引論：我們?yōu)槟砹?篇三農(nóng)政策論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

三農(nóng)政策論文:解讀政府工作報(bào)告:看三農(nóng)政策走勢

今年“兩會(huì)”政府工作報(bào)告有關(guān)“三農(nóng)”方面最核心的政策是什么？用政府工作報(bào)告的一句話來概括就是“解決13億中國人的吃飯問題始終是頭等大事，任何時(shí)候都不能掉以輕心”。保持農(nóng)產(chǎn)品的有效供給及價(jià)格穩(wěn)定是今年兩會(huì)政府工作報(bào)告的核心主題，與“十二五”規(guī)劃也是一脈相承的，因?yàn)榻衲晔恰笆濉币?guī)劃開局的及時(shí)年，如何確保我國農(nóng)產(chǎn)品的有效供給又出現(xiàn)了新問題。報(bào)告以農(nóng)產(chǎn)品供給為軸心，增添了不少新內(nèi)容：

其一把如何保持物價(jià)總體水平穩(wěn)定放在20__年政府工作的首位。在目前全球糧價(jià)高漲的大背景下，如何阻隔國際糧價(jià)暴漲對(duì)我國糧食市場的影響以及消減我國北方小麥主產(chǎn)區(qū)干旱等不利生產(chǎn)預(yù)期的確是頭等大事。所以在政府工作報(bào)告中，及時(shí)條就是有關(guān)物價(jià)穩(wěn)定的，而在所有物價(jià)中最難最基礎(chǔ)當(dāng)然也是最重要的首先應(yīng)該是糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的穩(wěn)定。由于糧食是基礎(chǔ)性產(chǎn)品，糧價(jià)如果快速上漲，會(huì)帶動(dòng)其它相關(guān)產(chǎn)品的漲價(jià)，從而引發(fā)通貨膨脹。報(bào)告開出的藥方是增加生產(chǎn)，只有產(chǎn)需平衡了，宏觀調(diào)控政策才能有效。報(bào)告提出要繼續(xù)強(qiáng)化前幾年有些放松的省長“米袋子”與市長“菜藍(lán)子”工程，要求大中城市一定要確?；镜氖卟松a(chǎn)基地，增加本地鮮活產(chǎn)品生產(chǎn)，這對(duì)近年來因快速城市化的發(fā)展，郊區(qū)菜田被大量侵蝕占用是一個(gè)回補(bǔ)。只是如何強(qiáng)化監(jiān)督耕地?cái)?shù)量還需要各地進(jìn)一步細(xì)化，比如是不是可以按城市人口數(shù)量多少來確定一個(gè)基本的面積，以防止部分城市走形式？以此基本標(biāo)準(zhǔn)來提高監(jiān)管的約束力與可操作性。

其二是近萬億的“三農(nóng)”投入很給力。今年中央擬安排“三農(nóng)”投入9884.5億，接近萬億，比去年增加1304.8億。這基本上順應(yīng)了中央過去提出了每年涉農(nóng)資金新增千億的目標(biāo)。財(cái)政部公布的20__年中央財(cái)政支出5.436萬億元，我國目前城市化比率47%，農(nóng)村人口占一大半，再把那些在城市打工但還沒有城市戶籍的人口算在內(nèi)，近70%的農(nóng)村人口，目前只占到總財(cái)政支出的不足五分之一，未來還應(yīng)該繼續(xù)大幅度增加，才能夠縮小目前城鄉(xiāng)巨大的公共品服務(wù)差距，向國家提出的城鄉(xiāng)人均公共品服務(wù)均等化目標(biāo)邁近。

其三涉農(nóng)投入的方向也有比較大的轉(zhuǎn)變，未來新增投入要向承擔(dān)基礎(chǔ)性、重要性高但比較利益低的糧食主>！

本次報(bào)告“三農(nóng)”方面還有一些新提法，包括使城鎮(zhèn)化率從47.5%提高到51.5%，年均近1%，如果還只是單獨(dú)統(tǒng)計(jì)在城市工作的農(nóng)民工而不解決他們的戶籍問題，這種提高意義成效大大降低，對(duì)目前只有28%的戶籍城市人口應(yīng)該確定一個(gè)年提高率。還有一個(gè)大亮點(diǎn)就是提高新農(nóng)保試點(diǎn)縣的比例，從過去的10-20%擴(kuò)大到40%，讓農(nóng)村老人快點(diǎn)享受養(yǎng)老金。

未來我國糧食供給的壓力還會(huì)持續(xù)加大，一方面糧食生產(chǎn)向缺水的地區(qū)轉(zhuǎn)移，富水的地區(qū)由于比較利益低下逐步在放棄糧食生產(chǎn)，對(duì)我國整體水資源的供給會(huì)有一個(gè)很大的壓力，另外由于天氣變暖，極端天氣事件出現(xiàn)的頻率還會(huì)更一步加大，如何減緩這種事件對(duì)種糧農(nóng)民的沖擊也是一個(gè)大問題，還有就是如何繼續(xù)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，包括不少那些多年已不在家種糧卻照拿糧食補(bǔ)貼的問題，都需要進(jìn)一步的完善。

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)問題與三農(nóng)政策—近期文獻(xiàn)綜述

“三農(nóng)”問題與“三農(nóng)”政策—近期文獻(xiàn)綜述

摘要三農(nóng)問題成為中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長的瓶頸，也是建設(shè)和諧社會(huì)的重中之重。本文根據(jù)近期理論界的文獻(xiàn)，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展趨勢以及縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，趨勢，挑戰(zhàn)和戰(zhàn)略等三農(nóng)問題的幾個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

關(guān)鍵詞三農(nóng)問題新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)業(yè)科技縣域經(jīng)濟(jì)

引言

盡管農(nóng)村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導(dǎo)致農(nóng)村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機(jī)制的基本建立，所謂“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的“三農(nóng)”問題又成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約，是導(dǎo)致目前內(nèi)需不足的主要因素，因而越來越多的學(xué)者將目光投向了這一領(lǐng)域。我們這里將近期學(xué)術(shù)界對(duì)解決三農(nóng)問題的相關(guān)討論作一綜述，以對(duì)目前三農(nóng)問題的解決思路作一梳理。

1解決三農(nóng)問題的重要性

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題統(tǒng)稱為“三農(nóng)問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)的主體，具有主觀能動(dòng)性，很大程度上決定著農(nóng)村的發(fā)展水平，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的如何，及其結(jié)構(gòu)分配直接關(guān)系到農(nóng)民的收入，影響到農(nóng)民的積極性、農(nóng)村的穩(wěn)定性。農(nóng)村是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民賴以存在的社會(huì)環(huán)境，某種程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題關(guān)系到國民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國家富強(qiáng)。

“三農(nóng)問題”一直以來是中國現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸[2]，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題成為了社會(huì)主義建設(shè)函數(shù)當(dāng)中的重要變量。在“以農(nóng)補(bǔ)工”和“一國兩策，城鄉(xiāng)分治”的狀態(tài)下，農(nóng)村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農(nóng)民于市場經(jīng)濟(jì)語境中表現(xiàn)得越來越失語。如此，以土地為生存技術(shù)和生活保障的農(nóng)民只有選擇外出逐利謀生，同時(shí)也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農(nóng)村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經(jīng)愈來愈多。實(shí)際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學(xué)費(fèi)而“投資未來”不斷流動(dòng)的。可是，這些“留守兒童”又成了當(dāng)下中國基礎(chǔ)教育的盲點(diǎn)他們小小年紀(jì)便得不到父母的關(guān)愛，家庭教育處于空白，一些學(xué)生養(yǎng)成了許多不良習(xí)氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。

近年來黨中央國務(wù)院不斷提出對(duì)“三農(nóng)”問題解決措施，并且指出解決“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。國務(wù)院總理在十屆全國人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是我們?nèi)抗ぷ鞯闹刂兄豙3]。他提出，20__年要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)，努力增加農(nóng)民收入，要保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等等。20__年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任馬凱表示，必須繼續(xù)堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農(nóng)政策，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)定涉農(nóng)價(jià)格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報(bào)告中指出[8]：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題”，事關(guān)建設(shè)小康社會(huì)大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。

2推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

2.1社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是黨的重要?dú)v史任務(wù)

今日的新農(nóng)村建設(shè)不過是過去10年中國鄉(xiāng)村建設(shè)在新的歷史階段的一個(gè)延伸而已。當(dāng)然，它也有自己獨(dú)特的內(nèi)涵[5]。自從20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、農(nóng)民增收難等問題就一直困擾著中國農(nóng)村的發(fā)展，到了20世紀(jì)90年代末期，“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的呼聲又一次響起[6]，“三農(nóng)”問題又一次引起朝野上下的廣泛關(guān)注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)蓬勃而起，并從前人那里獲得了經(jīng)驗(yàn)和精神上的雙重支持，而新的時(shí)代條件和時(shí)代問題又使這次新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)有了新的樣式、特征和意義。

黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確了今后5年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的奮斗目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。建設(shè)小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。加速推進(jìn)現(xiàn)代化，必須妥善處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。農(nóng)村人口眾多是我國的國情，只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)好農(nóng)民的家園，讓農(nóng)民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，才能不斷擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件?！笆晃濉睍r(shí)期，必須抓住機(jī)遇，加快改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.2農(nóng)業(yè)科技在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用

2l世紀(jì)是信息時(shí)代，是生命科技的世紀(jì)[7]，是自然科學(xué)發(fā)生重大變革并取得突破進(jìn)展的時(shí)代，是人、自然社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的世紀(jì)。技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的飛速發(fā)展和急劇變化，給農(nóng)業(yè)科技工作帶來了良好的機(jī)遇和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)科技將向深度和廣度發(fā)展，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在學(xué)科分化、分工與更新的同時(shí)，將走向新的綜合與聯(lián)合，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)將具有智能化、生物化、產(chǎn)業(yè)化和

企業(yè)化的明顯特征。自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)更加緊密結(jié)合，人們在21世紀(jì)能更好地掌握自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，體制、機(jī)制和政策的完善，以及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的提高，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展在推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)中也起到了重要作用。農(nóng)業(yè)科技是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐[8]?？茖W(xué)技術(shù)是及時(shí)生產(chǎn)力。建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是首要任務(wù)。無論是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升、土地產(chǎn)出率的提高還是農(nóng)產(chǎn)品的加工增值、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的增強(qiáng)還是環(huán)境資源的保護(hù)都離不開科技進(jìn)步。尤其是我市目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長中的結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性問題仍然比較突出，資源與環(huán)境的形勢依然比較嚴(yán)峻，農(nóng)民文明素質(zhì)和生活質(zhì)量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創(chuàng)新與進(jìn)步的作用更顯突出。

2.3建設(shè)新農(nóng)村必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。我國作為農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵之舉?？h域涵蓋“三農(nóng)”，聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)，是解決“三農(nóng)”問題的主陣地；縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，其實(shí)力和活力直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，應(yīng)把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)與加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。

發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是解決“三農(nóng)”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區(qū)堅(jiān)持把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為解決“三農(nóng)”問題的切入點(diǎn)，使廣大農(nóng)民群眾成為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主力軍，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)提供了大舞臺(tái)。農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，推動(dòng)了縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚和農(nóng)民分工分業(yè)，形成了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用和對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用。生機(jī)勃勃、快速發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)是沿海地區(qū)發(fā)展的一大亮點(diǎn)。比如，浙江省堅(jiān)持以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，以特色支柱產(chǎn)業(yè)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)農(nóng)民大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，做大做強(qiáng)特色經(jīng)濟(jì)，形成以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化的發(fā)展格局。同時(shí)，充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展能力強(qiáng)的優(yōu)勢，著力形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)共促的新機(jī)制，有效地推動(dòng)了農(nóng)村非農(nóng)化的進(jìn)程，為農(nóng)民提供了更多的創(chuàng)業(yè)門路和就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)快速增長。而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，又推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)進(jìn)步和農(nóng)民素質(zhì)提高。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。由此可見，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)[10]。所以，建設(shè)新農(nóng)村必須發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

3縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性

3.1縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢和挑戰(zhàn)

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣(市)級(jí)行政區(qū)劃規(guī)定的范圍為管理對(duì)象，以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為宗旨的經(jīng)濟(jì)，是具有區(qū)域性、層次性、開放性特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是一個(gè)功能相對(duì)完備和健全的經(jīng)濟(jì)單元，是一個(gè)縣(市)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)的總和，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念之一[11]?？h域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)范圍內(nèi)，既有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，也有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，既有及時(shí)產(chǎn)業(yè)，也有第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，各種經(jīng)濟(jì)成分比較全，可以說，幾乎整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的所有指標(biāo)，在縣域范圍內(nèi)，都可以得到反映。

建國后，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段[12]：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)階段、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展階段和推進(jìn)“三化”階段。進(jìn)入新世紀(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入一個(gè)新階段[11]。經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活總體上達(dá)到小康水平，進(jìn)入建設(shè)小康社會(huì)的新的發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺轉(zhuǎn)向總量基本平衡、豐年有余的新的發(fā)展時(shí)期。所有這些都標(biāo)志著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，需要從“新階段”的戰(zhàn)略高度來把握縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，著力解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的困難和問題，不斷壯大和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本單元，是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。既是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，又是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的銜接處。它是強(qiáng)國富民的基石，是工業(yè)資源的基地，是拉動(dòng)消費(fèi)的“超市”，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但是，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在很多的局限性，如城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，高等資源要素缺乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，政策體制性影響等等。面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的這些特點(diǎn)，我們應(yīng)以戰(zhàn)略性的眼光看待縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略與措施

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一盤棋，工農(nóng)一齊抓”[13]的指導(dǎo)思想。把縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擺在戰(zhàn)略位置，打破城市工業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步壯大縣(市)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。

筆者認(rèn)為，必須把增加農(nóng)民收入作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，緊緊扭住經(jīng)濟(jì)中心不動(dòng)搖，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變；以增加財(cái)力、提高綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力為核心，不斷推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。筆者覺得要重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：

一、把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。農(nóng)業(yè)調(diào)整，要按照“區(qū)域調(diào)特、規(guī)模調(diào)大、品種調(diào)優(yōu)、效益調(diào)高”[10]的思路，來提高農(nóng)業(yè)的整體效益。

二、把壯大民營經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走勢看，民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)清晰、主體明確、機(jī)制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強(qiáng)的吸引力和極大的競爭力。大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安置就業(yè)、活躍市場和保持社會(huì)穩(wěn)定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路。

三、把培育特色經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主攻方向。從區(qū)域競爭的態(tài)勢看，特色就是財(cái)力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（市）的實(shí)踐也證明，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，就必須更好地適應(yīng)形勢，放大優(yōu)勢，培植強(qiáng)勢，做亮特色經(jīng)濟(jì)。

四、把加快城鎮(zhèn)建設(shè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效載體。堅(jiān)持“高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管理、高效益經(jīng)營”[12]的原則，積極推進(jìn)以縣城為核心的城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素盡快向城區(qū)集聚和重組，為二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展拓展空間，創(chuàng)造條件。

五、把抓好項(xiàng)目建設(shè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力支撐。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力看，只有堅(jiān)持不懈地抓投入、上項(xiàng)目、引資金，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

3.3縣鄉(xiāng)干部在縣域經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開縣鄉(xiāng)干部的正確領(lǐng)導(dǎo)，縣鄉(xiāng)干部在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著主導(dǎo)作用。縣委書記在一個(gè)縣處于核心地位，其作用發(fā)揮得如何，對(duì)該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要[15]。而要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)，就必須提高縣鄉(xiāng)干部的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力。

提高領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力，對(duì)發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)具有十分重要的作用[16]。筆者認(rèn)為領(lǐng)縣鄉(xiāng)干部要提高領(lǐng)導(dǎo)能力，應(yīng)著眼于搶抓機(jī)遇、科學(xué)決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創(chuàng)新配置資源思路。為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)定位；應(yīng)著眼于把握重點(diǎn)，推動(dòng)落實(shí)能力的提高，以推進(jìn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化為切入點(diǎn)，為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大的支撐力

；應(yīng)著眼于教育、科技和經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合機(jī)制創(chuàng)新能力的提高，實(shí)施人才戰(zhàn)略，為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)提供不竭的推動(dòng)力。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮中，縣域經(jīng)濟(jì)能否走向壯大，關(guān)鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高素質(zhì)人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局考慮，把實(shí)施科教興縣人才強(qiáng)縣戰(zhàn)略落到實(shí)處?？傊r(nóng)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，任重而道遠(yuǎn)，以上僅僅是對(duì)近年來學(xué)術(shù)界對(duì)三農(nóng)政策論述的一個(gè)綜述。任何改革的一小步進(jìn)展都離不開社會(huì)各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進(jìn)行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

三農(nóng)政策論文:對(duì)一個(gè)涉及多項(xiàng)三農(nóng)政策案例的分析

對(duì)一個(gè)涉及多項(xiàng)三農(nóng)政策案例的分析

新街鄉(xiāng)農(nóng)民求生記---對(duì)一個(gè)涉及多項(xiàng)“三農(nóng)”政策案例的分析

近幾年來，我一直跟蹤研究一個(gè)涉及多項(xiàng)“三農(nóng)”政策的案例：云南省會(huì)澤縣新街回族鄉(xiāng)農(nóng)民求生記。這一案例至少揭示了以下需要研究的觀點(diǎn)與政策：

一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代“犧牲小家為大家”的理論指導(dǎo)下，政府將國家水電站重點(diǎn)工程蓄水庫的淹沒區(qū)——云南省會(huì)澤縣新街回族鄉(xiāng)被淹沒農(nóng)戶搬遷至高寒山上，基本上沒有發(fā)給補(bǔ)助費(fèi)，使搬遷農(nóng)戶陷入了更加貧困境地;

二是在不能維持生存的情況下，新街鄉(xiāng)那些被迫搬遷到高寒山上的農(nóng)戶有的下山做點(diǎn)小買賣糊口，但都被所謂的“走資本主義道路”而給予無情打擊;

三是改革開放后，新街鄉(xiāng)有的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城打工，在承包城市人不愿干的臟活、苦活、累活的同時(shí)，省吃簡用獲得了為數(shù)不多的原始積累;

四是在能人的組織下，新街鄉(xiāng)農(nóng)民在昆明市郊區(qū)租地養(yǎng)殖奶牛。創(chuàng)業(yè)期間，他們雖然沒有從當(dāng)?shù)卣@得幫助，但由于城市牛奶市場很大，他們的奶牛合作社很快站住了腳，不但一舉脫貧，而且在城市郊區(qū)率先富裕起來。而當(dāng)?shù)貒鵂I牛奶場由于體制僵化，在新街農(nóng)民面前眼睜睜地?cái)∠玛噥?

五是新街鄉(xiāng)農(nóng)民搬遷到城鎮(zhèn)郊區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，創(chuàng)造了農(nóng)民進(jìn)城、易地搬遷扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的重要經(jīng)驗(yàn)與模式;

六是新街鄉(xiāng)農(nóng)民的金融需求基本上得不到滿足;

七是在城市郊區(qū)生活了8年之久的新街鄉(xiāng)農(nóng)民，雖然有住房、有固定工作，每天為昆明市場供應(yīng)10噸以上鮮奶，但至今不能在當(dāng)?shù)芈鋺?，享受不到城市的各?xiàng)待遇，例如他們擴(kuò)大再生產(chǎn)貸不著款、租用土地上蓋房屋辦不著建筑證、建成的房屋辦不著房產(chǎn)證、子女上學(xué)要出高價(jià)，等等。

八是對(duì)搬遷到城市的農(nóng)民如何管理與治理，目前尚未破題。

一、將淹沒庫區(qū)農(nóng)戶搬遷到高寒山區(qū)導(dǎo)致其陷入貧困境地

會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)內(nèi)的毛家村水庫和花漁洞水庫，1956年7月動(dòng)工修建，是昆明市過去主要供電站以禮河電站(裝機(jī)31.15萬千瓦)的調(diào)節(jié)水庫，水庫總?cè)萘?5.26億立方米，將鄉(xiāng)內(nèi)紙廠、發(fā)落、新街、垴包、聯(lián)合、花漁、閘塘、馬店和以濯等村的土地淹沒5萬多畝。修建時(shí)，在“支援國家重點(diǎn)工程建設(shè)”、“為國家 作貢獻(xiàn)”、“淹小家為大家”等口號(hào)下，將被淹沒的上千戶農(nóng)戶、5千多村民搬遷到20xx米至3200米的高寒山區(qū)，從而造成了搬遷農(nóng)戶陷入了貧困的境地。

一是高寒山區(qū)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。搬遷戶被迫搬遷到的高寒山區(qū)，氣候冷涼，不適宜水稻、玉米等當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶千百年耕作的農(nóng)作物生長，許多地方只能種植土豆和苦蕎，而且產(chǎn)量很低。搬遷農(nóng)戶辛勞一年，卻填不飽肚子。

二是長期極左思潮不允許搬遷農(nóng)戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。新街鄉(xiāng)與全國一樣，從20世紀(jì)50年代中期毛家村水庫修建起，在所謂的“以糧為綱”、經(jīng)商作生意是“走資本主義”等思潮的影響下，歷史上善于經(jīng)商的回族農(nóng)民只能呆在高寒山上種地，不允許從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

三是管制嚴(yán)厲的戶口制度把搬遷戶擋在城鎮(zhèn)之外。新中國成立以來，我國實(shí)行嚴(yán)厲的城鄉(xiāng)分割的戶口管制制度，即城鎮(zhèn)人及其子孫永遠(yuǎn)是城鎮(zhèn)人，享受著國家給予的食品、住房、醫(yī)療、教育、交通、電力、文化、體育等優(yōu)惠;農(nóng)村人及其子孫永遠(yuǎn)是農(nóng)村人，只能務(wù)農(nóng)種地，除非參軍、上大學(xué)等才能脫離農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)。新街鄉(xiāng)農(nóng) 民也不例外。直至今天，新街鄉(xiāng)已有上萬名農(nóng)民在昆明市打工、特別是1000多人在昆明市郊區(qū)組建奶牛合作社，有固定住所，有從業(yè)投資并且為昆明市牛奶產(chǎn)業(yè) 做出了重大貢獻(xiàn)的搬遷農(nóng)戶，至今不能在當(dāng)?shù)芈淙霊艨?，子女入學(xué)、醫(yī)療保健等仍不能享受與當(dāng)?shù)厝送鹊拇觥?

四是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足于彌補(bǔ)被淹沒家園的損失。毛家村水庫和花漁洞水庫修建后，對(duì)新街鄉(xiāng)被淹沒家園農(nóng)戶的補(bǔ)償僅是幫助幾個(gè)村社修建了防浸溝，讓被搬遷農(nóng)戶互相幫助拆除和重建房子，而對(duì)搬遷農(nóng)戶卻沒有給予現(xiàn)金、搬遷建房、新墾殖耕地等方面的補(bǔ)助。

應(yīng)該承認(rèn)，這種為了國家重點(diǎn)建設(shè)而侵害農(nóng)民群眾利益的作法，在我國還是持續(xù)了好多年。據(jù)有的專家估算，僅水庫移民，就造成1000多萬搬遷農(nóng)戶陷入貧困。 由此，人們不難看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的社會(huì)是很不公平的，但是大家很少表示不滿意，就象新街鄉(xiāng)農(nóng)民那樣。分析其中的原因，可能有以下幾個(gè)方面：一是農(nóng)民們相信政府今后會(huì)實(shí)踐保障，幫助自己富裕起來的。二是嚴(yán)格控制的政治、輿論環(huán)境，人們不敢表示不滿意;如若有人表示不滿意，輕則遭批斗，重則可能被逮捕。

值得欣慰的是，我們黨堅(jiān)決地改革了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其相應(yīng)的專制體制，對(duì)水庫移民的安置逐漸形成一套合理的補(bǔ)償機(jī)制，包括資金補(bǔ)償、安置地選擇等，做到讓搬遷農(nóng)戶思想上滿意、生產(chǎn)條件上比原駐地好、生活上比原來有改善。

問題在于，補(bǔ)償費(fèi)多少才算合

對(duì)一個(gè)涉及多項(xiàng)三農(nóng)政策案例的分析第2頁

理。學(xué)者們提出了許多方案，法律法規(guī)也急于規(guī)范。例如1986年《土地管理法》規(guī)定的“土地補(bǔ)償費(fèi)”是以征地前三年平均產(chǎn)值的 3~6倍;1998年修改后的《土地管理法》提高到了6～10倍;《20xx年的《土地管理法》的修改中規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)”和“安置補(bǔ)助費(fèi)”加在一起不應(yīng) 超過土地平均產(chǎn)出的30倍，對(duì)其中的“土地補(bǔ)償費(fèi)”并沒有實(shí)質(zhì)性的提高。實(shí)際上，大家都忽視了農(nóng)民作為土地所有權(quán)者的主權(quán)，更忽視了農(nóng)民作為被征用主體的談判權(quán)。如果尊重農(nóng)民的主權(quán)和談判權(quán)，農(nóng)民們是會(huì)和土地開發(fā)商談判出一個(gè)大家都認(rèn)為合理的價(jià)格的。

二、不甘貧困的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城打工并逐步找到了適合于自身特點(diǎn)的奶牛養(yǎng)殖道路

(—)不甘貧困的農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城打工，得到了原始積累

中國20世紀(jì)80年代初開始的改革開放的東風(fēng)，吹進(jìn)了會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)。是坐待貧困，還是不甘貧困而到城里打工賺錢?經(jīng)過討論與串聯(lián)，一批轉(zhuǎn)變了思想觀念的村民首先走出了大山，先后有13000多農(nóng)民到昆明等大城市打工。其中有的拉三輪車，有的挖下水溝，有的到建筑工地打小工等，靠苦力慢慢地賺到了及時(shí)筆原始積累。截止目前，會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)3.56多萬人中，有1.3多萬人在外打工，其中在昆明市及郊區(qū)打工的有1.25萬人。

但是，會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)農(nóng)民普遍感到，僅靠在城市里拉三輪車、挖下水溝、為建筑單位打小工等，工作不固定，收入既低又不穩(wěn)定，并不能賺到更多的錢，也不是長久之計(jì)。實(shí)踐中，新街人急需尋找既能發(fā)揮自己經(jīng)驗(yàn)，又能作為長久在城市站住腳跟，能夠獲得穩(wěn)定收入的職業(yè)。

(二)奶牛養(yǎng)殖是適合于搬遷農(nóng)戶的選擇

新街鄉(xiāng)回族農(nóng)民歷來有養(yǎng)牛的傳統(tǒng)習(xí)慣。他們熟悉牛的生長特點(diǎn)，善于選育優(yōu)良種牛、配種、接生、放養(yǎng)、屠宰、制皮、烤作干巴(一種肉制熏烤食品)、牛及其制品的買賣等，許多人由此成為行家里手。該鄉(xiāng)街市上形成了遠(yuǎn)近聞名的牛貿(mào)易市場。特別是，養(yǎng)牛已成為許多回族農(nóng)民的情結(jié)。他們在昆明打工過程中，經(jīng)常想著 牛，盼著見到牛。于是，一些農(nóng)民開始到城郊租房養(yǎng)殖奶牛。

牛奶被醫(yī)學(xué)之父波克拉底稱為“最接近完善的食品”?！耙槐Ｄ虖?qiáng)壯一個(gè)民族”，已成為人們的共識(shí)。新街人在昆明打工中發(fā)現(xiàn)，改革開放以來城里人對(duì)牛奶的需求逐年增加，而長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的牛奶公司由于缺乏鮮奶原料，生產(chǎn)難以擴(kuò)大，對(duì)市場供應(yīng)嚴(yán)重不足。于是，聰明的新街鄉(xiāng)人利用自己打工的原始積累和善于養(yǎng)牛的經(jīng)驗(yàn)，開始在昆明市郊租地租房，購買一頭或幾頭奶牛養(yǎng)殖起來。保佑章便 是他們中的典型代表，他牽頭集資創(chuàng)辦的奶牛合作社是當(dāng)?shù)?個(gè)奶牛合作社中較大的一個(gè)。

保佑章等以每年1。2萬元的租金，租用了呈 貢縣斗南鎮(zhèn)下可樂村原被某藥廠征用后廢棄的山坡荒地160畝，租用期限為70年。他們投資580萬元，建蓋了98套分別為500、480、400和180 平方米不同規(guī)格的農(nóng)舍，其中包括人居住房、衛(wèi)生畜廄、奶牛運(yùn)動(dòng)場等設(shè)施，一套一院，前后開門，套套相連。前為大門庭院，兩邊是住房及生活設(shè)施、水池等，后為兩排牛舍，后門外是奶牛運(yùn)動(dòng)場。小一點(diǎn)的由一戶單獨(dú)使用，大一點(diǎn)由二家及幾家聯(lián)合使用。從而形成了規(guī)范化的奶牛飼養(yǎng)基地。這些農(nóng)舍與畜圈剛一建成，便有 許多新街鄉(xiāng)人前來租用，做到了邊建設(shè)邊投產(chǎn)。

(三)奶牛合作社將分散的養(yǎng)殖戶組織了起來

外鄉(xiāng)單干的農(nóng)民 在昆明城郊租房養(yǎng)殖奶牛，實(shí)踐中具有一些難以克服的困難：一是分散的農(nóng)戶資金少，購買與擁有的奶牛數(shù)量少，形不成規(guī)模生產(chǎn);二是租用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的房子小，奶?；顒?dòng)的場地狹窄，飼養(yǎng)條件差;三是衛(wèi)生防疫難以深入到各戶，不少農(nóng)戶的奶牛經(jīng)常發(fā)病，導(dǎo)致奶的質(zhì)量差，有的達(dá)不到牛奶公司的收購標(biāo)準(zhǔn)。例如，新街鄉(xiāng)瓦崗 村農(nóng)民李才應(yīng)1999年在昆明市郊租房養(yǎng)殖了6頭奶牛，由于不懂得防疫，奶牛經(jīng)常生病，不但產(chǎn)奶量少，而且手工擠奶的質(zhì)量經(jīng)常不合格，每月都要倒掉20多 桶不合格的鮮奶，一年忙下來，收入不夠維持生活。

出路何在?新街鄉(xiāng)農(nóng)民想到了組織起來，成立奶牛合作社，把一家一戶的分散飼養(yǎng)聯(lián)結(jié)成合作社飼養(yǎng)。

奶牛合作社是由會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)搬遷農(nóng)戶自覺組織起來的互助合作組織，現(xiàn)有5個(gè)，其中較大的是保佑章牽頭組織的穆盛達(dá)奶牛合作社，共有42個(gè)股東，其中新街鄉(xiāng)搬遷農(nóng)戶40個(gè)，僅有2個(gè)為本地人;現(xiàn)有奶牛飼養(yǎng)戶120戶，其中80%是新街鄉(xiāng)搬遷農(nóng)戶。合作社統(tǒng)一負(fù)責(zé)與牛奶公司簽訂鮮奶訂購合同，統(tǒng)一對(duì)當(dāng)?shù)卣c社會(huì)發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系;對(duì)內(nèi)實(shí)行股東和社員兩種民主管理;奶牛實(shí)行分戶飼養(yǎng)、集中管理、分戶結(jié)算。合作社的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)從牛奶公司支付鮮奶費(fèi)用中按每公斤0.2元 提成，并對(duì)奶牛戶實(shí)行保護(hù)價(jià)收購，即當(dāng)牛奶公司收購價(jià)低于每公斤1。1元時(shí)，由合作社按1.1元補(bǔ)差價(jià);收購價(jià)在1.1——1.4元之間時(shí)，按1.5元補(bǔ) 差價(jià);當(dāng)牛奶價(jià)高于1.5元時(shí)，合作社對(duì)每公斤牛奶提成0.2元。20xx年，穆盛達(dá)牛奶合作社就補(bǔ)貼奶牛戶20多萬元。

三、現(xiàn)代化奶牛養(yǎng)殖使搬遷農(nóng)戶率先致富

新街鄉(xiāng)農(nóng)民在昆明城郊呈貢創(chuàng)辦奶牛合作社，自覺掛靠到牛奶公司并成為牛奶公司的基地，在牛奶公司的扶持幫助下進(jìn)行現(xiàn)代化養(yǎng)殖，成為昆明市乃至全省率先富裕起來的農(nóng)民。

(一)“公司+合作社+農(nóng)戶”模式實(shí)現(xiàn)了公司、合作社與農(nóng)戶的“三嬴”

昆明市跑馬山實(shí)業(yè)公司原為國營昆明市第二農(nóng)場，地處昆明市東郊依山傍水的跑馬山下，創(chuàng)建于1956年，目前已發(fā)展成一個(gè)以奶牛養(yǎng)殖為基礎(chǔ)、乳制品加工為支 柱，農(nóng)、牧、工、商為一體的中型企業(yè)。公司乳制品廠生產(chǎn)的前進(jìn)牌系列牛奶，曾多次被評(píng)為市優(yōu)、省優(yōu)、部優(yōu)產(chǎn)品。其中，年銷售液態(tài)的袋裝、盒裝鮮奶已達(dá)到 1.2萬噸，被評(píng)為“中國奶業(yè)先進(jìn)企業(yè)”、“云南省及時(shí)批放心食品生產(chǎn)單位”和“昆明市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化重點(diǎn)龍頭企業(yè)”。

