引論：我們為您整理了13篇行政爭議論文范文，供您借鑒以豐富您的創作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發您的創作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
1.2案件來源
139件案件中，主要來源是日常監督工作中發現，占84．17％。但從2009年至2012年，社會投訴舉報比例逐年上升，差異有顯著性（P＜0．05）。2．3違法案由分析139件案件中，機構無證與個人無證的構成比分別為17．99％和82．01％，個人無證是主要案由。不同性質的機構無證行醫的比例存在差異，有統計學意義（P＜0．05），無論是機構無證還是個人無證，均是個體診所、藥店的比例最高。
1.3案件履行情況
139件案件中不完全履行案件較多，所占比例為25．18％。而強制執行案件所占比例僅為3．60％，見表4
2存在問題
2.1法律法規不完善，處罰力度不大
《醫療機構管理條例》有些條款規定有義務條款，但對應的罰則可操作性不強。如該條例第四十七條規定，診療活動超出登記范圍的，對其處罰的金額僅為3000元以下，且不能沒收違法藥品、器械和非法所得。細讀《執業醫師法》第三十七條規定，依法給予警告的條件都很苛刻。如某市三甲醫院醫師“走穴”，在市區一生活美容院做整形手術，雖此案被查處，但對該醫師卻連警告的處罰都不能給予。究其原因就是該法第三十七條規定，必須違反衛生行政規章制度等造成嚴重后果后方可予以警告，而造成嚴重后果卻很難調取相關證據。另外，《執業醫師法》第三十九條規定，未經批準擅自開辦醫療機構行醫者方可適用該法條，而非法行醫者為了逃避打擊，以租房為主，根本難于構成“擅自開辦醫療機構行醫”的條件［1］，對本人不行醫，請他人行醫的非法行醫者就不能適用該法，只能適用《醫療機構管理條例》，而該條例的處罰力度較弱，達不到嚴懲無證行醫的效果［2］。
2.2查處案件事由單一
對于無證行醫行政處罰的查處，往往僅限于診所、營利性醫療機構、藥店等一般違法場所。對于開展以免費理療推銷器械、按摩治療小兒屈光不正、激光脫毛和E光嫩膚等場所，至今尚未進行過行政處罰，導致違法不究、執法不嚴，被行政問責的風險加大。
2.3監督、執行難度大
根據《中國2000年預防保健戰略目標制定研究》的規定，要求每萬人需要配備衛生監督員1．5名，但是各級衛生監督機構的人員配備數量根本達不到。人員數量不夠，導致打擊無證行醫不能滲透到到新開發區、城鄉結合部。醫療執業涉及的法律、法規、規章非常多，對衛生監督員素質的要求高，而基層醫療執業衛生監督員素質良莠不齊，從而使部分無證行醫等違法行為沒有被依法及時查處［3］。請求法院強制執行未形成長效機制，導致不完全履行案件較多［4］。
2.4相關部門協作力度不大
根據最高院相關解釋，衛生行政部門對無證行醫造成患者輕度殘疾導致一般功能障礙的；無證行醫者給予兩次行政處罰以后再次行醫的可以移送司法機關［5］。而實際上，因衛生行政部門和司法機關之間的銜接體制不順、對案件移送的標準的認知不同等原因，影響了案件的移送［6］。另外，對于向無證行醫者提供藥品、醫療器械是食品藥品監督管理部門的責任，向其提供房屋出租是房管部門的責任的意識，街頭游醫是城管部門的責任，而實際上部門協作意識不強，也為無證行醫的打擊帶來了難度。
3對策
3.1盡快修訂、完善法律法規
呼吁相關立法部門組織對打擊無證行醫進行調研，對現行的醫療衛生法律法規進行修定。如對于1994年頒布實施的《醫療機構管理條例》，處罰力度小，已經不能適應當前的醫療執業監督工作，應盡快組織修訂。因衛生部的大量批復、通知的位階過低，應盡快上升到法律法規規章的地位，為整頓和規范無證行醫違法行為提供有力的法律保證［7］。呼吁出臺對將房屋出租給無證行醫者從事非法活動可以進行查處的法律法規，此舉措將從源頭制止部分無證行醫行為。
3.2拓寬思路，加大打擊力度
各級衛生行政部門要加大對重點環節的處罰力度，同時拓寬辦案思路，以敏銳的眼光發現新型無證行醫行為，做到發現一起、處罰一起、取締一起。對嚴重無證行醫行為，請媒體在互聯網、電視、報紙上曝光，向廣大群眾介紹非法行醫的嚴重危害性，提高廣大群眾的科學、安全的就醫意識和自我保護意識，同時達到威懾無證行醫的目的。
3.3加大投入，提高隊伍素質
衛生行政部門應加大對醫療執業衛生監督員的培訓，要求其能全面掌握現行的醫療執業相關法律法規，并能適應新形勢下醫療執業監督工作的需要，切實提高醫療執業監督隊伍的執法水平和辦案能力。對于難以執行的案件請求法院強制執行，使之形成長效機制，加大打擊力度。同時深入開展衛生監督協管服工作務，充分利用基層醫療衛生機構衛生監督協管員的前哨作用，及時發現無證行醫等違法行為。
篇2
《環境噪聲污染防治法》第35條規定，城市人民政府公安機關可以根據本地城市市區區域聲環境保護的需要，劃定禁止機動車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時間，并向社會公告。
《財政違法行為處罰處分條例》第26條規定，單位和個人有本條例所列財政違法行為，財政部門、審計機關、監察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。
《稅收征收管理法》第45條規定，稅務機關應當對納稅人欠繳稅款的情況定期予以公告。《中藥品種保護條例》第11條規定，對批準保護的中藥品種以及保護期滿的中藥品種，由國務院衛生行政部門在指定的專業報刊上予以公告。
《藥品管理法實施條例》第59條規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門應當根據藥品質量抽查檢驗結果，定期藥品質量公告。藥品質量公告應當包括抽驗藥品的品名、檢品來源、生產企業、生產批號、藥品規格、檢驗機構、檢驗依據、檢驗結果、不合格項目等內容。
某市衛生局對該市純凈水市場中不同品牌的飲用水進行了大抽查，隨后在全市范圍內公告了抽查結果，其中被認定存在質量問題的生產廠家認為，衛生局在抽查程序違法且沒有合理和科學依據的情況下，公告抽查結果，影響了該廠的聲譽，致使其市場占有量明顯減少，侵犯了其人身權和財產權，故向法院提起了行政訴訟。[1]
筆者以上所羅列的現實法律規范和案例，旨在表明法律實踐中，存在著大量的行政主體為實現特定的行政目標，通過公告形式，向社會有關行政權行使信息的法律現象。我們姑且將這種以公告形式實現行政目標的行為稱為行政公告。然行政公告作為一種法律制度，是否有足夠的法理支撐、應具備哪些構成要素等問題，都有賴于對行政公告的分析和論證。
二、行政公告釋義
行政公告并非法律概念，充其量只是法學概念。受研究者興趣偏好與精力所限，目前，我國行政法學研究領域對行政公告的專門研究非常匱乏，[2]行政公告作為普遍存在的行政法律現象，尚未引起足夠的重視。
（一）含義
紛繁復雜的行政公告現象背后，其共性在于行政主體依據法律所賦予的職權，通過公告形式來實現預期的行政目標。據此，行政公告是指行政主體依法履行職權，為實現特定的行政目標，通過公告形式，將與行政職權行使相關的信息向社會公布的一項行政法律制度。
首先，行政公告只是對一定法律現象形式上的概括，而不是性質上的厘定。現行行政法學研究，都是在界定行政主體行為內容性質的基礎上，對形式上具有共性的行為作歸類研究。如行政許可、行政處罰等，都是在界定其對相對人產生行政法律效果這種本質屬性基礎上，對形式上具有共性的法律現象的概括。而行政公告不是對其意指的法律現象性質上的概括，只是對行政主體通過公告形式實現特定行政目標的紛雜法律現象形式上共性的概括。這表明，行政公告作為法學概念，與現行行政行為具體范疇和種類是不同層面意義上的所指，它們之間沒有必然的聯系。
其次，行政公告是履行行政職責的表現。依行為性質的不同，行政機關可以有民事主體、行政主體、行政相對人，甚至是刑事責任主體的不同身份。行政法所關注的只是行政機關以行政主體身份出現時所表現的權利義務狀態。本文的行政公告，是行政機關在履行行政職責時的公告，雖以公告方式行為，若不是履行法律所賦予的行政職責，則不在行政法學研究領域范圍內，也不是本文所指的行政公告。
（二）種類
不同形態的行政公告，它的適用范圍、適用條件、法律性質、救濟途徑等可能存在差別，對不同形態的行政公告依據一定的標準進行劃分，是非常必要的。基于前文是從形式上界定行政公告，以行政公告內容的形式特征為標準，對行政公告進行類型化分析是可行的路徑。[3]據此，行政公告可以分為：
1．行政規范性文件公告
它是指行政主體以公告形式，將行政法規、行政規章以及其他行政規范性文件在報紙、新聞媒體、特定公共場所張貼等方式，向社會不特定公眾公布的一種行政公告。由于行政規范性文件規范對象的廣泛性和不特定性，通過對每個被規范對象的具體送達不具備現實性與可行性，故只有通過公告形式向社會不特定公眾公布。如：《環境噪聲污染防治法》第35條所規定的城市人民政府公安機關向社會所的公告。
2．行政處理公告
它是指行政主體通過公告形式，將其針對特定相對人作出的行政處理決定，向社會不特定公眾公開。行政處理由于涉及特定的當事人，應該遵循政府行政相對性的要求，不得對社會公開，這是公民隱私權保護的需要。然原則依托例外而存在，在特定情況下，因某種因素的介入，行政處理決定可能會喪失“私”的特性，而必須向社會公開。雖然行政處理公告的法理根基、適用范圍和適用條件等都有待于進一步論證，但現實中不乏行政處理公告的現象。如：《財政違法行為處罰處分條例》第26條規定，對單位和個人的財政違法行為，財政部門、審計機關、監察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。
3．其他行政信息公告
從廣義上來理解，一切有關行政權行使條件、范圍、過程、內容以及后果等因素都可稱之為行政信息。但行政法所指的行政信息，應是與行政權行使直接有關的信息。其他行政信息公告是指，行政主體以公告形式，將除了行政規范性文件和行政處理決定之外的，其他直接有關行政權行使的信息向社會公眾公布。這類行政公告在法律實踐中非常普遍，如藥品監督行政主體公布藥品抽查結果等。我國現行的法律規范中，也有大量的關于其他行政信息公告的規定，如：《價格違法行為行政處罰規定》第18條規定，單位和個人的違法行為，情節嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規定給予處罰外，可以在其營業場地公告其價格違法行為，直至改正。
（三）相關概念辨析
行政公告作為行政目標實現的手段，它與其他行政手段或者行政法律現象之間的異同比較，有利于其自身內涵的界定和闡釋。
1．行政公告與行政行為的告知
依通說，行政行為的告知是指行政主體在行使行政職權過程中，將行政行為通過法定程序向行政相對人公開展示，以使行政相對人知悉該行政行為的一種程序性法律行為，包括擬制行政行為的依據、陳述意見的機會、行政救濟的途徑和期限等內容的告知。[4]作為向相對人告知一定的內容，行政公告與行政行為的告知具有一定的重合之處，如行政規范性文件的公告，既屬于行政公告范疇，也可以劃歸行政行為告知的范疇；且兩者之間在特定情況下，也可能呈現性質上的一致性。[5]但兩者之間的差別是顯而易見的：
（1）對象和表現形式不同。行政公告是行政主體通過報刊、新聞媒介、公共場所布告等可見的形式，向社會公眾公布有關行政信息的活動，它的表現形式一般是書面的。而行政行為的告知中，如擬制行政行為依據、陳述意見機會等，都是通過口頭或書面向特定相對人進行告知。
