biāo)是通過更好地發(fā)揮政府作用進(jìn)而發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提高我國(guó)供給體系的質(zhì)量與效益，為建成小康社會(huì)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)作出貢獻(xiàn)。