但是，企業(yè)原 來采用的由國有職工養(yǎng)殖奶牛的模式已不適應(yīng)企業(yè)發(fā)展和市場競爭的需要。主要是國有職工因體制原因養(yǎng)殖奶牛成本很高。為此，公司開始與農(nóng)戶簽訂合同收購農(nóng)戶牛奶，但這種摸式也存在著公司難以監(jiān)督農(nóng)戶、收購牛奶質(zhì)量沒有保障的問題?，F(xiàn)在，奶牛合作社全權(quán)負(fù)責(zé)農(nóng)戶養(yǎng)牛、擠奶、收奶、并且把奶直接送到公司，既節(jié)省 了公司與農(nóng)戶打交道的成本和麻煩，又使農(nóng)戶省卻了直接與公司打交道的困難，而且奶牛合作社從中也獲得了滿意的受益，從而作到了公司、合作社與農(nóng)戶的“三 贏”。公司日處理鮮奶能力達(dá)到了60噸，年銷售額6000多萬元，創(chuàng)利稅370多萬元;合作社年收入100多萬元;農(nóng)戶年收入至少萬元以上，最多的達(dá)到 20多萬元。前邊提到的李才應(yīng)農(nóng)戶現(xiàn)飼養(yǎng)奶牛20余頭，其中產(chǎn)奶牛17頭，價(jià)值20多萬元，除去成本，年純收入9萬元。

(二)現(xiàn)代化養(yǎng)殖技術(shù)的引進(jìn)與推廣

在跑馬山實(shí)業(yè)公司的扶持和指導(dǎo)下，會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)奶牛合作社逐步進(jìn)行適用的現(xiàn)代化養(yǎng)殖技術(shù)的引進(jìn)與推廣，拋棄了過去傳統(tǒng)落后的養(yǎng)殖技術(shù)。

一是衛(wèi)生牛廄。過去，新街鄉(xiāng)搬遷農(nóng)戶沿用傳統(tǒng)的飼養(yǎng)習(xí)慣，租用的牛房小，多數(shù)沒有光線，牛見不到陽光，廄內(nèi)又臟又臭，使牛經(jīng)常得關(guān)節(jié)炎、感冒、哮喘、癱瘓等疾病，一年花在給牛治病的費(fèi)用很高。現(xiàn)在的牛廄寬敞、明亮、干凈，有的與人的住房差不多。牛廄中牛糞經(jīng)清掃后可以賣給當(dāng)?shù)夭宿r(nóng)、花農(nóng)用作農(nóng)家肥。

二是奶牛運(yùn)動(dòng)場。奶牛運(yùn)動(dòng)場一般建在牛舍外，面積為100—200平方米不等，可分別供20—40頭奶牛運(yùn)動(dòng)，由一家農(nóng)戶單獨(dú)使用或幾家農(nóng)戶合用。奶牛由于定期運(yùn)動(dòng)，體質(zhì)強(qiáng)壯，產(chǎn)奶量高。

三是機(jī)器擠奶車間。目前，穆盛達(dá)奶牛合作社有兩條機(jī)器擠奶線，每次可同時(shí)給48頭奶牛擠奶。擠出的牛奶通過管道直接進(jìn)入冷藏罐，整個(gè)擠奶過程全部處于全封閉狀態(tài)，從而保障了牛奶的衛(wèi)生，杜絕了摻雜弄假行為。飼養(yǎng)戶每天兩次將牛趕到擠奶廳的擠奶機(jī)器生產(chǎn)線邊，奶牛自動(dòng)排隊(duì)到擠奶機(jī)前擠奶。

四是品種改良。奶牛育種工作是奶牛業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。目前，奶牛合作社的奶牛主要以鄧川奶牛及其與荷斯坦奶牛的雜交牛為主體。穆盛達(dá)奶牛合作社準(zhǔn)備建設(shè)一個(gè)品種改良繁育的凍改配種室，逐步改良現(xiàn)有品種，提高奶牛數(shù)量與質(zhì)量。

五是與呈貢縣畜牧獸醫(yī)站掛鉤，由其幫助提供奶牛疫病防治、健康檢查、冰精繁殖等全過程服務(wù)。

(三)用菜農(nóng)的菜葉和花農(nóng)的鮮花枝葉做青飼料

奶牛飼料包括精粗干飼料和青飼料兩大類。精粗干飼料由奶牛合作社統(tǒng)一加工后提供給奶牛飼養(yǎng)戶。青飼料則到旁邊的菜農(nóng)、花農(nóng)、鮮花市場和冷庫那里，以自己的勞力提供獲得，即幫花農(nóng)修剪、整理花枝，到冷庫幫助清理蔬菜廢棄的菜葉，把這些花枝、花梗、菜葉帶回做青飼料。由于節(jié)省花農(nóng)、菜農(nóng)們的修剪、整理、清掃的 勞動(dòng)與費(fèi)用，從而與其結(jié)下了良好的友誼關(guān)系。當(dāng)然，這些花枝、花梗、菜葉帶回后要經(jīng)過清水浸泡和沖洗，以去除殘留的農(nóng)藥、花肥、農(nóng)膜和污泥等污染物，并涼干后才能喂牛。

四、在農(nóng)戶與牛奶公司之間架起了橋梁

近幾年來，云南省乃至全國在推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中，普遍采用了“公司+農(nóng)戶”的模式。就云南省情況看，由于公司管理水平和農(nóng)戶分散經(jīng)營的特點(diǎn)，在沒有上聯(lián)公司下扶農(nóng)戶的中介機(jī)構(gòu)的情況下，“公司+農(nóng)戶”存 在著明顯的缺陷：一是公司因管理成本限制，不可能雇傭足夠的管理人員對(duì)分散的農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)督。二是分散農(nóng)戶因利益驅(qū)使往往撕毀合同，使公司利益受損;或不按合同生產(chǎn)，難以保障產(chǎn)品質(zhì)量。三是公司把部分市場風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁于分散的農(nóng)戶，使農(nóng)戶利益受損。作為公司與農(nóng)戶之間的中介實(shí)體，奶牛合作社較好地避免了這些矛盾 和經(jīng)營中的缺陷。他們采用“公司+合作社+農(nóng)戶”模式，實(shí)現(xiàn)了公司、合作社與農(nóng)戶的“三嬴”。

(一)奶牛合作社也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體

新街回族鄉(xiāng)農(nóng)民奶牛合作社的擴(kuò)大，后來成立了呈貢穆盛達(dá)乳業(yè)有限公司，專門從事飼養(yǎng)奶牛和經(jīng)營牛奶(奶制品加工銷售)。法人代表：保佑章;共有股金資本 385萬元，股東37名，其中投資20~70萬元的股東7名，1萬元以上的30名，專職管理人員18名;合作社奶牛養(yǎng)殖基地建在呈貢縣斗南鎮(zhèn)下可樂村，注 冊資本100萬元;現(xiàn)有土地160畝，土地租用合同為70年，每年租金12萬元，按8%的比例5年遞增一次租金，現(xiàn)土地價(jià)值1600萬元;到20xx年 末，合作社共投入建設(shè)資金近680萬元。建有一個(gè)機(jī)械化擠奶車間，養(yǎng)殖農(nóng)戶住房98套，牛圈98間，共4.8萬平方米。可以飼養(yǎng)奶牛3000頭，現(xiàn)已養(yǎng)殖 了1400頭，日均產(chǎn)鮮奶10噸，年產(chǎn)值為576萬元;收入主要為：住房租用費(fèi)和出售牛奶服務(wù)費(fèi)、飼料加工費(fèi)項(xiàng)，每年約140萬元;純利潤約109萬元左 右;主要支出為：管理人員工資報(bào)酬、水電費(fèi)、場地使用費(fèi)、設(shè)備維修費(fèi)、汽車費(fèi)用等約31余萬元。

資料來源：羅榮淮根據(jù)調(diào)查繪制。

合作社作為公司與農(nóng)戶的中間機(jī)構(gòu)，同時(shí)代表了雙方的利益。它首先是公司利益的代言人，減少了公司直接面對(duì)分散農(nóng)戶的成本和麻煩;同時(shí)又是農(nóng)戶利益的維護(hù)者，解決了農(nóng)戶直接進(jìn)入市場的困難。

(二)合作社上聯(lián)前進(jìn)乳業(yè)公司，成為公司的帶言人和利益代表

合作社掛靠在前進(jìn)乳業(yè)總公司，成為公司的鮮奶基地，得到了總公司在飼養(yǎng)技術(shù)、政策咨詢、管理技術(shù)等方面的扶持?！坝泻门２艜?huì)有好奶”，總公司把先進(jìn)的管理 和生產(chǎn)技術(shù)引入奶牛合作社，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行科學(xué)飼養(yǎng)培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)。推行“食品放心工程”，指導(dǎo)和幫助合作社購買和安裝現(xiàn)代化的擠奶設(shè)備，使奶源生產(chǎn)基地從奶牛的飼養(yǎng)、擠奶到鮮奶加工生產(chǎn)的全過程，都實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化、自動(dòng)化和全封閉式管理。避免了生產(chǎn)過程中的摻水、摻假和二次污染。總公司還為奶牛合作社無償 提供了兩個(gè)價(jià)值人民幣20萬元的牛奶冷藏罐，并承擔(dān)了為合作社信用社貸款人擔(dān)保的義務(wù)。使合作社發(fā)展為昆明市乃至全省現(xiàn)代化管理程度、機(jī)械化設(shè)備程度、養(yǎng)殖規(guī)模較大的一家奶牛合作社。

1、代表公司與養(yǎng)殖農(nóng)戶發(fā)生關(guān)系

合作社代表前進(jìn)乳業(yè)公司與所有養(yǎng)殖農(nóng)戶簽訂了生產(chǎn)和購銷合同，對(duì)生產(chǎn)、管理、產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)品價(jià)格都做了較為明確的規(guī)定，合同期限為5年。

合作雙方約定：總公司對(duì)合作社的收購定價(jià)1.7元/公斤,合作社對(duì)農(nóng)戶的收購定價(jià)1.5元/公斤。在合同有效實(shí)施期內(nèi)，沒有取得總公司同意，合作社必須保 質(zhì)保量的向其交售產(chǎn)品，而不能隨意出售產(chǎn)品給他人。而乳業(yè)公司得按合同規(guī)定價(jià)格收購合作社鮮奶，不得隨意降低價(jià)格和收購量。養(yǎng)殖農(nóng)戶則按合同履行職責(zé)，保障品質(zhì)產(chǎn)品的供應(yīng)。

在合同實(shí)施的2年時(shí)間中，公司與合作社均按規(guī)定履行。例如，曾有其他企業(yè)到合作社協(xié)商，愿意出高于合同價(jià)格收購鮮奶，但合作社管理層人員權(quán)衡了利弊關(guān)系，認(rèn)為信義很重要，應(yīng)遵守合同，沒有隨意撕毀協(xié)議。在市場不穩(wěn)定時(shí)，總公司也為合作社的利益著想，按合同收購農(nóng) 戶的鮮奶。例如，每逢節(jié)假日期，由于鮮奶消費(fèi)者到外地旅游，鮮奶的銷售量便大幅度的下降，日銷售量從50噸急降為7—10噸。在這種情況下，總公司仍按合 同全額收購合作社產(chǎn)品，把部分鮮奶加工為長效奶、固態(tài)奶，保護(hù)了合作社和農(nóng)民的利益。奶牛養(yǎng)殖戶也是在合作社的組織下開展生產(chǎn)的，所獲利益比分散經(jīng)營時(shí)強(qiáng)，所以他們也十分遵循合同，在奶產(chǎn)品的銷售方面，沒有隨意性。做到了利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

2、按公司要求飼養(yǎng)奶牛和收購交運(yùn)鮮奶

合作社嚴(yán)格按公司的要求，對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行管理和生產(chǎn)。包括養(yǎng)殖中奶牛的飼料要求、牛圈衛(wèi)生、實(shí)行定時(shí)定點(diǎn)集中機(jī)械擠奶、擠奶時(shí)必需對(duì)奶牛進(jìn)行清洗，使用公司提供的冷藏車按時(shí)向公司交送鮮奶等，從而保障了鮮奶質(zhì)量。

3、及時(shí)傳達(dá)公司的精神并組織農(nóng)戶貫徹實(shí)施

合作社是貫徹公司精神的組織者和轉(zhuǎn)播者，隨時(shí)與公司保持著較為密切的聯(lián)系，一旦公司對(duì)農(nóng)戶的養(yǎng)殖有新要求、新信息，就立即傳達(dá)到農(nóng)戶并組織實(shí)施。例如，對(duì)奶牛的防疫措施、品質(zhì)奶牛的選種配種、飼料的新配方技術(shù)等。

4、減少了公司面對(duì)分散奶農(nóng)的管理成本

合作社把分散的養(yǎng)殖農(nóng)戶集中和組織起來管理，減少了公司的工資報(bào)酬、勞保和福利待遇支出，成本大大降低。公司如果面向各家各戶收購牛奶，需要花費(fèi)大量的人力和物力，管理成本較高，而且在奶源緊張時(shí)還面臨著難于保障鮮奶收購量和質(zhì)量問題。

(三)下扶農(nóng)戶，成為農(nóng)戶創(chuàng)收和脫貧致富的帶頭人

1、統(tǒng)一的管理方法，解決了養(yǎng)殖農(nóng)戶的后顧之憂

合作社實(shí)行統(tǒng)一管理，配有各類管理人員，專門為養(yǎng)殖戶提供社會(huì)化服務(wù)，讓農(nóng)戶專心專意飼養(yǎng)奶牛。

統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)。合作社的“奶牛小區(qū)”，建蓋了具備較好養(yǎng)殖條件的住房和牛圈，養(yǎng)殖基地實(shí)現(xiàn)了通水(農(nóng)戶免交水費(fèi))、通電。為養(yǎng)殖戶提供有償服務(wù)，農(nóng)戶可依據(jù)自己的生產(chǎn)經(jīng)營能力、經(jīng)濟(jì)能力向合作社租用不同面積的住房和牛圈。

統(tǒng)一設(shè)備。擠奶車間配備的較為先進(jìn)的機(jī)器和設(shè)備，包括機(jī)器擠奶器、儲(chǔ)奶器、冷藏器、清洗器、鍋爐等設(shè)備，均由合作社統(tǒng)一購買，并提供農(nóng)戶使用。

統(tǒng)一科學(xué)管理、培訓(xùn)和科技服務(wù)。合作社向公司和有關(guān)部門聘請(qǐng)技術(shù)人員，對(duì)養(yǎng)殖戶進(jìn)行科學(xué)飼養(yǎng)培訓(xùn)和現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)。

統(tǒng)一交奶。按規(guī)定統(tǒng)一用冷藏車向公司交送鮮奶，農(nóng)戶不必要一家一戶地向牛奶公司交奶，節(jié)約大量了時(shí)間和精力。

統(tǒng)一飼料供給。奶牛精飼料由專業(yè)人員統(tǒng)一購買，統(tǒng)一加工和調(diào)配后，再按成本價(jià)供給養(yǎng)殖戶，保障了奶牛飼料的安全性。

統(tǒng)一防疫。每逢防疫時(shí)節(jié)，合作社派出專人與當(dāng)?shù)匦竽练酪卟块T、公司有關(guān)部門聯(lián)系，并組織養(yǎng)殖戶對(duì)奶牛進(jìn)行防疫活動(dòng)。

統(tǒng)一品種改良。合作社在公司的幫助和指導(dǎo)下進(jìn)行品質(zhì)奶牛品種改良和引進(jìn)，提高奶牛出奶量，降低飼養(yǎng)成本。

2、建立了嚴(yán)格的內(nèi)部管理制度

為保障生產(chǎn)和產(chǎn)品銷售的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，合作社建立了嚴(yán)格的管理制度。包括：財(cái)務(wù)管理制度、生產(chǎn)技術(shù)管理制度、飼料管理制度、產(chǎn)品質(zhì)量管理制度、人事管理制度、社會(huì)治安管理制度等，規(guī)范了生產(chǎn)和人員管理。

3、以集體組織對(duì)外發(fā)生聯(lián)系

無論從市場銷售，還是面對(duì)公司或所可能發(fā)生業(yè)務(wù)部門聯(lián)系的角度講，以個(gè)體農(nóng)戶的身份進(jìn)行活動(dòng)，其力量是十分薄弱的，多數(shù)時(shí)候處于被動(dòng)地位，自己的合法利益不能得到保障。而以組織形式能夠獲得更多更好的效果，因?yàn)?，組織的信義程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于個(gè)人。在出售牛奶的資金回收結(jié)算，以組織的力量面對(duì)公司，農(nóng)戶心理感到 塌實(shí)。合作社的對(duì)外聯(lián)系減輕了分散農(nóng)戶在社交活動(dòng)中花費(fèi)和精力。

五、對(duì)昆明市建設(shè)小康社會(huì)的貢獻(xiàn)

分析公司基本情況，我們可以看到新街鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)辦的公司，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r良好，企業(yè)的職工有了穩(wěn)定的住所(戶均)、穩(wěn)定的職業(yè)和收入，生活條件也在不斷的改善。他們之中一部分人還擁有了自己的房產(chǎn)，為昆明市建設(shè)小康社會(huì)做出了較大的貢獻(xiàn)。

(一)為昆明市場提供百分之八十以上的安全、衛(wèi)生和高質(zhì)量的鮮牛肉

奶業(yè)合作社是昆明市前進(jìn)乳業(yè)公司的新鮮奶源基地，平均每天為其提供10噸高質(zhì)量新鮮純牛奶，為昆明市民的健康做出了貢獻(xiàn)。

新街鄉(xiāng)農(nóng)民創(chuàng)辦的另一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體——商貿(mào)公司，平均每天向昆明市場供應(yīng)35噸新鮮牛肉，占昆明市4區(qū)和呈貢、安寧縣新鮮牛肉市場供應(yīng)的80%。該公司至開 業(yè)以來，嚴(yán)格遵循職業(yè)道德，講信義，公司管理制度規(guī)范嚴(yán)密，嚴(yán)把產(chǎn)品質(zhì)量關(guān)，做到安全、衛(wèi)生、，堅(jiān)決杜絕出售注水牛肉，讓消費(fèi)者買著開心，吃著放心，市民對(duì)其誠信度較高。

(二)解決了近20xx名農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)問題

合作社建蓋的98套(4.8萬 平方米)分別為500、480、400和180平方米不同規(guī)格的農(nóng)舍(水、電、路三通)，其中包括人居住房、衛(wèi)生畜廄、奶牛運(yùn)動(dòng)場等設(shè)施，一套一院，前后 開門，套套相連。前為大門庭院，兩邊是住房及生活設(shè)施、水池等，后為兩排牛舍，后門外是奶牛運(yùn)動(dòng)場。小一點(diǎn)的由一戶單獨(dú)使用，大一點(diǎn)由二家及幾家聯(lián)合使用，安置了120戶農(nóng)戶、500余人、約300多勞動(dòng)力，形成了規(guī)范化的奶牛飼養(yǎng)基地。不僅解決了住在合作社農(nóng)戶的就業(yè)問題，使他們有了穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入， 學(xué)到了不少的科學(xué)飼養(yǎng)知識(shí)和技術(shù)，改善了他們的生活條件。奶牛合作社的養(yǎng)殖戶平均的住房及牛圈標(biāo)準(zhǔn)為400平方米，合作社免費(fèi)供水、供電。而且還帶動(dòng)周邊 奶牛養(yǎng)殖農(nóng)戶30戶就業(yè)和增加經(jīng)濟(jì)收入。

每天進(jìn)入商貿(mào)公司交易肉牛和屠宰肉牛的客戶約500余人次，一年就有18.25萬次，使這些農(nóng)戶有了增加經(jīng)濟(jì)收入機(jī)會(huì)和條件。公司除了安置了83戶農(nóng)戶的住房(平均每戶60平方米)就業(yè)外，還幫助了從事肉牛交易和屠宰就業(yè)人員1033人。

(三)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)做出了貢獻(xiàn)

一是解決了近20xx名進(jìn)城打工農(nóng)民的就業(yè)問題，使他們有了穩(wěn)定的工作、住宿和經(jīng)濟(jì)收入，從而相應(yīng)地減少了一些由于沒有固定工作和穩(wěn)定的生活來源而引發(fā)的社會(huì)問題。

二是在昆明打工的會(huì)澤農(nóng)民接近10萬人，其中新街鄉(xiāng)人就有12.5萬人，在這些打工的農(nóng)民中回族占了相當(dāng)?shù)臄?shù)量，加上其他縣分的回族，少說也有幾萬人。由 于穆盛達(dá)公司和公司職員都是回族，在昆明地區(qū)很有威望，實(shí)際上成為了當(dāng)?shù)鼗刈迦罕姷念I(lǐng)袖。公司駐地和公司活動(dòng)地區(qū)，回族群眾有困難，都愿意找他們解決;當(dāng)?shù)卣惺虑?，也找他們幫忙。公司還大力協(xié)助派出所人員維護(hù)社會(huì)治安，調(diào)解各類民族矛盾，受到派出所的稱贊和群眾的歡迎。對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和安定團(tuán)結(jié)做出了貢 獻(xiàn)。

三是奶牛合作社生產(chǎn)與駐地村民生產(chǎn)形成了農(nóng)業(yè)生態(tài)循環(huán)，合作社飼養(yǎng)奶牛為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植蔬菜和花卉提供有機(jī)農(nóng)家肥料，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的花桿和菜葉有為飼養(yǎng)奶牛提供青飼料，雙方互利互惠，關(guān)系十分融合。

六、創(chuàng)造出自發(fā)移民到城市郊區(qū)從事產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的好模式

改革開放以后，隨著國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和財(cái)力的增加，扶貧才具有了經(jīng)濟(jì)實(shí)力這一基本條件。而把那些已經(jīng)喪失基本生產(chǎn)生活條件區(qū)域的貧困者，易地搬遷到生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好的區(qū)域，則是中國扶貧攻堅(jiān)的手段之一。我國現(xiàn)有的易地搬遷扶貧開發(fā)，主要采用的有政府組織、企業(yè)承包和自發(fā)移民搬遷三種形式。

所謂自發(fā)移民搬遷，是指那些沒有列入政府計(jì)劃、政府機(jī)關(guān)和扶貧企業(yè)沒有組織、沒有享受政府財(cái)政補(bǔ)助、貧困農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行的移民搬遷。這里講的自發(fā)，并不是貧困農(nóng)戶盲目的、一家一戶的分別移動(dòng)搬遷，而是在市場信息和示范戶的帶動(dòng)下，由貧困村內(nèi)那些由組織能力和外部交往關(guān)系的農(nóng)民“領(lǐng)袖”組織的易地搬遷。新街鄉(xiāng) 農(nóng)民在昆明市郊區(qū)養(yǎng)殖奶牛，就是自發(fā)移民搬遷扶貧開發(fā)的成功范例。

那么，自發(fā)移民為什么會(huì)效果好呢?

(一)避免了政府組織易地搬遷扶貧開發(fā)的缺陷

相對(duì)于政府組織形式分析，自發(fā)移民的優(yōu)點(diǎn)在于：

一是是否愿意移民搬遷、全家搬或是年輕人先搬、什么時(shí)候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何賺錢等等，都是由貧困農(nóng)戶自己拿主意，不存在任何行政強(qiáng)制。因此，到遷入地后，自愿移民者在增加收入和爭口氣的雙重壓力驅(qū)動(dòng)下，一般都能“安下心，埋頭干，不怨天尤人”。

二是在移民前，貧困農(nóng)戶全部作過遷入地調(diào)查研究，有的是聽自己的親戚朋友或村民里有威望信得過的人講的，信息;有的則是在村里其他人在遷入地已經(jīng)賺錢得示范效應(yīng)下，勇敢地做出決定的。

三是自發(fā)移民的戶與戶之間普遍相互幫助，在搬遷過程中，尤其是在遷入地生產(chǎn)生活的安置上，起到了重要作用;有的則開始雖然在遷入地很艱苦，但是他們團(tuán)結(jié)一心，艱苦奮斗，而且前途有望、目標(biāo)明確，硬是堅(jiān)持了下來。

四是自發(fā)移民搬遷的農(nóng)戶，根本看不到政府機(jī)關(guān)組織過程中有的政府官員時(shí)不時(shí)露出的“救世主”、“恩賜者”面孔和居高臨下的行政強(qiáng)迫命令，雖然壓力很大，但精神卻是“愉快”的。

五是在政府機(jī)關(guān)組織的形式中，經(jīng)常出現(xiàn)遷出地與遷入地政府機(jī)關(guān)工作人員互相推諉的情況，在跨地州搬遷的形式中經(jīng)常出現(xiàn)。

(二)避免了企業(yè)承包易地搬遷扶貧開發(fā)的缺陷

相對(duì)于扶貧企業(yè)承包易地搬遷扶貧開發(fā)來看，自發(fā)移民的優(yōu)點(diǎn)在于：一是移民戶看不到企業(yè)管理人員對(duì)政府撥款既精明到“嘔”的地步，又居高臨下“施舍”臉色。 在此，作為追求利潤較大化的企業(yè)，追求利潤、精打細(xì)算是應(yīng)該的，在此包括移民者在內(nèi)的人們不滿意的是，這些企業(yè)管理人往往是吃了政府撥給移民搬遷的款，大多數(shù)又賣“乖”式地指責(zé)移民“這也不是”、“那也不對(duì)”，甚至公開地克扣本應(yīng)用于移民身上的款。二是由于扶貧企業(yè)以承包形式接受安置移民，多數(shù)遷入 地政府趁機(jī)把本應(yīng)屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的社會(huì)治安、小學(xué)和中學(xué)教育、計(jì)劃生育等職能，“一股腦兒”地推給了企業(yè)，大大加重了企業(yè)負(fù)擔(dān);企業(yè)被迫承擔(dān)本應(yīng)屬于 政府機(jī)關(guān)的職責(zé)的同時(shí)，往往是把“氣”泄到移民農(nóng)戶身上，使移民農(nóng)戶和企業(yè)管理人員都倍感“委屈”。

在此我們不妨舉出一個(gè)案例。 地處中國——老撾邊界的江城縣嘉禾鄉(xiāng)明子山村茶場，已先后接收自發(fā)移民和政府組織的移民，二者情況大不一樣。該村曾是福特基金會(huì)于1990—1997年援 助的“中國云南省貧困山區(qū)綜合開發(fā)試驗(yàn)示范項(xiàng)目(yum)”的項(xiàng)目村之一。yum項(xiàng)目扶持的明子山茶場經(jīng)改造和新建后，需要大量勞動(dòng)力手工采茶。yum項(xiàng) 目領(lǐng)導(dǎo)小組曾號(hào)召滇東北昭通地區(qū)喪失生產(chǎn)生活條件的貧困農(nóng)戶前來明子山茶場打工。于是，從1991年起，昭通地區(qū)部級(jí)貧困縣永善縣、巧家縣及其他貧困 縣、鄉(xiāng)的609戶、3080人自發(fā)移民搬遷來打工。由于當(dāng)?shù)貧夂蜓谉?，移民戶搭個(gè)簡單的茅草棚就可以先住下;有的搬來即到茶園采茶，茶場付給工錢;所有自發(fā)移民戶做到了“當(dāng)年移來，采茶就有收入，當(dāng)年解決溫飽”。然而，20xx年3月，江城縣作為全省跨地州易地搬遷扶貧開發(fā)的安置地之一，由遷入地和遷出地政府機(jī)關(guān)組織，在明子山茶場安置了100戶移民。從而出現(xiàn)了“奇特”的現(xiàn)象：一是政府組織的100戶移民戶家家住上了政府建蓋的磚墻、石棉瓦頂?shù)摹把?房”，而自發(fā)移民戶多數(shù)住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹編的墻、茅草作頂?shù)摹柏毭窨摺?二是政府組織的移民戶往往流露處“趾高氣揚(yáng)”，嘴上常掛著“我們是政府組織來”，有意見便找縣扶貧辦、易地安置辦解決;自發(fā)移民戶和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民則把他們稱為“中央軍”，是得罪不起的“上等人”。

在這一案例中，當(dāng)?shù)卣惺苤鴮?duì)移民戶不公平待遇、甚至不過問自發(fā)移民戶的指責(zé)，也有其難言苦衷。政府組織的易地搬遷扶貧跨地州搬遷每人8000元，資金是 地州內(nèi)跨縣級(jí)政府(有的是中央政府)劃撥的專用扶貧款，而自發(fā)搬遷則什么也沒有。江城縣(其他接收縣也是如此)是國家貧困縣，財(cái)政入不敷出，有時(shí)連公務(wù)員工資也發(fā)不出，根本沒有錢對(duì)自發(fā)搬遷戶進(jìn)行補(bǔ)助。

我們上述研究結(jié)論，引起了中共云南省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)和省政府扶貧辦的重視，已經(jīng)停止了跨地州的、長距離的易地搬遷扶貧開發(fā)，重點(diǎn)抓好縣內(nèi)的易地搬遷扶貧開發(fā)。

七、戶籍問題是困擾進(jìn)城民工的首要難題

改革開放以來，昆明市各區(qū)、縣戶口管制逐步放寬，近幾年更規(guī)定凡在昆明投資達(dá)到一定數(shù)額有住宅的人均可落入城市戶口。這對(duì)于昆明市吸引外資、人才和技術(shù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變，具有十分重大的意義。

新街鄉(xiāng)已有上萬名農(nóng)民在昆明市打工，特別是1000多人在昆明郊區(qū)組建乳業(yè)有限公司，有固定住所，有從業(yè)投資并且為昆明市牛奶產(chǎn)業(yè)和“菜藍(lán)子工程”做出了 重大貢獻(xiàn)的搬遷農(nóng)戶，至今不能在當(dāng)?shù)芈淙霊艨?，子女入學(xué)、醫(yī)療保健等仍不能享受與當(dāng)?shù)厝送鹊拇?。而且，他們雖然在昆明市城區(qū)和郊區(qū)工作和生活了好多年，在城市里安家落戶的決心一直沒有動(dòng)搖過，但身份還是外地農(nóng)民工，還只是城市中的“流動(dòng)人口”。

面對(duì)這些不公平待遇和生活中 碰到的難題，新街鄉(xiāng)農(nóng)民代表曾多次到駐地相關(guān)機(jī)構(gòu)咨詢和尋求幫助解決戶口問題，但是都沒有實(shí)現(xiàn)愿望。有關(guān)部門給出的理由，是他們的條件不夠。那么，進(jìn)城農(nóng)民落戶需要那些條件呢?帶著這個(gè)問題，我們查看了《云南省城鎮(zhèn)戶籍制度改革意見》，其中1條為“在昆明市主城建成區(qū)居住滿5年，有合法的職業(yè)或穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì) 收入、有合法固定住所的人員可申請(qǐng)1人落戶”。此外我們又到某派出所向有關(guān)人員進(jìn)行了咨詢，得到的回答是除以上條件外，還有2條：在昆明購買住房價(jià)位為 30萬元，并一次付清房款者，可帶房產(chǎn)證到駐地相關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)本人幾直系親屬落戶;在當(dāng)?shù)赝顿Y500萬元以上者，可帶上相關(guān)證件到駐地相關(guān)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)本人及直 系親屬落戶。由此可見，云南城市戶籍的門檻與發(fā)達(dá)省份相比仍然是很高的。

根據(jù)10幾年前的文件規(guī)定，有關(guān)部門反復(fù)研究了新街鄉(xiāng)農(nóng) 民的申請(qǐng)，作出了不符合在昆明市落戶的裁定：一是新街鄉(xiāng)農(nóng)民雖有住房，但是卻是自己蓋的;二是企業(yè)的稅收必須在20萬元/年以上者方才能有一人申請(qǐng)落戶。 但新街鄉(xiāng)農(nóng)民奶牛合作社是“昆明前進(jìn)乳業(yè)的奶源基地”，20xx年被中國奶牛協(xié)會(huì)評(píng)為《全國奶牛養(yǎng)殖示范小區(qū)》，屬于農(nóng)業(yè)畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，是國家免稅企業(yè)，享受免稅待遇，沒有繳稅;另一個(gè)商貿(mào)公司已按規(guī)定年上繳的稅收12萬元(定額)，但沒有達(dá)到20萬元的稅額。所以不符合落后的文件規(guī)定。

但是，會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)在昆明市租地養(yǎng)殖奶牛的農(nóng)戶至今尚未落入城市戶口，甚至連當(dāng)?shù)剞r(nóng)村戶口也不給落。由于沒有當(dāng)?shù)貞艨冢@些搬遷農(nóng)民就享受不到當(dāng)?shù)鼐用裢鹊恼?、?jīng)濟(jì)與社會(huì)待遇;一是在當(dāng)?shù)鼗鶎幼灾谓M織中沒有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，不能參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展重大問題的決策;二是子女上學(xué)必須額外上交 一筆費(fèi)用，有的學(xué)校稱贊助費(fèi)，有的學(xué)校稱議價(jià)生費(fèi)，每個(gè)學(xué)生每年受費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：小學(xué)生5000元，初中生1萬元，高中生1.5—2萬元。三是享受不到當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)。

八、農(nóng)民發(fā)展資金短缺至今沒有改善的動(dòng)靜

農(nóng)民發(fā)展資金短缺，是我國的一個(gè)老大難問題。新街鄉(xiāng)進(jìn)城農(nóng)民也不例外。奶牛合作社發(fā)展壯大，還需要不斷地資金投入。例如，機(jī)械設(shè)備的更新和增置、廠房的修建、經(jīng)營項(xiàng)目的增加、生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大等， 都需要大量資金。幾乎所有的奶牛養(yǎng)殖戶需要大量的買牛資金，更是貸款無門。

中共中央和國務(wù)院20xx年一號(hào)文件提出：“要從農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民需要出發(fā)，按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制?！薄肮膭?lì)有條件的地方，在嚴(yán)格監(jiān)管、有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，通過吸引社會(huì)資本和外資，積極興辦直接為三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織。”應(yīng)該承認(rèn)，有關(guān)部門為落實(shí)中央決定成立了研究小 組，加緊工作，但由于農(nóng)村金融的復(fù)雜性，在一年多的時(shí)間內(nèi)尚沒有制定出具有操作性的具體辦法，社會(huì)資本和外資也不見“積極興辦直接為’三農(nóng)’服務(wù)的多種所有制的金融組織”;農(nóng)村金融體制的改革和創(chuàng)新也沒有任何“加快”的跡象。這實(shí)在是太遺憾了!就在有關(guān)部門一年多遲遲拿不出落實(shí)措施的情況下，20xx年一號(hào)文件比20xx年一號(hào)文件提出了更高、更具體的要求：“要針對(duì)農(nóng)村金融需求的特點(diǎn)，加快構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系?！?20xx年中共中央和國務(wù)院一號(hào)文件又要求“在保障資本金充足、嚴(yán)格金融監(jiān)管和建立合理有效的退出機(jī)制的前提下，鼓勵(lì)在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法。引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織。”