（2）內容不同。行政公告的內容包括行政規范性文件、行政處理決定以及其他行政信息，而行政行為的告知內容包括擬制行政行為的依據、陳述意見的機會、行政救濟的途徑和期限等。前者較概括和抽象，后者較為具體和細化。
2．公告送達
公告送達是指當受送達人下落不明，或者無法用其他方式送達時，行政主體可以用公告形式向相對人送達行政處理決定。自發出公告之日起，經過一定期間，視為送達。它與行政公告存在以下差別：
（1）性質上，行政公告只是對行政主體通過公告形式實現行政目標的各種法律現象形式上的概括，不能反映這些法律現象的本質屬性，不同的行政公告有不同的法律性質。而公告送達是程序性法律行為，其本身并不直接對相對人權利義務產生新的影響。
（2）內容上，行政公告的內容包括行政規范性文件、行政處理決定以及其他行政信息；而公告送達的內容是行政處理決定，至少在現今我國行政法學研究語境下是如此，而不包括行政規范性文件和其他行政信息的公告送達。[6]
（3）對象上，行政公告的對象可以是特定而具體的行政相對人，也可以是非特定的社會公眾；而公告送達，在一般情況下，其送達對象為具體、可數的行政相對人。
三、行政公告的性質
本文是從形式上對行政公告內涵作了界定，然真正決定行政公告存在的合理性，以及適用范圍、適用條件、法律救濟途徑等根本性問題的是行政公告的性質。所謂行政公告的性質，是指行政公告是否屬于影響公民、法人或者其他組織現有權利義務狀態的行政行為范疇。行政公告包羅萬千，不同種類的行政公告有不同的性質。
（一）作為行政行為的行政公告
判斷行政主體的行為是否屬于行政行為，其形式是其次，關鍵在于行為內容能否對相對人權利義務產生新的影響。行政公告是否屬于行政行為，取決于行政公告具體內容是否對相對人產生新的權利義務變化。一般而言，具備行政行為屬性的典型行政公告有以下幾種。
1．行政處罰、行政處分決定的公告
基于不同的目的，根據不同的標準，行政行為可以有不同種類的劃分。在非行政規范性文件領域，根據行政行為是否對相對人有懲戒效果，行政行為可以分為帶有懲戒性質的行政行為與不帶有懲戒性質的行政行為，前者主要指行政處罰和行政處分。[7]
之所以將對行政處罰、行政處分等具有懲戒性質決定的公告，納入行政行為范疇，而否定其他行政處理決定公告的行政行為屬性，是因為行政處罰、行政處分決定的公告，會對相對人的權利義務產生新的影響。現例舉法律實踐中的具體情形闡述如下。
《財政違法行為處罰處分條例》第26條規定，單位和個人有本條例所列財政違法行為，財政部門、審計機關、監察機關可以公告其財政違法行為及處理、處罰、處分決定。據此，財政行政主體可以公告其作出的處罰、處分決定，該行政公告將對相對人現有權利義務狀態產生影響，其緣由為：
（1）從立法意圖來看。一般而言，行政處罰、處分決定只需送達相對人即可，行政處罰、處分決定無需、甚至不得向社會公開。立法者之所以賦予財政行政主體在作出行政處罰、處分決定的基礎上，公告該行政處罰、處分決定的權力，使社會不特定公眾知悉相對人違法行為的存在以及所受的不利制裁，從而影響相對人的良好聲譽和形象，其目的在于加強財政行政主體的管理力度以及行政權行使的有效性。故從立法意圖來看，行政處罰、處分決定的公告具有影響相對人人身權的目的，具有行政行為的屬性。[8]
（2）從公告的內容來看。行政處罰、行政處分意味著行政主體對相對人的行為作了違法性的宣告和確認，這不僅可能對相對人的財產權產生不利影響，也可能對相對人的人身權產生不利影響，但這種不利影響只局限于行政主體與相對人之間的特定范圍內。而通過公告行政處罰、處分決定，使得原本不知悉相對人違法行為的其他社會公眾獲知該信息，使得相對人的人身權產生了新的不利影響或者擴大了原有的不利影響范圍，這符合行政行為的本質屬性。
2．產生行政法律效果的其他行政信息的公告
行政規范性文件和行政處理之外的其他行政信息公告，是否會對相對人產生行政法意義上的影響，沒有統一的類型化標準。對于產生行政法律效果的行政信息只能作個體化分析，視其具體內容而定。一般而言，產生行政法律效果的其他行政信息公告在實踐中有以下兩種常見形式：
（1）對相對人違法行為的公告。相對人若有違法行為，法律一般是規定了實體性內容的制裁措施，或者追加規定行政主體可以將對相對人違法行為所作的制裁措施通過公告形式，公之與眾，作為加重處罰。但有時，法律也會賦予行政主體可只公布相對人的違法行為本身，而無需公布對違法行為所作的制裁決定。如：《價格違法行為行政處罰規定》第18條規定，任何單位和個人有本規定所列違法行為，情節嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規定給予處罰外，可以在其營業場地公告其價格違法行為，直至改正。
雖然，這種公告行為可以理解為強制執行措施的一種，但不可否認的是，它將對相對人的人身權產生不利影響。這類行政公告因其具有對相對人產生行政法律效果的現實性，而被歸入行政行為范疇。
（2）能引起行政法律效果的行政檢查結果公告。一般而言，行政檢查結果只是行政主體作出實體性裁定的基礎。但有時候，法律授予行政主體可以公開行政檢查結果，而不作實體性裁定。此時，行政檢查結果的公開，就可能影響到被檢查人等相對人的權益，該行政檢查結果的公告就具有行政行為的本質屬性。
此類行政公告在實踐中，主要表現為負有保證公民生活安全責任的行政主體，通過對有關公民生活安全的物品的監督和檢查，向社會對其監督和檢查結果所作的公告，如食品安全監督部門、質量監督部門、藥品監督部門等對食品、生活用品、藥品等是否符合相應質量、安全要求等檢查結果所作的公告。如：《藥品管理法實施條例》第59條規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府的藥品監督管理部門應當根據藥品質量抽查檢驗結果，定期藥品質量公告。藥品質量公告應當包括抽驗藥品的品名、檢品來源、生產企業、生產批號、藥品規格、檢驗機構、檢驗依據、檢驗結果、不合格項目等內容。
（二）作為行政事實行為的行政公告
當行政公告不會對相對人權利義務產生行政法意義上的效果時，就屬于行政事實行為范疇，典型的有以下幾種。
1．行政規范性文件的公告
由于行政規范性文件所具有的普適性和對象的不特定性，其公開方式只能選擇公告的形式，以行政公告為載體。但是，實際上對相對人產生規范性約束的是該規范性文件，而不是行政公告本身，行政公告只是作為該規范性文件對外發生法律效力的前提。或許有人會質疑，沒有經過行政公告的行政規范性文件不具有任何的法律效力。但行政行為效力所具有的可分性表明，行政行為對于行政主體和相對人有不同的效力，且效力發生的時間也不一致，[9]行政規范性文件的公告只是一種附屬性的程序行為，其本身不對相對人權益產生行政法意義上的影響，屬于行政事實行為范疇。[10]如：
《環境噪聲污染防治法》第35條規定，城市人民政府公安機關可以根據本地城市市區區域聲環境保護的需要，劃定禁止機動車輛行駛和禁止其使用聲響裝置的路段和時間，并向社會公告。
2．不帶有懲戒性質的行政處理決定的公告
不帶有懲戒性質的行政處理決定，由于并不包含對相對人行為的否定性評價，對該處理決定的公告，不會對相對人的人身權造成不利影響，類屬于行政事實行為。法律實踐中，也存在著大量的這種行政公告形式。如：
《煤炭法》第26條規定，煤炭生產許可證的有效期限屆滿或者經批準開采范圍內的煤炭資源已經枯竭的，其煤炭生產許可證由發證機關予以注銷并公告。煤礦企業的生產條件和安全條件發生變化，經核查不符合本法規定條件的，其煤炭生產許可證由發證機關予以吊銷并公告。
《海域使用管理法》第21條規定，頒發海域使用權證書，應當向社會公告。
《專利法》第55條規定，專利局作出的給予實施強制許可的決定，應當予以登記和公告。
3．不產生行政法律效果的其他行政信息公告
除了對行政違法行為和能引起行政法律效果的行政檢查結果的公告之外，對于其他信息的公告，一般都不會產生行政法律效果，具備行政事實行為屬性。如：
《人民防空法》第35條規定，縣級以上地方各級人民政府根據需要可以組織試鳴防空警報；并在試鳴的五日以前公告。
《防洪法》第25條規定，防洪保護區是指在防洪標準內受防洪工程設施保護的地區。洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的范圍，在防洪規劃或者防御洪水方案中劃定，并報請省級以上人民政府按照國務院規定的權限批準后予以公告。
《執業醫師法》第20條規定，縣級以上地方人民政府衛生行政部門應當將準予注冊和注銷注冊的人員名單予以公告，并由省級人民政府衛生行政部門匯總，報國務院衛生行政部門備案。
四、行政公告的適用條件
現代法治社會中，政府行使權力的所有行為，即影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須有嚴格的法律依據。[11]無論是作為行政行為的行政公告抑或作為事實行為的行政公告，由于都是向社會不特定公眾公開，具有廣泛的社會影響，必須符合一定的條件。但行政公告的性質不同，即是否會對相對人產生行政法律效果的差別，其適用條件也不同。
（一）作為行政行為的行政公告適用條件
1．行政處罰、行政處分決定的公告適用條件
政府行政的相對性，以及過罰相當原則所要求的相對人不因自己違法行為而受到過度的不利影響等決定了，針對特定相對人的行政處罰、行政處分決定一般不得向社會公開。但當有其他因素介入，經過利益衡量之后，可以允許行政主體以公告形式公開行政處罰、行政處分決定。具體而言，以下情況可適用行政公告：
（1）作為行政執行措施時。通過對行政處罰、行政處分決定的公告，使不履行行政決定義務的相對人的聲譽等權益受到減損，給予其較大的壓迫感，從而促使其自覺履行行政決定。從這一層面上，行政處罰、行政處分決定的公告有作為行政執行措施的作用和屬性。但若將所有的行政處罰、行政處分決定的公告定性為行政執行措施，那么將導致這類公告游離于現行行政訴訟體制之外，使得不具備行政公告條件的行政公告逃避司法權的監督，因為對于行政執行措施不能提起行政訴訟。若對行政處罰、行政處分決定的公告是在相對人不履行行政決定義務情況下使用時，其就屬于行政執行措施，否則就屬于行政處罰的一種，相對人對此享有提起行政訴訟的權利。
（2）行政處理決定本身的適用范圍具有不特定性時。行政行為的執行力一般限于行政主體和行政相對人之間，對于非行政行為當事人不具有實質性的約束力。但是，某些特定情況下的行政處理決定，雖然其相對人是特定的，其內容卻具有擴散性，導致了行政處理決定的適用范圍具有不特定性和擴散性，要求非行政相對人的公民、法人或者組織予以執行。此時，該行政處理決定就須通過公告形式向社會不特定主體廣為告知。這種公告形式在實踐中并不鮮見：
如《招標投標法》第53條規定，投標人因違法行為而被取消參加今后招投標活動資格的，行政主體在作出取消其資格的決定后，應將決定公告。
《金融違法行為處罰辦法》第3條規定，金融機構的工作人員受到開除或者撤職紀律處分的，由中國人民銀行決定其終身不得在金融機構任職，并在全國性報紙上公告。
2．產生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
產生行政法律效果的其他行政信息的公告主要包括相對人違法行為的公告和能引起行政法律效果的行政檢查結果公告，其有嚴格的適用條件限制，必須符合下列其中之一：
（1）作為行政執行措施時。對于相對人的行政違法行為，行政主體一般應給予實體性的行政處罰或者處分，而不能只公告該行政違法行為。倘若違法行為相對人不履行處罰或者處分決定，那么行政主體可以采取公告該行政處罰、處分決定本身，或者只公告該違法行為相對人的違法事實，而不公告處罰、處分決定，以作為行政執行措施，督促相對人履行行政處罰、處分決定的義務。[12]如：《價格違法行為行政處罰規定》第18條規定，任何單位和個人有本規定所列違法行為，情節嚴重，拒不改正的，政府價格主管部門除依照本規定給予處罰外，可以在其營業場地公告其價格違法行為，直至改正。
（2）公共利益介入時。行政主體因履行職權而作的行政檢查，一般只涉及特定的相對人，無需且也不能向社會公布檢查結果。但是，當行政主體所進行的檢查或者其公布的檢查結果，關系社會不特定公眾的人身、財產安全時，也即當該行政檢查或者檢查結果有公共利益因素介入時，行政主體應該通過公告形式向社會公布其檢查情況。[13]如食品衛生監督主體對市場上特定食品的檢查結果、質檢部門對市場上關涉公民人身安全的生活用品等的檢查結果，就應該通過公告形式向社會公布。
（二）作為行政事實行為的行政公告適用條件
在民主法治國家中，公共行政的目的是維護和促進公共利益或者大眾福祉，以公共利益為目的是公共行政的概念屬性和功能屬性。[14]具有行政事實行為屬性的行政公告，雖不直接產生行政法律效果，但由于也屬于行使行政權力的積極行為，行政權的公益性決定了其仍然須具備一定的條件：
1．行政規范性文件的公告適用條件
行政規范性文件的公告是其對外生效的前提條件，未經公告的行政規范性文件不得作為行政行為的依據。所以，關于行政規范性文件的公告是制定主體的一項義務，只要存在行政規范性文件，其必須通過公告形式向社會公布。
2．不帶有懲戒性質的行政處理決定的公告適用條件
此類行政公告的適用條件應該是當該處理決定的內容有必要使社會不特定公眾知悉，以便作為社會公眾今后行為的指向或者借鑒的，行政主體才可以用公告形式公布該行政處理決定，否則不得公告。如：《中藥品種保護條例》第11條規定，對批準保護的中藥品種以及保護期滿的中藥品種，由國務院衛生行政部門在指定的專業報刊上予以公告。
3．不產生行政法律效果的其他行政信息的公告適用條件
根據行政效益的要求，基于行政成本的考慮，該類行政公告的適用也應具備嚴格的限制條件，只有在行政信息會對社會公眾造成影響，確有必要時，行政主體可以公告，行政主體享有較大的自由裁量權。如：《人民防空法》第35條規定，縣級以上地方各級人民政府根據需要可以組織試鳴防空警報；并在試鳴的五日以前公告。
五、行政公告的救濟
作為行政目標實現手段的行政公告，由于其只是對眾多法律現象的形式概括，作為獨立的行政手段尚未得到明確和重視，行政法學界關注較少，行政立法和司法實踐沒有統一和明確的認識，關于行政公告的救濟，是一個有待規范的問題。
我國現行行政復議和行政訴訟體制，均是以行政行為是否對相對人產生行政法意義上的影響為標準，來界定是否將行政行為納入各自的救濟體系。所以，應根據是否具有對相對人產生行政法律效果的屬性，分別論證行政公告的救濟途徑。
（一）具有行政行為屬性的行政公告的救濟
屬于行政行為性質的行政公告主要包括，行政處罰和行政處分決定的公告、對相對人違法行為的公告，以及能引起行政法律效果的行政檢查結果公告。對于這些行政公告，由于其具有行政行為的屬性，且針對特定的相對人，根據《行政復議法》的規定，相對人若認為該行政公告侵犯其合法權益的，可以依法提起行政復議；根據《行政訴訟法》的規定，相對人若認為該行政公告侵犯其人身權、財產權的，可以依法提起行政訴訟。[15]
（二）具有行政事實行為屬性的行政公告的救濟
具有行政事實行為屬性的行政公告，由于它不對相對人產生行政法意義上的法律效果，所以此類行政公告不應納入行政復議和行政訴訟體系。但必須注意行政事實行為與行政行為模糊狀態的行政公告的救濟問題，因為，行政事實行為存在向行政行為轉變的可能。由于行政事實行為與行政行為沒有統一而明確的界定標準，兩者之間存在一些模糊、變動不居的狀態。[16]在界定此類行政公告的救濟途徑時，必須堅持以最大限度保護相對人權利救濟為原則，盡量將有爭議的行政公告納入行政復議或行政訴訟體系。我們須確立這樣的觀念，即使是事實行為，若造成人民權利侵害或負擔，而產生除去義務或損害賠償義務時，則不應只視為事實行為，而應允許相對人提起救濟。[17]
注釋：
[1]類似案例可參見王國和等：《對一起因大桶飲用水質量公告引起行政訴訟的思考》，《中國衛生監督雜志》2000年第2期。
[2]就筆者的閱讀范圍，無論是教科書體系，還是專著體系，尚未有對行政公告的專門論述，甚至沒有出現過行政公告的提法。有關學術雜志上，公開發表的關于行政公告的研究文獻也非常鮮見，只有學者張曉玲發表于《華中科技大學學報（社會科學版）》2003年第6期的《論行政公告》一文。
[3]當然，行政公告還有其他分類標準，如以行政公告的內容性質為標準，行政公告有作為行政行為的行政公告與非行政行為的行政公告之分；以行政公告是否可以救濟為標準，可將行政公告劃分為可救濟行政公告與不可救濟行政公告等。但是，這些標準是建立在形式標準之基礎上，沒有對行政公告進行形式上的劃分之前，就以行政公告的實質作標準進行的劃分，有本末倒置之嫌。
[4]參見章劍生：《論行政行為的告知》，《法學》2001年第9期。有學者將行政行為的告知限定在具體行政行為中，詳見孟昭陽、趙鋒：《論行政告知制度》，《中國人民公安大學學報》2004年第1期；也有學者將行政告知等同于說明理由制度，見張引、熊菁華：《行政程序法的基本原則及相應制度》，《行政法學研究》2003年第2期。
[5]關于此點，請見本文第二部分“行政公告的性質”的相關論述。
[6]其實，拋開學界對“公告送達”的傳統認識，行政規范性文件的公告行為，無論是從實質層面，抑或從形式層面上來說，就是行政規范性文件的公告送達行為，因為行政規范性文件的普遍適用性決定了其無法通過個體的直接送達方式，而只能采取公告送達。
[7]當然這里帶有懲戒性質的行政行為，僅指糾正相對人違法行為措施之外，對相對人追加的不利處理，不包括對違法行為本身所作的糾正措施，如因相對人違法而需撤銷其行政許可證，那么這個撤銷決定雖然對相對人來說具有懲戒性質，但其屬于對相對人違法行為本身所作的糾正措施，不屬于這里特指的帶有懲戒性質的行政行為。
[8]或許有人會將對行政處罰、處分決定的公告理解為行政處罰、處分的執行措施，督促被處罰人、被處分人依法及時履行義務，但即便如此，該執行措施也會對相對人產生新的影響，它與其他行政執行措施不同，其他執行措施只是單純的對執行行為內容的實現。
[9]對行政機關本身來說，行政處理效力的開始時期和行政處理的成立時期一致，行政處理一旦作出立即生效。對當事人來說，行政處理只在行政機關使當事人知悉時起才能實施，即行政處理只在公布以后才能對當事人主張有效。參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第165頁。行政處理效力的開始時期，應分對行政機關本身和對當事人而不同。
[10]這也符合我國現行行政訴訟體制中規定的行政規范性文件不可訴的要求，如果認為行政規范性文件公告將對相對人權益產生影響，將導致該行政公告具有可訴性，必然導致公告所內含的行政規范性文件也具有可訴性。當然，行政公告主體、程序上的違法是否可訴，是否影響行政公告的效力則是另外層面上的問題，有待進一步深入探討。
[11][英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第25頁。
[12]在日本就存在作為間接強制執行方式的公布違反事實措施，即相對人有義務的不履行時，將該事實向一般公眾公布。參見[日]鹽野宏：《行政法》，楊建順譯，法律出版社1999年版，第173～174頁。
[13]利益衡量的裁判方法理論要求權利之間發生沖突時，根據權利重要性等標準，或者一種權利必須向另一種權利讓步，或者兩者在某一程度上必須各自讓步。詳見[德]卡爾·拉侖茲：《法學方法論》，陳愛娥譯，臺灣五南圖書出版公司1996年版，第312～321頁。行政主體在此個案中，類似法官的角色，應運用作為裁判方法的利益衡量來決定是否進行公告，以及在什么范圍內公告。
[14]參見[德]漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第323頁。
篇3
（二）加強對行政規范審查監督的必要性
縱觀對行政規范合法性審查的幾種監督方式，公民只有立法監督建議權，司法監督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當屬行政復議中提起的對行政規范的附帶審查。加強對行政規范性文件的審查監督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護行政相對人合法權益的需要。在社會生活中，法律、行政法規往往規定得比較原則，行政規范往往是行政機關對行政相對人作出具體行政行為的依據，也就是說，行政規范往往對相對人的合法權益產生直接的現實影響，加強對行政規范的審查，有利于保護行政相對人的合法權益。其次，促進市場經濟健康發展的需要。市場經濟是法制經濟，市場經濟的健康發展離不開法律的保障。市場經濟的運行，要求參與者誠實信用，維護良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環境，對違反市場經濟順利運行的行為作出制裁。行政規范由于制定主體混亂，存在著部門越權制定行政規范、違法設定行政許可、保護不正當競爭等不利于市場經濟健康發展的現象，因此，有必要加強對行政規范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權的需要。這主要是針對行政規范存在的諸多問題，加強對行政規范的審查，限制行政機關的自由裁量權，使得行政機關規范自己的行政行為，也使行政規范能夠得到公眾認同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設和諧社會的需要。實現對行政相對人合法權益的保護，促進市場經濟的健康發展，限制行政機關的自由裁量權，促使行政機關依法行政，這是建設和諧社會的必然要求。由于行政規范在社會中存在著種種異化現象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經濟健康發展，行政自由裁量權濫用、破壞和諧社會建設等種種可能性與現實性現象，加強對行政規范的合法審查是必要且迫切的。
二、行政復議機關對行政規范審查的法律依據和審查方式
（一）審查的法律依據
我國行政復議法第7條明確規定了行政復議機關對具體行政行為進行復議時，可以一并對公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據不合法的規定進行合法性審查，其中的規定是指國務院部門的規定、地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定。同時，將部門規章和地方政府規章排除在了復議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規范納入行政復議審查的范圍。
（二）審查方式
我國行政復議法規定，當事人提出對行政規范性文件審查申請應當具備以下條件：第一，只能由行政復議的申請人提出。被申請人、第三人及案外人等都沒有提出審查申請的權利，不能成為申請主體。第二，前提必須是對具體行政行為的合法性申請復議時一并提出，申請人不能只對規范性文件單獨提出復議審查，復議機關也無權單獨以“規定”為對象進行審查。可見對“規定”的審查具有附帶審查的性質。第三，必須是公開頒布的規定。作為具體行政行為的依據必須經過規定程序向社會公開，告知行政相對人的權利和義務。可見我國行政復議機關對行政規范的審查是一種附帶審查。行政復議法同時規定了規范性文件的轉送程序，對于行政復議機關無權處理的規定，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。需要注意的是，復議機關在轉送時，應該轉送到行政機關而不能是權力機關。有權處理的行政機關包括制定“規定”的行政機關本身和“規定”制定機關的上級行政機關。