根據(jù)新街鄉(xiāng)農(nóng)民的具體情況，我認(rèn)為構(gòu)建的這個(gè)農(nóng)村金融體系應(yīng)有以下幾部分組成：

(一)以農(nóng)民合作金融組織為主體的多種所有制金融組織公平競爭

農(nóng)村金融的多種所有制組織，包括現(xiàn)有的國有金融機(jī)構(gòu)，有待于大力開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的各保險(xiǎn)公司等;股份制銀行;外資銀行，以及中外合資(合作)銀行、外資控股(參股)銀行;農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，例如農(nóng)村信用合作社、農(nóng)民合作基金會(huì)，農(nóng)民合作保險(xiǎn)機(jī)構(gòu);個(gè)體私營金融機(jī)構(gòu)，例如個(gè)體私營銀行(保險(xiǎn))、個(gè)體私營為主的 基金會(huì)(保險(xiǎn))，等等。

在農(nóng)村金融的多種所有制組織中，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)將成為主體。在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)普遍建立、互為補(bǔ)充、公 平競爭的情況下，民間借貸特別是高利貸存在的環(huán)境和機(jī)會(huì)便大大減少。為了盡快滿足農(nóng)民金融需求，近期內(nèi)應(yīng)該大力發(fā)展農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，一個(gè)簡便的措施是，鼓勵(lì)現(xiàn)有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織借鑒村民基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，開展集資、放貸、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)，使其逐步成為農(nóng)村合作金融組織。

(二)以小額信貸為主要形式的多種金融產(chǎn)品供給大于需求

適應(yīng)“三農(nóng)”需求的多種農(nóng)村金融產(chǎn)品，主要的，一是靈活多樣的存款貸款;二是小額信貸，例如孟加拉國鄉(xiāng)村銀行g(shù)b模式為主要特征的小額信貸扶貧到戶，以我 國現(xiàn)行信用村為特征的小額信貸款;三是各類保險(xiǎn)，當(dāng)前農(nóng)民最需要的主要是種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品銷售業(yè)、醫(yī)療保健等的保險(xiǎn)，而目前這些保險(xiǎn)在廣大農(nóng)村幾乎是空白;四是適應(yīng)農(nóng)民客戶需求的各類證券、債券、票據(jù)等。在多種農(nóng)村金融產(chǎn)品中，小額信貸將成為主要形式。實(shí)踐中，現(xiàn)有國內(nèi)幾個(gè)保險(xiǎn)機(jī) 構(gòu)已養(yǎng)成了難以開展農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的頑疾，而現(xiàn)有農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織無一不承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，積累了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。因此，鼓勵(lì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織中的一些組織開展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，促使其向保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，要比新建保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)容易得多。

(三)以上門服務(wù)為主體的多種金融服務(wù)方式任人選擇

傳統(tǒng)的金融服務(wù)方式是坐等貸款者顧客上門，從而既減少了自己的成本，又避免了風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來，城市金融由于競爭，出現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)人員上門拉存款和向優(yōu)良客戶送貸上門的現(xiàn)象，體現(xiàn)了市場化的優(yōu)越性。但是在農(nóng)村，極少見到農(nóng)村信用合作社、農(nóng)業(yè)銀行和其他國有金融機(jī)構(gòu)上門為農(nóng)民服務(wù)的行為。

小額信貸扶貧到戶做到了對(duì)農(nóng)戶上門服務(wù)，但是所需成本顯然是很大的。茅于軾先生實(shí)驗(yàn)的村扶貧基金，由他選擇的村內(nèi)農(nóng)民自己管理，從而大大降低了成本;我實(shí) 驗(yàn)的自然村基金，由村民大會(huì)民主選舉出的共管小組管理，既大大降低了成本，又由于放貸還貸都在村民大會(huì)上進(jìn)行(正軌金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格禁止的坐收坐支)，透明度高，接受全體村民的監(jiān)督，還降低了風(fēng)險(xiǎn)。

(四)以貸款者互保為主要形式的多種擔(dān)保機(jī)制分散了風(fēng)險(xiǎn)

傳統(tǒng)的 金融擔(dān)保機(jī)制，是貸款者財(cái)產(chǎn)(權(quán))抵押和第三者對(duì)貸款者提供財(cái)產(chǎn)(權(quán))擔(dān)保。自1994年中國社科院杜曉山等人把孟加拉國鄉(xiāng)村銀行小額信貸引進(jìn)后，貸款者 5—8戶聯(lián)保成為農(nóng)村特別是貧困地區(qū)新的擔(dān)保方式，即一戶到期還不起貸款，其他幾戶就負(fù)有幫助其還款的責(zé)任。實(shí)踐證明，這一擔(dān)保機(jī)制適應(yīng)了農(nóng)村實(shí)際，非常有效，而且受到農(nóng)民歡迎，具有旺盛生命力，將成為今后農(nóng)村金融的主要擔(dān)保方式。

世界上解決小農(nóng)戶、小企業(yè)特別是貧困戶的貸款擔(dān)保問題，特別推薦單獨(dú)成立專門的擔(dān)保公司，實(shí)踐證明也是一種有效的模式，很值得我國農(nóng)村金融借鑒。不過，這樣的擔(dān)保公司由于賺錢不多，政府需要給予財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策優(yōu)惠。

(五)以市場化為主的利率機(jī)制隨時(shí)調(diào)控供求

近年來，國家放開了農(nóng)村信用合作社的貸款利率上限的限制，不少農(nóng)村信用合作社的利率已接近當(dāng)?shù)馗呃J的水平，一個(gè)以市場化為主的利率機(jī)制正在形成。

在此，我擔(dān)心的是，雖然僵化的農(nóng)村信用合作社的運(yùn)行體制與機(jī)制正在改革，但現(xiàn)有方案尚看不出動(dòng)真格的地方，很可能走走過場，在其他農(nóng)村金融組織的競爭面前敗下陣來，重演資不抵債的老路，又回到目前的作法，即：一是由中央政府補(bǔ)虧(全國1650億元)，叫做化錢買改革，化的都是全國納稅人的錢，從法律上看無依據(jù)，從理論上看無道理;二是由地方政府補(bǔ)虧，這對(duì)于轉(zhuǎn)型期負(fù)有地方發(fā)展重任的地方政府來看，他們可以判斷值得不值得。

(六)以“民間監(jiān)督為主、官方(縣級(jí))監(jiān)督為輔”的監(jiān)管體制有效防范風(fēng)險(xiǎn)

國外的經(jīng)驗(yàn)證明，對(duì)金融的監(jiān)督，官方的作用是很重要的，但是也存在著監(jiān)管脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局、為監(jiān)管而監(jiān)管、監(jiān)管尋租等問題，其結(jié)果，不僅無助于金融業(yè)的發(fā)展和效率，而且也無助于減低、減少金融機(jī)構(gòu)危機(jī)發(fā)生的可能性;相反，提倡、鼓勵(lì)和支持民間直接監(jiān)督金融業(yè)則是最有效的(張俊喜)。實(shí)際上，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)揭 發(fā)出來的違規(guī)、瞎干、腐敗等案件，絕大多數(shù)都是群眾揭發(fā)、舉報(bào)與提供線條，才得以破案、避免損失的。因此，面對(duì)分散、點(diǎn)多、復(fù)雜的農(nóng)村金融，應(yīng)確立“民間 監(jiān)督為主、官方(縣級(jí)監(jiān)督局)監(jiān)督為輔”的監(jiān)管體制。在這一體制中，鼓勁、重獎(jiǎng)并為舉報(bào)人嚴(yán)格保密，是最重要、最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

農(nóng)村金融監(jiān)督(管)的目的與目標(biāo)，是促進(jìn)金融資源的有效配置，即將資金用在最需要、具潛力的項(xiàng)目中;其次才是防范風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)?，用在最需要、具潛力的?xiàng)目中，金融資產(chǎn)才最安全。我國近幾年來的實(shí)踐證明，金融風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在行政干預(yù)貸款，而行政干預(yù)貸款要么是不具潛力的項(xiàng)目，要么是領(lǐng)導(dǎo)官員瞎指揮的項(xiàng)目， 特別是金融監(jiān)管部門對(duì)這些項(xiàng)目貸款很難監(jiān)督。

(七)以政府扶持為主的良好外部環(huán)境

適應(yīng)目前我國已進(jìn)入工 業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村新階段的實(shí)際，政府應(yīng)對(duì)構(gòu)建的農(nóng)村金融體系進(jìn)行稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政策扶持等，營造和保持良好的農(nóng)村金融發(fā)展的外部環(huán)境。 20xx、05、06年的一號(hào)文件已提出了當(dāng)前扶持農(nóng)村金融最緊迫的工作，需要有關(guān)部門具體化為可操作性的政策。

(八)通過民主程序建立基層自治組織

目前，新街鄉(xiāng)搬遷到昆明市郊的奶牛戶的組織有兩種：一是奶牛合作社以經(jīng)濟(jì)手段把農(nóng)戶聯(lián)結(jié)了起來，這是主要形式;二是新街鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的派出組織，即在昆明打工者中建立黨總支部，在6個(gè)會(huì)澤縣奶牛合作社建立了支部;鄉(xiāng)政府在呈貢建立了辦事處，但只有一個(gè)工作人員，各項(xiàng)活動(dòng)開展的不是很正常，而且沒有融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)正常的活動(dòng)中。

考慮到新街鄉(xiāng)搬遷養(yǎng)奶牛戶已經(jīng)在昆明市郊以70年期限租賃了土地，建蓋了場房和住宅，組建了奶牛合作社，實(shí)際上已經(jīng)成為了長期性居民，在解決落戶問題的同時(shí)，應(yīng)該使其盡快融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)。在操作上擬分二步：在6個(gè)奶牛合作社全體社員中，通過民主選舉，產(chǎn)生奶牛合作社聯(lián)社，并在聯(lián)社黨員中建立黨支部，聯(lián)社負(fù)責(zé)人行使部分行政職能，取代辦事處;第二步，奶牛合作社聯(lián)社并入當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)、合作經(jīng)濟(jì)組織中。

九、有關(guān)農(nóng)民進(jìn)城的思考

(一)農(nóng)民進(jìn)城應(yīng)成為城市擴(kuò)張的主力軍之一

中外城市發(fā)展的歷史表明，城市擴(kuò)張的主力軍是農(nóng)民。昆明城市擴(kuò)張是現(xiàn)代化新昆明建設(shè)的題中之義。在昆明城市擴(kuò)張中，應(yīng)采取熱烈歡迎和特殊優(yōu)惠的措施，吸引各地農(nóng)民特別是省內(nèi)農(nóng)民進(jìn)入昆明發(fā)展。據(jù)我們20xx年的一項(xiàng)研究表明，昆明市以農(nóng)民為主的150多萬外來流動(dòng)人口，對(duì)昆明市發(fā)展的貢獻(xiàn)為：創(chuàng)建了 21.2%的當(dāng)年gdp總值;消費(fèi)了全市當(dāng)年社會(huì)消費(fèi)品總額的17.8%;提供了約56萬個(gè)勞動(dòng)就業(yè)崗位;帶動(dòng)了昆明城區(qū)32.24%的擴(kuò)張;通過激烈競 爭大大提高了本市常住人口中的勞動(dòng)力的素質(zhì)等。

因此，昆明市內(nèi)及大小城鎮(zhèn)諸如象至今仍不給于解決會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)來昆明養(yǎng)奶牛中農(nóng)民 戶口的種種借口，例如農(nóng)民進(jìn)城影響城市社會(huì)治安、加重城市負(fù)擔(dān)、增加城市就業(yè)壓力、超計(jì)劃生育等等指責(zé)，以及由此制定與實(shí)施的種種限制乃至打擊農(nóng)民進(jìn)城的行為，是不符合城市發(fā)展規(guī)律的，因而是不正確的。

(二)農(nóng)民進(jìn)城是統(tǒng)籌解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民“三農(nóng)”問題的主要渠道之一

我國解決“三農(nóng)”問題即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)優(yōu)和農(nóng)民增收過程中，往往盯著農(nóng)村和農(nóng)業(yè)內(nèi)部尋找對(duì)策，這有其正確的一面，但其理論指導(dǎo)的失誤也很明顯，主要是沒有看到農(nóng)村城市化和城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和工業(yè)化、農(nóng)民工人化和居民化是歷史發(fā)展的規(guī)律，其中易地搬遷扶貧開發(fā)的設(shè)計(jì)全部由農(nóng)村到農(nóng)村便是一個(gè) 突出的典型例子。實(shí)踐證明，把生產(chǎn)生活條件很差的貧困農(nóng)民，搬遷到生產(chǎn)生活條件相對(duì)較好的農(nóng)村，當(dāng)然可以使其解決溫飽、擺脫貧困，但是不可能使他們致富，特別是不能解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的農(nóng)民居民化的問題。因此，在設(shè)計(jì)與實(shí)施易地搬遷扶貧開發(fā)工程時(shí)，應(yīng)該打破貧困農(nóng)民只能應(yīng)該永遠(yuǎn)是農(nóng)民，不能成為城市城 鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人和居民的指導(dǎo)思想，樹立農(nóng)民逐步變成城市城鎮(zhèn)居民的思想，通過培訓(xùn)使搬遷農(nóng)民掌握在城鎮(zhèn)謀生的技術(shù)，推廣會(huì)澤縣新街鄉(xiāng)農(nóng)民進(jìn)入昆明養(yǎng)殖奶牛的經(jīng)驗(yàn)，并使農(nóng)民進(jìn)城成為統(tǒng)籌解決“三農(nóng)”問題的主要渠道之一。

(三)城市城鎮(zhèn)政府應(yīng)把為進(jìn)城農(nóng)民服務(wù)作為重要職責(zé)之一

長期來，城市城鎮(zhèn)政府一直把為把本城市城鎮(zhèn)居民服務(wù)作為“”職責(zé)，沒有或很少考慮為進(jìn)城農(nóng)民服務(wù)。有的甚至把進(jìn)城農(nóng)民作為“盲流”、“擾亂社會(huì)治安 者”等，加以歧視、排擠、打擊與驅(qū)趕。這種狹隘理解政府職能的思想與黨中央、國務(wù)院要求的統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)問題是背道而弛的，也是社會(huì)的一大不公平。因此，貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院提出的統(tǒng)籌城市發(fā)展，大力的解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該轉(zhuǎn)變城市城鎮(zhèn)政府職能，把單一地為城市城鎮(zhèn)居民服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄟM(jìn)城農(nóng)民在內(nèi)市場主體服務(wù)上來，正如作到黨的十六屆三中全會(huì)決議所要求的地“加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明廉潔高效的行政管理體制”。

三農(nóng)政策論文:緩解“三農(nóng)”問題的財(cái)政支農(nóng)政策選擇

摘要:國家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策成為緩解“三農(nóng)”問題的重要手段,但是我國城鄉(xiāng)收入差距、消費(fèi)差距、財(cái)產(chǎn)差距,以及公共服務(wù)差距等仍十分突出。究其原因,既有市場的,也有體制的。

關(guān)鍵詞: “三農(nóng)”問題;城鄉(xiāng)差距;財(cái)政支農(nóng)政策

國家實(shí)施財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策以來,我國“三農(nóng)”問題加重、升級(jí)的趨勢得到有效遏制,城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢明顯減緩,但“三農(nóng)”問題的運(yùn)行趨勢還沒有根本扭轉(zhuǎn),“三農(nóng)”問題仍很突出。本文擬從國家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策入手,對(duì)“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與特征的原因進(jìn)行分析,在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

一、城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)與財(cái)產(chǎn)比較

十六大以來,我國農(nóng)民的人均收入增長較快,每年均超過6%,但城鄉(xiāng)收入差距并沒有縮小,且差距數(shù)越來越大,處于高位徘徊狀態(tài)。收入決定消費(fèi),城鄉(xiāng)收入差距大且高位運(yùn)行導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距大的現(xiàn)狀也沒有根本轉(zhuǎn)變。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2006年統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)據(jù),我國農(nóng)村居民生活水平落后城鎮(zhèn)居民生活幾乎一個(gè)等級(jí),而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢。目前,對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭財(cái)產(chǎn)情況尚無統(tǒng)計(jì),但從居民儲(chǔ)蓄存款余額來看,城鄉(xiāng)之間的差距相當(dāng)大,財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大從另一方面說明了城市收入的差距問題。近年來,在中央一系列強(qiáng)有力政策措施的促進(jìn)下,農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)有了很大發(fā)展。但由于以往的欠賬太多,農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量低、農(nóng)民缺醫(yī)少藥等問題仍比較突出。目前,約2.8億農(nóng)民的飲水不安全,1億多農(nóng)戶急需解決燒飯、取暖的燃料問題。2005年,農(nóng)民平均受教育年限僅7.7年,5.04億農(nóng)村勞動(dòng)力中, 高中以上文化程度的只占13.68%,小學(xué)及以下文化程度的占34.1%,不識(shí)字及識(shí)字很少的還占6.87%。2006年,我國平均每千人有病床2.34張,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張, 農(nóng)村只有0.76張;城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫(yī)療設(shè)備,農(nóng)村僅有1.1萬元。城鄉(xiāng)文化事業(yè)方面的差距則更為明顯。

上述幾個(gè)方面的差距狀態(tài)集中到一點(diǎn),便是城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民生存權(quán)、甚至發(fā)展權(quán)的差距仍然很大,處在高位徘徊狀態(tài)。

二、原因分析:財(cái)政支農(nóng)角度的透視

毫無疑問題,十六大以來的財(cái)政支農(nóng)政策是緩解“三農(nóng)”問題的重要政策保障。但是,當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策與“三農(nóng)”解決問題的實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn),政策的實(shí)施所產(chǎn)生的積極效應(yīng)還不能完會(huì)消化二元體制(制度)及其市場等因素對(duì)“三農(nóng)”的侵蝕。

1.財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小。國際經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長具有特別重要的意義:它不僅構(gòu)成農(nóng)業(yè)投入的主要來源,而且對(duì)一些公共農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)來說,甚至是的來源。十六大以來,財(cái)政支農(nóng)力度與以前相比,力度明顯加大,但是財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小卻是一個(gè)不爭的事實(shí)。在我國這樣一個(gè)農(nóng)民收入不高、私人農(nóng)業(yè)投資有限的發(fā)展中國家,目前的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是不足以擔(dān)當(dāng)農(nóng)民收入快速增長的重任。

2.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)偏差降低了支農(nóng)資金效率。農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、特別對(duì)未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有決定性作用。盡管十六大以來,我國加大了對(duì)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投資力度,投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資額平均每年增長16.45%,但是農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的年增長率波動(dòng)較大,農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例較低,這與我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位很不相稱。另外,“直補(bǔ)”是財(cái)政支農(nóng)政策的最重要工具之一,我國當(dāng)前“直補(bǔ)”所占財(cái)政支農(nóng)資金的比重很低,“直補(bǔ)”對(duì)農(nóng)民增收的作用并不顯著。不僅如此,由于當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策的運(yùn)行、管理和監(jiān)督機(jī)制不完善,大量支農(nóng)資金、特別是間接補(bǔ)貼資金容易漏損,使支農(nóng)資金難以起到支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的作用。

3.財(cái)政支農(nóng)的監(jiān)管制度不健全。近年來, 國家出臺(tái)了一系列的紀(jì)檢監(jiān)察制度,有關(guān)部門也圍繞工作需要制定出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管措施,如財(cái)政部制定實(shí)施了 《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》、農(nóng)業(yè)部實(shí)施了 《農(nóng)業(yè)部財(cái)政項(xiàng)目支出管理暫行辦法》等文件,為規(guī)范支農(nóng)惠農(nóng)政策監(jiān)管有章可依奠定了一定的基礎(chǔ)。但在具體政策層面上,對(duì)政策實(shí)施全程監(jiān)管的制度不配套,尤其是對(duì)支農(nóng)資金的監(jiān)管,表現(xiàn)在立項(xiàng)撥付環(huán)節(jié)上,難以有效地監(jiān)督計(jì)劃或負(fù)責(zé)資金安排分配的權(quán)利部門,嚴(yán)格按照規(guī)定的投資方向、重點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)行立項(xiàng)和分配撥付資金。在支農(nóng)資金使用環(huán)節(jié),難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和未按上級(jí)批準(zhǔn)的要求執(zhí)行,甚至擠占挪用、串用、虛列支農(nóng)資金、套取騙取財(cái)政支農(nóng)資金侵害農(nóng)民利益等問題。在支農(nóng)資金管理環(huán)節(jié), 由于支農(nóng)資金因立項(xiàng)不準(zhǔn)、可行性研究不充分、設(shè)計(jì)不合理、管理不善等原因, 造成損失浪費(fèi)、效益低下,甚至損害農(nóng)民利益等問題和進(jìn)行有效責(zé)任追究。缺乏健全監(jiān)督制度的政策執(zhí)行,難以保障政策的高效落實(shí)。據(jù)報(bào)道,國家審計(jì)署在對(duì)8省 ( 區(qū))2004年至2006年天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)中, 查出虛報(bào)冒領(lǐng)挪用滯留等違規(guī)問題資金1.3億元等事例, 可以說政策執(zhí)行不夠公開、透明是重要的誘因。

三、結(jié)論與政策建議

1.加大支農(nóng)惠農(nóng)力度。目前,我國支農(nóng)資金從數(shù)上講提高很快,但支農(nóng)資金的比重僅占國家財(cái)政收入的8%左右,占農(nóng)業(yè)gdp的10%左右。因此,在加大中央財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí),應(yīng)建立地方各級(jí)財(cái)政增加支農(nóng)投入的機(jī)制。隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大, 地方“吃飯”問題得到基本解決以后, 地方財(cái)政應(yīng)有空間進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。所以, 要在進(jìn)一步完善財(cái)政體制的基礎(chǔ)上,明確中央和地方的支農(nóng)責(zé)任,共同增加農(nóng)業(yè)投入,逐步形成以中央為主體、地方為重要補(bǔ)充的中央與地方共同的財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制。

2.優(yōu)化支農(nóng)惠農(nóng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前,有限的支農(nóng)惠農(nóng)資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。就其原因,與國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策安排存在一些問題有關(guān),使資金的投向結(jié)構(gòu)不盡合理。首先,“直補(bǔ)”資金比例偏低,這對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)不大。其次,支農(nóng)資金分配上應(yīng)突出支持糧食生產(chǎn)。如 進(jìn)一步加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、小型農(nóng)田水利建設(shè)和測土配方施肥的投入規(guī)模。應(yīng)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做到因地制宜、科學(xué)規(guī)劃, 不盲目照搬, 不大拆大建。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力, 集中力量重點(diǎn)支持農(nóng)村道路、農(nóng)村能源(沼氣) 和農(nóng)村安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),盡快改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

3.進(jìn)一步規(guī)范支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)支農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理,提高支農(nóng)資金使用效率。一是要加強(qiáng)制度建設(shè)。在健全現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上,完善各項(xiàng)資金的管理制度,做到有法可依,依法理財(cái)。二是要加強(qiáng)支農(nóng)資金的日常管理工作,通過開展經(jīng)常性自查、重點(diǎn)檢查等活動(dòng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用方面存在的問題及薄弱環(huán)節(jié),認(rèn)真加以整改。三是要自覺接受審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門的審計(jì)、監(jiān)督,對(duì)核實(shí)的問題及時(shí)加以糾正,并按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。同時(shí),要強(qiáng)化外部監(jiān)督,積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,增加資金使用的透明度;提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí),積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用,實(shí)行政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開,定期向群眾公布收支情況。四是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。隨著政府支農(nóng)政策的不斷出臺(tái)和強(qiáng)化,支農(nóng)資金使用、管理和監(jiān)督的任務(wù)越來越重, 要求也越來越高。改變目前大多數(shù)縣從事財(cái)政支農(nóng)管理的力量比較薄弱局面,加強(qiáng)基層農(nóng)財(cái)隊(duì)伍建設(shè), 適當(dāng)充實(shí)力量。同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn),不斷提高業(yè)務(wù)能力、政策能力和工作水平,使財(cái)政支農(nóng)管理工作能夠上升到一個(gè)新的臺(tái)階。

三農(nóng)政策論文:服務(wù)三農(nóng)政策下的新農(nóng)村建設(shè)論文

一加強(qiáng)農(nóng)業(yè)期刊服務(wù)“三農(nóng)”的應(yīng)對(duì)措施

1明確辦刊宗旨、穩(wěn)固讀者群

突出辦刊特色，創(chuàng)建名牌期刊首先，期刊的采編人員要對(duì)稿件進(jìn)行甄別和選擇，從源頭上保障科技信息的、有效。借助專家?guī)爝@一優(yōu)勢資源，先期優(yōu)化選擇，縮小農(nóng)民的選擇范圍。根據(jù)辦刊宗旨、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和重點(diǎn)領(lǐng)域的變化，調(diào)整報(bào)道重點(diǎn)，有針對(duì)性地確定階段性的辦刊目標(biāo)。根據(jù)科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和政策的傾斜與調(diào)整來策劃選題，從而增強(qiáng)刊發(fā)文章的指導(dǎo)性、時(shí)效性和多樣性，及時(shí)、地報(bào)道農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)用技術(shù)。其次，農(nóng)業(yè)期刊要確定刊物的類別，是學(xué)術(shù)還是科普期刊。學(xué)術(shù)期刊要增強(qiáng)自身的推廣作用，與科普類期刊實(shí)現(xiàn)有針對(duì)性的鏈接，把農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的新成果及時(shí)時(shí)間介紹給農(nóng)民，配合科技工作者做好農(nóng)技推廣工作。再次，期刊要確定自己的讀者群，不同的讀者群有不同的期刊需求。要建立自己的讀者群，積極接受讀者反饋的建議，使讀者成為期刊的共建者，不斷整合編者、作者與讀者的智慧，增強(qiáng)期刊的凝聚力和辦刊水平。此外，期刊還要開辟專欄，創(chuàng)建名牌期刊。名刊名欄是期刊吸引作者和讀者的核心競爭力。一方面可以吸引學(xué)術(shù)水平較高、經(jīng)驗(yàn)豐富的專家學(xué)者、一線農(nóng)藝師為期刊撰寫文章，形成穩(wěn)定、有序的作者群；另一方面，設(shè)置專欄有助于不同學(xué)者展開學(xué)術(shù)討論，使期刊的內(nèi)容更加豐富、信息編排更為緊密集中，從而吸引更多的讀者去訂閱期刊，真正實(shí)現(xiàn)期刊作為信息媒介服務(wù)“三農(nóng)”，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)的目的。

2加強(qiáng)與農(nóng)林院校和農(nóng)業(yè)科研院所的交流合作

縮短發(fā)稿時(shí)間，及時(shí)近期的農(nóng)業(yè)科技成果以農(nóng)業(yè)期刊為信息交流平臺(tái)，加強(qiáng)與各高校和農(nóng)業(yè)科研院所的合作交流，減少重復(fù)性的研究，同時(shí)，縮短發(fā)文時(shí)間，這就要求期刊要拓展稿源，建立穩(wěn)定的作者群，從品質(zhì)的作品中選編刊發(fā)。編輯也要樹立時(shí)間意識(shí)，加大編審力度，把研究的近期成果及時(shí)時(shí)間出去，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)農(nóng)民的目的。

培養(yǎng)高效的復(fù)合型人才當(dāng)今社會(huì)是信息的時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)刊物，手機(jī)閱讀已經(jīng)成為未來期刊發(fā)展的方向，農(nóng)業(yè)期刊也不例外。中國期刊網(wǎng)和萬方數(shù)據(jù)資源庫已經(jīng)收錄了各類學(xué)術(shù)期刊所發(fā)表的論文以及各高校的碩博士論文，極大地滿足了農(nóng)業(yè)科技者瀏覽、學(xué)習(xí)、交流的需求。隨著網(wǎng)絡(luò)在農(nóng)村的普及，建立“農(nóng)業(yè)數(shù)字期刊群”實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)期刊的免費(fèi)瀏覽是未來發(fā)展的趨勢。期刊要想長足發(fā)展，實(shí)現(xiàn)服務(wù)“三農(nóng)”的目標(biāo)，除了要有穩(wěn)定的作者群提供品質(zhì)的稿件外，還需要業(yè)務(wù)水平高，綜合能力強(qiáng)的復(fù)合型人才。編輯人員要熟練掌握、應(yīng)用多媒體等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，通過定期的培訓(xùn)不斷提高編輯人員的綜合素質(zhì)，充分發(fā)揮人才在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的作用。

4加強(qiáng)政府財(cái)政支持力度

提高期刊的辦刊水平政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的政策扶持力度，加強(qiáng)工業(yè)、服務(wù)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺力度，逐步提高農(nóng)技推廣在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中所占的比重，依靠政策積極有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)期刊的發(fā)展。

5建立過刊贈(zèng)送制度

延伸期刊的讀者群，增加傳播手段期刊是連續(xù)性的出版物，期刊社每期刊印都有剩余，部分期刊積壓形成過刊?？梢园堰@些過刊免費(fèi)發(fā)放到農(nóng)民手中，繼續(xù)發(fā)揮作用。此外，農(nóng)業(yè)類期刊有著自己固定的讀者群和作者群。期刊可以合理利用這一資源，把作為作者的農(nóng)業(yè)科技工作者和作為讀者的農(nóng)民有效連接在一起，定期組織專家赴實(shí)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)考察技術(shù)推廣，將科技信息的供體和受體聯(lián)系起來，形成良性的科技生態(tài)鏈，鞏固期刊的科技紐帶作用。

二結(jié)語

農(nóng)業(yè)期刊要想在新農(nóng)村建設(shè)中更好服務(wù)“三農(nóng)”，首先要找準(zhǔn)自己的定位，穩(wěn)定自己的讀者和作者群。充分發(fā)揮編輯人員的積極性和創(chuàng)造性，采用網(wǎng)絡(luò)和多媒體等信息技術(shù)，針對(duì)期刊自身的特點(diǎn)采取相應(yīng)對(duì)策。充分發(fā)揮期刊的媒介作用，實(shí)現(xiàn)其科技價(jià)值，創(chuàng)造良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮好對(duì)科學(xué)技術(shù)這個(gè)及時(shí)生產(chǎn)力的支撐和引領(lǐng)作用。

作者：陶玲于靜張志玲單位：山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院果樹研究所

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)政策和經(jīng)濟(jì)道路的研究論文

【論文關(guān)鍵詞】“三農(nóng)”問題；擴(kuò)大內(nèi)需；結(jié)構(gòu)調(diào)整；城市化

【論文摘要】21世紀(jì)我國面臨的諸多挑戰(zhàn)中，“三農(nóng)”問題大概是最嚴(yán)峻的一個(gè)?！叭r(nóng)”問題的解決是一個(gè)系統(tǒng)工程，與我國當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)聯(lián)——它的解決將是當(dāng)前我國擴(kuò)大內(nèi)需的重要保障；可帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，利于應(yīng)對(duì)入世帶來的挑戰(zhàn)；可加速我國城市化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程；此外，它的解決對(duì)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施及我國的政治經(jīng)濟(jì)體制改革也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

農(nóng)業(yè)停滯、農(nóng)民貧窮、農(nóng)村落后的“三農(nóng)”問題是當(dāng)前人們普遍關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)問題。21世紀(jì)中國面臨的話多挑戰(zhàn)中，“三農(nóng)”間題大概是最嚴(yán)峻的一個(gè)?！叭r(nóng)”問題不僅是關(guān)系到9億農(nóng)民的生存發(fā)展問題，也是關(guān)系到整個(gè)中國社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的全局性問題。黨的“十六大”報(bào)告提出要在本世紀(jì)頭20年建設(shè)小康社會(huì)，同時(shí)再次將“三農(nóng)”問題列為政府今后工作的重點(diǎn)。在這種背景下，探討“三農(nóng)”問題與我國各大主要宏觀經(jīng)濟(jì)間題的關(guān)系，為最終解決棘手的“三農(nóng)”問題提供一個(gè)新的視角。

一、“三農(nóng)”問魔與擴(kuò)大內(nèi)需

當(dāng)前有效需求不足依然是制約我國國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的“瓶頸”，有效需求不足的一個(gè)重要原因是居民消費(fèi)需求下降，一太面城市居民消費(fèi)趨于飽和，另一方面是農(nóng)村消費(fèi)市場長期啟而不動(dòng)，潛在消費(fèi)需求不能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)購買行為。因此，采取措施啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場已成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需的關(guān)鍵一環(huán)。要啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場，必須解決“三農(nóng)”問題，因?yàn)椤叭r(nóng)”問題是阻礙農(nóng)村居民消費(fèi)增長的主要原因。

(一)收入是制約農(nóng)民消費(fèi)的首要因素。我國農(nóng)村還處于消費(fèi)水平與收人水平基本同

步變化的階段，還沒有進(jìn)人邊際消費(fèi)傾向遞減階段。因此，對(duì)低收人階層的農(nóng)民來說，其收人增加，消費(fèi)支出也會(huì)相應(yīng)增加，收入增長的預(yù)期提高，消費(fèi)傾向也隨之提高。但是近幾年來，農(nóng)村家庭純收人增長率呈下降趨勢:19%年為9.00!0,1997年為4.6%,1998年為4.3%,1999年為3.8%,2001)年為2.1%o(1996--1999年數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自:《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》.2001年第4期，第11頁;2000年數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)引自:《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》.2001年第3期封底)。