三、行政復議機關對行政規范合法性審查存在的問題
行政復議法賦予行政復議機關對行政規范合法性的審查權，使得行政復議機關對行政規范合法性審查有了法定依據，相對人不能對侵犯其權益的抽象行政行為提訟，在行政復議程序中找到了救濟權利的途徑，維護了相對人的合法權益，使得對抽象行政行為的審查成為可能（盡管只是對部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請），具有積極的作用。對于此規定我們應當給予充分的肯定，但不可否認的是，這一規定在實際的運作過程中，也暴露出其理論上與實踐中的局限性，其主要表現有：
（一）審查范圍狹窄
行政復議法中規定可以附帶提起審查申請的行政規范性文件僅限于三種，不包含對部門規章和地方性規章的審查，也排除了對法律法規授權組織制定的行政規范性文件的審查。然而，這些規范性文件涉及的范圍廣，影響范圍大，并不排除這部分行政規范性文件違法的可能，但行政復議法卻未將它們納入審查監督范圍之內。此外，行政復議法中規定的是附帶審查，即只有對具體行政行為不服時才可以附帶提起對行政規范性文件的審查申請，相對人并沒有單獨提起審查申請的權利，這樣，離開了先前具體行政行為，公民、法人或者其他組織就無法對行政規范性文件的合法性提出審查要求，就造成那些違法的行政規范性文件得不到行政復議審查。
（二）復議審查方式僅限于附帶審查
除去上文中我們提到的附帶審查可能導致行政規范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外，或者，是否可以設想，對那些可能違法的卻不能得到行政復議審查的行政規范性文件，這樣的規范有時會鼓勵行政相對人去實施法律所禁止的行為，以此來使行政機關對其作出具體行政行為，從而實現對行政規范性文件提起復議的審查請求。但是，如果一個規范鼓勵人們通過違法的方式來實現對其監督，這就違背了行政復議法的立法宗旨。再者，按照現行法律的規定，如果行政相對人沒有對具體行政行為提出復議申請，那就無法啟動對行政規范性文件合法性的審查程序，或者，雖然對具體行政行為提出了復議申請，但沒有對所依據的相關行政規范性文件提出合法性審查申請，復議機關就不會對行政規范性文件進行審查，這樣就會使復議監督力度大大降低。同時，行政相對人對行政規范性文件的監督，在行政機關作出具體行政行為之后，而不能在行政機關尚未實施行政行為之前提出審查，這使得行政復議對行政相對人權利的救濟具有明顯的滯后性。
（三）行政復議的審查標準僅限于合法性審查，不包含合理性審查
在行政復議中，對于行政規范的審查是一種合法性審查，即審查其內容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應的權限，但對行政規范性文件內容的合理性是否能進行審查卻未作規定，這就降低了行政監督審查的力度，抑制了行政復議的糾錯功能，不符合法的一般精神。作為行政主體內部自我糾錯制度，行政復議必須最大限度地救濟和維護行政相對人的合法權益，深化行政監督，充分發揮行政監督及時、高效解決行政糾紛的優勢。
（四）對于審查的結果、形式和效力，行政復議法并沒有明確規定
行政復議法對于行政規范審查的結果、形式和效力沒有作出規定，法律效果僅僅針對具體行政行為。在行政復議中，如果有權機關認為作為具體行政行為依據的行政規范性文件不合法時，僅僅是以適用依據錯誤為由，決定撤銷、變更具體行政行為，或者確認具體行政行為違法，但卻很少對被復議的不合法的行政規范性文件進行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規范性文件仍在合法地侵犯行政相對人的合法權益。
（五）違反了“自己不能做自己法官”的自然公正原則
行政復議是行政系統內部的自我糾錯制度，行政復議機關對行政規范性文件的合法性審查，實則是讓文件制定機關來審查自己或者其下屬機關制定的規范性文件是否合法。雖然我國實行規范性文件備案審查制度，但通常由各級人民政府的法制機構負責行政規范性文件的備案審查和管理工作，而復議事項一般由各級人民政府的法制機構負責。不難發現，備案機關與復議機關實則為一個機關兩塊牌子，復議機關在對已經自己備案的行政規范性文件進行審查時，不免想當然地認為經過自己審查備案的行政規范是沒有問題的，最終往往會維持被復議的具體行政行為和所依據的行政規范性文件，從而使對行政規范的復議審查流于形式。上述程序規定的缺失，“使得行政復議法所規定的這項美好的制度形同虛設，甚至偏離立法本意”。
四、行政規范審查制度的完善建議
行政復議機關對行政規范的合法性審查，其立法本意是為了實現對行政機關行政行為的監督，為行政相對人提供權利救濟的途徑，更好地維護行政相對人的合法權益，然而，這一制度在實施過程中存在種種異化現象。為了使這一制度能夠充分發揮其應有的功用，我們必須對其予以完善。
（一）擴大行政復議的審查范圍
從上文的分析中我們可以看出，目前行政復議對行政規范性文件的審查范圍過于狹窄，數量多、影響大的國務院有關行政決定命令、地方政府規章、法律法規授權組織制定的行政規范性文件應當納入到行政復議的范圍。同時，對于附帶審查導致的對可能違法的行政規范性文件不能納入到復議范圍的問題，最終應當通過對行政復議審查方式的改革來實現完善。
（二）消除附帶審查的弊端，完善復議審查方式
附帶審查方式導致的問題主要有兩個，其一是相對人對可能違法的行政規范性文件不能單獨提出復議審查申請，導致行政復議的審查范圍狹窄；其二是以具體行政行為的存在為前提，會出現鼓勵相對人故意違法以實現對行政規范性文件提出審查申請的目的。因而，完善行政復議的審查方式，學者們提出了相應的解決方案，具體論述如下：首先，不以具體行政行為的存在為對行政規范性文件申請復議的前提，應當賦予行政相對人對行政規范性文件的單獨復議申請權，并且存在事前救濟的可能。應當明確：行政復議作為一種行政監督和行政救濟程序，基本任務是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。只要行政主體的違法或不當行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，都理應納入行政復議的范圍。并且，從行政法治的基本原則出發，行政機關的職權行為都應當在法律的明確授權和約束之下，受到有效控制與監督，減少行政違法與不當行政行為，保證行政相對人的合法權益。行政規范性文件作為一種抽象行政行為，雖然作出之后不是立即對行政相對人產生直接的法律效力，但會在將來某一時間直接影響公民、法人和其他組織的權益，而且對社會的影響范圍又遠遠大于一次具體的行政行為；所以如果等到具體行政行為作出后，或者對行政相對人已經產生了實際損失，才能付諸復議制度實現權利救濟，這無疑是與行政復議的目的要求相違背的。其次，對行政規范的復議制度最終應當形成直接的附帶審查制度、直接的獨立審查制度和主動的職權審查制度。對于前兩種，即改變目前的間接的附帶審查方式，規定無論行政相對人附帶還是單獨就行政規范提出復議審查的申請，復議機關都應當直接適用行政復議法所規定的受理、審理和決定程序。對于第三種，其依據主要是行政復議法第27條，即復議機關在行政復議中，如果發現被申請復議的具體行政行為所依據的行政規范違法或不當，即使申請人沒有對該行政規范提出申請，也應當依職權主動地予以撤銷或變更，或者提請有權的行政主體依法予以撤銷或變更，而不能借口相對人沒有提出申請而拒絕對行政規范合法性進行審查、處理。鑒于行政復議機關與備案機關實為一個機構兩種職能的現狀，以及行政復議機關對下屬機關的官官相護，行政復議機關主動審查的現象少之又少，我們應當強化這一制度的實施。
（三）提高行政復議的審查標準
現行法律只規定了行政復議機關對行政規范的合法性審查權，而未規定對行政復議規范的合理性審查，然而，從上文的分析中，我們看到其實施效果并不理想，當務之急，我們應當完善行政復議的審查標準，既要進行合法性審查，也要進行合理性審查。對行政規范的合法性審查，主要審查行政規范性文件的制定主體、制定程序、內容是否合法，是否與上位法相抵觸等。對行政規范性文件的合理性審查，主要考察其制定目的、動機是否合乎公益和正常人的一般判斷，其設定的具體措施是否與實際情況相適應以及是否符合（即工具合理性，注重于判斷條文規定對公民經濟損益所造成的影響是否公平以及可以承受）和效率（即經濟合理性），平衡了不同方面的利益。此外，還應當衡量是否符合價值合理性，即規范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規范性文件規定的內容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產生的價值合理性問題，概括之，即為形式合理標準與實質合理標準。
（四）明確規定審查結果的形式和效力
規范性文件經復議機關審查后，處理結果一般分為兩種：第一，對于適用法律正確，且制定程序合法、內容適當的規范性文件，作出予以維持的審查結果；第二，對于行政規范性文件存在違法或不當的情況的，作出予以改變或撤銷認定，而對于其審查結果應當采取決定的形式作出。
（五）其他建議
對于行政復議中對行政規范的合法審查中出現的其他問題，例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌，我們應當通過完善相關制度設計，發揮行政監督中上級行政機關更熟悉某一專業領域行政管理的情況，對行政規范性文件是否違法更容易鑒別這一優勢。另外，對于行政規范性文件復議過程事實上的遲延問題，應當落實第26條對行政規范性文件處理期限的規定；應當建立當事人的參與制度，為當事人提供表達意見的機會，加強對行政復議機關審查過程的監督，并明確行政復議機關不作為的處理措施。
篇4
其一，行政主體的信息義務是普通義務與特定義務的統一。前者指行政主體所履行的具有普遍意義的義務，它不針對某一特定的人或事，而是由行政主體的職權而抽象出來的廣泛義務。后者指行政主體對特定的人或特定的事的義務。之所以說此二類義務具有法律性質，主要因為其是從憲法和相關的行政法規則中演繹出來的，并得到相關規則的限制。行政主體的信息義務就是上兩類義務的統一，即行政主體既在法律上有普遍的提供信息的責任，又在具體的法律關系中提供足以促成相對人實現權利的具體信息。
其二，行政主體信息義務是對下義務與對上義務的統一。行政主體在行政法的范圍內“對于人民及其公共團體所負的義務，有執行司法與執行行政的義務。詳而言之，即：對于自由權，有不作為及不得違法侵害的義務；對于請求權，有受理及作為的義務；對于參政權，有承認其權利及使之實現的義務。”這便是傳統義務概念中行政主體對下的義務，它是指行政主體對行政管理相對人承擔的廣泛義務，其中信息義務就是這一對下義務的一種。對下的信息義務一般是以純粹的義務形式出現的，行政相對人對于此種義務在行政主體不履行的情況下常常可以通過司法性程序予以解決。對上的義務在一般行政法教科書中被稱為一種責任，就是行政主體對上級或相關制約機關所負的法律上的責任。但是，我們認為，責任和義務盡管有許多相同之處，但二者不是同一范疇的東西。責任可以說是因義務履行不當而引出的一個法律后果，義務常常在責任之前就被明明白白地寫進了法律規范之中。盡管從行政法理論上講，行政主體的信息義務的承受對象是行政相對人，也就是說，我們也許只應把行政主體對行政相對人的信息義務的法律性質確定下來，而沒有必要在信息義務理論中把對上的義務亦劃歸進來。其實，從信息義務與行政相對人直接與間接的關系形式分析，兩個范疇的義務都不可或缺，因為對上的義務亦必然以間接的形式與行政相對人發生關系。也只有將行政主體的信息義務在法律上定位于對上和對下兩個方面才可能最終使行政主體的信息義務完全法治化。