農(nóng)民純收人增長緩慢導(dǎo)致購買力嚴(yán)重下降，并直接影響到農(nóng)民消費(fèi)需求的增長。提高農(nóng)民收人已成為啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場的重要前提。為此，必須多渠道、多途經(jīng)提高農(nóng)民收人，包括增加農(nóng)產(chǎn)品供給和減少農(nóng)業(yè)人數(shù)雙管齊下;加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，繁榮小企業(yè)和小城鎮(zhèn)，擴(kuò)大9億農(nóng)民的就業(yè)空間和收人來源等等。

(二)農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重在很大程度上削弱了農(nóng)民的支付能力，從而影響了其消費(fèi)水平的提高。黨的十一屆三中全會(huì)后的農(nóng)村改革獲得了巨大的成功，解決了農(nóng)民的溫飽問題，但是農(nóng)民收人逐漸增加的同時(shí)，其負(fù)擔(dān)也與日俱增，一些地方的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資和各種攤派現(xiàn)象十分突出，嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)增長。因此，必須大力推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)村行政機(jī)構(gòu)改革，從治本上杜絕各種增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的源頭，擴(kuò)大農(nóng)民可支配收入的比重，從而提高農(nóng)民的購買力，增加農(nóng)民的消費(fèi)熱情，擴(kuò)大農(nóng)村需求。

(三)消費(fèi)環(huán)境不佳也在一定程度上阻礙了農(nóng)民消費(fèi)能力的實(shí)現(xiàn)。比如，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后，阻礙了耐用消費(fèi)品在農(nóng)村的普及，從而影響了廣大農(nóng)民的購買積極性。因此，國家要努力改善農(nóng)村消費(fèi)環(huán)境，為農(nóng)民消費(fèi)水平的提升創(chuàng)造條件。一方面增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投人;另一方面，建立農(nóng)戶自我資金積累的投資機(jī)制。通過改善農(nóng)村交通、通信條件，既可使農(nóng)產(chǎn)品及時(shí)轉(zhuǎn)化為商品，增加農(nóng)民收人，又使得所需的工業(yè)品能夠及時(shí)組織進(jìn)來，解決農(nóng)民賣難買難的問題。針對(duì)目前農(nóng)村消費(fèi)的熱點(diǎn)是家用電產(chǎn)品，應(yīng)加快農(nóng)村電網(wǎng)、電視轉(zhuǎn)播站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

總之，農(nóng)村消費(fèi)市場是一個(gè)有著廣闊前景和巨大發(fā)展空間的市場，啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場是擴(kuò)大內(nèi)需的重點(diǎn)。而要啟動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)市場，必須解決“三農(nóng)”問題。換句話說，“三農(nóng)”問題的解決是擴(kuò)大內(nèi)需的重要保障。

二“三農(nóng)”問題與國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

(一)入世使解決“三農(nóng)”問題顯得更為迫切。

人世對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來說，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。從農(nóng)業(yè)方面看，加人WTO有利于我國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的出口和農(nóng)民部分消費(fèi)品支出的減少(由于部分進(jìn)口消費(fèi)品價(jià)格低于國內(nèi)同類消費(fèi)品價(jià)格)，相應(yīng)增加可支配收人，也有利于有效解決貿(mào)易爭端。但同時(shí)也在農(nóng)業(yè)經(jīng)營和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等方面給農(nóng)民收人帶來挑戰(zhàn)。我國主要的農(nóng)產(chǎn)品如小麥、玉米、大豆、棉花等生產(chǎn)成本較國外高，因此價(jià)格偏高，造成農(nóng)產(chǎn)品出口困難;同時(shí)，在質(zhì)量方面由于過去缺乏產(chǎn)品國際標(biāo)準(zhǔn)意識(shí)，我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上同樣缺乏競爭力。根據(jù)WTO的有關(guān)協(xié)議，我國將在s年內(nèi)取消所有的配額和數(shù)量限制。農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口關(guān)稅也將削減到14.s%一巧%，而且對(duì)國外農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口也不得使用非關(guān)稅措施。因此，農(nóng)民期望像過去那樣通過農(nóng)業(yè)經(jīng)營增收將很困難。從非農(nóng)業(yè)收入方面分析，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增長速度開始回落，經(jīng)濟(jì)效益下滑，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力下降，農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得的收人遞減。人世后，我國一些規(guī)模較小、設(shè)備落后、職工素質(zhì)不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)將受到嚴(yán)重的沖擊，這些企業(yè)的兼并破產(chǎn)在所難免。而另一方面一些發(fā)展較快的新興產(chǎn)業(yè)面對(duì)激烈的國內(nèi)國際市場競爭對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)提出了更高的要求，從而使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移變得更困難。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，人世后中國農(nóng)民將有966.2萬人失業(yè)，這必然形成新的就業(yè)壓力，給農(nóng)民的就業(yè)增收帶來嚴(yán)重的影響。應(yīng)對(duì)人世后帶來的上述種種問題，根本的途徑是實(shí)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(二)解決“三農(nóng)”問題與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整本質(zhì)上是一致的。

2001年初召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確提出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的中心任務(wù)是實(shí)行戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)調(diào)整，基本著眼點(diǎn)在于優(yōu)化品種、提高質(zhì)量，從整體上提高農(nóng)業(yè)的素質(zhì)，提高我國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。卿農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的增多。在目前這個(gè)階段如何將這部分剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，需要研究許多新的課題.要有新思路，要深化改革。(1)要堅(jiān)持所有制的多樣化，實(shí)行多種經(jīng)營;(2)要堅(jiān)持技術(shù)手段的多層次，不同技術(shù)層面的行業(yè)可吸納不同素質(zhì)的勞動(dòng)力;(3)要大力促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。由此可見，農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，不僅是農(nóng)業(yè)的內(nèi)部問題，而且牽涉到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整。也就說，現(xiàn)階段“三農(nóng)”問題不過是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的一個(gè)縮影，“三農(nóng)”問題的解決必須通過調(diào)整整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。

在我國目前的國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，無論產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，還是就業(yè)結(jié)構(gòu)都不盡合理，而且就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的速度也滯后于產(chǎn)出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的速度。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2000年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值中，及時(shí)產(chǎn)業(yè)為15.9%,第二產(chǎn)業(yè)為50.9%，第三產(chǎn)業(yè)為33.2%，而1991)年則分別為27.1%,41.6%,31.3%。由此可以看出，在過去十年間，農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例下降了很多，工業(yè)和建筑業(yè)的份額正好有大體的增長，而第三產(chǎn)業(yè)卻基本維持在同一個(gè)水平，未見明顯的增長。再從就業(yè)結(jié)構(gòu)上看，目前大體上是，2000年我國及時(shí)產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)人數(shù)為50%，第二產(chǎn)業(yè)為22.5%，第三產(chǎn)業(yè)為27.5%，而1991)年則分別為60.1%,21.4%,18.5%0蜒表明，在十年里，及時(shí)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)依然占很大比重，第二產(chǎn)業(yè)吸收的就業(yè)人數(shù)變化不大，而第三產(chǎn)業(yè)卻有很大的增長。

不難看出，上述關(guān)于三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的數(shù)字存在著某種不相一致的問題。例如，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比重沒有多少增加，但就業(yè)比重卻上升了近10個(gè)百分點(diǎn)，可見第三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力有很強(qiáng)的吸納能力。但目前我國第三產(chǎn)業(yè)比重仍然偏低。國際上達(dá)到平均發(fā)展水平的國家，無論在產(chǎn)出還是就業(yè)方面，第三產(chǎn)業(yè)所占比重都在50''''%以上。雖然就綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活質(zhì)量來看，我國已經(jīng)達(dá)到國際平均發(fā)展水平，然而我國第三產(chǎn)業(yè)的比重離50%a仍有較太差距?？梢?，我國國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不盡合理，急需進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，尤其要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造條件，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的目的.最終解決“三農(nóng)”問題。

三、“三農(nóng)”問魔與我國城市化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

(一)解決“三農(nóng)”問題將為加速我國城市化進(jìn)程創(chuàng)造條件。

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，工業(yè)化與城市化是同步推進(jìn)的，而我國城市化水平卻嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平，也滯后于世界平均水平，這對(duì)我國的發(fā)展很不利。我國城市化滯后的原因主要是:(1)建國初實(shí)行以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，將城市定位為生產(chǎn)城市，制約了城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市人口的增加，阻礙了城市化的進(jìn)程;(2)是長期以來的城鄉(xiāng)分割和嚴(yán)格的戶籍管理制度;(3)是農(nóng)村特殊的工業(yè)化道路，即發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“務(wù)工不進(jìn)城”對(duì)城市化進(jìn)程會(huì)發(fā)生一定的阻潛作用;(4)是對(duì)城市化認(rèn)識(shí)上的偏差。比如認(rèn)為工業(yè)化可以不走城市化的道路，城市化是資本主義特有的現(xiàn)象等，無形中也成為我國城市化的侄桔。

解決“三農(nóng)”間題和解決我國城市化間題有著高度的相關(guān)性。不論是近期還是長遠(yuǎn)，解決農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收人的根本出路在于增加非農(nóng)就業(yè)，而增加非農(nóng)就業(yè)的主要途徑是加快城市化進(jìn)程，把更多的農(nóng)民變?yōu)榉寝r(nóng)民。有關(guān)專家指出，我國人多地少，要讓大批農(nóng)民轉(zhuǎn)到城市，使農(nóng)民的比重由現(xiàn)在的70%降到30%的時(shí)候，“三農(nóng)”問題才真正解決。

(二)解決“三農(nóng)”問題的過程也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。

長期以來，我國實(shí)行城市搞工業(yè)、農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)這樣一種單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，其效果很不理想。一方面，工業(yè)化不可能單靠少數(shù)城市人來推動(dòng);另一方面，農(nóng)業(yè)是個(gè)弱產(chǎn)業(yè)，面臨三大風(fēng)險(xiǎn)—自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)(產(chǎn)品賣難)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)(農(nóng)業(yè)技術(shù)投資回報(bào)率不穩(wěn)定)，人世后，三大風(fēng)險(xiǎn)尤為嚴(yán)峻。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，單靠農(nóng)業(yè)自身的力量是不行的，必須走農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工業(yè)化的道路，使供應(yīng)、生產(chǎn)、加工、銷售形成一體化經(jīng)營，農(nóng)村工業(yè)化同時(shí)也是解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)重要途徑。

首先，農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力的吸收器。農(nóng)村工業(yè)企業(yè)一開始就抓住我國城市工業(yè)中相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)和方面，立足于門檻較低的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。因此，有較大的勞動(dòng)力吸納能力;其次，從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村工業(yè)化是增加農(nóng)民收人，縮小城鄉(xiāng)差別的根本途徑。農(nóng)民增收緩慢，城鄉(xiāng)居民收人差距大，固然有犧牲農(nóng)民利益來換取城市工業(yè)發(fā)展的歷史原因，更重要的是由于工業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率比農(nóng)業(yè)部門高，從而導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的存在。勞動(dòng)生產(chǎn)率提高是促進(jìn)農(nóng)民增收，使農(nóng)民由貧變富的關(guān)鍵。而農(nóng)村工業(yè)化正是提高農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)生產(chǎn)率的選擇。再次，農(nóng)村工業(yè)化是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。我們所說的農(nóng)村工業(yè)化主要就是指小城鎮(zhèn)日益工業(yè)化，這樣，可為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化提供基礎(chǔ)和依托。歸根到底，農(nóng)村工業(yè)化有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制約因素主要有兩個(gè):一是農(nóng)民的素質(zhì)低:二是資金缺乏。而農(nóng)村工業(yè)化將可以解除這兩個(gè)制約因素，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和集約化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。超級(jí)秘書網(wǎng)

四、＂三農(nóng)”問皿解決與西部大開發(fā)及我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革關(guān)系重大

(一)“三農(nóng)”問題的解決與否還會(huì)牽涉西部大開發(fā)戰(zhàn)略的成敗。西部大開發(fā)首先是西部廣大農(nóng)村的大開發(fā)，而不能只是幾個(gè)城市的大開發(fā)。東西部的差距主要體現(xiàn)在農(nóng)村，在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，應(yīng)當(dāng)把解決西部地區(qū)“三農(nóng)”問題作為大開發(fā)的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。就廣西而言，作為一個(gè)相對(duì)落后的農(nóng)業(yè)大省，更要重視“三農(nóng)”問題，要繼續(xù)推進(jìn)科技興桂、科技興農(nóng)戰(zhàn)略。從區(qū)域發(fā)展看，一方面桂東南要充分利用原有基礎(chǔ)、發(fā)揮地緣優(yōu)勢，保持較快增長勢頭，率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村城市化、農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，并對(duì)桂西北起良好輻射作用;另一方面，桂西北要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分利用當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品，增加農(nóng)業(yè)科技含量，并可嘗試搞旅游農(nóng)業(yè)。同時(shí)，桂西北還應(yīng)重視人才引進(jìn)，培養(yǎng)、開發(fā)當(dāng)?shù)厝肆Y源，從整體上提高農(nóng)業(yè)人口素質(zhì)，這也是解決我區(qū)“三農(nóng)”問題的重要方略。

(二)解決“三農(nóng)”問題對(duì)我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“三農(nóng)”問題主要來自農(nóng)業(yè)外部，涉及中國深層的政治經(jīng)濟(jì)體制問題，是一個(gè)系統(tǒng)工程，不能畢其工于一役。追根索源，“三農(nóng)”問題的解決，農(nóng)民增收、減負(fù)的根本保障在于我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制改革的進(jìn)一步深化?！叭r(nóng)”問題是一個(gè)急需解決又需通盤考慮、審慎解決的問題。

綜上所述，新形勢下解決“三農(nóng)”問題，無論對(duì)農(nóng)業(yè)本身發(fā)展，還是對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;無論對(duì)目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、政治經(jīng)濟(jì)體制改革、應(yīng)對(duì)人世帶來的挑戰(zhàn)，還是對(duì)關(guān)系我國長遠(yuǎn)發(fā)展的城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程及西部大開發(fā)戰(zhàn)略都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)政策取向管理

眼下，“三農(nóng)”問題世人關(guān)注，中央一號(hào)文件向全黨、全民吹響了解決“三農(nóng)”問題的號(hào)角。但從根本上解決“三農(nóng)”問題，是一個(gè)長期的過程，由于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)給“三農(nóng)”問題留下的后遺癥結(jié)太大、溝壑太深，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌任務(wù)很重，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化的任務(wù)很艱巨！為此，當(dāng)前和今后一段時(shí)期必須堅(jiān)持安農(nóng)、扶農(nóng)、幫農(nóng)的政策取向，把農(nóng)民平穩(wěn)地推向市場，用“三農(nóng)”思想解決三農(nóng)“問題”。

安農(nóng)

安農(nóng)，就是要為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造長期、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，逐步還農(nóng)民“國民待遇”，使農(nóng)民安居樂業(yè)。

一是農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要加強(qiáng)，農(nóng)村社會(huì)行政管理經(jīng)費(fèi)要由國家來買單。農(nóng)村水、電、路等公益設(shè)施建設(shè)應(yīng)改變過去以農(nóng)民投資、投工、投勞為主體逐步轉(zhuǎn)向以國家投資為主體。農(nóng)村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)、農(nóng)村教育文化、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用應(yīng)由國家來負(fù)擔(dān)。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度應(yīng)逐步得到改善。要首先從提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平上，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和生產(chǎn)經(jīng)營能力。

二是完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)民對(duì)承包土地的長期使用權(quán)，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的經(jīng)營自主權(quán)，尊重農(nóng)民對(duì)承包土地的流轉(zhuǎn)權(quán)，保障農(nóng)民對(duì)承包土地的收益獲得權(quán)，保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地的法定處分權(quán)等。要堅(jiān)決剎住亂圈亂占土地的行為，即使是政府批準(zhǔn)的合法用地也必須給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償并對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行合理安置。土地是國家的，可使用權(quán)是農(nóng)民的！土地是農(nóng)民非常敏感的一個(gè)問題，其對(duì)土地的使用權(quán)也是責(zé)任制以來國家給予農(nóng)民的僅有的社會(huì)生活保障。這是安民的一個(gè)至關(guān)重要的問題。

三是要在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上給農(nóng)民吃定心丸。要落實(shí)完善農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項(xiàng)政策，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和農(nóng)村義務(wù)教育體制等綜合配套改革，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，逐步降低農(nóng)業(yè)稅率，今年拿多少、明年拿多少，要給農(nóng)民一個(gè)明白帳。要切實(shí)斬?cái)嗌煜蜣r(nóng)民的黑手，傷害農(nóng)民感情的集資、變相收費(fèi)應(yīng)該堅(jiān)決實(shí)行一票否決。有集體資產(chǎn)，急需建設(shè)的項(xiàng)目要民主決策、“一事一議”。沒有集體資產(chǎn)、農(nóng)民無力出資的急需建設(shè)項(xiàng)目，議也不要議，國家應(yīng)優(yōu)先投資建設(shè)。

安居樂業(yè)，這是千百年來廣大農(nóng)民向往的生活方式。在社會(huì)主義新中國成立50多年后的今天，給當(dāng)家作主的人民中的農(nóng)民以正常的國民待遇、正常的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，是立黨為公、執(zhí)政為民的基本體現(xiàn)。

扶農(nóng)

扶農(nóng)，就是從政策上、投入上扶持農(nóng)業(yè)加快發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體現(xiàn)在政策和投入上，實(shí)際上應(yīng)該是工業(yè)化初期向中期過渡時(shí)期，國家實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)不偏不倚、協(xié)調(diào)發(fā)展的

支持政策。由于過去國家對(duì)農(nóng)業(yè)的政策性補(bǔ)貼很少，投入嚴(yán)重不足，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，要逐步改變的重工輕農(nóng)的補(bǔ)貼扭曲現(xiàn)象。要在WTO貿(mào)易框架下，建立完善各項(xiàng)配套扶持政策，刺激生產(chǎn)、促進(jìn)加工貿(mào)易流通，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局優(yōu)化，提高農(nóng)業(yè)整體

素質(zhì)和農(nóng)民增收能力。

具體來講，一是要建立完善農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通補(bǔ)貼機(jī)制。對(duì)戰(zhàn)略物資如糧棉生產(chǎn)制定補(bǔ)貼措施，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通要在交通、稅收等方面給予暗補(bǔ)。二是加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的投入力度。對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究、新品種開發(fā)、新技術(shù)推廣要加大投入力度，不能一刀切推向市場。三是加大農(nóng)業(yè)信貸支持力度。首先要扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)資金工業(yè)用的問題，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化生產(chǎn)、加工、流通信貸要給予優(yōu)先放貸和政策貼息。

扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)補(bǔ)貼、投入和信貸要改革目前的投入渠道。過去，各級(jí)都把對(duì)農(nóng)業(yè)的投入逐年增加作為重視農(nóng)業(yè)的證據(jù)，國家也確實(shí)在通過財(cái)政渠道、計(jì)劃渠道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧開發(fā)、糧食收購等多個(gè)渠道向農(nóng)業(yè)投入了大量資金，但具體資金的投入方向、產(chǎn)生的效益，農(nóng)民得到的實(shí)惠多少，確實(shí)是值得思考的。流進(jìn)沙漠里的小溪，不知形容是否恰當(dāng)。

幫農(nóng)

幫農(nóng)就是要建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。就是要幫助農(nóng)民解決市場經(jīng)濟(jì)條件下該農(nóng)民做而自己做不了的事情。實(shí)際上也是“扶農(nóng)”的內(nèi)容之一。信息服務(wù)、流通服務(wù)、技術(shù)服務(wù)，一家一戶的農(nóng)民做不了。種什么、養(yǎng)什么、加工到什么程度、怎么種、怎么養(yǎng)、怎么加工、產(chǎn)品到哪里賣、賣給誰價(jià)錢高都是農(nóng)民面臨的實(shí)實(shí)在在的困難和問題。面對(duì)小生產(chǎn)+大市場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，政府必須建立健全社會(huì)化服務(wù)體系，幫助農(nóng)民逐步走向規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。為此要盡快建立健全農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系，實(shí)施農(nóng)業(yè)信息進(jìn)村入戶工程；建立健全農(nóng)產(chǎn)品市場流通體系，幫助農(nóng)民開拓國內(nèi)外市場；健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)體系，幫助農(nóng)民開發(fā)使用新品種，采用新技術(shù)。同時(shí)要鼓勵(lì)和支持農(nóng)民協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、中介服務(wù)組織等社會(huì)化民間服務(wù)組織的發(fā)展壯大，提供政策保障，指導(dǎo)其健康發(fā)展。另外，要為農(nóng)村勞動(dòng)力提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，為進(jìn)城農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)和勞動(dòng)保障等。

安農(nóng)、扶農(nóng)、幫農(nóng)，才能富農(nóng)。解除農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，把農(nóng)民扶上馬，送一程，心情舒暢地走上健康發(fā)展的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)道路。

這是筆者從政策角度學(xué)習(xí)中央一號(hào)文件的一點(diǎn)感受。實(shí)際上，“三農(nóng)”問題不是簡單的減法（減負(fù)）和加法（增加投入），單純靠政策的出臺(tái)也不能一下子解決，還需要政令暢通的高效行政體系來保障，政治體制改革的節(jié)奏要跟上，人為的“增負(fù)”、“低效”因素要努力減少。更何況目前的財(cái)政狀況短期內(nèi)也不會(huì)滿足安農(nóng)、扶農(nóng)、幫農(nóng)的投入。

但我堅(jiān)信，“三農(nóng)”問題的解決，前途是光明的。

三農(nóng)政策論文:財(cái)政支持三農(nóng)政策

黨的十六大提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入。黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，這不僅是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論的重大突破和創(chuàng)新，而且是有效解決“三農(nóng)”問題指導(dǎo)思想的重大創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變，對(duì)于制定實(shí)施新時(shí)期財(cái)政支持“三農(nóng)”政策，做好新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)工作具有十分重要的意義，指明財(cái)政支農(nóng)的方向。

長期以來，國家財(cái)政認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的各項(xiàng)方針政策，在支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品供給能力，改善生態(tài)環(huán)境，抵御自然災(zāi)害和農(nóng)村扶貧開發(fā)方面做出了積極的貢獻(xiàn)，并且逐步形成了與當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相適應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)政策體系。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，“三農(nóng)”問題呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)，對(duì)于財(cái)政支農(nóng)工作來講，就是要牢固樹立、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，針對(duì)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、人與自然協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)的大局、全局出發(fā)，以人為本，圍繞促進(jìn)農(nóng)民增加收入、確保國家糧食安全、深化農(nóng)村改革三大任務(wù)，積極調(diào)整和完善財(cái)政支農(nóng)政策，逐步轉(zhuǎn)變財(cái)政支農(nóng)方式，加強(qiáng)管理，提高效益，努力促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策歷史沿革和基本發(fā)展趨勢財(cái)政支持“三農(nóng)”政策是國家財(cái)政通過分配和再分配手段促進(jìn)解決“三農(nóng)”問題一系列政策的總和。財(cái)政支農(nóng)政策的制定實(shí)施受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政治經(jīng)濟(jì)制度、國家財(cái)力和不同時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)任務(wù)影響，帶有鮮明的時(shí)代特征。

（一）財(cái)政支農(nóng)政策的歷史演變。從新中國成立起，財(cái)政支農(nóng)政策隨著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)不斷演變的過程。大體上可以劃分為五個(gè)階段。

及時(shí)階段（1949——1958）。這一時(shí)期是社會(huì)主義改造時(shí)期，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，當(dāng)時(shí)國家財(cái)力還比較薄弱，為了穩(wěn)固新生的政權(quán)，國家逐步對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷以保障工業(yè)化的推進(jìn)。在組織制度上為保障統(tǒng)購統(tǒng)銷的實(shí)施，從合作社到。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持主要是安排少量的資金支持恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從農(nóng)業(yè)上取得的財(cái)政收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。同一時(shí)期，由于財(cái)政收支渠道較少，財(cái)政支農(nóng)的資金來源渠道和投向都比較單一。

第二階段（1958——1978）。社會(huì)主義改造完成，“一大二公”制度的確立，國家開始實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，相應(yīng)地財(cái)政實(shí)行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支的管理體制。與此同時(shí)，全國人大常委會(huì)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)稅征收條例》，并開始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購制度。盡管這一時(shí)期，國家財(cái)政安排了一部分資金支持改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但統(tǒng)購派購制度的實(shí)行使工農(nóng)業(yè)成品的貿(mào)易環(huán)境向著工業(yè)嚴(yán)重傾斜。工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差使國家從農(nóng)業(yè)中積累了相當(dāng)數(shù)量的資金用于工業(yè)化。據(jù)計(jì)算，到1978年，國家從農(nóng)業(yè)中汲取的積累大約在6000億元。農(nóng)業(yè)為中國的工業(yè)化作出了巨大的貢獻(xiàn)。相對(duì)而言，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入份額非常小。但由于組織制度所具有的政治動(dòng)員力量，這一時(shí)期，采取的大規(guī)模的興修水利和農(nóng)田基本建設(shè)，在一定程度上對(duì)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力積累了一定的基礎(chǔ)?！白粤Ω鸀橹?，國家支援為輔”形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的事務(wù)主要依靠農(nóng)民自己的歷史觀念。

第三階段（1978——1994）。1978年，中國的改革首先從農(nóng)業(yè)農(nóng)村拉開了序幕。實(shí)行家庭承包經(jīng)營極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，解放了被長久桎梏的生產(chǎn)力。同時(shí)，為了改變工農(nóng)業(yè)交換不平等的狀況，增加農(nóng)民收入，國家大幅度地提高了農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)格。國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的投入也大幅度增加，財(cái)政高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制被財(cái)政包干體制所替代，中央財(cái)政和地方財(cái)政在支農(nóng)方面的側(cè)重點(diǎn)各有不同。其中，最典型的就是按照當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制，將用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的小型農(nóng)田水利資金包干給地方。到80年代后期，由于投入不足，我國農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)后勁不強(qiáng)，發(fā)展徘徊的局面。為了進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，增強(qiáng)后勁，國家財(cái)政開征了耕地占用稅，并以此為主要來源建立了農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，實(shí)施大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)。這一時(shí)期是現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策的形成時(shí)期。資金渠道多，政策覆蓋范圍廣，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的許多領(lǐng)域。

第四階段（1994——2002）。這一階段是我國確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)并付諸實(shí)施的重要?dú)v史階段。從財(cái)政改革來說，一是1994年，以分稅制為核心的財(cái)政管理體制改革。二是從1998年起，實(shí)施積極的財(cái)政政策。三是從2000年起，財(cái)政支出改革、稅費(fèi)改革和公共財(cái)政框架的構(gòu)建。這些改革推動(dòng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅制度逐步形成。這一時(shí)期，財(cái)政支農(nóng)投入逐步增加，在繼續(xù)支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、農(nóng)業(yè)抗災(zāi)救災(zāi)、農(nóng)村扶貧開發(fā)的同時(shí)，加大了對(duì)生態(tài)建設(shè)的支持，加大了對(duì)農(nóng)村改革特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的支持。

第五階段（2003——）。2003年是個(gè)具有里程碑意義的一年。黨中央在提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”解決三農(nóng)問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，并要求全黨把解決“三農(nóng)”問題作為一切工作的重中之重。財(cái)政支農(nóng)方面，除了已有的政策繼續(xù)執(zhí)行并加大力度外，一是提出并開始實(shí)施公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村政策，新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村，同時(shí)在基本建設(shè)投資包括國債資金方面加大了對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。二是改變財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼。三是改革農(nóng)業(yè)稅制，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，進(jìn)行農(nóng)業(yè)稅減免試點(diǎn)，以至逐步取消農(nóng)業(yè)稅。

經(jīng)過多年的演變、調(diào)整，一個(gè)適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的，以支持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收、加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村改革、加快農(nóng)村教育衛(wèi)生文化發(fā)展等政策為主要內(nèi)容的財(cái)政支持“三農(nóng)”政策框架體系已經(jīng)顯現(xiàn)。特別是2003年以后，我國財(cái)政支持“三農(nóng)”政策開始實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。及時(shí)，確立了“公共財(cái)政陽光要逐步照耀農(nóng)村”的指導(dǎo)思想。這既是打破傳統(tǒng)公共財(cái)政資源配置格局的前奏，也是公共財(cái)政理論建設(shè)和實(shí)踐方面的重大創(chuàng)新。第二，財(cái)政支持“三農(nóng)”支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整、支出方式的轉(zhuǎn)變、財(cái)政支持范圍的拓寬體現(xiàn)了“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”的要求。把促進(jìn)農(nóng)民增收與支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，既抓住了解決“三農(nóng)”問題的主要矛盾，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展”的精神；把財(cái)政支持和農(nóng)民直接受益結(jié)合起來，既初步理順了國家與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，又體現(xiàn)了財(cái)政支持“三農(nóng)”“以人為本”的精神；把支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與加大支持農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展力度結(jié)合起來，既減少農(nóng)民，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，又體現(xiàn)了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的精神。所有些都，不僅有利于促進(jìn)“三農(nóng)”問題的有效解決，而且將有力地推動(dòng)農(nóng)村小康社會(huì)建設(shè)。

（二）農(nóng)業(yè)財(cái)政政策發(fā)展的基本趨勢。分析財(cái)政支農(nóng)政策的歷史演變過程，大體可以看出有三個(gè)基本趨勢。

及時(shí)個(gè)趨勢，支持力度不斷加大，財(cái)政支農(nóng)資金投入的穩(wěn)定增長機(jī)制初顯雛形。近幾年，無論是用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量增加或是比重提高都非常明顯，保障財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加是穩(wěn)定增長機(jī)制的初步形成。目前主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度。二是新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村。三是開辟新的支農(nóng)資金渠道，國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%.四是運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

第二個(gè)趨勢，市場化取向逐步增強(qiáng)，公共財(cái)政性質(zhì)凸現(xiàn)。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立完善和公共財(cái)政體制框架的形成，政府在“三農(nóng)”發(fā)展中的事務(wù)逐步明晰，按照市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的要求，財(cái)政支持“三農(nóng)”開始由過去直接支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營為主向支持支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和農(nóng)業(yè)市場體系完善并重轉(zhuǎn)變，支持重點(diǎn)主要放在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品市場體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)救災(zāi)抗災(zāi)等體現(xiàn)公共財(cái)政性質(zhì)方面，即使支持農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營也主要向關(guān)系國計(jì)民生方面的糧食、棉花等大宗農(nóng)作物方面。

第三個(gè)趨勢，體現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展明確，支出“二元”結(jié)構(gòu)開始打破。從2003年起，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的推開，財(cái)政支出安排中的“統(tǒng)籌發(fā)展”傾向逐步顯現(xiàn)。在支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展方面，加大了對(duì)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展的支持力度，逐步減輕農(nóng)村居民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民均等享受公共財(cái)政提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和承擔(dān)均等的稅收義務(wù)；在支持農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，落實(shí)新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村的政策，通過支出增量調(diào)整和加大轉(zhuǎn)移支付力度，加大對(duì)農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支出。

這些基本趨勢是積極的、正面的，符合、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀和“五個(gè)統(tǒng)籌發(fā)展”的要求，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)小康社會(huì)無疑都具有積極的重要意義。

二、財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的主要內(nèi)容

（一）財(cái)政支持“三農(nóng)”政策的主要種類。財(cái)政支持“三農(nóng)”政策包括兩大類，一類是支出政策，主要方式是投資、補(bǔ)助、補(bǔ)貼等，一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減免、退稅等。

支出方面。中央財(cái)政現(xiàn)有直接支持“三農(nóng)”資金15大類，包括基本建設(shè)投資（國債資金）、農(nóng)業(yè)科學(xué)事業(yè)費(fèi)、科技三項(xiàng)費(fèi)用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策性補(bǔ)貼支出、農(nóng)村中小教育支出、農(nóng)村衛(wèi)生支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼。這一口徑是目前中央財(cái)政支持“三農(nóng)”支出較大的口徑，基本涵蓋了中央財(cái)政支持“三農(nóng)”的各個(gè)方面。1998——2003年，中央財(cái)政直接用于“三農(nóng)”的支出累計(jì)9350多億元。

稅收方面。國家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直實(shí)行輕稅和稅收優(yōu)惠政策。自1958年全國人大頒布《農(nóng)業(yè)稅征收管理?xiàng)l例》以來，農(nóng)業(yè)稅一直實(shí)行增產(chǎn)不增稅，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以前的1999年，農(nóng)業(yè)稅的實(shí)際稅率只有2.5%，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以后，農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)大幅度下降，2004年中央又出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅減免試點(diǎn)。與此同時(shí)，國家財(cái)政對(duì)特定地區(qū)和特定群體實(shí)行社會(huì)減免政策，對(duì)受災(zāi)地區(qū)和農(nóng)民實(shí)行災(zāi)歉減免政策。在農(nóng)產(chǎn)品加工增殖稅和出口退稅上，國家財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品加工增殖稅實(shí)行進(jìn)項(xiàng)抵扣政策，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及加工品出口實(shí)行優(yōu)先退稅政策。

此外，國家財(cái)政還通過清理、取消各種不合理收費(fèi)，減輕農(nóng)民的額外負(fù)擔(dān)；通過利用外資支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