其三，行政主體的信息義務是柔性義務與剛性義務的統一。行政主體柔性的義務是指行政主體所履行的義務具有較大的伸縮性，甚至無法在法律中進行量化的義務范疇。與之相對應，剛性的行政主體信息義務是就義務所表現出的具體化、定量化、可操作化而論的。我們知道，法律上的義務必須符合法律的一般屬性，即法定的、可操作的、不可作出兩種以上解釋的，那么，行政主體的信息義務在絕大多數情況下應當符合此一特征。
其四，行政主體信息義務是社會性義務與經濟性義務的統一。2001年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》對今后我國社區發展作了這樣的敘說：“推進社區建設是新時期我國經濟和社會發展的重要內容。要堅持政府指導與社會參與相結合，建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制。加強社區組織和聯合體建設，擴充社區管理職能，……完善社區功能。”這是對行政主體在新的歷史條件下社會性義務的規定。這樣的義務一般情況下不直接創造經濟價值，卻在行政主體的信息義務中具有不可取代的作用。經濟屬性的信息義務指具有經濟內容和財產價值的義務。如《中華人民共和國森林法實施條例》（2000年11月29日國務院令第278號）第11條規定：“國務院林業主管部門應當定期監測全國森林資源消長和森林生態環境變化情況。重點林區森林資源調查、建立檔案和編制森林經營方案等項工作，由縣級以上地方人民政府的林業主管部門組織實施。”這是有關行政主體在林業管理方面的一個信息義務。該義務具有直接的經濟內容。
二、行政主體信息義務的范疇
筆者認為行政主體的信息義務包括：
第一，行政事態發展格局推演性信息義務。行政事態發展格局推演性信息義務是指行政主體所應承擔的對行政事態發展的方向作出預測、推論并提出有價值的社會發展格局判斷的信息義務。
第二，社會權益關系組合估價性信息義務。行政不干預主義是市場經濟的必然產物。然而，行政不干預并不等于政府可以在許多方面放任自流，恰恰相反，當法律規則將有關的社會事務設計以后，行政在實施法律中的作用便是不可缺少的。在市場經濟下行政機構在很大程度上關注的正是對這種意義上的政策執行。行政系統為了實現執行法律和政策的目標對各種各樣的社會組合關系必須作出估價，其從宏觀和微觀兩個方面的估價及其成果就是此一信息義務的內涵。如果說，行政事務發展格局推演性信息義務在大多數情況下由高層行政機關以行政決策的形式反映出來的話，那么，社會權益關系組合估價性信息義務則是由低層行政機關以行政執行行為的形式反映出來的。在我國市場經濟發展還不成熟的今天，行政主體的此一義務顯得尤為重要，因為該義務提供給行政相對人的信息是能夠直接為其帶來利益的信息。當然，權益關系組合的估計不僅僅在經濟方面，其他形式的權益組合關系亦應包括其中。此類信息義務可以在行政程序法和相關的法律規則中予以設定，只需行政主體作出估價，而履行具體的組合職能則不是信息義務范疇之內的義務。
第三，行政權益賦于中相對人索取性信息義務。行政主體是通過為相對人設定義務和賦予權利兩方面的行為來實現行政管理職能的。后者指行政主體通過行政行為給相對人帶來物質或精神上的利益。其可以分為兩種，一種是純粹賦權，另一種是解除禁止性賦權，行政權益賦予中相對人索取性信息義務就發生在這樣的場合。純粹賦權行為中的信息義務相對而言不十分重要，因為此種純粹性權利與行政相對人的后續利益沒有太直接的關系，這種純粹權利大多是一次性的。而在禁止解除狀態之下的權利獲得則與行政相對人的后續權益有關。從某種意義上講，禁止狀態的解除只是確認了其獲取一定利益的資格，而實際利益的獲取還需通過后來的行為予以證實。行政主體的行政許可行為就是對此種賦權行為的具體化。
第四，行政行為履行依據公開性信息義務。規范化的行政行為必須是有根據的行政行為，而不是行政主體主觀想象下的行政行為。行政行為的根據可以說有兩個方面：第一個方面是行政行為賴以存在的法律上的依據，即行政行為在作出時所依據的法律、法規、規章以及其他行政管理規范性文件。行政主體對其作出行政行為時所依據的規范性文件有絕對的公開化的義務。因為我們認為規范性文件作為行政法的淵源之一本是不存在保密問題的，因此行政主體便有義務對此予以公開，而此種公開對行政相對人來講就是一個信息。第二個方面是行政行為存在的實體條件，就是相關的事實。一般情況下，行政主體所公開的事實只是大前提式的事實或者結論性事實，而對于支持和演繹這些大前提和結論的具體事實則不予公開。行政行為履行根據公開性信息義務的受益者既可能是行政管理相對人，也可能是與行政行為有直接或間接關系的利害關系人。
第五，行政個案咨詢性信息義務。行政個案就是行政主體在履行行政管理職能時發生的個別性、具體案件。我們可以從兩個角度認識行政個案：一個是與某單一的行政相對人有直接關系的個案，行政許可中的案件、行政處罰中的案件、行政強制中的案件都可以歸于此類。在此類條件中，行政相對人有權利了解與自身權益有關的情況，以信息的眼光觀察就是有關的資料、情報等。在相對人請求了解的情況下，行政主體便有義務告知。另一個是與不特定的行政相對人利益有關的個案，如行政主體采取的決策性行政行為、抽象等。這些個案雖不能與普通的行政案件相提并論，卻就其所涉及的范圍以及行政相對人或者公眾對它的反映來看，其仍應歸于個案的范疇。在一些國家通過廣義行政聽證解決的一系列問題就屬此類。
三、行政主體信息義務與行政法關系的新構造
行政主體信息義務與行政權有著密切的聯系，我們可以從行政權行使的角度對行政主體的信息義務進行探討并給予一個合理的說法。然而，僅僅把行政主體的信息義務局限在行政權的運作之內必然有所失偏，因為它所導致的結果可能有二：一是將一個屬于普遍性的問題個別化。我們曾一度在行政領域實行廣泛的社會協商對話，而近年來亦不見蹤影等等。究其原因在于我們沒有將本來屬于普遍性的問題而使其普遍化，就事論是式的制度設立必然導致單一制度流產的結果。二是將一個客觀性的問題主觀化。不同的行政主體都可以根據自己所握有的行政權力對信息及其信息義務作出解釋，哪怕這種解釋是與行政相對人的利益對應的。三是將一個動態問題靜態化。信息義務是一個范疇概念，作為義務它是確定的，而作為某一具體義務中的內容其則必須符合時代特性，否則就不具有信息的價值，這是不需要論證的事實。而信息義務一旦僅僅限定在行政權的范圍就很難從權力的刻板性中走出來。上列三者說明，隨著我國行政法治化水平的日益提高，行政主體的信息義務必須普遍化、客觀化、動態化。最有意義的處理方式或者最佳的選擇途徑就是使行政主體的信息義務法律化、法治化。我們之所以要把行政主體的信息義務與行政法關系綜合起來還有一個重要原因，那就是信息并不是一個中立性概念，即是說它牽涉到權力或者權利的分配問題。行政主體的信息義務只有放在行政法關系中運行才是合乎正義的。在這里，筆者要重點探討，行政主體信息義務對我國行政法關系理論和對我國行政法法治實踐的挑戰。
（一）行政主體信息義務對行政法關系走向的決定。行政主體信息義務在履行過程中是以行政法關系為外殼的，沒有通過行政法關系而能實現的信息義務。由此我們可以得出結論，只要我們在行政法治中強化行政主體的信息義務必然使傳統行政法關系朝著另一個方向發展。筆者認為，行政主體信息義務對行政法關系走向的決定主要體現在兩個方面：一則，使傳統行政法關系的特征發生變化。傳統行政法關系最為本質的特征是行政主體與相對一方當事人權利義務的不平等。行政主體信息義務則不容許行政法關系中行政主體具有此種單方面的意志性，甚至要求行政主體必須無條件地履行信息提供義務。故而行政主體的信息義務就決定了行政法關系中行政相對人與行政主體之間的平等關系，而非行政主體的單方意志關系。二則，使行政法關系內容的背景材料發生變化。傳統行政法關系中材料的最典型特征就是簡單化。行政主體信息義務將使這種背景材料發生巨大變化，即由低級的、簡單化的背景材料變為以知識為核心的背景材料。
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目前國內比較流行的行政法定義有：“行政法是關于國家各個方面行政管理活動的法律規范的總稱”2；是“調整行政活動的法律”3；是“調整行政關系的法律規范的總稱”4，等等。“行政管理活動”、“行政活動”、“行政關系”這些概念，或屬同義概念，或屬近似概念，其共同之處在于行政主體居于主導地位，行政相對方居于被管理的客觀地位。根據這些定義，無法引申出對行政的監督這一行政法的重要使命，結果行政訴訟這一不可或缺的內容就被從行政法的有機整體中了，也就無法改變、調整雙方的不平衡性。
英美一些行政法學者從權利本位出發，把行政法稱為控權法，人們稱之為控權論。該理論在英美法系中占居主導地位。最集中、最直接地表述該種理論的定義有：“行政法是控制政府權力的法”5；“行政法是控制行政機構執行各種行政程序的法律”6；“行政法是控制國家行政活動的法律部門，它設置行政機構的權力，規范這些權力行使的原則，以及為那些受行政行為侵害者提供法律補救”7。控權論從自然權利論和權力制約論出發，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止其腐敗，以保障公民的權利；認為司法審查和行政程序是制約行政權最有效的形式和手段，行政法學應以此為核心來構造其理論體系。他們將行政法治原則歸結為就是依法行政。將行政法律責任的范圍限于行政主體責任。對行政相對方違反行政法律規范以及由此應承擔的相應的法律責任，不歸入行政法研究的范圍。司法機關是追究行政法律責任的主要機關，行政訴訟是司法機關實現對行政行為進行審查和給予公民權利補救的基本形式。控權論同管理論一樣，只具有部分真理性，未能全面揭示行政法的功能和把握行政法的本質特征，也不完全符合行政法的歷史與現實存在。它的積極意義在于強調權力制約權力，防止行政權腐敗，在行政權日益膨脹的時代捍衛自由主義的傳統，保障公民的權利。但他們對現代社會要求積極行政，提高行政效率，維護公共利益以及自由主義從否定性自由向積極的自由轉變的客觀現實未予重視，有失片面。而且，過分強調司法審查的作用，也不符合行政法制發展的狀況。
有的學者以行政權為核心來表述行政法的意義，認為行政法是關于賦予行政權、規范行政權的運行以及權利補救的法。這個定義從一般意義上講并不算錯，但其確切的含義與偏重有待于視其如何設計其理論體系、遵循怎樣的原則而定，如果滑向控權，就與上述施瓦茨的定義并無二致。
從調整對象角度界定，行政法可以表述為調整行政關系和基于行政關系而產生的監督行政的關系的法律規范體系。所謂行政關系，或稱管理關系，是指行政主體作為國家行政職能的承擔者在其存在與活動過程中與行政相對方發生的各式各樣關系（私法關系除外）。行政關系基于行政法的調整而成為行政法律關系，行政法律關系是行政法調整行政關系的結果，未經行政法調整的行政關系不是行政法律關系。在行政關系中，行政機關處于主導的優越的地位，因此，傳統上稱之為“權力——服從”關系，具有非平衡性。