（二）財(cái)政支持“三農(nóng)”政策具體內(nèi)容。及時(shí)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要是大江大河的治理、中小型基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科研基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、大宗農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、人畜飲水設(shè)施改善等，用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資（含國債投資）、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利建設(shè)支出、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)資金、扶貧資金等。第二，支持農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。主要是農(nóng)業(yè)科研、科技成果中試轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)科技推廣應(yīng)用和農(nóng)民科技培訓(xùn)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括農(nóng)業(yè)科研支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)業(yè)科技推廣支出、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、農(nóng)民科技培訓(xùn)資金、財(cái)政扶貧資金等。第三，支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。主要是支持糧食等大宗農(nóng)作物生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)等。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)資金、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織資金、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼資金等。第四，支持生態(tài)建設(shè)。主要是支持生態(tài)惡化的重點(diǎn)地區(qū)改善生態(tài)環(huán)境，為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、草原生態(tài)治理資金、水土保持資金等。第五，支持抗災(zāi)救災(zāi)。主要是支持抗御洪澇災(zāi)害、動(dòng)植物病蟲害和其他一些自然災(zāi)害，幫助受災(zāi)地區(qū)和群眾恢復(fù)生活生產(chǎn)。用于這方面的財(cái)政支農(nóng)資金包括特大防汛抗旱資金、動(dòng)植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、蓄滯洪運(yùn)用補(bǔ)償資金等。第六，支持扶貧開發(fā)。主要是支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。用于這方面的資金包括財(cái)政扶貧資金、國債資金（以工代賑）等。第七，支持農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。主要是支持發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政用于這方面的資金包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、文化支出等。第八，支持農(nóng)村改革。主要是支持農(nóng)村深化改革，促進(jìn)理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加快農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。財(cái)政用于這方面的資金包括農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼等。

（三）幾項(xiàng)重點(diǎn)財(cái)政支農(nóng)政策的評(píng)價(jià)。2003年以來，“三農(nóng)”問題再度成為社會(huì)的焦點(diǎn)，成為全黨和全國所有工作的重中之重。特別是糧食問題、農(nóng)民收入問題、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展問題是焦點(diǎn)中之焦點(diǎn)。按照中央的要求和部署，國家財(cái)政加大了對(duì)這幾方面的政策支持力度。

及時(shí)，關(guān)于支持糧食生產(chǎn)政策。支持糧食生產(chǎn)曾是財(cái)政支農(nóng)政策的重中之重，很長一段時(shí)間內(nèi)財(cái)政支農(nóng)資金絕大部分是集中用于糧食生產(chǎn)的。隨著20世紀(jì)90年代后期糧食供求關(guān)系的變化，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的力度變?nèi)酢?003年，在連續(xù)減產(chǎn)的情況下，糧食總產(chǎn)量降低到最近幾年的低點(diǎn)。糧食問題再度引起重視，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)的政策力度驟然加強(qiáng)。目前，財(cái)政支持糧食生產(chǎn)政策主要有，降低農(nóng)業(yè)稅稅率和在黑龍江省、吉林省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，對(duì)糧食生產(chǎn)特別是水稻生產(chǎn)實(shí)行良種補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金向糧食主產(chǎn)區(qū)集中，對(duì)一部分糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行大型農(nóng)業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼，土地出讓金集中一部分用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼等，與財(cái)政有關(guān)的糧食生產(chǎn)政策還有品質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程、糧食的低收購價(jià)和糧食流通體制改革。

這些政策的實(shí)施對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)，提高種糧農(nóng)民的收入見效快，短期效果明顯。當(dāng)前種糧農(nóng)民積極性高，夏糧增產(chǎn)已經(jīng)說明這一點(diǎn)。但從目前這些政策的實(shí)施預(yù)期看，除直補(bǔ)政策和基本建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金集中使用外，其他均為普惠性的措施，如果今后繼續(xù)保持現(xiàn)有的力度，種糧農(nóng)民的積極性是否還能繼續(xù)保持仍將是一個(gè)問題。同時(shí)，這些政策措施的出臺(tái)實(shí)施，也帶來一些新的情況，一是外出打工的農(nóng)民返鄉(xiāng)種糧，二是一些原來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的土地再度種糧，這些問題的出現(xiàn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來說都具有反調(diào)節(jié)的傾向，不利于糧食生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?，不利于糧食生產(chǎn)長效機(jī)制的形成。三是糧食生產(chǎn)的科技支持政策沒有實(shí)質(zhì)性措施，盡管有政策上的要求，但沒有明確固定的支持資金。

第二，關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收政策。農(nóng)民增收無論對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有效解決“三農(nóng)”問題，還是保障糧食穩(wěn)定生產(chǎn)都是一個(gè)核心的問題。近年來，國家財(cái)政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促進(jìn)農(nóng)民增收政策。農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)政策、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展政策、支持農(nóng)民專業(yè)合作組織政策、各種支持糧食生產(chǎn)政策、農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅率或免征農(nóng)業(yè)稅政策、清理各種不合理收費(fèi)以及為進(jìn)城農(nóng)民工務(wù)工創(chuàng)造環(huán)境等政策措施。這些政策對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了非常大的作用?，F(xiàn)在的問題是除了進(jìn)一步完善環(huán)境措施和農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且沒有抓住農(nóng)民增收的另一個(gè)主要方向，農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)。

第三，關(guān)于支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展政策。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”和2003年年初召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村”政策，一定程度上改變了過去財(cái)政資源分配主要偏向城市的格局。但現(xiàn)在的問題是，盡管這兩年中央財(cái)政用于農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化等方面的支出增長幅度很大，由于體制和原來基數(shù)小，這一政策并未真正的落實(shí)。省級(jí)財(cái)政同樣沒有很好地落實(shí)。目前縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，以縣為主的教育體制在中西部地區(qū)難以為繼。

三、當(dāng)前財(cái)政支持“三農(nóng)”政策存在的主要問題

（一）穩(wěn)定增長機(jī)制沒有形成。近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總收入或總支出的比重一直在一個(gè)比較低的水平徘徊（相對(duì)農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诒戎兀１M管，這幾年為了保障財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度；新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村；開辟新的支農(nóng)資金渠道，國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%；運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，但實(shí)際沒有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財(cái)政支農(nóng)投入不足，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長較快，在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。據(jù)有關(guān)部門典型調(diào)查，在目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，中央財(cái)政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%.

（二）資金使用分散和交叉重復(fù)并存。集中體現(xiàn)在用于農(nóng)業(yè)方面的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)科技支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復(fù)并存的現(xiàn)象。分析原因，主要有兩個(gè)方面，及時(shí)，農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的多目標(biāo)性。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實(shí)現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮到農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，一段時(shí)間內(nèi)或每年的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必須同時(shí)確定多個(gè)目標(biāo)，即使2004年中央1號(hào)文件以農(nóng)民增收為主題，但政策目標(biāo)仍呈多元化。具體到每個(gè)農(nóng)口職能部門，當(dāng)年的工作目標(biāo)也是發(fā)散的。這必然導(dǎo)致國家財(cái)政支農(nóng)資金要針對(duì)每項(xiàng)政策目標(biāo)設(shè)立、分配。第二，體制轉(zhuǎn)軌的不性。我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策都是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)下來，支農(nóng)資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門管理，各部門對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時(shí)都會(huì)在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（三）高效、規(guī)范的支農(nóng)機(jī)制沒有形成。盡管這些年，財(cái)政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)有了長足的進(jìn)步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評(píng)審制度，但由于資金分屬各個(gè)部門管理，各部門對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機(jī)制難以有效形成，導(dǎo)致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生，除此之外，農(nóng)口國有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員臃腫，國家財(cái)政支持“三農(nóng)”資金有相當(dāng)一部分用于各級(jí)農(nóng)口事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少。相當(dāng)程度上影響了財(cái)政資金使用的安全、有效、規(guī)范。

四、完善財(cái)政支農(nóng)政策的幾點(diǎn)思考“三農(nóng)”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)主要分三個(gè)層次，及時(shí)個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。第三個(gè)層次，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財(cái)力和財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)剛性較強(qiáng)的狀況下，改革和完善財(cái)政支農(nóng)政策需要按照“明確目標(biāo)、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機(jī)制、突出重點(diǎn)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）改革和完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策應(yīng)遵循“三個(gè)原則”。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品過剩與不足并存，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存，國內(nèi)市場競爭和國際市場競爭同在；農(nóng)民收入保持持續(xù)增長的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后；農(nóng)村稅費(fèi)改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進(jìn)，但新舊體制依然交替，復(fù)歸在創(chuàng)新的同時(shí)隨時(shí)可能出現(xiàn)，農(nóng)村各項(xiàng)改革處于攻堅(jiān)階段。這些新情況、新特點(diǎn)、新問題要求財(cái)政支農(nóng)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅(jiān)持市場化的原則，堅(jiān)持公共財(cái)政的原則。

及時(shí)，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財(cái)政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財(cái)政資源合理配置；在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；在實(shí)施各項(xiàng)政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點(diǎn)和政策力度，把突出支持重點(diǎn)與促進(jìn)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來。

第二，市場化原則。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，政府的支持保護(hù)是一個(gè)重要方面。無論是農(nóng)民增收，還是農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過政府的支持保護(hù)和市場機(jī)制的調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)，逐步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村的自主發(fā)展能力。財(cái)政支持的重點(diǎn)要放在為市場機(jī)制運(yùn)行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農(nóng)民素質(zhì)等方面，運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助、投資、稅收等手段，調(diào)動(dòng)和吸引社會(huì)各方面的資金投入農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)。

第三，公共財(cái)政原則。就是能夠交由市場調(diào)節(jié)或微觀主體能辦的事務(wù)，財(cái)政要逐步退出，要按照公共財(cái)政支出的范圍確定每一個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，集中力量辦大事、辦政府應(yīng)該辦的事。

（二）明確政策目標(biāo)，突出政策著力點(diǎn)。解決“三農(nóng)”問題是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要從長遠(yuǎn)和眼前兩個(gè)方面確定不同時(shí)期的政策目標(biāo)和著力點(diǎn)。

長遠(yuǎn)來說，要按照、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)作為財(cái)政支農(nóng)的政策著力點(diǎn)。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運(yùn)用投資、補(bǔ)貼、貼息、稅收等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個(gè)方面的綜合平衡、合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮。

近期來說，按照中央近期解決“三農(nóng)”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)，圍繞正確處理好農(nóng)民增收和確保國家糧食安全的關(guān)系，把財(cái)政支農(nóng)政策著力點(diǎn)放在農(nóng)民增收、糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)村深化改革三個(gè)方面，并以解決農(nóng)民增收問題為中心，確定財(cái)政支農(nóng)政策的著力點(diǎn)。

（三）合理確定資金分類，整合支農(nóng)資金。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，要逐步改變過去財(cái)政支農(nóng)資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制框架的要求，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設(shè)為五大類：（1）改善基本生產(chǎn)條件類資金。指主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金、良種補(bǔ)貼資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等。（2）抗災(zāi)救災(zāi)類資金。指主要用于農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、病蟲害防治和農(nóng)村災(zāi)歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動(dòng)植物疫情防治資金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金。指用于農(nóng)村水土林草等生態(tài)資源的建設(shè)保護(hù)和開發(fā)利用方面的資金。包括農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、防沙治沙資金等。（4）結(jié)構(gòu)調(diào)整類資金。指促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)資金。目前可以歸并此類的資金有：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民培訓(xùn)資金。（5）管理服務(wù)類資金。指主要用于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村

發(fā)展進(jìn)行組織管理和提供公共服務(wù)的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費(fèi)。（6）農(nóng)村發(fā)展類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。

在適當(dāng)歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，提高政府支持保護(hù)“三農(nóng)”的能力和效率。整合的重點(diǎn)是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的資金。

近期考慮是通過打造“項(xiàng)目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。在目前機(jī)構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，通過打造“項(xiàng)目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)來整合資金不失為一個(gè)比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金整合要重視，要認(rèn)真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強(qiáng)對(duì)資金整合的組織和領(lǐng)導(dǎo)，要把各部門的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農(nóng)”的目標(biāo)上。其次，打造“項(xiàng)目”平臺(tái)和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)，構(gòu)建整合載體。在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，有機(jī)捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，努力構(gòu)建資金整合的載體。比如，可將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關(guān)政策措施管理規(guī)定時(shí)，既要保障政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當(dāng)留有余地，以便于地方的靈活運(yùn)用和自主決策，做到原則性與靈活性相結(jié)合。

長遠(yuǎn)打算應(yīng)通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場、增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行靈活、有效宏觀調(diào)控的管理體制。初步的設(shè)想是，綜合職能部門如國家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等不再具體分配農(nóng)業(yè)財(cái)政資金、審批涉農(nóng)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入計(jì)劃布局的研究，將預(yù)算的具體執(zhí)行、項(xiàng)目的具體審批、項(xiàng)目的組織實(shí)施等職能劃歸相關(guān)職能部門。這樣可以有效地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問題，構(gòu)建相對(duì)集中、便于協(xié)調(diào)、高效靈活的機(jī)制配置政府支農(nóng)資源。通過體制改革和職能的合理配置實(shí)現(xiàn)資金整合需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，應(yīng)與本屆政府工作階段性目標(biāo)和節(jié)拍相銜接，應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整相一致。

（四）調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財(cái)政不僅承擔(dān)著支持保護(hù)“三農(nóng)”的責(zé)任，而且要?jiǎng)?chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場機(jī)制的力量，通過切合實(shí)際的支農(nóng)方式，調(diào)動(dòng)各方面的積極性和各方面的資金投入“三農(nóng)”。

及時(shí)，是落實(shí)政策要求，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。按照法定要求和政策要求，保障財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財(cái)政總支出的增長幅度，重點(diǎn)放在收入增量的調(diào)整上。中央財(cái)政要這樣做，地方財(cái)政也要這樣做，特別是省、市兩級(jí)財(cái)政。從制度上形成財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。

第二，支持建立糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食問題長治久安需要解決三個(gè)問題，種糧者積極性、科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性關(guān)鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內(nèi)有效，但長期看，種糧者的經(jīng)營效益來自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。這是解決糧食問題的關(guān)鍵。因此，圍繞品質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程，對(duì)現(xiàn)行支持糧食生產(chǎn)政策作適當(dāng)調(diào)整。一是對(duì)糧食直接補(bǔ)貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對(duì)原來準(zhǔn)備實(shí)行直接補(bǔ)貼的另外50億元資金調(diào)整用于糧食科技攻關(guān)和新技術(shù)、新品種推廣；二是對(duì)糧食良種補(bǔ)貼要適當(dāng)增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍；三是對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)的主產(chǎn)縣加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是對(duì)上述政策的實(shí)施要有規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向。

第三，把農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進(jìn)程結(jié)合起來。減少農(nóng)民是增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的力度，特別是中央財(cái)政和省市財(cái)政要增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)力度。財(cái)政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的比重。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農(nóng)村消費(fèi)層次還比較低的情況，要把支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點(diǎn)放在農(nóng)村消費(fèi)市場上，通過把目前支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的資金適當(dāng)加以整合，以投資、貼息的方式支持農(nóng)民就地或進(jìn)城（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)。

第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在調(diào)整基本建設(shè)投資和國債使用方向，加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，突出支持農(nóng)村教育和農(nóng)村衛(wèi)生。一是真正落實(shí)“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村”政策，不僅要通過檢查促落實(shí)，而且需要研究采取措施保障落實(shí)。二是加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設(shè)，更重要的是“軟件”的建設(shè)。

第五，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，分步驟解決突出問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨3個(gè)方面的問題，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、稅費(fèi)改革過程遇到的其他問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。力爭在3年內(nèi)完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機(jī)構(gòu)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問題。

第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產(chǎn)經(jīng)營者通過市場機(jī)制進(jìn)行融資。對(duì)目前用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等方面的資金進(jìn)行適當(dāng)整合，減少直接補(bǔ)助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場的力量進(jìn)行融資擴(kuò)張。

第七，加強(qiáng)統(tǒng)一立法，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金的管理。主要是財(cái)政支農(nóng)政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)和重點(diǎn)上。

三、當(dāng)前財(cái)政支持“三農(nóng)”政策存在的主要問題

（一）穩(wěn)定增長機(jī)制沒有形成。近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總收入或總支出的比重一直在一個(gè)比較低的水平徘徊（相對(duì)農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诒戎兀１M管，這幾年為了保障財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度；新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村；開辟新的支農(nóng)資金渠道，國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%；運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，但實(shí)際沒有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財(cái)政支農(nóng)投入不足，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長較快，在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。據(jù)有關(guān)部門典型調(diào)查，在目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，中央財(cái)政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%.

（二）資金使用分散和交叉重復(fù)并存。集中體現(xiàn)在用于農(nóng)業(yè)方面的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)科技支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復(fù)并存的現(xiàn)象。分析原因，主要有兩個(gè)方面，及時(shí)，農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的多目標(biāo)性。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實(shí)現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮到農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，一段時(shí)間內(nèi)或每年的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必須同時(shí)確定多個(gè)目標(biāo)，即使2004年中央1號(hào)文件以農(nóng)民增收為主題，但政策目標(biāo)仍呈多元化。具體到每個(gè)農(nóng)口職能部門，當(dāng)年的工作目標(biāo)也是發(fā)散的。這必然導(dǎo)致國家財(cái)政支農(nóng)資金要針對(duì)每項(xiàng)政策目標(biāo)設(shè)立、分配。第二，體制轉(zhuǎn)軌的不性。我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策都是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)下來，支農(nóng)資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門管理，各部門對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時(shí)都會(huì)在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（三）高效、規(guī)范的支農(nóng)機(jī)制沒有形成。盡管這些年，財(cái)政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)有了長足的進(jìn)步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評(píng)審制度，但由于資金分屬各個(gè)部門管理，各部門對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機(jī)制難以有效形成，導(dǎo)致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生，除此之外，農(nóng)口國有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員臃腫，國家財(cái)政支持“三農(nóng)”資金有相當(dāng)一部分用于各級(jí)農(nóng)口事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少。相當(dāng)程度上影響了財(cái)政資金使用的安全、有效、規(guī)范。

四、完善財(cái)政支農(nóng)政策的幾點(diǎn)思考“三農(nóng)”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)主要分三個(gè)層次，及時(shí)個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。第三個(gè)層次，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財(cái)力和財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)剛性較強(qiáng)的狀況下，改革和完善財(cái)政支農(nóng)政策需要按照“明確目標(biāo)、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機(jī)制、突出重點(diǎn)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）改革和完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策應(yīng)遵循“三個(gè)原則”。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品過剩與不足并存，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存，國內(nèi)市場競爭和國際市場競爭同在；農(nóng)民收入保持持續(xù)增長的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后；農(nóng)村稅費(fèi)改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進(jìn)，但新舊體制依然交替，復(fù)歸在創(chuàng)新的同時(shí)隨時(shí)可能出現(xiàn)，農(nóng)村各項(xiàng)改革處于攻堅(jiān)階段。這些新情況、新特點(diǎn)、新問題要求財(cái)政支農(nóng)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅(jiān)持市場化的原則，堅(jiān)持公共財(cái)政的原則。

及時(shí)，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財(cái)政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財(cái)政資源合理配置；在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；在實(shí)施各項(xiàng)政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點(diǎn)和政策力度，把突出支持重點(diǎn)與促進(jìn)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來。

第二，市場化原則。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，政府的支持保護(hù)是一個(gè)重要方面。無論是農(nóng)民增收，還是農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過政府的支持保護(hù)和市場機(jī)制的調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)，逐步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村的自主發(fā)展能力。財(cái)政支持的重點(diǎn)要放在為市場機(jī)制運(yùn)行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農(nóng)民素質(zhì)等方面，運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助、投資、稅收等手段，調(diào)動(dòng)和吸引社會(huì)各方面的資金投入農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)。

第三，公共財(cái)政原則。就是能夠交由市場調(diào)節(jié)或微觀主體能辦的事務(wù)，財(cái)政要逐步退出，要按照公共財(cái)政支出的范圍確定每一個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，集中力量辦大事、辦政府應(yīng)該辦的事。

（二）明確政策目標(biāo)，突出政策著力點(diǎn)。解決“三農(nóng)”問題是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要從長遠(yuǎn)和眼前兩個(gè)方面確定不同時(shí)期的政策目標(biāo)和著力點(diǎn)。

長遠(yuǎn)來說，要按照、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)作為財(cái)政支農(nóng)的政策著力點(diǎn)。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運(yùn)用投資、補(bǔ)貼、貼息、稅收等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個(gè)方面的綜合平衡、合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮。

近期來說，按照中央近期解決“三農(nóng)”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)，圍繞正確處理好農(nóng)民增收和確保國家糧食安全的關(guān)系，把財(cái)政支農(nóng)政策著力點(diǎn)放在農(nóng)民增收、糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)村深化改革三個(gè)方面，并以解決農(nóng)民增收問題為中心，確定財(cái)政支農(nóng)政策的著力點(diǎn)。

（三）合理確定資金分類，整合支農(nóng)資金。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，要逐步改變過去財(cái)政支農(nóng)資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制框架的要求，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設(shè)為五大類：（1）改善基本生產(chǎn)條件類資金。指主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金、良種補(bǔ)貼資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等。（2）抗災(zāi)救災(zāi)類資金。指主要用于農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、病蟲害防治和農(nóng)村災(zāi)歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動(dòng)植物疫情防治資金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金。指用于農(nóng)村水土林草等生態(tài)資源的建設(shè)保護(hù)和開發(fā)利用方面的資金。包括農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、防沙治沙資金等。（4）結(jié)構(gòu)調(diào)整類資金。指促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)資金。目前可以歸并此類的資金有：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民培訓(xùn)資金。（5）管理服務(wù)類資金。指主要用于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行組織管理和提供公共服務(wù)的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費(fèi)。（6）農(nóng)村發(fā)展類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。

在適當(dāng)歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，提高政府支持保護(hù)“三農(nóng)”的能力和效率。整合的重點(diǎn)是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的資金。

近期考慮是通過打造“項(xiàng)目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。在目前機(jī)構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，通過打造“項(xiàng)目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)來整合資金不失為一個(gè)比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金整合要重視，要認(rèn)真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強(qiáng)對(duì)資金整合的組織和領(lǐng)導(dǎo)，要把各部門的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農(nóng)”的目標(biāo)上。其次，打造“項(xiàng)目”平臺(tái)和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)，構(gòu)建整合載體。在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，有機(jī)捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，努力構(gòu)建資金整合的載體。比如，可將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關(guān)政策措施管理規(guī)定時(shí)，既要保障政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當(dāng)留有余地，以便于地方的靈活運(yùn)用和自主決策，做到原則性與靈活性相結(jié)合。

長遠(yuǎn)打算應(yīng)通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場、增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行靈活、有效宏觀調(diào)控的管理體制。初步的設(shè)想是，綜合職能部門如國家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等不再具體分配農(nóng)業(yè)財(cái)政資金、審批涉農(nóng)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入計(jì)劃布局的研究，將預(yù)算的具體執(zhí)行、項(xiàng)目的具體審批、項(xiàng)目的組織實(shí)施等職能劃歸相關(guān)職能部門。這樣可以有效地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問題，構(gòu)建相對(duì)集中、便于協(xié)調(diào)、高效靈活的機(jī)制配置政府支農(nóng)資源。通過體制改革和職能的合理配置實(shí)現(xiàn)資金整合需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，應(yīng)與本屆政府工作階段性目標(biāo)和節(jié)拍相銜接，應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整相一致。

（四）調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財(cái)政不僅承擔(dān)著支持保護(hù)“三農(nóng)”的責(zé)任，而且要?jiǎng)?chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場機(jī)制的力量，通過切合實(shí)際的支農(nóng)方式，調(diào)動(dòng)各方面的積極性和各方面的資金投入“三農(nóng)”。

及時(shí)，是落實(shí)政策要求，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。按照法定要求和政策要求，保障財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財(cái)政總支出的增長幅度，重點(diǎn)放在收入增量的調(diào)整上。中央財(cái)政要這樣做，地方財(cái)政也要這樣做，特別是省、市兩級(jí)財(cái)政。從制度上形成財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。

第二，支持建立糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食問題長治久安需要解決三個(gè)問題，種糧者積極性、科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性關(guān)鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內(nèi)有效，但長期看，種糧者的經(jīng)營效益來自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。這是解決糧食問題的關(guān)鍵。因此，圍繞品質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程，對(duì)現(xiàn)行支持糧食生產(chǎn)政策作適當(dāng)調(diào)整。一是對(duì)糧食直接補(bǔ)貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對(duì)原來準(zhǔn)備實(shí)行直接補(bǔ)貼的另外50億元資金調(diào)整用于糧食科技攻關(guān)和新技術(shù)、新品種推廣；二是對(duì)糧食良種補(bǔ)貼要適當(dāng)增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍；三是對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)的主產(chǎn)縣加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是對(duì)上述政策的實(shí)施要有規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向。

第三，把農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進(jìn)程結(jié)合起來。減少農(nóng)民是增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的力度，特別是中央財(cái)政和省市財(cái)政要增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)力度。財(cái)政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的比重。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農(nóng)村消費(fèi)層次還比較低的情況，要把支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點(diǎn)放在農(nóng)村消費(fèi)市場上，通過把目前支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的資金適當(dāng)加以整合，以投資、貼息的方式支持農(nóng)民就地或進(jìn)城（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)。

第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在調(diào)整基本建設(shè)投資和國債使用方向，加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，突出支持農(nóng)村教育和農(nóng)村衛(wèi)生。一是真正落實(shí)“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村”政策，不僅要通過檢查促落實(shí)，而且需要研究采取措施保障落實(shí)。二是加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設(shè)，更重要的是“軟件”的建設(shè)。

第五，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，分步驟解決突出問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨3個(gè)方面的問題，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、稅費(fèi)改革過程遇到的其他問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。力爭在3年內(nèi)完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機(jī)構(gòu)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問題。

第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產(chǎn)經(jīng)營者通過市場機(jī)制進(jìn)行融資。對(duì)目前用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等方面的資金進(jìn)行適當(dāng)整合，減少直接補(bǔ)助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場的力量進(jìn)行融資擴(kuò)張。

第七，加強(qiáng)統(tǒng)一立法，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金的管理。主要是財(cái)政支農(nóng)政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)和重點(diǎn)上。

三、當(dāng)前財(cái)政支持“三農(nóng)”政策存在的主要問題

（一）穩(wěn)定增長機(jī)制沒有形成。近幾年，財(cái)政用于“三農(nóng)”的財(cái)政投入數(shù)量不斷增加，但年度間不均衡，財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總收入或總支出的比重一直在一個(gè)比較低的水平徘徊（相對(duì)農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诒戎兀?。盡管，這幾年為了保障財(cái)政支農(nóng)投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的總投入增長幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度；新增教育、衛(wèi)生、文化支出主要用于農(nóng)村；開辟新的支農(nóng)資金渠道，國有土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比重不得少于15%；運(yùn)用各種手段調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)其他社會(huì)各方面資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村等，但實(shí)際沒有得到很好地執(zhí)行。特別是一些地方財(cái)政支農(nóng)投入不足，城鄉(xiāng)財(cái)政資源配置不對(duì)稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以來，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的投入增加較多，增長較快，在整個(gè)財(cái)政支農(nóng)支出中所占比重較高。據(jù)有關(guān)部門典型調(diào)查，在目前縣一級(jí)財(cái)政支農(nóng)投入中，中央財(cái)政投入占50.8%，其中，西部地區(qū)為68.6%，中部地區(qū)為53.1%.

（二）資金使用分散和交叉重復(fù)并存。集中體現(xiàn)在用于農(nóng)業(yè)方面的資金，包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資、農(nóng)業(yè)科技支出、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等都存在使用上的分散和交叉重復(fù)并存的現(xiàn)象。分析原因，主要有兩個(gè)方面，及時(shí)，農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的多目標(biāo)性。農(nóng)業(yè)的多功能性決定農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實(shí)現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮到農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定，因此，一段時(shí)間內(nèi)或每年的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策必須同時(shí)確定多個(gè)目標(biāo)，即使2004年中央1號(hào)文件以農(nóng)民增收為主題，但政策目標(biāo)仍呈多元化。具體到每個(gè)農(nóng)口職能部門，當(dāng)年的工作目標(biāo)也是發(fā)散的。這必然導(dǎo)致國家財(cái)政支農(nóng)資金要針對(duì)每項(xiàng)政策目標(biāo)設(shè)立、分配。第二，體制轉(zhuǎn)軌的不性。我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)政策都是從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下延續(xù)下來，支農(nóng)資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財(cái)政支農(nóng)資金分屬多個(gè)部門管理，各部門對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機(jī)的協(xié)調(diào)，各個(gè)部門在貫徹中央“三農(nóng)”政策時(shí)都會(huì)在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部和農(nóng)口各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在分配上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（三）高效、規(guī)范的支農(nóng)機(jī)制沒有形成。盡管這些年，財(cái)政支農(nóng)資金管理制度建設(shè)有了長足的進(jìn)步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評(píng)審制度，但由于資金分屬各個(gè)部門管理，各部門對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，加上運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過程長，管理成本高，規(guī)范的管理監(jiān)督機(jī)制難以有效形成，導(dǎo)致資金到位率低。擠占挪用現(xiàn)象普遍，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象在各部門、各領(lǐng)域都有發(fā)生，除此之外，農(nóng)口國有事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員臃腫，國家財(cái)政支持“三農(nóng)”資金有相當(dāng)一部分用于各級(jí)農(nóng)口事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人員支出，“搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)象嚴(yán)重。使真正用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的資金大為減少。相當(dāng)程度上影響了財(cái)政

資金使用的安全、有效、規(guī)范。

四、完善財(cái)政支農(nóng)政策的幾點(diǎn)思考“三農(nóng)”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)主要分三個(gè)層次，及時(shí)個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。特別是糧食棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營和有效供給。第二個(gè)層次，促進(jìn)農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。第三個(gè)層次，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在現(xiàn)有財(cái)力和財(cái)政支出存量結(jié)構(gòu)剛性較強(qiáng)的狀況下，改革和完善財(cái)政支農(nóng)政策需要按照“明確目標(biāo)、統(tǒng)籌兼顧、整合資金，完善機(jī)制、突出重點(diǎn)”的思路穩(wěn)步推進(jìn)。

（一）改革和完善財(cái)政支持“三農(nóng)”政策應(yīng)遵循“三個(gè)原則”。隨著工業(yè)化、城市化和全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的同時(shí)，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)不穩(wěn)定，農(nóng)產(chǎn)品過剩與不足并存，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)并存，國內(nèi)市場競爭和國際市場競爭同在；農(nóng)民收入保持持續(xù)增長的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉(xiāng)分割的格局正在打破，但實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展仍然存在制度、政策上的障礙，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后；農(nóng)村稅費(fèi)改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進(jìn)，但新舊體制依然交替，復(fù)歸在創(chuàng)新的同時(shí)隨時(shí)可能出現(xiàn)，農(nóng)村各項(xiàng)改革處于攻堅(jiān)階段。這些新情況、新特點(diǎn)、新問題要求財(cái)政支農(nóng)必須堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展的原則，堅(jiān)持市場化的原則，堅(jiān)持公共財(cái)政的原則。

及時(shí)，統(tǒng)籌發(fā)展原則。在財(cái)政支出安排上，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)的財(cái)政資源合理配置；在支持“三農(nóng)”發(fā)展上，要統(tǒng)籌考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；在實(shí)施各項(xiàng)政策上，要統(tǒng)籌考慮政策的著力點(diǎn)和政策力度，把突出支持重點(diǎn)與促進(jìn)發(fā)展有機(jī)地結(jié)合起來。

第二，市場化原則。在促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，政府的支持保護(hù)是一個(gè)重要方面。無論是農(nóng)民增收，還是農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，最主要的要注意充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用，通過政府的支持保護(hù)和市場機(jī)制的調(diào)節(jié)、檢驗(yàn)，逐步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)民農(nóng)村的自主發(fā)展能力。財(cái)政支持的重點(diǎn)要放在為市場機(jī)制運(yùn)行創(chuàng)造良好環(huán)境、提高農(nóng)民素質(zhì)等方面，運(yùn)用財(cái)政貼息、補(bǔ)助、投資、稅收等手段，調(diào)動(dòng)和吸引社會(huì)各方面的資金投入農(nóng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)業(yè)。

第三，公共財(cái)政原則。就是能夠交由市場調(diào)節(jié)或微觀主體能辦的事務(wù)，財(cái)政要逐步退出，要按照公共財(cái)政支出的范圍確定每一個(gè)時(shí)期財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)，集中力量辦大事、辦政府應(yīng)該辦的事。

（二）明確政策目標(biāo)，突出政策著力點(diǎn)。解決“三農(nóng)”問題是一項(xiàng)長期的任務(wù)，要從長遠(yuǎn)和眼前兩個(gè)方面確定不同時(shí)期的政策目標(biāo)和著力點(diǎn)。

長遠(yuǎn)來說，要按照、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的要求，把加快城市化、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)作為財(cái)政支農(nóng)的政策著力點(diǎn)。通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，綜合運(yùn)用投資、補(bǔ)貼、貼息、稅收等手段，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源在城鄉(xiāng)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個(gè)方面的綜合平衡、合理配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮。

近期來說，按照中央近期解決“三農(nóng)”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)，圍繞正確處理好農(nóng)民增收和確保國家糧食安全的關(guān)系，把財(cái)政支農(nóng)政策著力點(diǎn)放在農(nóng)民增收、糧食穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)村深化改革三個(gè)方面，并以解決農(nóng)民增收問題為中心，確定財(cái)政支農(nóng)政策的著力點(diǎn)。

（三）合理確定資金分類，整合支農(nóng)資金。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，要逐步改變過去財(cái)政支農(nóng)資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制框架的要求，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。初步考慮分設(shè)為五大類：（1）改善基本生產(chǎn)條件類資金。指主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、水利建設(shè)基金、農(nóng)業(yè)科研推廣資金、良種補(bǔ)貼資金、糧食直接補(bǔ)貼資金等。（2）抗災(zāi)救災(zāi)類資金。指主要用于農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)、病蟲害防治和農(nóng)村災(zāi)歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲害防治資金、動(dòng)植物疫情防治資金、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助資金、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)等。（3）生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金。指用于農(nóng)村水土林草等生態(tài)資源的建設(shè)保護(hù)和開發(fā)利用方面的資金。包括農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、天然林保護(hù)資金、防沙治沙資金等。（4）結(jié)構(gòu)調(diào)整類資金。指促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)資金。目前可以歸并此類的資金有：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金、農(nóng)民培訓(xùn)資金。（5）管理服務(wù)類資金。指主要用于對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)行組織管理和提供公共服務(wù)的資金，包括農(nóng)林水氣等部門的行政事業(yè)費(fèi)。（6）農(nóng)村發(fā)展類資金。指主要用于支持農(nóng)村公益設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面的支出、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等。

在適當(dāng)歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)資金進(jìn)行整合。整合不是簡單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益，提高政府支持保護(hù)“三農(nóng)”的能力和效率。整合的重點(diǎn)是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的資金。

近期考慮是通過打造“項(xiàng)目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。在目前機(jī)構(gòu)和職能還不能作大的調(diào)整的情況下，通過打造“項(xiàng)目”和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)來整合資金不失為一個(gè)比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)資金整合要重視，要認(rèn)真貫徹中央政策的統(tǒng)一要求，加強(qiáng)對(duì)資金整合的組織和領(lǐng)導(dǎo)，要把各部門的思想和資金使用統(tǒng)一到最終解決“三農(nóng)”的目標(biāo)上。其次，打造“項(xiàng)目”平臺(tái)和“產(chǎn)業(yè)”平臺(tái)，構(gòu)建整合載體。在不調(diào)整原有管理體制、不改變資金原有性質(zhì)的前提下，有機(jī)捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，努力構(gòu)建資金整合的載體。比如，可將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)整合載體，把農(nóng)業(yè)基建投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水利建設(shè)基金、農(nóng)村小型公益設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等方面的資金，按照統(tǒng)一的規(guī)劃投入到重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排使用。再次，在制定有關(guān)政策措施管理規(guī)定時(shí)，既要保障政策措施的原則性、明確性和規(guī)范性，又要適當(dāng)留有余地，以便于地方的靈活運(yùn)用和自主決策，做到原則性與靈活性相結(jié)合。

長遠(yuǎn)打算應(yīng)通過調(diào)整機(jī)構(gòu)和職能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合。按照“減少交叉、強(qiáng)化協(xié)調(diào)、適應(yīng)市場、增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠?qū)r(nóng)業(yè)進(jìn)行靈活、有效宏觀調(diào)控的管理體制。初步的設(shè)想是，綜合職能部門如國家發(fā)改委、財(cái)政部、科技部等不再具體分配農(nóng)業(yè)財(cái)政資金、審批涉農(nóng)項(xiàng)目，主要負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入計(jì)劃布局的研究，將預(yù)算的具體執(zhí)行、項(xiàng)目的具體審批、項(xiàng)目的組織實(shí)施等職能劃歸相關(guān)職能部門。這樣可以有效地解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村運(yùn)行機(jī)制各環(huán)節(jié)相互脫節(jié)的問題，構(gòu)建相對(duì)集中、便于協(xié)調(diào)、高效靈活的機(jī)制配置政府支農(nóng)資源。通過體制改革和職能的合理配置實(shí)現(xiàn)資金整合需要循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，應(yīng)與本屆政府工作階段性目標(biāo)和節(jié)拍相銜接，應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整相一致。

（四）調(diào)整支農(nóng)方式，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財(cái)政不僅承擔(dān)著支持保護(hù)“三農(nóng)”的責(zé)任，而且要?jiǎng)?chuàng)造條件和環(huán)境，充分利用市場機(jī)制的力量，通過切合實(shí)際的支農(nóng)方式，調(diào)動(dòng)各方面的積極性和各方面的資金投入“三農(nóng)”。

及時(shí)，是落實(shí)政策要求，建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機(jī)制。按照法定要求和政策要求，保障財(cái)政支持“三農(nóng)”支出的增長幅度不低于財(cái)政總支出的增長幅度，重點(diǎn)放在收入增量的調(diào)整上。中央財(cái)政要這樣做，地方財(cái)政也要這樣做，特別是省、市兩級(jí)財(cái)政。從制度上形成財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制。

第二，支持建立糧食生產(chǎn)的長效機(jī)制。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，確保糧食問題長治久安需要解決三個(gè)問題，種糧者積極性、科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。調(diào)動(dòng)種糧農(nóng)民的積極性關(guān)鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內(nèi)有效，但長期看，種糧者的經(jīng)營效益來自種糧的節(jié)本增效，主要措施就是科學(xué)技術(shù)和規(guī)?；?jīng)營。這是解決糧食問題的關(guān)鍵。因此，圍繞品質(zhì)糧產(chǎn)業(yè)振興工程，對(duì)現(xiàn)行支持糧食生產(chǎn)政策作適當(dāng)調(diào)整。一是對(duì)糧食直接補(bǔ)貼的規(guī)模宜維持目前水平不變，對(duì)原來準(zhǔn)備實(shí)行直接補(bǔ)貼的另外50億元資金調(diào)整用于糧食科技攻關(guān)和新技術(shù)、新品種推廣；二是對(duì)糧食良種補(bǔ)貼要適當(dāng)增加資金規(guī)模，但要收縮品種和區(qū)域范圍；三是對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，重點(diǎn)支持糧食主產(chǎn)區(qū)的主產(chǎn)縣加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是對(duì)上述政策的實(shí)施要有規(guī)模經(jīng)營的導(dǎo)向。

第三，把農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、加快城市化進(jìn)程結(jié)合起來。減少農(nóng)民是增加農(nóng)民收入，解決“三農(nóng)”問題的根本之策，除了繼續(xù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境外，一是繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的力度，特別是中央財(cái)政和省市財(cái)政要增加對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能的培訓(xùn)力度。財(cái)政扶貧資金要提高用于貧困地區(qū)農(nóng)民就業(yè)技能培訓(xùn)的比重。二是支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。在目前農(nóng)村消費(fèi)層次還比較低的情況，要把支持農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的著眼點(diǎn)放在農(nóng)村消費(fèi)市場上，通過把目前支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等方面的資金適當(dāng)加以整合，以投資、貼息的方式支持農(nóng)民就地或進(jìn)城（鎮(zhèn)）創(chuàng)業(yè)。

第四，以教育和衛(wèi)生為突破口，支持農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。在調(diào)整基本建設(shè)投資和國債使用方向，加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，突出支持農(nóng)村教育和農(nóng)村衛(wèi)生。一是真正落實(shí)“新增教育、文化、衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村”政策，不僅要通過檢查促落實(shí)，而且需要研究采取措施保障落實(shí)。二是加大中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設(shè)，更重要的是“軟件”的建設(shè)。

第五，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，分步驟解決突出問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨3個(gè)方面的問題，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅、稅費(fèi)改革過程遇到的其他問題、城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅。力爭在3年內(nèi)完成。二是在近兩年著力解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題和縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機(jī)構(gòu)改革和城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制問題。

第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產(chǎn)經(jīng)營者通過市場機(jī)制進(jìn)行融資。對(duì)目前用于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化等方面的資金進(jìn)行適當(dāng)整合，減少直接補(bǔ)助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)利用市場的力量進(jìn)行融資擴(kuò)張。

第七，加強(qiáng)統(tǒng)一立法，規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金的管理。主要是財(cái)政支農(nóng)政策、制度、管理方式要逐步統(tǒng)一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統(tǒng)一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農(nóng)”問題的目標(biāo)和重點(diǎn)上。

三農(nóng)政策論文:農(nóng)民為什么對(duì)三農(nóng)政策漠不關(guān)心

日前，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》有一篇文章說，一些地方的農(nóng)民對(duì)中央一號(hào)文件無動(dòng)于衷，許多地方的農(nóng)民不知道也不在意其中有什么內(nèi)容。文章作者說，除了這些農(nóng)村地方對(duì)國家的農(nóng)村政策缺乏應(yīng)有的宣傳以外，主要是因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)干部一直沒有很好地落實(shí)中央的政策，使農(nóng)民無法抱有希望，所以，當(dāng)城里人談“三農(nóng)”問題談得熱火朝天的時(shí)候，農(nóng)民自己反而成了局外人。

不管那些“三農(nóng)”政策是怎么來的，一開始農(nóng)民聽說了肯定是很樂意的，至少這些政策畢竟和他們是有關(guān)的。但是，政策里許諾的種種好處怎么也到不了自己身邊，時(shí)間久了，他們也就懶得關(guān)心了：愛怎么著怎么著吧，反正都是你們說的。

上述分析當(dāng)然有道理，但問題恐怕還應(yīng)該再深究一下。農(nóng)民對(duì)國家“三農(nóng)”政策的冷漠，恐怕應(yīng)該說是農(nóng)民各方面的權(quán)利未能得到保障的結(jié)果：怎么這些政策總是從“上邊”下來的？憑什么有關(guān)農(nóng)民的政策總要?jiǎng)e人“宣傳”給我們，我們才知道？憑什么總是“上邊”叫人“落實(shí)”了，我們才知道政策好還是不好呢？

毫無疑問，即使個(gè)別涉農(nóng)文件有不符合農(nóng)民利益要求的環(huán)節(jié)，但一號(hào)文件以及大多數(shù)涉農(nóng)政策法律文件是符合農(nóng)民利益要求的，也是在一定程度的調(diào)查研究之后制定的，但問題是，如果農(nóng)民在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域受到了應(yīng)有的尊重，農(nóng)村地區(qū)到處都有活躍的民主生活，以致于各級(jí)各地所有涉農(nóng)政策和法律農(nóng)民都有機(jī)會(huì)直接或通過代表參與制定的，那么，他們會(huì)那么漠不關(guān)心嗎？

不是嗎？在我國的政權(quán)機(jī)構(gòu)里，如黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都設(shè)在城里，通常里邊都沒有農(nóng)民身份的人，所有的黨政機(jī)關(guān)的人幾乎都是“城里人”。在立法機(jī)關(guān)中，人大的常委會(huì)里當(dāng)然沒有農(nóng)民身份的人，即使是非常設(shè)機(jī)構(gòu)里也很少有農(nóng)民身份的人，以第十屆全國人民代表大會(huì)代表名額為例，城市按人口每24萬人選代表1人，農(nóng)村則按人口每96萬人選代表1人，而即使當(dāng)選者是農(nóng)民身份的人，也多是農(nóng)村“先進(jìn)生產(chǎn)力”的代表，而不是占農(nóng)民人口70%的低收入農(nóng)民的代表，指望這些人民代表代表大多數(shù)農(nóng)民不是很容易的。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)設(shè)在城市，掌握其中權(quán)力的人生活在城市，久而久之，難免要形成作為城市人的利益和立場，而所有涉農(nóng)文件都是“城里人”制定的，指望這樣的政策制定者在多大程度上代表農(nóng)民的利益恐怕也是不現(xiàn)實(shí)的。所以，“國家”的農(nóng)村政策，實(shí)際上一定程度上也就是城市的農(nóng)村政策。農(nóng)民不關(guān)心這樣的“農(nóng)村政策”當(dāng)然是對(duì)的：憑什么要農(nóng)民關(guān)心為城市服務(wù)的農(nóng)村政策呢？而指責(zé)農(nóng)民對(duì)“農(nóng)村政策”漠不關(guān)心，當(dāng)然也是沒有道理的。

寫到這里，我必須插敘一下本人親眼所見的一個(gè)生動(dòng)體現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利和地位的鏡頭。2004年6月13日，我參加一個(gè)有警車開道的調(diào)研組的工作，我們的車隊(duì)在浙江的一個(gè)地方，突然被一群當(dāng)?shù)剞r(nóng)民攔住了。他們可能認(rèn)為有警車開道就一定有大官在，拼死沖破警察的阻攔沖向我們乘坐的中巴車，有一個(gè)農(nóng)民跑到緊隨開道警車的那輛車前邊，就跪下來，手里舉起折疊起來的一卷打印紙。那顯然是他們的“狀子”。

立即，不止一個(gè)警察上來拖走他。又有幾個(gè)各自拿著“狀子”的農(nóng)民從各個(gè)方向跑過來，有農(nóng)民干脆把打印好的材料扔向我們的中巴車。前邊中巴車上的人下來接受了他們的“狀子”。其實(shí)他們肯定知道，他們根本不可能對(duì)這次存在著一定風(fēng)險(xiǎn)的告狀行動(dòng)抱有多大希望，他們只能是試試而已。事實(shí)上正是如此：一點(diǎn)作用不會(huì)有，我們這一行人都不掌握解決這些問題的權(quán)力。在古代，老爺?shù)霓I子只有很少幾頂，而且還差不多頂頂有用，而現(xiàn)在“轎子”實(shí)在太多了。

我坐第二輛車上，打開車窗看著這些顯然是告狀無門的憤怒的農(nóng)民，忍不住淚水奪眶而出：幾千年了，中國農(nóng)民表達(dá)自己利益訴求的方式?jīng)]有變，還是攔領(lǐng)導(dǎo)的轎子，還是跪下來請(qǐng)青天老爺做主……

不是嗎？如果城鄉(xiāng)關(guān)系主要表現(xiàn)為城市對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)治和索取關(guān)系，如果農(nóng)民不僅在農(nóng)村遇到的都是為城里和鄉(xiāng)下的政府服務(wù)的專橫的鄉(xiāng)村干部，除了“要糧（“皇糧”）、要錢（“國稅”即農(nóng)業(yè)稅，外加各種多如牛毛的收費(fèi)）、要地（征用農(nóng)地）”以外基本上什么都不管，農(nóng)村里本來屬于農(nóng)民自己的公共事務(wù)也幾乎沒有他們置喙的余地；農(nóng)民如果到了城市，一進(jìn)城就得交上各種各樣的費(fèi)，而且只能干城里人都不愿意干的臟險(xiǎn)苦累活，不僅低人一等、備受歧視，還不能保障拿到應(yīng)得的血汗錢，那么，你要農(nóng)民怎么去關(guān)心城里人的農(nóng)村政策？

而且，在一些地方，農(nóng)民對(duì)涉及自身利益的問題不關(guān)心、不參與，農(nóng)民參與機(jī)制的缺失，又進(jìn)一步造成了其自身權(quán)利的喪失，進(jìn)一步加劇了一些農(nóng)村政權(quán)的專斷取向，形成了一定程度的惡性循環(huán)，更導(dǎo)致了一些官員的腐敗，使各種各樣的惡政得以施行。正如革命導(dǎo)師恩格斯在《法德農(nóng)民問題》一文中說的：農(nóng)民作為“人口的主體的這種冷漠態(tài)度，不僅是巴黎和羅馬議會(huì)貪污腐化的最強(qiáng)大的支柱，而且是俄國專制制度的最強(qiáng)大的支柱?！蔽覈恍┺r(nóng)村政權(quán)之所以出現(xiàn)嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象，正是他們的權(quán)力得不到農(nóng)民監(jiān)督和制約的結(jié)果。

城市與農(nóng)村的分隔，使城里的領(lǐng)導(dǎo)者和鄉(xiāng)下的農(nóng)民漸行漸遠(yuǎn)，感情疏遠(yuǎn)，情緒抵觸，不僅農(nóng)民對(duì)國家的農(nóng)村政策不關(guān)心，更嚴(yán)重的問題是，政權(quán)機(jī)關(guān)由于嚴(yán)重脫離農(nóng)民群眾而對(duì)自己能否控制農(nóng)村社會(huì)、凝聚農(nóng)民也逐漸失去信心，對(duì)許多政策能否得到占人口大多數(shù)的農(nóng)民的支持感到?jīng)]有把握，在制定和實(shí)施許多甚至包括與農(nóng)村關(guān)系并不密切的重大政策的時(shí)候都感到力不從心。或許可以說，城市里的有些領(lǐng)導(dǎo)者正在受到漠視農(nóng)民權(quán)利的政策的懲罰，而且這種懲罰還將陸續(xù)相繼地降臨。

當(dāng)然，還是像恩格斯在《法德農(nóng)民問題》中所說的：農(nóng)民的“這種冷漠態(tài)度決不是不可克服的”，只要像革命時(shí)期的共產(chǎn)黨人那樣真正把農(nóng)民的利益看作是自己的利益，真正切實(shí)地放下城里人的架子到農(nóng)村去和農(nóng)民交朋友、為農(nóng)民謀利益，承認(rèn)、尊重和保護(hù)農(nóng)民追求和實(shí)現(xiàn)自己各種利益的權(quán)利，通過各種各樣的制度去實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)利和利益，而不是把自己的意志強(qiáng)加在農(nóng)民頭上，不是以幫助農(nóng)民的名義行掠奪農(nóng)民之實(shí)，農(nóng)民不僅不會(huì)對(duì)國家的政策冷漠，而一定會(huì)成為國家最忠實(shí)的支持者。20世紀(jì)的中國歷史早已證明了這一點(diǎn)。

三農(nóng)政策論文:解決新階段三農(nóng)政策思路

改革開放以來，我國農(nóng)村發(fā)生了舉世公認(rèn)的巨大變化。但由于錯(cuò)綜復(fù)雜的種種原因，我國“三農(nóng)”問題的解決還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)產(chǎn)品供給不足的矛盾緩解了，但農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、農(nóng)業(yè)綜合效益不高、農(nóng)民收入增長緩慢的矛盾日益突出；雖然我國人民生活總體上進(jìn)入了小康，但還有大量的農(nóng)村人口生活水平相當(dāng)?shù)拖?；雖然全民的教育文化水平和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)在穩(wěn)定提高，但農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本社會(huì)事業(yè)的發(fā)展明顯滯后；雖然我們在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，改善農(nóng)民生活條件上做了大量工作，但工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間收入差距擴(kuò)大的趨勢還未根本扭轉(zhuǎn)。解決新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的各種矛盾和困難，不能就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就農(nóng)村論農(nóng)村，必須認(rèn)真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會(huì)精神，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展觀，切實(shí)貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方針，改變原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

一、當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展面臨的主要矛盾和問題

當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的最根本、最突出的問題是農(nóng)民收入增長緩慢問題。從1997年開始農(nóng)民收入增長進(jìn)入一個(gè)低谷期。1997-2002年農(nóng)民人均純收入年平均增長3.97%，比改革開放以來24年平均值（7.33%）低3.36個(gè)百分點(diǎn)。可以說，現(xiàn)在既是建國以來農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)最充裕的時(shí)期，也是改革開放以來農(nóng)民增收形勢最嚴(yán)峻的時(shí)期。

分析農(nóng)民收入必須注意三個(gè)問題：一是觀察農(nóng)民收入不能僅看平均數(shù)。在農(nóng)民收入平均增長速度的背后，掩蓋的一個(gè)很大問題就是，具體到糧食主產(chǎn)區(qū)和純農(nóng)戶，相當(dāng)一部分農(nóng)民的收入是停滯甚至是下降的。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局提供的資料，2000-2002年，全國增收總戶占56.4%，收入持平農(nóng)戶占1.6%，減收農(nóng)戶占42%。二是要看到城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間、不同階層之間的收入差距擴(kuò)大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997-2002年，城鎮(zhèn)居民可支配收入平均增長7.8%，比農(nóng)民人均收入增幅高3.84個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)到3.11：1，比1978年的2.51：1擴(kuò)大0.54，比1983年的1.82：1（改革開放以來低年）擴(kuò)大1.29，比1997年的2.47：1擴(kuò)大0.64。三是雖然近年來農(nóng)民收入出現(xiàn)了恢復(fù)性的增長，但基礎(chǔ)并不牢固，影響農(nóng)民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。

近年來我們進(jìn)行了廣泛的基層調(diào)查，從政策層面對(duì)制約農(nóng)民收入增長的深層次原因進(jìn)行了分析。根據(jù)調(diào)查，我們將影響農(nóng)民增收的主要因素歸納為以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)業(yè)增長越來越面臨明顯的需求約束

這幾年中央號(hào)召要大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，而從農(nóng)民的角度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農(nóng)業(yè)增長開始面臨需求約束。從1996-2001年，城鎮(zhèn)居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢，這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的食品收入需求彈性，其數(shù)值只有0.04。現(xiàn)在市場上需求約束不明顯的農(nóng)產(chǎn)品越來越少。中國城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到只有30%，農(nóng)民的恩格爾系數(shù)已經(jīng)降到低于50%。自90年代以來中國城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)急劇下降，這必然會(huì)在整體上影響農(nóng)產(chǎn)品需求的擴(kuò)張。農(nóng)業(yè)的需求約束除了受長期的消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化影響之外，還受短期的經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的影響。近年來大量工人下崗，40%左右的農(nóng)民收入下降，他們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品及其加工品的需求肯定會(huì)受到影響。從統(tǒng)計(jì)上看，從1998年以來城鄉(xiāng)居民對(duì)肉類的需求是減少的。農(nóng)業(yè)一旦進(jìn)入了消費(fèi)需求約束的階段，農(nóng)業(yè)政策制定就面臨著兩大難題：及時(shí)個(gè)難題是通過增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量來增加農(nóng)民收入會(huì)變得越來越困難；第二個(gè)難題是通過提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格來提高農(nóng)民收入的潛力也會(huì)越來越小。

（二）農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)不足，城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國不是隨著工業(yè)化的發(fā)展，逐步推進(jìn)城市化，加速農(nóng)村勞動(dòng)力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，而是從體制、政策到各項(xiàng)管理制度上，都限制城鎮(zhèn)的發(fā)展和勞動(dòng)力的流動(dòng)，尤其限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和定居。我國工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家水平，但城市化程度卻只達(dá)到37.7%，比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國目前人均GDP僅有900多美元，但已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品需求制約，最基本的原因全是城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)群體比重太小。我國農(nóng)民的就業(yè)極不充分，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難，最根本的障礙是城市化進(jìn)程明顯滯后。2001年，我國農(nóng)業(yè)GDP份額已經(jīng)下降到15.2%，而農(nóng)業(yè)就業(yè)份額仍高達(dá)50%。及時(shí)產(chǎn)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)人均創(chuàng)造GDP的比例，已由1990年的3.9：1，擴(kuò)大到2001年的5.2：1。農(nóng)村人口非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，農(nóng)民比重過大，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率過低，這是“三農(nóng)”問題的癥結(jié)所在。

改革開放前，我國城鄉(xiāng)之間一直未能建立起一種良性的關(guān)系，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)凝固化。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，長期實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷體制，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交易，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差，從農(nóng)業(yè)部門取得了巨額的資金，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位長期受到嚴(yán)重削弱；在城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力被束縛在土地上，農(nóng)村就業(yè)嚴(yán)重不足；由于實(shí)行農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口與城市非農(nóng)業(yè)人口兩種戶籍制度，造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)民權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不平等，加劇了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的失衡，使城鄉(xiāng)關(guān)系遭到了嚴(yán)重扭曲。改革開放以來，隨著市場機(jī)制的引入和作用領(lǐng)域的擴(kuò)展，城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強(qiáng)。但是，迄今為止，原來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制尚未從根本上發(fā)生改變。現(xiàn)在農(nóng)民外出就業(yè)仍面臨著不公平的環(huán)境，對(duì)農(nóng)民外出就業(yè)仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是對(duì)農(nóng)民外出就業(yè)的不合理的行業(yè)和工種的限制；二是對(duì)農(nóng)民外出要求的各種證件太多；三是對(duì)外出民工的收費(fèi)過多過濫；四是在一些地區(qū)仍存在粗暴對(duì)待民工的現(xiàn)象。

（三）農(nóng)民稅負(fù)重，農(nóng)業(yè)稅收制度不完善

目前，農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的試點(diǎn)。工作已在全國推開。從試點(diǎn)情況看，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總體上有所減輕，特別是稅費(fèi)改革有利于規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系，有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)改革，有利于改善干群關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾。目前農(nóng)村稅費(fèi)制度改革仍然屬于試驗(yàn)性質(zhì)，這項(xiàng)改革仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進(jìn)行的。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅是按土地的常年總產(chǎn)量計(jì)征的，沒有考慮當(dāng)年總收入扣除生產(chǎn)耗費(fèi)后的實(shí)際所得，這個(gè)常年產(chǎn)量既包括農(nóng)民銷售的商品糧，也包括農(nóng)民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農(nóng)產(chǎn)品作為商品，而以農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出來計(jì)稅，從而出現(xiàn)了有的農(nóng)民種地賠錢還得照章納稅。農(nóng)業(yè)稅稅率統(tǒng)一為不高于常年產(chǎn)量的7%，附加稅率統(tǒng)一為不高于正稅的20%，合計(jì)為不超過常年產(chǎn)量的8.4%。大多數(shù)地方實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)都是8.4%。無論是與我國歷史上的農(nóng)業(yè)稅率相比，還是與其他國家農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)相比，按土地常年總產(chǎn)量征收8.4%的農(nóng)業(yè)稅，稅率都偏高。農(nóng)村稅費(fèi)改革后征收單一農(nóng)業(yè)稅的辦法雖然在總體上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但卻會(huì)造成稅負(fù)不公，在減輕非農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加重了純農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)。城鎮(zhèn)個(gè)體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點(diǎn)，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農(nóng)業(yè)稅并沒有起征點(diǎn)和免征額，無論土地常年產(chǎn)量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計(jì)征，這不符合稅收公平原則。

（四）國家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的支持與保護(hù)體系不健全

這主要體現(xiàn)在：

1、國家財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足，支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理。如果按WTO協(xié)議計(jì)算口徑，1996-2000年，我國農(nóng)業(yè)支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發(fā)達(dá)國家的支持水平約為30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發(fā)展中國家約為10%-20%。在WTO規(guī)則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了6種（政府的一般服務(wù)支出、食物安全儲(chǔ)備、國內(nèi)食物援助、自然災(zāi)害救助、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地區(qū)發(fā)展援助）?！包S箱”支出在1996年-1998年計(jì)算基期內(nèi)年均297億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財(cái)政農(nóng)業(yè)支出用于人員供養(yǎng)及行政開支部分大體維持在60%左右，而用于建設(shè)性的支出比重不高。在財(cái)政農(nóng)業(yè)建設(shè)性資金中，用于大中型帶有社會(huì)性的水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。在政府農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，而直接用于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼很少。1998年以來，政府支農(nóng)投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補(bǔ)貼在500-700億元之間，占政府農(nóng)業(yè)支持總量的30%以上。而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)品質(zhì)改良、重大病害控制、食品安全保障、社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等，或者沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或者缺乏足夠的投入保障。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，部門分割嚴(yán)重，有限的資金不能形成合力，資金使用效果差。

2、農(nóng)村資金嚴(yán)重外流，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難。農(nóng)村信用社是農(nóng)村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間，通過農(nóng)村信用社農(nóng)村資金凈流出4519.2億元。農(nóng)村信用社凈流出資金中有一部分以存款準(zhǔn)備金、轉(zhuǎn)存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當(dāng)部分的農(nóng)村資金被農(nóng)村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉(zhuǎn)移。郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定了它只吸收存款，資金轉(zhuǎn)給人民銀行，自己不發(fā)放貸款。近年來由于郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款利率水平過高，為4.131%，高于金融機(jī)構(gòu)在人民銀行1.89%的存款利率，且無任何風(fēng)險(xiǎn)，儲(chǔ)蓄規(guī)模迅速增加，到2002年12月郵政儲(chǔ)蓄存款余額為7369億元，其中65%來自縣及縣以下地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄農(nóng)村占34%。

90年代中期以后，隨著農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改革進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)銀行金融資源的配置不再局限于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，其機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)正逐步從農(nóng)村收縮，農(nóng)貸款的增幅趨緩，占比開始下降，業(yè)務(wù)也日益向城市和工業(yè)靠攏。目前，農(nóng)業(yè)貸款僅占農(nóng)業(yè)銀行各項(xiàng)貸款余額的10%，農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱。雖然農(nóng)村信用社是直接覆蓋廣大農(nóng)村、網(wǎng)點(diǎn)眾多的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，但為農(nóng)戶提供的貸款非常有限。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)戶貸款面為25%。農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比重1990年為46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實(shí)力，根本無力解決農(nóng)民貸款難的問題。作為專營農(nóng)副產(chǎn)品收購資金的供應(yīng)和管理的農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)，隨著糧棉購銷市場化進(jìn)程加快，糧棉流通領(lǐng)域政策性經(jīng)營空間縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行糧棉收購貸款業(yè)務(wù)量出現(xiàn)大幅下降，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用明顯弱化。

（五）農(nóng)村義務(wù)教育，醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后

1、農(nóng)村義務(wù)教育投入格局與我國當(dāng)前的整體財(cái)政分配格局極不適應(yīng)?？傮w來看，我國農(nóng)村義務(wù)教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財(cái)政預(yù)算內(nèi)衣村義務(wù)教育投入嚴(yán)重不足。1994-2000年，預(yù)算內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額的比重為57.7%。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級(jí)的教育投入主要用于高等教育，較少用，于基礎(chǔ)教育；基礎(chǔ)教育投入的職責(zé)基本上由基層政府承擔(dān)，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)。中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。根據(jù)我們對(duì)湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調(diào)查，襄陽縣1991-2002年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占40.7%，其中，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了34.4%，縣財(cái)政占到了6.3%，省級(jí)以上財(cái)政?？顑H占0.1%。泰和縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占58.9%，縣財(cái)政占13.3%，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了45.7%，全縣教育投入中來自省級(jí)以上的財(cái)政?？钫Ｄ攴葜挥?0萬元左右，從2001年開始有中央下?lián)艿奈７扛脑鞂？?35萬元。鄢陵縣2000年教育經(jīng)費(fèi)中各級(jí)財(cái)政預(yù)算撥款占58%，縣財(cái)政占9.2%，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占到了48.3%，來自省級(jí)以上的財(cái)政?？顜缀鯖]有。從三個(gè)縣的情況看，教育支出約占縣級(jí)財(cái)政支出的50%左右，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)則占75%左右。應(yīng)當(dāng)看到，過去隨著義務(wù)教育管理層次逐漸下放，基層政府和農(nóng)民承擔(dān)了發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的主要責(zé)任，這種分級(jí)辦學(xué)體制在加重了基層政府和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，在客觀上也遲滯了農(nóng)村教育的發(fā)展，造成了農(nóng)村與城市之間以及地區(qū)之間義務(wù)教育機(jī)會(huì)不平等的延續(xù)乃至擴(kuò)大。2001年6月國務(wù)院公布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，明確了縣級(jí)政府對(duì)本地農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有主要責(zé)任，要求教師工資由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放。2002年4月中央又強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)村義務(wù)教育要實(shí)現(xiàn)從主要由農(nóng)民承擔(dān)轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)、政府的責(zé)任從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主兩個(gè)重大轉(zhuǎn)變。農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對(duì)解決當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的突出問題和困難發(fā)揮了重要的作用。但也應(yīng)看到，中西部地區(qū)相當(dāng)一部分縣、市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，政府財(cái)力薄弱，基本上是“吃飯”財(cái)政，由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一發(fā)放教師工資仍面臨著很大的困難。

2、農(nóng)村公共衛(wèi)生和預(yù)防保健工作薄弱，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障。很多地區(qū)鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施條件差，經(jīng)濟(jì)效益較差，難以吸引高素質(zhì)的衛(wèi)生人員。政府衛(wèi)生預(yù)算支出在城鄉(xiāng)之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農(nóng)村衛(wèi)生預(yù)算支出累計(jì)只有690億元，僅占政府衛(wèi)生總預(yù)算支出的15.9%。1991-2000年期間，我國政府衛(wèi)生預(yù)算支出增加了506.71億元，而用于農(nóng)村的衛(wèi)生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由于農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)資金嚴(yán)重不足，許多公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目必須通過收費(fèi)彌補(bǔ)服務(wù)的成本，影響了計(jì)劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的開展，導(dǎo)致近年來部分地區(qū)兒童計(jì)劃免疫任務(wù)不能完成等問題。農(nóng)村中某些已經(jīng)得到控制的地方病、傳染病的發(fā)病率出現(xiàn)了反彈甚至死灰復(fù)燃。一些農(nóng)村地區(qū)職業(yè)病和環(huán)境污染所致疾病明顯上升，對(duì)農(nóng)民健康造成新的威脅。改革以前，有85%的農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，

但20世紀(jì)80年代以后，合作醫(yī)療大面積滑坡?，F(xiàn)在只有10%的村有合作醫(yī)療，而且主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)。1991-2000年我國農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社會(huì)衛(wèi)生投入從6.73%下降到3.26%，而同期農(nóng)民個(gè)人支出從80.73%上升到90.15%。目前，廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保障，基本上處于自費(fèi)醫(yī)療的狀態(tài)。由于缺乏醫(yī)療保障體系，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升，明顯超過子農(nóng)民的承受能力。1991年到2001年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用年均增長12.8%。而農(nóng)民的收入增長率僅為7.7%。目前，農(nóng)民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區(qū)十分突出。

3、農(nóng)村目前除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。長期以來，我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度處于分割狀態(tài)。在城鎮(zhèn)，我國已初步建立起了包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、低生活保障等在內(nèi)的社會(huì)保障制度的基本框架。與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度相比，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)還非常薄弱。農(nóng)村目前基本上是依靠以集體土地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的家庭保障模式，農(nóng)村社會(huì)保障仍然是以國家救濟(jì)和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點(diǎn)，除養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)在小范圍進(jìn)行改革試點(diǎn)以外，其他社會(huì)保障項(xiàng)目基本上沒有建立起來。