行政法除調整行政關系以外，還調整基于行政關系而產生的監督行政的關系。監督行政關系是在行政關系的基礎上產生出來的，兩者具有內在的不可分割的本質聯系。監督行政關系的監督主體比較多，監督的形式多樣化，其中最常見、最有效的是司法監督，即人民法院通過行政訴訟對行政行為進行司法審查。在監督行政的關系中，行政機關被置于被動地位，必須為自己行為的合法性（有時也包括合理性與科學性）辯護，承擔了更多的義務，不象在管理過程中具有指揮命令權，這種關系同樣具有非平衡性。
行政關系和監督行政關系各有自己的特點。有些學者以行政關系作為行政法的研究對象，有些學者則以司法審查作為研究對象，從而形成兩種不同的學派。筆者認為上述兩類關系都應是行政法調整的對象，都是行政法有機的組成部分。綜觀行政法的運作全局，它經歷了（管理中的）非平衡——（監督中的）非平衡——平衡的辯證發展過程，因此，行政法的內在精神在于謀求整體的平衡。這種行政法觀念被稱為平衡論。
平衡論，即權利義務平衡論，亦稱兼顧論，是我國一些行政法學者的主張。8該理論認為，公共利益與公民利益的差別與沖突是現代社會最常見最普遍的一種現象，正確處理利益關系應該是統籌兼顧，不可只顧一頭，反映在行政法學上，其利益主體的權利義務關系應該是平衡的。這種平衡既包括不同主體之間的權利義務的平衡，也包括同一主體自身權利義務的平衡。平衡論認為，一方面，為了維護公共利益，必須賦予行政機關必要的權力，并維護這些權力有效地行使，以達到行政目的；另一方面，又必須維護公民的合法權益，強調行政公開，重視公民的參與和權利補救，以及對行政權的監督。這兩方面不能偏廢。行政法，既調整行政關系，又調整監督行政關系，是調整這兩類關系的法律規范和原則的總稱。行政關系，經法律的調整，具有權利義務的內容，即上升為行政法律關系。行政法律關系可分為行政實體法律關系和行政程序法律關系，它們是同一行為同時受兩種不同的法律規范的調整而形成的兩類不同的關系。監督行政關系則是為了監督行政權、解決行政爭議而形成的各種關系，其中主要是行政訴訟關系。行政關系和監督行政關系，具有內在的必然的聯系，同時受同一部門法調整。行政上或稱行政法律關系，其中包括行政實體法律關系和行政程序法律關系以及監督行政法律關系，最顯著的一個特征是權利義務不對等性，但后二者的不對等性與前者的不對等性是倒置的，這就平衡了行政主體與行政相對方的權利義務關系，保證了各主體法律地位的平等，體現了現代行政法的民主性。行政法主體，都必須遵循行政法治原則，都應受法治原則的制約，無論何方違反行政法律規范，都應追究其行政法律責任，只是各方可能違反的法律規范、追究其責任的主體、以及可能受到制裁的形式有所不同而已。行政法既不是行政特權法即管理法，也不是抑制行政權利的控制權法，而應是平衡法。當然，同行政法主體相比較，行政相對方處于弱者的地位。因此，在一般情況下，應在總體上強調依法行政，給予行政相對方更多的行政參與權和設置更為完備的權利補救措施，以顯示人民當家做主的國家性質。
注釋:
1B．M．馬諾辛等著：《蘇維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第24頁。
2《法學詞典》，上海辭書出版社第三版
3王名揚著：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年版。
4王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版。
5H.R.Wade:AdministrativeLaw，1982年英文版第五版，第4頁
6K.Davis:AdministrativeLawText，1972年英文版，第1頁。
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（二）自由裁量違法行為情節輕重
主觀和客觀是檢驗檢疫違法行為情節分類的兩個主要方面。其中主觀的行為包括動機、目的、態度表現和心理狀態等；客觀行為包括對象、時空、方式方法和結果危害等。因此，在施行檢驗檢疫行政處罰的時候，必須對上述所說的主觀、客觀行為的內容進行認真考慮，然后再判定其違法行為情節的輕重，而檢驗檢疫部門在這方面仍然具有自由裁量的權利。在檢驗檢疫的相關法律法規中，不少涉及行為情節輕重判定的內容都是可以酌情來定的，也就是說在都相關違法行為進行處罰時，可以由檢驗檢疫部門綜合考慮主觀和客觀兩大因素來對其情節輕重進行自由裁量，其中包括其違法情節的程度、范圍以及輕重等。在相關的法律條款中，“視情節輕重而定、根據情節輕重”等字眼是比較常見的，這樣的字眼顯然表示相關的法律法規并沒有對違法行為的輕重做出非常明確的劃定，而是賦予了檢驗檢疫部門根據自身的理解和判斷，對其進行自由裁量的權利。
（三）自由裁量處罰的類型、對象和程度
根據我國現行的檢驗檢疫法律法規，對于相關違法行為的處罰方式主要有警告、暫扣或吊銷許可證、罰款等。對于那些違反了檢驗檢疫法律法規的行為，究竟應該采用怎樣的處罰方式，而主要的處罰對象又有哪些呢？在判斷這方面問題時，首先需要根據相應的法律法規來進行。目前這方面的法律法規主要可以分為兩大類型，其一是確定型，即在法律法規條款中，明確規定了某種違法行為的類型，以及需要處罰的對象；其二是選擇性，即對某種違法行為，相關法律法規只是給定了處罰對象、處罰程度的選擇范圍，而具體的決定權交給了檢驗檢疫部門。二、控制檢驗檢疫行政處罰自由裁量權的必要性所謂檢驗檢疫行政處罰自由裁量權，就是對于違反了檢驗檢疫相關法律法規的公民或組織，法律所賦予檢驗檢疫部門自主對其進行裁決的權利，其中自主裁決的內容可以包括其違法的性質、處罰的力度等等。但如果不對檢驗檢疫行政處罰自由裁量權進行規范，那么必將造成在實際運用過程中出現較多的缺陷。可以說，對檢驗檢疫行政處罰自由裁量權進行控制室十分必要的，它能夠在較大程度上減少行政處罰不合理現象的出現。對于是否給予處罰、處罰力度的輕重等問題，部分檢驗檢疫法律法規賦予了行政部門自主決定的權利。這些法律法規給行政執法人員提供的處罰裁量自主決定空間是比較大的。所以如若行政執法人員不能合理地使用自身的自由裁量權，就有可能造成實際執法過程中出現不公，甚至是違法的行為。所以，如果能夠對當前的行政處罰自由裁量權進行較為深入地解讀，并結合其在行政執法人員實際工作中的運用情況進行研究，制定出能夠對行政執法人員自由裁量權進行規范的條款，就能確保行政執法人員和各級行政執法機關能夠合理的范圍內對擁有的自由裁量權進行正確運用。具體來看，則是將行政執法人員擁有的自由裁量權進行細化、規范，并在一定程度上縮小其使用范圍和可以自由裁量的幅度，從而確保行政執法人員能夠根據違法行為情節的輕重給出最合理的處罰，既不過輕也不過重，這樣能夠有效避免在實際的行政處罰過程中出現處罰的標準不同、處罰隨意、處罰不當等現象。
二、控制檢驗檢疫行政處罰自由裁量權的途徑
（一）建立行政執法回避制度
我國有明確的法律規定，當違法的當事人和執法者存在明確的利益關系時，在執法過程中，該執法者應該進行回避（詳見《中華人民共和國行政處罰法》第37條）。進行回避的方式主要有申請回避以及主動回避兩種，在實際的工作當中，應該注意這兩種回避方式的結合。而對于執法者是否有必要進行回避，需要由行政部門的上層領導進行決定；如果是要決定行政執法部門的領導是否需要回避，則由領導層集體進行確定。
（二）根據處罰的具體原則，來確立違法行為裁量的標準
對于裁量標準的制定，需要充分結合本部門、本地區的實際狀況來進行，在主體法律法規所允許的范圍內對處罰幅度、種類等進行適度的調整。這種調整只能在原有基礎之上進行變化，而不能獨立建立新的處罰規則。這種裁量標準的制定，主要是為了避免處罰力度出現過大的偏差，出現輕罰重錯、重罰輕錯的情況。首先，應該對違法行為情節輕重的程度進行規定，明確指出違法行為處于哪一個層次，而且處罰力度又應處于哪一個層次；其次，需要規定哪些層次的違法行為不應該受到較高金額的罰款，以此來避免執法者受利益的驅使而對較輕的違法行為給出過重的處罰。
（三）為確保行政自由裁量的科學合理性，應進一步完善行政處罰裁量標準
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1.1.2申請人對動物衛生行政復議工作認識不清主要表現在：一是《行政復議法》《動物防疫法》等法律法規宣傳不夠，一些行政相對人特別是農村、邊遠山區的行政相對人，對《行政復議法》等了解少，不知道如何運用法律來維護自己的合法權益；二是有的申請人對行政復議的公正性持懷疑態度，錯誤地認為畜牧獸醫行政主管部門與動物衛生監督機構會“官官相護”，認為解決行政糾紛的途徑只有上訪和訴訟，不愿申請行政復議；三是當事人對為什么要申請復議認識不清晰，因動物衛生監督機構作出行政決定時曾告知其享有復議權利，便稀里糊涂提出復議申請；四是當事人明知動物衛生監督機構的具體行政行為沒有問題，出于不愿履行行政決定義務的心態，借行政復議程序故意拖延時間。
1.2復議機構、人員和經費缺乏一是行政復議機構組織缺失。根據調查統計，目前，全國各級畜牧獸醫行政機關普遍缺乏內設法制機構。就河南省南陽市而言，全市12個縣區畜牧獸醫行政管理機關設立承擔行業法制科室工作的不到二成，動物衛生行政復議的功能因此打折扣。二是行政復議工作人員嚴重缺位。多數畜牧獸醫行政機關無人專門承擔動物衛生行政復議工作，絕大部分工作人員是兼職，法律專業人員缺乏、整體素質不高。三是沒有經費保障。根據《行政復議法》關于“行政復議機關不得向申請人收取任何費用，行政復議活動所需經費由本級財政予以保障”的規定，動物衛生行政復議經費應列入地方財政預算。然而，目前大部分畜牧獸醫行政管理部門法制機構的行政復議經費短缺，沒有開展工作所必備的交通、辦公設備等。
1.3辦理動物衛生行政復議案件的質量不高
1.3.1質量不高的主要表現一是由于部分復議機構不健全，人員少，加之業務水平不高等原因，在處理動物衛生行政復議案件時往往不能及時依法審查，有的行政復議機關在立案審查時不體現“便民”原則，存在推卻受理、超期結案等現象；二是不依法公正裁決，一小部分畜牧獸醫行政復議機關辦案缺乏公正性，對明知應當予以撤銷的行政復議案件予以維持，甚至無原則地維持下級動物衛生監督機構的具體行政行為；三是對被申請人拒不履行或者拖延履行行政復議決定，缺乏制約規定。
1.3.2復雜案件增多，處理難度加大動物衛生行政復議案件包含動物養殖、重大動物疫病防控、動物及動物產品檢疫和畜產品質量安全等領域。所涉及法律關系不僅僅是眾多的行業法律法規，且涉及眾多的公用法律法規。并且，隨著畜禽養殖、生產、經營、運輸和畜禽產品的生產、加工、經營、運輸、儲藏等的快速發展，出現的新情況、新問題增多且復雜多變。同時，隨著國家立法進程的加快，新的法律法規和規范性文件不斷出臺，辦案人員需掌握的法律知識增多。以全國各級畜牧獸醫行政管理部門收到的行政復議申請為例，除動物衛生監督機構作出的罰款、沒收違法所得、暫停營業等行政處罰和查封、扣押等行政強制案件外，近年還收到多起因涉及修路、拆遷、水環境保護等對變更、撤銷防疫條件許可證行政復議等案件，由于有些屬于社會發展出現的新情況，實踐中不易界定和把握，增加了審理此類行政復議案件的難度。而且，有些問題的行政復議結果直接對整個區域性養殖業發展，將產生重大影響。稍有不慎，將影響社會穩定，實際工作中，需做大量的工作協調，化解矛盾。
1.4《行政復議法》部分條款如何便于實際操作，尚有待進一步完善《行政復議法》頒布實施以來，極大地保護了行政相對人的權益，但也存在一些問題。如申請復議期限，《行政復議法》規定自知道該具體行政行為之日起60日內提出。實踐中，一些動物衛生監督機構作出具體行政行為，沒有告知或者不正確告知其權利和申請復議期限的現象時有發生。缺乏補救措施或責任追究辦法。又如：行政復議形式，原則上采取書面審查的辦法，不利于查明事實，也缺乏復議工作的透明度、公開性。同時，《行政復議法》沒有復議人員回避等規定，難以保證行政復議案件的公正審理，都影響了行政復議功能的發揮。
2對動物衛生行政復議工作的有關建議
2.1加強宣傳，提高行政復議的社會認知度，樹立公眾通過復議維權的觀念和意識為使動物衛生行政復議制度在最大范圍內貫徹普及，使動物衛生行政相對人真正懂得如何運用行政復議來維護自己的合法權益，各級政府和畜牧獸醫部門應加強《行政復議法》《行政處罰法》《國家賠償法》等相關法律的廣泛宣傳，不斷增強公眾通過行政復議依法維權的法律觀念和意識。
2.2建立健全畜牧獸醫部門內部法制組織機構體系畜牧獸醫系統內部法制機構的建立和人員配備是否與所承擔的復議工作任務相適應，直接關系到動物衛生行政復議等工作能否正常開展，關系《行政復議法》的實施。目前，我市12個縣區畜牧局多數沒有設立法制工作機構，因此建議，對畜牧獸醫行政管理部門定編、定職，建立法制組織，以適應工作需要，并解決專項復議經費和交通工具等。
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管理效能是指管理部門在實現管理目標所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映。它是衡量管理工作結果的尺度，是管理系統的整體反映。追求效能的不斷提高，是管理活動的中心和一切管理工作的出發點，是管理的生命所在。提升醫院行政人員管理效能是保證醫院持續協調發展的關鍵，如果行政人員管理效能低下，執行命令不暢易形成管理鏈的梗阻，導致醫院各項工作不能順暢進行，嚴重影響醫院建設。因此，只有提高行政職能科室管理效能，才能有利于形成一個通暢、高效、有力的行政業務指揮系統，推動醫院管理工作不斷向前。管理效能的提高要從多個維度下功夫，包括轉變管理觀念、改革管理體制、健全管理法規、提高管理人員的素質、管理手段現代化、改善管理環境等。但醫院長期以來主要關注衛生專業技術人員的培養而嚴重忽視行政管理部門的人力資源管理，行政人員素質參差不齊導致行政管理效能低下成為制約醫院快速發展的瓶頸。目前醫院行政人員主要有3種類型：①從醫師、護士、醫技部門轉崗到行政崗位的醫務人員，大多在單位工作多年，了解醫院環境，熟悉醫療流程，具備豐富的醫學知識，有的轉崗后仍然管理業務雙肩挑，他們大多未經過正規管理專業的系統培訓，缺乏現代醫院管理知識和技能，在實際工作中主要以經驗式管理模式居多。②科班出身的行政人員，主要是從高等院校非醫科類專業（行政管理、計算機信息管理、檔案管理、物流管理等）畢業分配到醫院行政管理崗位，近年來在醫院行政人員中所占的比例逐年提高。與第一類人員比較，他們大多年紀輕，學歷高，具有良好的管理類專業背景，有著更為活躍的思維能力和創新能力，管理理論知識豐富，但是對醫院環境和醫療流程不了解，社會閱歷和實踐經驗少。③過去隨配偶工作調動一起來到醫院工作的人員［5］，因為大多沒有醫學背景，一般被安排到行政后勤科室做日常的文秘工作，隨著時代的變遷，醫院現代化程度的提高，這類人員的知識結構明顯不足，提升管理素質的需求日益迫切。但是有很多因素影響行政人員提升自身素質的積極性。一方面，從內部動因來看，由于人們對行政管理地位認識的誤區和對行政人員工作重要性的偏見造成醫院行政人員在醫院內部分配中處于弱勢地位，行政人員收入遠遠低于臨床一線人員；大多數醫院對行政管理部門的績效考核未能以業績形態呈現，在工資結構上多為基本工資加平均獎，“干好干壞一個樣，做多做少一個樣”，既沒有獎勤，也沒有罰懶［6］。醫院在晉升職稱方面實施向醫護人員傾斜的政策，名額有限時優先考慮臨床工作人員，很多地區沒有適合衛生管理專業人才的職稱系列，致使醫院行政人員的職業發展道路受到了限制，這些制度上的不完善嚴重影響了行政管理人員的工作主動性和積極性。另一方面，醫院也長期忽視對行政人員的素質水平培訓，即使有也大多針對的是醫院的高層管理人員，中層及基層管理人員接受培訓的比例極低。醫院尚不能針對行政管理人員進行醫院管理、文化素質、思想素質、溝通能力、行為規范、團隊精神等方面全面而有效的培訓。沒有良好的外部環境，行政人員很難迅速提升自身素質。行政管理人員整體效能偏低已經成為醫院發展的“短板”。
3短板理論
“短板理論”又稱“木桶原理”“水桶效應”，由美國管理學家彼得提出。盛水的木桶是由許多塊木板箍成的，盛水量也是由這些木板共同決定的。若其中一塊木板很短，則此木桶的盛水量就被短板所限制。這塊短板就成了這個木桶盛水量的“限制因素”（或稱“短板效應”）。決定一只木桶容量的，既不是最長的，也不是平均長度的，而是最短的那根木板。若要使此木桶盛水量增加，只有換掉短板或將短板加長才行。構成組織的各個部分往往優劣不齊，而劣勢部分往往決定了整個組織的水平。醫院發展就好比盛水的木桶，醫療管理就是那塊最長的板，行政職能部門的管理效能就是這只木桶的短板，光有先進的醫療技術不足以使醫院長足發展，還要同時提升行政人員的素質，加強行政部門的效能建設。醫院要在競爭中生存和發展，不僅要靠先進的醫療設備、高水平的醫護技人才，更要靠一流的管理人才［7］。
4提高行政人員素質，提升行政管理效能
行政管理人員的培訓是醫院生存發展的需要，是提高管理效能和提高醫院核心競爭力的重要手段，有助于營造醫院文化和建設學習型組織。我院在發展方略和辦院理念中明確提出了“人才興院”和“向優秀人才要動力”的口號，在提升行政人員素質方面做了許多卓有成效的工作。近年來不斷從各大高校引進管理專業的本科生和研究生，為行政管理崗位不斷注入“新鮮血液”；同時加強對現有人員的繼續教育，搭建適合中層和基層管理人員需求的學習平臺，結合崗位需要進行行政管理學理論和醫療業務等知識的培訓。結合我院對行政人員培訓的實踐，提出幾點建議。
4．1構建科學的培訓體系：行政管理人員培訓體系的構建是實施培訓的前提，也是培訓長效實施的保障。沒有系統、全面的培訓體系，對培訓的需求和目標定位就不清楚，缺乏系統、詳盡的長遠規劃，培訓就缺乏科學的導向和規范的管理，培訓工作就難以落實到位。因此，應根據管理人員的層次設計培訓體系，分別進行需求分析與計劃制定，根據培訓大綱有針對性地進行項目和課程設計，采用理論和實踐培訓相結合的靈活多樣的培訓方式。
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關鍵詞：司法行政復議特征范圍管轄程序
司法行政復議是指司法行政相對人（公民、法人和其他組織）不服司法行政機關的具體行政行為，依法向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并做出決定的法律制度。司法行政復議的目的是為了糾正司法行政主體做出的違法或者不當的具體行政行為，以保護行政相對人的合法權益。
一、司法行政復議的特征
1、司法行政復議是司法行政機關的活動
司法行政機關是行使司法行政權力，執行國家司法行政法律、法規、規章，管理國家司法行政事務的機關。司法行政機關在司法行政復議過程中運用了行政機關的工作原則和方法，這是它的行政性。然而，司法行政機關在進行司法行政復議過程中，又擁有準司法職權。這表明，司法行政復議是集行政性和司法性于一體的。
2、司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動
司法行政部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產生的爭議表現為行政爭議和民事爭議。司法行政爭議主要指行政主體在行政管理過程中因實施具體行政行為而與相對人發生的爭議，這種爭議的核心是該具體行政行為是否合法、適當。司法行政復議是司法行政機關處理司法行政爭議的活動，如果司法行政主體實施解決民事爭議的具體行為，這種行為即不是行政復議，而是行政調解或行政裁決。
3、司法行政復議是司法行政機關按照法定程序和要求解決司法行政爭議的活動
行政復議是行政機關作為第三方解決行政爭議糾紛的活動。行政復議的這一特性要求司法行政復議機關和做出行政行為的司法行政機關必須分開，同時也要求司法行政復議必須按法定程序進行，這就是司法行政復議程序的準司法性。司法行政復議的準司法性使司法行政復議和人民法院審判一樣，有許多制度貫穿其中。如申請制度、管轄制度、移送制度、回避制度等。《司法行政機關行政復議應訴工作規定》第11條規定：“辦理行政復議案件的法制工作機構人員與申請人有利害關系的，可以提出自行回避，申請人也有權申請其回避，但應說明理由”。司法行政復議程序的特點又體現在行政性方面。如復議機關自收到復議申請書至做出決定止，時間最長不超過六十日，司法行政復議作為行政活動，必須充分體現行政的效率原則，復議組織可以利用這些特點，迅速查清事實、解決司法行政爭議。所以，就解決司法行政爭議而言，司法行政復議程序比行政訴訟程序更經濟、更具有效率。
4、司法行政復議是上級司法行政機關對下級司法行政機關進行的一種層級行政監督
司法行政監督可以在司法行政行為實施過程中進行，也可以在司法行政行為完成之后進行；可以是上級司法行政機關主動實施，也可以由利害關系人請求做出具體司法行政行為機關的上級司法行政機關實施，司法行政復議就是有權的上級司法行政機關依據利害關系人的請求，復查原具體行政行為的一種司法行政監督措施。通過司法行政復議，上級司法行政機關可以及時發現并糾正下級司法行政機關違法或不當的具體行政行為；同時也可以發現具體司法行政行為所依據的司法行政規范性文件，是否與法律、法規和規章相抵觸。
5、司法行政復議主要采用書面審查的方式，必要時也可以采取聽證的方式審理
《行政復議法》第22條規定：“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”。司法行政復議采用書面審查的方式的目的，在于確保司法行政復議必要的行政效率。這一點顯然不同于司法審查制度。
二、司法行政復議的范圍
對行政相對人來說是申請行政復議的范圍，而對司法行政機關而言是受理行政復議的范圍。行政相對人包括公民①、法人②或者其他組織以及外國人、無國籍人③。
根據《中華人民共和國行政復議法》、《司法行政機關行政復議應訴工作規定》，公民、法人或者其他組織對下列具體行政行為可以向司法行政機關申請行政復議。
1、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續，司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理。
2、對司法行政機關做出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的。司法行政機關實施行政處罰，必須在其職權范圍內嚴格依照《中華人民共和國行政處罰法》的規定以及有關法律、法規、規章的規定進行，堅持以事實為依據、以法律為準繩，堅持責任與處罰相當的原則，充分保障當事人的陳述權、申辯權等權利的行使。當事人對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。
3、認為符合法定條件，申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項，司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理。
4、認為符合法定條件，申請司法行政機關注冊執業證，司法行政機關未出示書面通知說明理由，注冊執業證期滿六個月內不予注冊。
5、認為符合條件，申請司法行政機關參加資格考試，司法行政機關沒有依法辦理。