（六）農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制還有待完善

這突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、農(nóng)村土地制度不夠規(guī)范。一是農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)；有的地方在收回農(nóng)戶承包地后，甚至不對(duì)農(nóng)戶作任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是現(xiàn)行土地征用地制度對(duì)農(nóng)民明顯不公?，F(xiàn)在農(nóng)民上訪中有60%與土地有關(guān)，其中30%又跟征地有關(guān)。現(xiàn)在征地問題已經(jīng)成為農(nóng)村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國征用耕地2，400萬畝，因?yàn)檎鞯赜?，400萬農(nóng)民失去土地或部分失去土地?，F(xiàn)在地方政府的口號(hào)是“吃飯靠財(cái)政，發(fā)展靠土地”，要“以地聚財(cái)，經(jīng)營土地，經(jīng)營城市”?，F(xiàn)在國家每征一畝地，鐵路、公路給農(nóng)民的補(bǔ)償是5，000-8，000元。我們現(xiàn)在一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，征地款都沒有打足。工商業(yè)用地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償一般是每畝2-3萬元，發(fā)達(dá)地區(qū)是3-5萬元，而且這些錢不是直接補(bǔ)償給農(nóng)民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個(gè)很尖銳的問題。農(nóng)民講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因?yàn)楫?dāng)時(shí)最富的單位是搞計(jì)劃生育的，鄉(xiāng)一級(jí)政府的計(jì)劃外收入主要靠計(jì)劃生育罰款。現(xiàn)在則是“吃地皮”。現(xiàn)行的征地制度有三個(gè)問題，及時(shí)是征地范圍過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產(chǎn)；第二是對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償太低；第三是對(duì)失地農(nóng)民的安置問題，現(xiàn)在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補(bǔ)償金之后就不再管了。在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部，出現(xiàn)了所謂的“四無農(nóng)民”，即“種田無地，就業(yè)無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。

2、農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度低。中國現(xiàn)有的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織包括社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和信用社等。政府發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織，即主要是對(duì)農(nóng)村供銷合作社進(jìn)行改造，使之成為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織。1995年中央在《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。二是發(fā)展各種新型合作經(jīng)濟(jì)組織。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司統(tǒng)計(jì)，目前，全國建立了14萬個(gè)比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織并沒有形成大的氣候，在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織主要承擔(dān)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數(shù)鄉(xiāng)村集體組織往往只具備對(duì)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的職能，而明顯缺乏對(duì)農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。1995年中央5號(hào)文件《關(guān)于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。從實(shí)際情況看，盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機(jī)制不活等各個(gè)方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經(jīng)營萎縮，虧損嚴(yán)重，在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當(dāng)一部分基層供銷社實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡，喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。在體制上沒有真正代表農(nóng)民利益的組織和團(tuán)體。建立農(nóng)民協(xié)會(huì)的設(shè)想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實(shí)施。

3、糧食流通體制改革嚴(yán)重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有：國有糧食企業(yè)政企不分、政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)不分、儲(chǔ)備和經(jīng)營不分的現(xiàn)象仍然非常普遍；我國糧食的統(tǒng)一市場還未形成；國家貯備糧功能定位不明確，儲(chǔ)備規(guī)模過大，成本過高，時(shí)效性差；糧食部門冗員負(fù)擔(dān)重，虧損掛帳數(shù)額巨大，難以消化。

二、解決我國“三農(nóng)”問題的政策思路

對(duì)于解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入新階段的科學(xué)判斷；1999年中央提出新階段農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的主要任務(wù)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整；2000年又提出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的核心目標(biāo)是增加農(nóng)民收入；2002年中央提出增加農(nóng)民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在“三農(nóng)”問題上的鄭重保障。黨的十六報(bào)告明確提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”的重要論斷，提出了解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想。十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放的要求的新的發(fā)展觀，這就為解決新階段的“三農(nóng)”問題指明了方向和道路。

（一）確保國家糧食安全，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力

2000年至今，糧食已連續(xù)4年產(chǎn)不足需。今年的糧食總產(chǎn)量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下，糧食安全成為人們關(guān)注的問題。應(yīng)清醒看到，如果今后糧食繼續(xù)減產(chǎn)，糧食產(chǎn)需缺口在現(xiàn)有水平上繼續(xù)擴(kuò)大，就可能出現(xiàn)糧食供求偏緊的局面。從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關(guān)系將是偏緊的。糧食是關(guān)系國計(jì)民生的特殊商品，確保糧食安全是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，自給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政策應(yīng)由過去幾年適當(dāng)控制糧食產(chǎn)量轉(zhuǎn)向促進(jìn)糧食產(chǎn)量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護(hù)和提高糧食生產(chǎn)能力作為確保國家糧食安全的基礎(chǔ)。必須要嚴(yán)格控制各類建設(shè)用地對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田的侵占。要積極研究和推廣先進(jìn)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，同時(shí)，提高我國水資源的利用率。要強(qiáng)化糧食增產(chǎn)的科技支撐體系建設(shè)。國家對(duì)糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的支持和保護(hù)上?，F(xiàn)有的各種國家支持農(nóng)業(yè)的投資要向主產(chǎn)區(qū)傾斜。而且，要進(jìn)一步研究開辟支持主產(chǎn)區(qū)的新的專門資金來源渠道。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，必須研究擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品需求問題。擴(kuò)大需求主要是兩個(gè)問題：及時(shí)是加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。沒有中間需求，沒有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的帶動(dòng)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是很困難的；第二是擴(kuò)大出口。農(nóng)產(chǎn)品出口對(duì)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入發(fā)揮著越來越重要的作用?，F(xiàn)在我國農(nóng)產(chǎn)品出口面臨的較大的問題是技術(shù)壁壘。要盡快解決出口農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不高，加工程度低，相關(guān)政策支持和服務(wù)不夠問題，著力提高出口競爭力，積極應(yīng)對(duì)復(fù)雜的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易環(huán)境，力爭使農(nóng)產(chǎn)品出口上一個(gè)新臺(tái)階。

（二）加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐，加快農(nóng)村人口的城市化進(jìn)程

增加農(nóng)民收入，關(guān)鍵要解決好農(nóng)民的就業(yè)問題。要繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展服務(wù)業(yè)。農(nóng)民過去是棋盤上的一顆棋子，沒有流動(dòng)的活性，改革就是要讓農(nóng)民具有活性，能夠自由流動(dòng)。要取消針對(duì)農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，公平對(duì)待民工。各級(jí)政府要取消對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批。簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對(duì)農(nóng)民工設(shè)置的各種不合理的證件，清理各種針對(duì)農(nóng)民工的不合理收費(fèi)。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)體系。現(xiàn)在中國流動(dòng)人口有1.4億左右，有些人已經(jīng)在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善對(duì)流動(dòng)人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)各種公共服務(wù)規(guī)劃應(yīng)該有效服務(wù)于全社會(huì)，而且，應(yīng)當(dāng)將外來人口的管理費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算。大中城市要進(jìn)一步放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，允許外來人口按職業(yè)或者居住地入戶。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學(xué)等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的待遇，履行相應(yīng)的義務(wù)。農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)就業(yè)并落戶的，在沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體制前，可繼續(xù)保留土地承包權(quán)，并可享受原集體資產(chǎn)的收益分配，繼續(xù)保留農(nóng)村的宅基地使用權(quán)。戶籍制度改革的目標(biāo)是允許農(nóng)民自主進(jìn)城定居，讓戶口只具有標(biāo)志居住地的意義，在戶口失去特殊福利含義的條件下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等權(quán)利。這樣有利于從根本上解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的發(fā)展。

（三）逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，創(chuàng)造條件建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制

十六屆三中全會(huì)明確提出了這樣的要求。就糧食生產(chǎn)而言，農(nóng)民從中獲得的利潤是微小的，甚至是無利可圖的。稅費(fèi)改革后按土地常年總產(chǎn)量征收8.4%的農(nóng)業(yè)稅，根據(jù)我們的調(diào)查，這樣高的稅率，幾乎抽走了糧食生產(chǎn)的全部剩余。也就是說，小規(guī)模的糧食生產(chǎn)基本上無稅可征。在農(nóng)業(yè)稅的稅基中，包括下農(nóng)民的口糧、農(nóng)民的醫(yī)療支出等，對(duì)農(nóng)民用于基本生存的收入征稅是不合理的。這說明在稅收制度上對(duì)農(nóng)民明顯不公?！耙远惢蒉r(nóng)”的辦法最能保障農(nóng)民直接受益。世界上只有極少數(shù)國家在生產(chǎn)環(huán)節(jié)向農(nóng)民征稅，絕大多數(shù)國家都是城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，對(duì)農(nóng)業(yè)不單獨(dú)收稅?，F(xiàn)在正在試點(diǎn)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制進(jìn)行的改良。目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案所要達(dá)到的目標(biāo)還不是最終目標(biāo)。我國農(nóng)業(yè)稅制度改革的總體思路是：適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，按照建立公共財(cái)政體制和現(xiàn)代稅制的要求，逐步減少、以至取消專門對(duì)農(nóng)民設(shè)置的稅制體系，使農(nóng)民作為納稅人取得與其他社會(huì)成員平等的納稅地位，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制?？紤]到現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政的承受能力，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅收體系，可以采取分步到位的方式。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的總額已不足我國目前財(cái)政總收入的百分之一。在近年財(cái)政收入每年以兩位數(shù)增長的背景下，應(yīng)該說，除少數(shù)地區(qū)外，絕大部分地區(qū)已經(jīng)具備了取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，中央已決定取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅?？紤]到一下取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)財(cái)政影響大，可由中央統(tǒng)一確定分期減征幅度，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，比如，可將農(nóng)業(yè)稅稅率每年遞減，力爭及早實(shí)現(xiàn)取消農(nóng)業(yè)稅的政策目標(biāo)。農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)階層，應(yīng)該有納稅義務(wù)，取消對(duì)農(nóng)民單獨(dú)征稅的稅種后，把農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)納入相應(yīng)的稅收系統(tǒng)?？梢詫?duì)農(nóng)民征收所得稅。由于個(gè)人所得稅設(shè)置了免征額，可以將絕大多數(shù)農(nóng)民排除在征稅范圍之外，只有規(guī)?；?jīng)營的有收入所得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者才承擔(dān)稅負(fù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，還可以把農(nóng)產(chǎn)品稅納入增值稅體系。

（四）調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，繼續(xù)加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的支持力度，切實(shí)改進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)

建立財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長的機(jī)制，關(guān)鍵是要增加投入總量，并優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)。按照建立公共財(cái)政體制的要求，要調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金的使用方向，轉(zhuǎn)變補(bǔ)貼方式。要逐步減少對(duì)流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，要將主要農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險(xiǎn)基金（如糧食風(fēng)險(xiǎn)基金）轉(zhuǎn)為對(duì)農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼。要充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農(nóng)業(yè)科研和推廣、質(zhì)量安全和檢驗(yàn)檢測，農(nóng)產(chǎn)品流通設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)等方面的投入。逐步將縣以下以改善農(nóng)民基本生產(chǎn)條件和生活質(zhì)量為重點(diǎn)的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范疇。

近年來，農(nóng)村資金嚴(yán)重外流；農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)力度減弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支農(nóng)作用弱化，農(nóng)村信用社獨(dú)木難支，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得貸款非常困難，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不良貸款占比較大，農(nóng)村存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn)，從根本上解決當(dāng)前我國農(nóng)村金融中的突出問題，必須以促進(jìn)農(nóng)村金融市場的發(fā)展為目標(biāo)，推行農(nóng)村金融體制的整體改革。農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)：一是解決農(nóng)村信用社普遍存在的所有權(quán)不清晰、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制和內(nèi)部人控制等問題；二是通過加強(qiáng)對(duì)金融中介的監(jiān)管，放松利率管制等，創(chuàng)造一個(gè)促進(jìn)農(nóng)村金融市場發(fā)展的有利環(huán)境：三是重新對(duì)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社進(jìn)行功能定位和調(diào)整，建立一個(gè)更完善、更有活力的真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融體系。此外要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，研究有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款、有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的其他途徑和辦法。

（五）繼續(xù)加大政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，切實(shí)改進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距

長期以來，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的支持有限。要讓公共財(cái)政的陽光普照廣大農(nóng)村，讓公共財(cái)政的雨露滋潤億萬農(nóng)民。解決公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的支持問題，必須逐步增加對(duì)農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的支持力度。

目前，98%的縣已經(jīng)將農(nóng)村教師工資發(fā)放上收到縣，最近兩年政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度明顯加大。去年農(nóng)村義務(wù)教育總投入中政府預(yù)算內(nèi)支出占到了78.2%，中央財(cái)政的投入占到了農(nóng)村義務(wù)教育總投入的28%。即使現(xiàn)在農(nóng)村義務(wù)教育投入中政府投入已占了大頭，也應(yīng)該清楚，這種投入還是低水平的，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的要求。由于過去欠帳多，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨的一些突出問題遠(yuǎn)沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不足問題、大量危房問題、教育負(fù)債問題等。在教育投入中，投入小學(xué)的社會(huì)收益率是較高的。而國際經(jīng)驗(yàn)表明，政府將錢投在補(bǔ)貼學(xué)生的學(xué)費(fèi)和課本費(fèi)上，效果會(huì)更好。1907年日本就實(shí)行了6年的免費(fèi)義務(wù)教育，1947年又實(shí)行了9年免費(fèi)義務(wù)教育。優(yōu)先發(fā)展教育100年前就成為日本的基本國策，這是日本成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國的重要原因。最近國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育的文件提出爭取2007年農(nóng)村困難家庭享受“兩免一補(bǔ)”。就我國的總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)力來講，今后應(yīng)該有能力在免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)方面，逐步實(shí)行免費(fèi)的義務(wù)教育方面走的更快些。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要求進(jìn)一步加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度。

中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。這是從增量角度增加農(nóng)村衛(wèi)生投入的重要舉措。應(yīng)當(dāng)看到，目前，農(nóng)村衛(wèi)生投入的大頭在地方政府，由于相當(dāng)一部分縣鄉(xiāng)財(cái)政保工資都困難，每年對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限。實(shí)踐證明，如果不對(duì)目前的衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行改革，政府所提出的所有的農(nóng)村衛(wèi)生目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都要大打折扣，不同地區(qū)之間的差距就不可能縮小。對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生籌資體制進(jìn)行根本性改革，一是要在中央和地方各級(jí)政府之間合理界定責(zé)任；二是要在城鄉(xiāng)之間公平分配衛(wèi)生資源，三是要完善中央對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。

政府的主要職責(zé)應(yīng)是強(qiáng)化農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)。在農(nóng)村地區(qū)，近60%的門診服務(wù)消費(fèi)是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的。僅有四分之一是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提供，而其他的14%由縣級(jí)和市級(jí)醫(yī)院提供。國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定提出，村衛(wèi)生室承擔(dān)衛(wèi)生行政部門賦予的預(yù)防保健任務(wù)，提供常見傷、病的初級(jí)診治等職能，但目前對(duì)村級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)幾乎沒有財(cái)政支持。要對(duì)鄉(xiāng)衛(wèi)生院重新定位，并增強(qiáng)公共財(cái)政對(duì)村級(jí)衛(wèi)生室的支持。

中國農(nóng)村人口多，政府財(cái)力有限，短期內(nèi)難以在農(nóng)村建立覆蓋面很寬的醫(yī)療保障制度，只能把有限的資金用于最急需的地方。而對(duì)廣大農(nóng)民來說，疾病威脅主要是重大疾病，這是他們無力承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展大病統(tǒng)籌合作醫(yī)療是適應(yīng)農(nóng)民要求的。要將建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度作為完善農(nóng)村醫(yī)療保障制度的重點(diǎn)。大病統(tǒng)籌互助合作醫(yī)療制度的建立必須與農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)，堅(jiān)持自愿原則。完

善其他形式的農(nóng)村合作醫(yī)療制度。條件成熟的農(nóng)村地區(qū)，也可以鼓勵(lì)農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)。

完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，要從中國農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，堅(jiān)持分階段、逐步完善的原則，堅(jiān)持地區(qū)差異原則，加大政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，優(yōu)先解決農(nóng)民的基本生活保障問題，建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，逐步縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平的差距，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。要探索加快建立農(nóng)村低生活保障制度。低生活保障是國民應(yīng)該享有的基本權(quán)利，因此必須重視農(nóng)民低生活保障的建立?？梢韵葟慕?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起步，最終建立城鄉(xiāng)一體化的低生活保障制度。要堅(jiān)持家庭養(yǎng)老保障與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度，逐步提高社會(huì)化養(yǎng)老的程度。要把符合一定條件的農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障的范圍。農(nóng)民工社會(huì)保障應(yīng)按照他們的實(shí)際需求分階段、分層次、逐步推進(jìn)。工傷保險(xiǎn)制度是幾乎所有建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的國家普遍優(yōu)先考慮的保障項(xiàng)目，工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為我國最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目盡快予以確立。國務(wù)院2003年4月27日公布的《工傷保險(xiǎn)條例》擴(kuò)大了保障范圍，將農(nóng)民工包括在內(nèi)，這個(gè)《條例》的實(shí)施，將使得農(nóng)民工和城市企業(yè)職工在工傷保險(xiǎn)面前不再有差別。對(duì)于已經(jīng)在城市中有穩(wěn)定的工作、穩(wěn)定收入的進(jìn)城農(nóng)民，可逐步納入城市社會(huì)保障的范圍。

（六）在堅(jiān)持農(nóng)村家庭承包制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新

無論農(nóng)村的組織和制度怎樣創(chuàng)新，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定是基礎(chǔ)，要依法確保農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民失地失業(yè)是將來中國社會(huì)穩(wěn)定的較大威脅。我們的政策就是要讓農(nóng)民保留一塊土地，讓他們能夠在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)。

進(jìn)一步完善農(nóng)村土地制度，要明確界定農(nóng)民土地承包權(quán)，增加國家對(duì)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，使農(nóng)民形成長期的預(yù)期。建立“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)要建立在長期穩(wěn)定家庭承包制度的基礎(chǔ)下，在承包期內(nèi)，不能采取強(qiáng)制手段，直接收回農(nóng)民的土地承包權(quán)，重新進(jìn)行土地發(fā)包。我國的基本國情決定，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本的生活保障，要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中長期性。改革現(xiàn)行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規(guī)模，更要著眼于保護(hù)農(nóng)民合法利益。要縮小征地范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改革征地補(bǔ)償方式，積極引導(dǎo)集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。目前世界大多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場價(jià)值作為征地補(bǔ)償依據(jù)，為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，必須以土地的市場價(jià)值為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢远鄻踊?，比如，貨幣、就業(yè)安置、社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動(dòng)用國家征地權(quán)力，而是在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃的控制下，改為征購。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，除國家非盈利性公益事業(yè)用地先征為國有外，其它類型的土地都應(yīng)允許在不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下進(jìn)行集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

積極引導(dǎo)農(nóng)民走向多種形式的聯(lián)合與合作，是改革以來的一項(xiàng)基本政策。發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織，要尊重農(nóng)民的意愿和選擇。要大力發(fā)展各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)。供銷社的改革，不應(yīng)再過多地強(qiáng)調(diào)恢復(fù)其合作制的性質(zhì)，而應(yīng)該從各地農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的推進(jìn)。探索和支持以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立各種農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)性中介組織。

糧食流通體制改革的重點(diǎn)是放開糧食收購市場，促進(jìn)糧食市場價(jià)格機(jī)制的形成。要深化國有糧食企業(yè)改革，把政策性經(jīng)營和商業(yè)性經(jīng)營的機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)分開，國有糧食企業(yè)同其他企業(yè)一樣實(shí)行公平競爭。要加快糧食市場體系建設(shè)，促進(jìn)全國統(tǒng)一市場的形成。要糧食放開經(jīng)營后，一定的價(jià)格波動(dòng)是必然現(xiàn)象，當(dāng)糧價(jià)下跌時(shí)，會(huì)給生產(chǎn)者帶來風(fēng)險(xiǎn)。為了保護(hù)糧食生產(chǎn)和糧農(nóng)利益，糧食流通體制改革要處理好放開收購市場、推進(jìn)國有糧食企業(yè)改革與保護(hù)主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民利益的關(guān)系，要對(duì)農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼，而且要盡可能提高糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中用于直接補(bǔ)貼農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民的比重。公務(wù)員之家版權(quán)所有

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)政策下小額農(nóng)貸探討論文

摘要:“三農(nóng)”問題始終是黨和政府高度重視和需要著力解決的問題。近些年來，我國在解決“三農(nóng)”問題上不斷進(jìn)行嘗試和改進(jìn)，尤其是針對(duì)農(nóng)民貸款難這一難題采取了一系列的政策性扶持措施，通過對(duì)湖北省松滋市農(nóng)行發(fā)放農(nóng)戶小額信用貸款的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)通過近幾年來的實(shí)踐，農(nóng)戶小額信貸的成效十分顯著，同時(shí)在推廣農(nóng)戶小額信貸的過程中也存在著缺陷和不足，需要我們進(jìn)一步的探索和完善。

關(guān)鍵詞:農(nóng)戶小額信用貸款；現(xiàn)狀；創(chuàng)新；成效

1對(duì)小額農(nóng)貸的現(xiàn)狀分析

為了響應(yīng)國家減少農(nóng)村貧困、提高農(nóng)民收入，支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的口號(hào)而采取的農(nóng)戶小額信用貸款這一方案已開展多年，實(shí)踐證明這一重要措施在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，幫助農(nóng)民致富，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了不容置疑的作用。但從總體上看，農(nóng)村金融的發(fā)展還不能與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要達(dá)同步水平，主要有以下幾個(gè)方面的問題:

(1)小額農(nóng)貸的發(fā)放有局限性，信息在農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)之間不對(duì)稱。我國的小額農(nóng)貸是借鑒孟加拉、印度尼西亞等國的小額貸款并結(jié)合我國農(nóng)村的實(shí)際情況而做出的一項(xiàng)“自上而下”的改革措施，部分金融機(jī)構(gòu)將小額農(nóng)貸看做是單純的政治性、政策性的扶貧手段，而不是經(jīng)營性的主營業(yè)務(wù)，因此缺乏自身的主觀能動(dòng)性和內(nèi)在激勵(lì)只是被動(dòng)的發(fā)放貸款，同時(shí)，其授信額度有限不能滿足有償還能力的種養(yǎng)殖大戶，從而導(dǎo)致了農(nóng)戶“想借而借不到”；另一方面，由于貸款程序日益規(guī)范化、手續(xù)嚴(yán)格化，而由農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)工作人員之間的信息溝通不夠所帶來的繁重的工作量也促使了“農(nóng)貸難”的產(chǎn)生。

(2)小額農(nóng)貸比較效益低，金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)的撤退，導(dǎo)致農(nóng)村資金外流嚴(yán)重。和城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，農(nóng)村的發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，而金融機(jī)構(gòu)由于其自身的盈利性也促使其將經(jīng)營重點(diǎn)轉(zhuǎn)向城市，除了農(nóng)行以外的各商業(yè)銀行幾乎都逐步從農(nóng)村市場一一撤出，存款的分流也就致使了農(nóng)村信貸資金的供給不足，即所謂的沒有“造血”反而“失血”，于是，農(nóng)信社就挑起了為農(nóng)村市場提供資金的大梁，也獲得了壟斷地位。正如農(nóng)民們對(duì)銀行的看法“支工不支農(nóng)，支富不支窮”，在這種情況下，農(nóng)民正常生產(chǎn)生活所需的資金得不到滿足，民間借貸活躍，甚至出現(xiàn)了高利貸的行為，使得農(nóng)民所背重?fù)?dān)不斷增加。

(3)農(nóng)戶小額信用貸款存在著風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是自然風(fēng)險(xiǎn)，小額農(nóng)貸承載的主主體是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，而農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其經(jīng)營好壞受自然災(zāi)害的影響大，這就帶來不可避免的信貸資金風(fēng)險(xiǎn)；二是市場風(fēng)險(xiǎn)，小額農(nóng)貸只是分散了貸款對(duì)象，但在同一地區(qū)由于生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境相似，不排除眾多農(nóng)戶集中種植、養(yǎng)殖相同產(chǎn)品，這樣會(huì)引起市場行情的變化從而帶來風(fēng)險(xiǎn)；三是管理風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)樾☆~農(nóng)貸面臨的事廣大農(nóng)村市場，而信貸人手有限，由此帶來了信貸管理與信貸規(guī)模的擴(kuò)大所要求的防范風(fēng)險(xiǎn)間的缺口；四是信用風(fēng)險(xiǎn)，由于信息不對(duì)稱，信貸人員無法得到所貸資金真正的用途，使得信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)高度集中，債務(wù)鏈的脆弱導(dǎo)致一旦斷裂和遭到破壞就會(huì)失去對(duì)貸款償還的約束力。

(4)農(nóng)戶貸款擔(dān)保抵押難。我國擔(dān)保法規(guī)定更低、宅基地等農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押，由于抵押物的缺乏和專為農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保服務(wù)機(jī)構(gòu)的不完善，使得農(nóng)戶獲得貸款的難度較大。

2關(guān)于農(nóng)行松滋市支行針對(duì)小額農(nóng)貸采取的措施與創(chuàng)新

秉承著中央和地方政府對(duì)農(nóng)行“面向三農(nóng)、服務(wù)縣域”的要求，松滋農(nóng)行以此為思想根源，在分析自身的自然資源、經(jīng)濟(jì)條件以及農(nóng)村的市場現(xiàn)狀以后，針對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款制訂了系列方案，取得了可觀的成績。

在采取積極措施的同時(shí)不斷加強(qiáng)自身的改善，使得農(nóng)行松滋支行從2008年起連續(xù)6個(gè)季度綜合考核居荊州市及時(shí)。在2009年上半年中，農(nóng)行松滋支行貸款凈投2億，其中小額農(nóng)貸4300萬元，發(fā)放惠農(nóng)卡2.3萬張，卡存款凈增1200萬元，累計(jì)授信3035戶，授信額6900萬元，用信1637戶，用信額4300萬元，均超額完成全年計(jì)劃。共培植農(nóng)村市場VIP客戶1030戶，共營銷貸記卡1210張，個(gè)人網(wǎng)銀3110個(gè)，企業(yè)網(wǎng)銀19個(gè)，轉(zhuǎn)帳電話790部，POS機(jī)282部，借記卡35400張，貴賓卡960張，短信通6230戶，電話銀行9400戶，手機(jī)銀行420戶，第三方存管195戶，福彩無紙化投注業(yè)務(wù)630戶。

在區(qū)域特色上，確立了“4+8”三農(nóng)產(chǎn)品板塊經(jīng)濟(jì)格局，四大板塊即以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、城市基礎(chǔ)建設(shè)、成長性中小企業(yè)、品質(zhì)個(gè)人類私營業(yè)主為重點(diǎn)的核心資產(chǎn)業(yè)務(wù)，和以農(nóng)村種養(yǎng)殖集群板塊、牲豬養(yǎng)殖集群板塊、松滋雞養(yǎng)殖集群板塊、農(nóng)資生產(chǎn)資料集群板塊、飼料經(jīng)銷商集群板塊、農(nóng)機(jī)經(jīng)銷商集群板塊、水果花卉林產(chǎn)品集群板塊、外出務(wù)工集群板塊等八大精品板塊小額農(nóng)貸為重點(diǎn)構(gòu)筑三農(nóng)板塊格局。

在業(yè)務(wù)經(jīng)營方式上，一是加強(qiáng)宣傳力度，做到家喻戶曉；二是創(chuàng)新?lián)７绞?，在突出抵押?dān)保以外，積極探索擔(dān)保公司擔(dān)保、保險(xiǎn)介入、政府部門建立風(fēng)險(xiǎn)基金等多種形式；三是創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行“內(nèi)外激勵(lì)相結(jié)合”；四是創(chuàng)新產(chǎn)品，根據(jù)客戶特點(diǎn)，梳理并整合現(xiàn)有產(chǎn)品，擴(kuò)大成熟產(chǎn)品在農(nóng)村的覆蓋面；五是創(chuàng)新服務(wù)，與地方黨政部門和客戶有效地搭建溝通與合作平臺(tái)。公務(wù)員之家

在風(fēng)險(xiǎn)防范上，一是要求信息員作為聯(lián)保小組成員，與農(nóng)行簽訂貸款償還責(zé)任狀，在農(nóng)戶不能還款時(shí)由其負(fù)責(zé)；二是與擔(dān)保公司簽訂協(xié)議，全額覆蓋小額農(nóng)貸；三是與政府相關(guān)涉農(nóng)部門建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)；四是讓保險(xiǎn)公司介入貸款和農(nóng)戶保險(xiǎn)。

3結(jié)語

為深入貫徹落實(shí)黨的十七屆三中全會(huì)提出的“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)”新要求，進(jìn)一步明確“三農(nóng)”市場定位，擴(kuò)大“三農(nóng)”服務(wù)覆蓋面，緩解農(nóng)民貸款難，農(nóng)行在2008年4月試點(diǎn)推出了銀行借記卡的新產(chǎn)品——金穗惠農(nóng)卡，并于2009年采取點(diǎn)面結(jié)合、重點(diǎn)突破的推廣方式，將惠農(nóng)卡普及至了全國農(nóng)村市場，計(jì)劃新發(fā)惠農(nóng)卡2300萬張，激活率達(dá)95%以上，授信率不低于農(nóng)戶有效信貸需求的30%，授信戶數(shù)達(dá)350萬戶以上，用信額達(dá)500億元。未來三年的目標(biāo)是發(fā)行惠農(nóng)卡1億張，覆蓋全國50%左右的農(nóng)戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，今年上半年農(nóng)行新增了小額農(nóng)貸340億元，占全行個(gè)人貸款總量的25%，相當(dāng)于去年全年總增量的七倍，創(chuàng)農(nóng)行商業(yè)化改革后的歷史之最。

在今年7月14日，農(nóng)行與中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、華安財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、通保保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司三家公司合作，引入財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司借款人人身意外傷害保險(xiǎn)與家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)綜合產(chǎn)品。這三款產(chǎn)品不僅能有效防控信貸風(fēng)險(xiǎn)，也為農(nóng)戶本人提供了更多的風(fēng)險(xiǎn)保障，這是保險(xiǎn)業(yè)務(wù)與三農(nóng)業(yè)務(wù)首次合作的產(chǎn)物，也是農(nóng)行總行與保險(xiǎn)公司總層面發(fā)起的首次合作。

與此同時(shí)，農(nóng)行也在風(fēng)險(xiǎn)控制上設(shè)定了底線，設(shè)定到2011年涉農(nóng)貸款不良率必須控制在5%以內(nèi)，近兩年新發(fā)放的貸款不良率控制在2%以內(nèi)，三農(nóng)金融部貸款撥備覆蓋率三年內(nèi)要達(dá)到130%。隨著農(nóng)行股改的進(jìn)一步深入以及風(fēng)控部門的成立，系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力也逐漸在增強(qiáng)。

可以看出，小額農(nóng)貸在國家政策的扶持下已經(jīng)取得了驕人的成績，對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展、農(nóng)民生活條件的改善、農(nóng)村小康社會(huì)的建設(shè)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起到了不容忽略的推動(dòng)作用。與此同時(shí)，我們也看到了其中存在的問題和不足，應(yīng)不斷加以改善和完善，使小額農(nóng)貸這個(gè)積極求索的漫長過程發(fā)揮其對(duì)“三農(nóng)”的較大功效。

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)問題的財(cái)政支農(nóng)政策選擇緩解論文

摘要:國家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策成為緩解“三農(nóng)”問題的重要手段，但是我國城鄉(xiāng)收入差距、消費(fèi)差距、財(cái)產(chǎn)差距，以及公共服務(wù)差距等仍十分突出。究其原因，既有市場的，也有體制的。

關(guān)鍵詞:“三農(nóng)”問題；城鄉(xiāng)差距；財(cái)政支農(nóng)政策

國家實(shí)施財(cái)政支農(nóng)、惠農(nóng)政策以來，我國“三農(nóng)”問題加重、升級(jí)的趨勢得到有效遏制，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢明顯減緩，但“三農(nóng)”問題的運(yùn)行趨勢還沒有根本扭轉(zhuǎn)，“三農(nóng)”問題仍很突出。本文擬從國家實(shí)施的財(cái)政支農(nóng)政策入手，對(duì)“三農(nóng)”問題現(xiàn)狀與特征的原因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)政策建議。

一、城鄉(xiāng)居民收入、消費(fèi)與財(cái)產(chǎn)比較

十六大以來，我國農(nóng)民的人均收入增長較快，每年均超過6%，但城鄉(xiāng)收入差距并沒有縮小，且差距數(shù)越來越大，處于高位徘徊狀態(tài)。收入決定消費(fèi)，城鄉(xiāng)收入差距大且高位運(yùn)行導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距大的現(xiàn)狀也沒有根本轉(zhuǎn)變。依據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2006年統(tǒng)計(jì)年鑒上的數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村居民生活水平落后城鎮(zhèn)居民生活幾乎一個(gè)等級(jí)，而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢。目前，對(duì)城鄉(xiāng)居民家庭財(cái)產(chǎn)情況尚無統(tǒng)計(jì)，但從居民儲(chǔ)蓄存款余額來看，城鄉(xiāng)之間的差距相當(dāng)大，財(cái)產(chǎn)差距擴(kuò)大從另一方面說明了城市收入的差距問題。近年來，在中央一系列強(qiáng)有力政策措施的促進(jìn)下，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)有了很大發(fā)展。但由于以往的欠賬太多，農(nóng)村水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)村中小學(xué)教育質(zhì)量低、農(nóng)民缺醫(yī)少藥等問題仍比較突出。目前，約2.8億農(nóng)民的飲水不安全，1億多農(nóng)戶急需解決燒飯、取暖的燃料問題。2005年，農(nóng)民平均受教育年限僅7.7年，5.04億農(nóng)村勞動(dòng)力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小學(xué)及以下文化程度的占34.1%，不識(shí)字及識(shí)字很少的還占6.87%。2006年，我國平均每千人有病床2.34張，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張，農(nóng)村只有0.76張；城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫(yī)療設(shè)備，農(nóng)村僅有1.1萬元。城鄉(xiāng)文化事業(yè)方面的差距則更為明顯。

上述幾個(gè)方面的差距狀態(tài)集中到一點(diǎn)，便是城鄉(xiāng)差距、城鄉(xiāng)居民生存權(quán)、甚至發(fā)展權(quán)的差距仍然很大，處在高位徘徊狀態(tài)。

二、原因分析:財(cái)政支農(nóng)角度的透視

毫無疑問題，十六大以來的財(cái)政支農(nóng)政策是緩解“三農(nóng)”問題的重要政策保障。但是，當(dāng)前的財(cái)政支農(nóng)政策與“三農(nóng)”解決問題的實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)，政策的實(shí)施所產(chǎn)生的積極效應(yīng)還不能完會(huì)消化二元體制(制度)及其市場等因素對(duì)“三農(nóng)”的侵蝕。

1.財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小。國際經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政支農(nóng)政策對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長具有特別重要的意義:它不僅構(gòu)成農(nóng)業(yè)投入的主要來源，而且對(duì)一些公共農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)來說，甚至是的來源。十六大以來，財(cái)政支農(nóng)力度與以前相比，力度明顯加大，但是財(cái)政支農(nóng)規(guī)模偏小卻是一個(gè)不爭的事實(shí)。在我國這樣一個(gè)農(nóng)民收入不高、私人農(nóng)業(yè)投資有限的發(fā)展中國家，目前的財(cái)政支農(nóng)規(guī)模是不足以擔(dān)當(dāng)農(nóng)民收入快速增長的重任。

2.財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)偏差降低了支農(nóng)資金效率。農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、特別對(duì)未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有決定性作用。盡管十六大以來，我國加大了對(duì)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的投資力度，投資結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資額平均每年增長16.45%，但是農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)的年增長率波動(dòng)較大，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的比例較低，這與我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位很不相稱。另外，“直補(bǔ)”是財(cái)政支農(nóng)政策的最重要工具之一，我國當(dāng)前“直補(bǔ)”所占財(cái)政支農(nóng)資金的比重很低，“直補(bǔ)”對(duì)農(nóng)民增收的作用并不顯著。不僅如此，由于當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策的運(yùn)行、管理和監(jiān)督機(jī)制不完善，大量支農(nóng)資金、特別是間接補(bǔ)貼資金容易漏損，使支農(nóng)資金難以起到支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的作用。

3.財(cái)政支農(nóng)的監(jiān)管制度不健全。近年來，國家出臺(tái)了一系列的紀(jì)檢監(jiān)察制度，有關(guān)部門也圍繞工作需要制定出臺(tái)相關(guān)監(jiān)管措施，如財(cái)政部制定實(shí)施了《財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理規(guī)則》、農(nóng)業(yè)部實(shí)施了《農(nóng)業(yè)部財(cái)政項(xiàng)目支出管理暫行辦法》等文件，為規(guī)范支農(nóng)惠農(nóng)政策監(jiān)管有章可依奠定了一定的基礎(chǔ)。但在具體政策層面上，對(duì)政策實(shí)施全程監(jiān)管的制度不配套，尤其是對(duì)支農(nóng)資金的監(jiān)管，表現(xiàn)在立項(xiàng)撥付環(huán)節(jié)上，難以有效地監(jiān)督計(jì)劃或負(fù)責(zé)資金安排分配的權(quán)利部門，嚴(yán)格按照規(guī)定的投資方向、重點(diǎn)和內(nèi)容進(jìn)行立項(xiàng)和分配撥付資金。在支農(nóng)資金使用環(huán)節(jié)，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)擅自改變項(xiàng)目計(jì)劃和未按上級(jí)批準(zhǔn)的要求執(zhí)行，甚至擠占挪用、串用、虛列支農(nóng)資金、套取騙取財(cái)政支農(nóng)資金侵害農(nóng)民利益等問題。在支農(nóng)資金管理環(huán)節(jié)，由于支農(nóng)資金因立項(xiàng)不準(zhǔn)、可行性研究不充分、設(shè)計(jì)不合理、管理不善等原因，造成損失浪費(fèi)、效益低下，甚至損害農(nóng)民利益等問題和進(jìn)行有效責(zé)任追究。缺乏健全監(jiān)督制度的政策執(zhí)行，難以保障政策的高效落實(shí)。據(jù)報(bào)道，國家審計(jì)署在對(duì)8省(區(qū))2004年至2006年天然林資源保護(hù)工程資金審計(jì)中，查出虛報(bào)冒領(lǐng)挪用滯留等違規(guī)問題資金1.3億元等事例，可以說政策執(zhí)行不夠公開、透明是重要的誘因。公務(wù)員之家

三、結(jié)論與政策建議

1.加大支農(nóng)惠農(nóng)力度。目前，我國支農(nóng)資金從數(shù)上講提高很快，但支農(nóng)資金的比重僅占國家財(cái)政收入的8%左右，占農(nóng)業(yè)GDP的10%左右。因此，在加大中央財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí)，應(yīng)建立地方各級(jí)財(cái)政增加支農(nóng)投入的機(jī)制。隨著中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的不斷加大，地方“吃飯”問題得到基本解決以后，地方財(cái)政應(yīng)有空間進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。所以，要在進(jìn)一步完善財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，明確中央和地方的支農(nóng)責(zé)任，共同增加農(nóng)業(yè)投入，逐步形成以中央為主體、地方為重要補(bǔ)充的中央與地方共同的財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制。2.優(yōu)化支農(nóng)惠農(nóng)結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，有限的支農(nóng)惠農(nóng)資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。就其原因，與國家的支農(nóng)惠農(nóng)政策安排存在一些問題有關(guān)，使資金的投向結(jié)構(gòu)不盡合理。首先，“直補(bǔ)”資金比例偏低，這對(duì)農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)不大。其次，支農(nóng)資金分配上應(yīng)突出支持糧食生產(chǎn)。如進(jìn)一步加大良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、小型農(nóng)田水利建設(shè)和測土配方施肥的投入規(guī)模。應(yīng)支持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，支持農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，不盲目照搬，不大拆大建。根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，集中力量重點(diǎn)支持農(nóng)村道路、農(nóng)村能源(沼氣)和農(nóng)村安全飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡快改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

3.進(jìn)一步規(guī)范支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)支農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理，提高支農(nóng)資金使用效率。一是要加強(qiáng)制度建設(shè)。在健全現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，完善各項(xiàng)資金的管理制度，做到有法可依，依法理財(cái)。二是要加強(qiáng)支農(nóng)資金的日常管理工作，通過開展經(jīng)常性自查、重點(diǎn)檢查等活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金使用方面存在的問題及薄弱環(huán)節(jié)，認(rèn)真加以整改。三是要自覺接受審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢等部門的審計(jì)、監(jiān)督，對(duì)核實(shí)的問題及時(shí)加以糾正，并按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。同時(shí)，要強(qiáng)化外部監(jiān)督，積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增加資金使用的透明度；提高農(nóng)民監(jiān)督意識(shí)，積極發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督檢查作用，實(shí)行政務(wù)公開、事務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開，定期向群眾公布收支情況。四是要加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。隨著政府支農(nóng)政策的不斷出臺(tái)和強(qiáng)化，支農(nóng)資金使用、管理和監(jiān)督的任務(wù)越來越重，要求也越來越高。改變目前大多數(shù)縣從事財(cái)政支農(nóng)管理的力量比較薄弱局面，加強(qiáng)基層農(nóng)財(cái)隊(duì)伍建設(shè)，適當(dāng)充實(shí)力量。同時(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，不斷提高業(yè)務(wù)能力、政策能力和工作水平，使財(cái)政支農(nóng)管理工作能夠上升到一個(gè)新的臺(tái)階。

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)問題與三農(nóng)政策綜述

引言

盡管農(nóng)村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導(dǎo)致農(nóng)村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機(jī)制的基本建立，所謂“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的“三農(nóng)”問題又成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約，是導(dǎo)致目前內(nèi)需不足的主要因素，因而越來越多的學(xué)者將目光投向了這一領(lǐng)域。我們這里將近期學(xué)術(shù)界對(duì)解決三農(nóng)問題的相關(guān)討論作一綜述，以對(duì)目前三農(nóng)問題的解決思路作一梳理。

1解決三農(nóng)問題的重要性

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題統(tǒng)稱為“三農(nóng)問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)的主體，具有主觀能動(dòng)性，很大程度上決定著農(nóng)村的發(fā)展水平，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展的如何，及其結(jié)構(gòu)分配直接關(guān)系到農(nóng)民的收入，影響到農(nóng)民的積極性、農(nóng)村的穩(wěn)定性。農(nóng)村是農(nóng)業(yè)和農(nóng)民賴以存在的社會(huì)環(huán)境，某種程度上制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。筆者認(rèn)為中國作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題關(guān)系到國民素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定、國家富強(qiáng)。

“三農(nóng)問題”一直以來是中國現(xiàn)代化建設(shè)的瓶頸[2]，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題成為了社會(huì)主義建設(shè)函數(shù)當(dāng)中的重要變量。在“以農(nóng)補(bǔ)工”和“一國兩策，城鄉(xiāng)分治”的狀態(tài)下，農(nóng)村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農(nóng)民于市場經(jīng)濟(jì)語境中表現(xiàn)得越來越失語。如此，以土地為生存技術(shù)和生活保障的農(nóng)民只有選擇外出逐利謀生，同時(shí)也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農(nóng)村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經(jīng)愈來愈多。實(shí)際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學(xué)費(fèi)而“投資未來”不斷流動(dòng)的?？墒牵@些“留守兒童”又成了當(dāng)下中國基礎(chǔ)教育的盲點(diǎn)他們小小年紀(jì)便得不到父母的關(guān)愛，家庭教育處于空白，一些學(xué)生養(yǎng)成了許多不良習(xí)氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。

近年來黨中央國務(wù)院不斷提出對(duì)“三農(nóng)”問題解決措施，并且指出解決“三農(nóng)”問題是全黨工作的重中之重。國務(wù)院總理在十屆全國人大二次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是我們?nèi)抗ぷ鞯闹刂兄豙3]。他提出，2004年要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)，保護(hù)農(nóng)業(yè)，努力增加農(nóng)民收入，要保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度等等。2005年，國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任馬凱表示，必須繼續(xù)堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農(nóng)政策，改善生產(chǎn)條件，穩(wěn)定涉農(nóng)價(jià)格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報(bào)告中指出[8]：“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題”，事關(guān)建設(shè)小康社會(huì)大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。

2推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

2.1社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是黨的重要?dú)v史任務(wù)

今日的新農(nóng)村建設(shè)不過是過去10年中國鄉(xiāng)村建設(shè)在新的歷史階段的一個(gè)延伸而已。當(dāng)然，它也有自己獨(dú)特的內(nèi)涵[5]。自從20世紀(jì)80年代中期以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、農(nóng)民增收難等問題就一直困擾著中國農(nóng)村的發(fā)展，到了20世紀(jì)90年代末期，“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的呼聲又一次響起[6]，“三農(nóng)”問題又一次引起朝野上下的廣泛關(guān)注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時(shí)期的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)蓬勃而起，并從前人那里獲得了經(jīng)驗(yàn)和精神上的雙重支持，而新的時(shí)代條件和時(shí)代問題又使這次新鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)有了新的樣式、特征和意義。

黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，明確了今后5年我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的奮斗目標(biāo)和行動(dòng)綱領(lǐng)，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。建設(shè)小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。加速推進(jìn)現(xiàn)代化，必須妥善處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，必須促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。農(nóng)村人口眾多是我國的國情，只有發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)好農(nóng)民的家園，讓農(nóng)民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，才能不斷擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件?！笆晃濉睍r(shí)期，必須抓住機(jī)遇，加快改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的局面，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

2.2農(nóng)業(yè)科技在推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的重要作用

2l世紀(jì)是信息時(shí)代，是生命科技的世紀(jì)[7]，是自然科學(xué)發(fā)生重大變革并取得突破進(jìn)展的時(shí)代，是人、自然社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的世紀(jì)。技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的飛速發(fā)展和急劇變化，給農(nóng)業(yè)科技工作帶來了良好的機(jī)遇和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

農(nóng)業(yè)科技將向深度和廣度發(fā)展，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在學(xué)科分化、分工與更新的同時(shí)，將走向新的綜合與聯(lián)合，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)將具有智能化、生物化、產(chǎn)業(yè)化和企業(yè)化的明顯特征。自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)更加緊密結(jié)合，人們在21世紀(jì)能更好地掌握自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，有力地促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，體制、機(jī)制和政策的完善，以及農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的提高，推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展在推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)中也起到了重要作用。

農(nóng)業(yè)科技是推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐[8]?？茖W(xué)技術(shù)是及時(shí)生產(chǎn)力。建設(shè)新農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是首要任務(wù)。無論是新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升、土地產(chǎn)出率的提高還是農(nóng)產(chǎn)品的加工增值、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的增強(qiáng)還是環(huán)境資源的保護(hù)都離不開科技進(jìn)步。尤其是我市目前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長中的結(jié)構(gòu)性、素質(zhì)性問題仍然比較突出，資源與環(huán)境的形勢依然比較嚴(yán)峻，農(nóng)民文明素質(zhì)和生活質(zhì)量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創(chuàng)新與進(jìn)步的作用更顯突出。

2.3建設(shè)新農(nóng)村必須大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)

黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。我國作為農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的國家，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵之舉?？h域涵蓋“三農(nóng)”，聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)，是解決“三農(nóng)”問題的主陣地；縣域經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，其實(shí)力和活力直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，應(yīng)把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)與加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來，積極探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新路子。

發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是解決“三農(nóng)”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區(qū)堅(jiān)持把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)作為解決“三農(nóng)”問題的切入點(diǎn)，使廣大農(nóng)民群眾成為發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的主力軍，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和小城鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)提供了大舞臺(tái)。農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，推動(dòng)了縣城和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚和農(nóng)民分工分業(yè)，形成了以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、工農(nóng)聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的新機(jī)制，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用和對(duì)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用。生機(jī)勃勃、快速發(fā)展的縣域經(jīng)濟(jì)是沿海地區(qū)發(fā)展的一大亮點(diǎn)。比如，浙江省堅(jiān)持以縣城和中心鎮(zhèn)為依托，以特色支柱產(chǎn)業(yè)為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、專業(yè)市場、工業(yè)園區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)農(nóng)民大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)，做大做強(qiáng)特色經(jīng)濟(jì)，形成以工業(yè)化支撐城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化提升工業(yè)化的發(fā)展格局。同時(shí)，充分發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)和帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展能力強(qiáng)的優(yōu)勢，著力形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)共促的新機(jī)制，有效地推動(dòng)了農(nóng)村非農(nóng)化的進(jìn)程，為農(nóng)民提供了更多的創(chuàng)業(yè)門路和就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)了農(nóng)民收入持續(xù)快速增長。而縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，又推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)進(jìn)步和農(nóng)民素質(zhì)提高。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射。由此可見，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)[10]。所以，建設(shè)新農(nóng)村必須發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

3縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性

3.1縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢和挑戰(zhàn)

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣(市)級(jí)行政區(qū)劃規(guī)定的范圍為管理對(duì)象，以發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)為宗旨的經(jīng)濟(jì)，是具有區(qū)域性、層次性、開放性特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，是一個(gè)功能相對(duì)完備和健全的經(jīng)濟(jì)單元，是一個(gè)縣(市)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)的總和，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的概念之一[11]。縣域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)基本特點(diǎn)，就是其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經(jīng)濟(jì)這個(gè)范圍內(nèi)，既有城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，也有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，既有及時(shí)產(chǎn)業(yè)，也有第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，各種經(jīng)濟(jì)成分比較全，可以說，幾乎整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的所有指標(biāo)，在縣域范圍內(nèi)，都可以得到反映。

建國后，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段[12]：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)階段、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展階段和推進(jìn)“三化”階段。進(jìn)入新世紀(jì)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入一個(gè)新階段[11]。經(jīng)過20多年的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，人民生活總體上達(dá)到小康水平，進(jìn)入建設(shè)小康社會(huì)的新的發(fā)展階段。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入農(nóng)產(chǎn)品供給由長期短缺轉(zhuǎn)向總量基本平衡、豐年有余的新的發(fā)展時(shí)期。所有這些都標(biāo)志著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，需要從“新階段”的戰(zhàn)略高度來把握縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，著力解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的困難和問題，不斷壯大和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

縣域經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本單元，是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。既是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，又是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，也是宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的銜接處。它是強(qiáng)國富民的基石，是工業(yè)資源的基地，是拉動(dòng)消費(fèi)的“超市”，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。但是，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也存在很多的局限性，如城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，高等資源要素缺乏，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，政策體制性影響等等。面對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的這些特點(diǎn)，我們應(yīng)以戰(zhàn)略性的眼光看待縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.2縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略與措施

發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，必須堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一盤棋，工農(nóng)一齊抓”[13]的指導(dǎo)思想。把縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展擺在戰(zhàn)略位置，打破城市工業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步壯大縣(市)經(jīng)濟(jì)的實(shí)力。

筆者認(rèn)為，必須把增加農(nóng)民收入作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，緊緊扭住經(jīng)濟(jì)中心不動(dòng)搖，以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變；以增加財(cái)力、提高綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力為核心，不斷推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。筆者覺得要重點(diǎn)注意以下幾個(gè)方面：

一、把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重中之重。農(nóng)業(yè)調(diào)整，要按照“區(qū)域調(diào)特、規(guī)模調(diào)大、品種調(diào)優(yōu)、效益調(diào)高”[10]的思路，來提高農(nóng)業(yè)的整體效益。

二、把壯大民營經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路。從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走勢看，民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)清晰、主體明確、機(jī)制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強(qiáng)的吸引力和極大的競爭力。大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，對(duì)促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、安置就業(yè)、活躍市場和保持社會(huì)穩(wěn)定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之路。

三、把培育特色經(jīng)濟(jì)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主攻方向。從區(qū)域競爭的態(tài)勢看，特色就是財(cái)力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣（市）的實(shí)踐也證明，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，就必須更好地適應(yīng)形勢，放大優(yōu)勢，培植強(qiáng)勢，做亮特色經(jīng)濟(jì)。

四、把加快城鎮(zhèn)建設(shè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效載體。堅(jiān)持“高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)管理、高效益經(jīng)營”[12]的原則，積極推進(jìn)以縣城為核心的城鎮(zhèn)建設(shè)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素盡快向城區(qū)集聚和重組，為二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展拓展空間，創(chuàng)造條件。

五、把抓好項(xiàng)目建設(shè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)力支撐。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力看，只有堅(jiān)持不懈地抓投入、上項(xiàng)目、引資金，才能增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

3.3縣鄉(xiāng)干部在縣域經(jīng)濟(jì)中的職責(zé)

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開縣鄉(xiāng)干部的正確領(lǐng)導(dǎo)，縣鄉(xiāng)干部在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起著主導(dǎo)作用?？h委書記在一個(gè)縣處于核心地位，其作用發(fā)揮得如何，對(duì)該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要[15]。而要推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)，就必須提高縣鄉(xiāng)干部的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力。

提高領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展能力，對(duì)發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)具有十分重要的作用[16]。筆者認(rèn)為領(lǐng)縣鄉(xiāng)干部要提高領(lǐng)導(dǎo)能力，應(yīng)著眼于搶抓機(jī)遇、科學(xué)決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創(chuàng)新配置資源思路。為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)定位；應(yīng)著眼于把握重點(diǎn)，推動(dòng)落實(shí)能力的提高，以推進(jìn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化為切入點(diǎn)，為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)提供強(qiáng)大的支撐力；應(yīng)著眼于教育、科技和經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合機(jī)制創(chuàng)新能力的提高，實(shí)施人才戰(zhàn)略，為發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)提供不竭的推動(dòng)力。在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展浪潮中，縣域經(jīng)濟(jì)能否走向壯大，關(guān)鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高素質(zhì)人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局考慮，把實(shí)施科教興縣人才強(qiáng)縣戰(zhàn)略落到實(shí)處。

總之，三農(nóng)問題錯(cuò)綜復(fù)雜，任重而道遠(yuǎn)，以上僅僅是對(duì)近年來學(xué)術(shù)界對(duì)三農(nóng)政策論述的一個(gè)綜述。任何改革的一小步進(jìn)展都離不開社會(huì)各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進(jìn)行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。

三農(nóng)政策論文:中國三農(nóng)政策改革的新動(dòng)力

新中國建立六十年,對(duì)中國農(nóng)業(yè)問題的認(rèn)識(shí)日漸提升高度,但在大多數(shù)人心中,1956年總理宣布的追求農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大目標(biāo),仍然揮之不去,但按照蘇俄模式的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,或者九十年代學(xué)習(xí)過的美國模式,也并不是可以追求的目標(biāo)。

在工業(yè)化、城市化驅(qū)動(dòng)下,世界農(nóng)業(yè)正形成“三分天下”的局面。所謂“三分天下”,是指發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的三種模式與道路。這個(gè)世界真正能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模農(nóng)業(yè),并靠規(guī)模擴(kuò)張、簡單生產(chǎn)力外延擴(kuò)張來積累足夠資本,進(jìn)行資本化農(nóng)業(yè)的,不超過十個(gè)殖民地國家:加拿大、美國、巴西、阿根廷、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯等。一片廣袤的原野上,大拖拉機(jī)開過去,一切就解決了,這種模式只適合殖民時(shí)代留下的一個(gè)空前寬松的資源條件的國家,它適合福特主義的大生產(chǎn)邏輯,并且被美國引領(lǐng)著。這種規(guī)模經(jīng)濟(jì)當(dāng)然令人羨慕,但意味著整個(gè)殖民化過程得再來一遍。

被大家視為楷模的是第二類歐盟農(nóng)業(yè)。歐盟農(nóng)業(yè)至今是典型的現(xiàn)代化市民農(nóng)業(yè),60%以上歐盟國家的農(nóng)場主早已不是農(nóng)民,而是市民,是中產(chǎn)階級(jí)中下收入者、小書店老板、中小學(xué)教員、政府小公務(wù)員,這部分人因無力進(jìn)入高端的資產(chǎn)市場,于是走向了低端的農(nóng)業(yè),這也是歐洲今天成為世界綠色運(yùn)動(dòng)策源地的重要基礎(chǔ)。因?yàn)檫@部分人很多是高學(xué)歷,很多有精神追求:那是我休閑度假之地,也是我告別都市喧囂之后陶冶心性的地方,于是就有了歐洲近些年來的綠色主義運(yùn)動(dòng),因此導(dǎo)致歐洲國家農(nóng)業(yè)上的貿(mào)易壁壘。這種農(nóng)業(yè)不可能靠機(jī)械化,這是與生物技術(shù)相結(jié)合的資本半深化的農(nóng)業(yè)。

第三種就是我們所走的模式,叫做日韓模式,其實(shí)是東亞模式。東亞模式是沒有被徹底地用歐洲的、非洲的方式殖民化過,所以留下了大量的原住民人口的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式,而且人口非常密集。在這樣一個(gè)條件下,這種農(nóng)業(yè)一定資源高度短缺,例如中國只有世界7%的耕地,6%的水資源,卻要養(yǎng)活世界20%以上人口。如按照美國模式、加拿大模式,那不意味著離開地球?

我認(rèn)為世界各國的農(nóng)業(yè)一定不可以用同一個(gè)政策、同一個(gè)思想、同一個(gè)理論體系來指導(dǎo)。而且,大家不要盲目崇拜美國模式。有人會(huì)說,美國只有2.7%的人是農(nóng)業(yè)人口,但事實(shí)不是,美國農(nóng)場主的耕地上可能一家人雇著三四十個(gè)農(nóng)工,從墨西哥來打工的。農(nóng)工會(huì)算為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民嗎?不算,那只是季節(jié)工,不算農(nóng)民人口,因此美國只算農(nóng)場主人口,然后拿來跟中國農(nóng)民比,這樣比出中國農(nóng)民多么落后,合理嗎?然后還說中國的農(nóng)民一定要改成專業(yè)化。但看看歐盟,農(nóng)場規(guī)模比中國大幾十倍,它專業(yè)化了嗎?也沒有。

中國應(yīng)該要向日本、韓國學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)。日本、韓國也是人多地少,但他們怎么實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化?或者說怎么讓農(nóng)民增收?一定是讓農(nóng)民能進(jìn)入所有領(lǐng)域,給足夠的優(yōu)惠。為什么日、韓95%以上的農(nóng)民加入了合作社?這是因?yàn)樗麄兊氖杖?0%以上來源于非農(nóng)業(yè),而這又來源于政府允許農(nóng)村合作社以低成本、低門檻經(jīng)營,并把農(nóng)村合作社進(jìn)入金融、保險(xiǎn)、旅游、飯店、房地產(chǎn)等全部收益大多免稅,才導(dǎo)致95%以上農(nóng)民進(jìn)入合作社。也只有把所有涉農(nóng)的可能產(chǎn)生的收益都讓給農(nóng)民,農(nóng)民才能保障有足夠的、非農(nóng)業(yè)人口買得起的糧食。我們都知道糧食安全不是私人問題,但從事農(nóng)業(yè)的人基本上都得不到社會(huì)平均收入,沒有跟市民、工人、公務(wù)員一樣的社會(huì)保障,為什么就會(huì)是私人問題?他們憑什么承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?只有大規(guī)模的公共投入,這才合理地形成農(nóng)村相對(duì)穩(wěn)定以及糧食安全,而不是靠學(xué)習(xí)西方的機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化。

其次,任何外部主體進(jìn)入小農(nóng)社會(huì)必有交易成本,如果采取的方式不恰當(dāng),會(huì)加大負(fù)面效果。因?yàn)槲覀儼岩粋€(gè)城市高成本的現(xiàn)代上層建筑照搬到鄉(xiāng)土社會(huì),就發(fā)生了不是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,而是上層建筑反過來決定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的毛病。東亞屬于典型的小農(nóng)村設(shè)置經(jīng)濟(jì),已經(jīng)延續(xù)了上千年,為什么歷朝歷代都講皇權(quán)不下鄉(xiāng),并不是皇帝老兒不想管到農(nóng)民家的炕頭上,而是成本太高,因?yàn)檗r(nóng)民高度分散。

所以,中國要發(fā)展農(nóng)業(yè),還必須解決鄉(xiāng)村治理問題,完成鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)建設(shè),但這不是搬一個(gè)現(xiàn)代制度來就能完成,必須根據(jù)中國農(nóng)村的國情與經(jīng)濟(jì)形態(tài)才能解決。(摘自《中國改革》)

三農(nóng)政策論文:三農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村金融資源的逆向配置影響探析

摘 要 “三農(nóng)”政策是當(dāng)前我國較為重要的關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策之一，這一政策的推出是為了解決當(dāng)前日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題。解決“三農(nóng)”問題的根本是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要資金的支持。但當(dāng)前，我國農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀是大量的農(nóng)村金融資源流入農(nóng)村市場，同時(shí)這些資源在農(nóng)村市場中的配置存在著嚴(yán)重不均衡的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象便是農(nóng)村金融的“逆向配置”。本文在梳理相關(guān)理論的基礎(chǔ)上，探討了“三農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)村金融資源逆向配置的影響，并進(jìn)行了分析，提出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞 “三農(nóng)”政策 農(nóng)村金融資源 逆向配置

一、“三農(nóng)”政策及農(nóng)村金融資源理論概述

（一）“三農(nóng)”政策的發(fā)展

一直以來，黨和政府都十分重視“三農(nóng)”問題，在“三農(nóng)”問題方面也有較大的投入。近年來政府在這一政策的人力物力財(cái)力上都給予了更大的支持，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村資源的合理分配起到了相當(dāng)重要的作用。

（二）農(nóng)村金融資源的構(gòu)成

農(nóng)村金融資源一般來說指的是國家在一段時(shí)期內(nèi)可以用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所有資源。廣義上農(nóng)村金融資源包括貨幣資源、管理資源、人力資源等等，狹義上僅僅指與金融相關(guān)的貨幣和資本。一般來說，人們所說的是狹義的農(nóng)村金融資源。

（三）農(nóng)村金融資源的逆向流動(dòng)

現(xiàn)階段農(nóng)村金融資源的逆向流動(dòng)主要通過三種方式：及時(shí)，政府渠道。第二，金融渠道。第三，價(jià)格渠道。

金融渠道流出主要是存款流出、貸款流出、存貸款差流出和郵政儲(chǔ)蓄流出等方式。金融資源在金融渠道的流出在農(nóng)村相當(dāng)普遍，很多農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工也是推動(dòng)這一現(xiàn)象的原因之一。

價(jià)格渠道的流出往往在無形之中，人們會(huì)自然而然地將資金化使用，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的擴(kuò)大讓價(jià)格渠道流出金融資源這一現(xiàn)象愈來愈嚴(yán)重。工農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格差異是金融資源流出的主要形式，農(nóng)村生產(chǎn)資料的原料上漲幅度超過了農(nóng)產(chǎn)品的收購價(jià)，農(nóng)村居民的利益受到損害。這種反向流動(dòng)讓農(nóng)村金融資源流出農(nóng)村市場，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展資源缺乏資金。

二、“三農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)村金融資源的配置影響

“三農(nóng)”政策的推出大大降低了農(nóng)村金融資源的逆向配置的現(xiàn)象，這一積極影響體現(xiàn)在三個(gè)方面：

農(nóng)村信用社和農(nóng)村銀行等金融資源合理配置?！叭r(nóng)”政策的主要投入是在農(nóng)村信用社和農(nóng)村銀行方面，這有效提升了農(nóng)村金融服務(wù)水平，改善了農(nóng)村信用環(huán)境，切實(shí)緩解了“三農(nóng)”和中小微企業(yè)“貸款難”、“擔(dān)保難”問題，加快了扶貧攻堅(jiān)和同步小康進(jìn)程。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)地域風(fēng)險(xiǎn)能力加強(qiáng)。2004年“三農(nóng)”政策推出之前，全國農(nóng)村信用社不良貸款率高達(dá)28.1%，資本充足率為負(fù)?！叭r(nóng)”政策推出的十多年來，全國的農(nóng)村信用社逐漸開始盈利，截至2014年低，不良貸款率3.1%，比政策推廣前下降25個(gè)百分點(diǎn)，資本充足率8.99%。這和“三農(nóng)”政策的推出有很大的關(guān)系。

農(nóng)村金融服務(wù)水平提高。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息科技建設(shè)、網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)和服務(wù)逐步開始，金融服務(wù)水平不斷提高。自助終端電子機(jī)具，如POS機(jī)、ATM機(jī)也在農(nóng)村普及開來，依托網(wǎng)點(diǎn)、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行，構(gòu)建了覆蓋縣、鄉(xiāng)、村，聯(lián)通各村之間的服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)也逐漸建立起來。

三、對(duì)農(nóng)村金融資源優(yōu)化的建議

（一）依照政府政策的規(guī)劃發(fā)展

農(nóng)村金融資源的根基在“三農(nóng)”、定位在“三農(nóng)”、優(yōu)勢也在“三農(nóng)”，必須始終堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)社區(qū)居民、服務(wù)中小微企業(yè)以及服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)的市場定位，依照政府政策的規(guī)劃發(fā)展，在深化改革中把強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理作為的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并通過不斷完善內(nèi)控制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)增強(qiáng)內(nèi)部控制的能力，提高控制風(fēng)險(xiǎn)的水平。

（二）建設(shè)特色鮮明的農(nóng)村金融文化

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的好壞是由農(nóng)村金融企業(yè)決定，而企業(yè)的競爭中文化的競爭相當(dāng)重要。農(nóng)村金融企業(yè)必須找準(zhǔn)自己的文化核心價(jià)值理念，找準(zhǔn)符合自身實(shí)際的有效載體，以“誠者信合”企業(yè)文化讓自身“做優(yōu)做強(qiáng)”。企業(yè)在培育自身文化的時(shí)候，要有自己的特色和鮮明的個(gè)性。這個(gè)特色和個(gè)性還必須從本企業(yè)自身出發(fā)，借鑒一些做得好的企業(yè)文化，精心培育自己的企業(yè)文化，不能脫離本企業(yè)的自身實(shí)際。

（三）加快金融產(chǎn)品創(chuàng)新的步伐

盡管在國家政策扶持和自身的努力下，農(nóng)村金融取得了較大的發(fā)展，但是農(nóng)村對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)來說還是屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)。金融機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成正比關(guān)系，經(jīng)濟(jì)越來越快速發(fā)展的今天為金融的發(fā)展創(chuàng)造了有利的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。要實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，而且金融產(chǎn)品的創(chuàng)新要圍繞農(nóng)村居民的切身需求，在保障安全和效益的前提下，積極地開發(fā)出一些適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的金融產(chǎn)品。

（四）加大人才培養(yǎng)力度

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的相關(guān)要求，提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的競爭力，就要建立業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、技術(shù)過硬的職工隊(duì)伍。及時(shí)，在選用人員方面，必須嚴(yán)格把關(guān)，盡量招收高學(xué)歷人才。第二，領(lǐng)導(dǎo)的選聘應(yīng)該通過考試及業(yè)績等競爭方式上崗，加強(qiáng)約束機(jī)制。第三，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要不斷地推出新的激勵(lì)模式，以帶動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的員工不斷進(jìn)行創(chuàng)新，堅(jiān)持效益、責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和利益的一致性，做到公開、公平、公正。

四、結(jié)語

從現(xiàn)代化建設(shè)的角度來看，當(dāng)前“三農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)村金融資源的影響主要是好的方面，“三農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)村金融的投入促進(jìn)了農(nóng)村金融的發(fā)展。并且，“三農(nóng)”政策對(duì)農(nóng)村金融的影響不僅僅是促進(jìn)其發(fā)展，更為重要的是使農(nóng)村金融資源配置效率有所提高，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。因此，農(nóng)村金融的配置問題的解決是極為重要的。倘若“三農(nóng)”政策只是加大對(duì)農(nóng)村金融方面的投入而不提高農(nóng)村金融的配置效率，將會(huì)嚴(yán)重制約農(nóng)村金融的發(fā)展。

（作者單位為四川農(nóng)業(yè)大學(xué)）