6、認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的。
7、對司法行政機關做出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服。
8、對司法行政機關做出的留場就業決定或根據授權做出的延長
勞動教養的期限決定不服的。
9、對司法行政機關做出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的。
10、認為司法行政機關做出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。
另外，根據我國《行政復議法》等的規定，抽象的行政行為和國家行為不屬于司法行政復議的范圍。抽象行政行為的特點在于它的普遍約束力和往后拘束力，司法行政相對人“對行政法規、規章或者具體普遍約束力的決定、命令不服的”，不能單獨申請行政復議。我國《行政復議法》第8條規定：“不服行政機關對民事糾紛做出的調解或者其他處理的，依法申請仲裁或者向人民法院提訟”。綜上說明，下列行為不屬于司法行政復議范圍：
1、執行刑罰的行為
2、執行勞動教養決定的行為
3、司法助理員對民間糾紛做出的調解或者其他處理的
4、資格考試成績評判行為
5、法律、法規規定的其他不能申請行政復議的行為
三、司法行政復議的管轄
司法行政復議的管轄，是指各級司法行政復議機關對行政復議案件在受理上的具體分工。即司法行政相對人在提起行政復議之后，應當由哪一級行政復議機關來行使行政復議權。根據我國現行的法律、法規，司法行政復議的管轄如下：
1、對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服的，向司法行政機關申請行政復議，由上一級司法行政機關管轄。為促進司法行政機關依法行政水平，保障行政管理相對人的合法權益，規范司法行政機關行政處罰程序，根據《中華人民共和國行政處罰法》和有關法律、法規的規定，司法部于1997年2月13日了《司法行政機關行政處罰程序規定》。該規定第8條規定：“司法行政機關處罰案件，由違法行為發生地的司法行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外”。對同一違法行為，兩個以上的司法行政機關都有管轄權的，由先立案的司法行政機關管轄，司法行政機關對管轄權有爭議的，由共同的上級司法行政機關指定管轄。如《公證程序規則》第58條第2款規定：“申訴人、公證處或者其他當事人對前款決定不服的，可以在規定期限內向有管轄權的司法行政機關申請行政復議”。
2、對監獄機關、勞動教養機關的具體行政行為不服，向司法行政機關申請行政復議，由其主管的司法行政機關管轄。
3、對司法部的具體行政行為不服而向司法行政機關申請行政復議，由司法部管轄。申請人對司法部行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可向國務院申請裁決。
對縣級以上地方各級司法行政機關的具體行政行為不服直接向人民法院提起的行政訴訟，由做出具體行政行為的司法行政機關應訴。經行政復議的行政訴訟，行政復議機關決定維持原具體行政行為的，由做出原具體行政行為的司法行政機關應訴；行政復議機關改變原具體行政行為，由行政復議機關應訴。但公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提訟。因為我國《行政復議法》第16條第2款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。”
四、司法行政復議的程序
司法行政復議的程序，是指司法行政復議案件所應遵循的步驟。它性質上屬于行政程序。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議的程序大體上依次經過四個階段，即申請、受理、審理和決定。
1、司法行政復議的申請
由于司法行政復議是一種依申請的行政行為，即司法行政復議機關根據司法行政相對人的申請，在審查被申請的行政行為是否合法、適當的基礎上，依法做出的一種行政行為。因此，沒有司法行政相對人的申請，則不能啟動司法行政機關受理、審查的程序，司法行政復議作為監控司法行政權的一種法律制度就不可能發揮其功能。
司法行政復議的申請是指司法行政相對人不服司法行政機關的具體行政行為而向復議機關提出要求撤銷或變更具體行政行為的請求。司法行政復議申請應當符合以下條件：①申請人是認為司法行政機關具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。這里的“認為”是指申請人主觀上認為自己的合法權益受到具體行政行為的侵害，至于在客觀上是否受到侵害，則需要通過審理才能確定；②有明確的被申請人。沒有明確的被申請人，復議機關無法進行審理，申請人的請求也無法實現；③有具體的復議請求和事實根據。復議請求是申請人復議時向復議機關提出的具體要求；④屬于司法行政復議的范圍，否則復議機關不予受理；⑤法律、法規規定的其他條件。如申請人向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道具體行政行為之日起60日內提出。因不可抗力或者其他特殊情況的應在障礙消除后的10日內申請延長期限；申請人向人民法院的，人民法院已經受理的，不得申請司法行政復議。
申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請。書面申請的申請書應當包括：①申請人的姓名、性別、年齡、職業和住所、法人或者其他組織的名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；②被申請人的名稱、住址；③申請復議的理由；④申請的年、月、日。口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間，并由申請人簽字。
2、司法行政復議的受理
司法行政復議機關自收到行政復議申請書之日起5日內，對行政復議申請做出如下處理：
①行政復議申請符合法定受理條件并屬于《司法行政機關行政復議應訴工作規定》所規定的受案范圍的應予受理。
②行政復議申請不符合法定受理條件的，不予受理并書面通知申請人。
③行政復議申請符合法定受理條件的，但不屬于本機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除不符合行政復議的法定受理條件或者不屬于本機關受理的行政復議申請外，行政復議申請自行復議機關負責法制工作的機構收到之日即為受理。做出具體行政行為的司法行政機關自收到行政復議機關發送的行政復議申請書副本或申請筆錄復印件后，應書面做出答復，并將做出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，在10日內提交行政復議機關。
3、司法行政復議的審理
司法行政復議的審理是對復議案件的事實、證據、法律適用及爭執的焦點進行審查的過程。審理是司法行政復議中的最實質性階段。通過審理，查清事實，為適用法律即做出決定打下夯實的基礎。
①審理的方式。司法行政機關行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時可以向有關組織和人員進行調查，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。采取書面審理較為簡便，具有較高的效率，符合行政效率的要求；采取調查的方式適用于較為復雜、影響較大的司法行政復議案件。
②審理的依據。根據我國《行政復議法》等法律、法規規定，司法行政復議機關審理復議案件，以法律、行政法規、地方性法規、規章，以及上級司法行政機關依法制定和的具有普遍約束力的決定、命令為依據。司法行政復議機關認為被申請人做出的具體行政行為依據的規定不合法，本機關有權處理，應當在30日內依法處理；無權處理的，應當在7日內按機關文件送達程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。
③審查的內容。司法行政復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，復議機關既有權審查具體行政行為是否合法，也有權審查行政行為是否適當。
4、司法行政復議的決定
司法行政復議機關通過對復議案件的審理，最后做出決定。根據我國《行政復議法》等法律、法規的規定，司法行政復議機關應當自受理案件之日起60日內做出行政復議決定。如遇有因不可抗力延誤機關文件抵達的，有重大疑難情況的，需要與其他機關相協調的，需要對具體行政行為依據的規定進行審查的，以及其他經行政復議機關負責人批準需要延長復議期限等情況的，司法行政復議機關不能在規定期限內做出行政復議決定的，經行政復議機關負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人，但延長期限最多不超過30日。司法行政復議決定有以下五種：
①維持決定。是指司法行政復議機關做出的維持具體行政行為的決定，對被申請的具體行政行為，司法行政復議相關認為事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，符合法定程序和內容適當的，應當做出維持該具體行政行為的復議決定。
②履行決定。指司法行政復議機關責令被申請人履行某種法定職責的決定。
③補正決定。指司法行政復議機關做出的責令被申請人補正具體行政行為的決定。如果具體行政行為適用法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確，事實清楚，符合法定權限，而只是程序上有些不足，司法行政復議機關可做出責令被申請人補正的決定。
④撤銷或變更決定。指司法行政復議機關做出的撤銷或變更具體行政行為的決定。司法行政的具體行政行為事實不清、證據不足的，適用依據錯誤的，違反法定程序的，超越或者的，具體行政行為明顯不當的，司法行政復議機關可以決定撤銷或變更。
⑤重作決定。指司法行政復議機關責令申請人重新做出具體行政行為的決定。司法行政復議機關在依法做出撤銷決定后，有時尚需被申請人重新做出具體行政行為，在這種情況下，司法行政復議機關可決定責令被申請人重新做出具體行政行為。
此外，申請人在申請司法行政復議時一并提出行政賠償請求，依據有關法律、法規、規章的規定應當給予賠償的，司法行政復議機關在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法賠償。申請人在申請行政復議時沒有提出賠償要求的，司法行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，沒收違法所得以及沒收非法財物等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財物或者賠償相應的價款。
注釋：
①公民是指具有中華人民共和國國籍的自然人。
②法人是指符合法定條件而成立的一種組織，它可以分為企業法人、機關法人、事業法人和社團法人。
③外國人和無國籍人在中國境內也必須遵守中華人民共和國的法律，同時其合法權益也受中華人民共和國法律的保護，在對等原則下他們與我國公民一樣有權作為申請人提出司法行政復議。
篇10
第二，“并聯審批”。
行政許可法規定：“行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理。”這是所謂的“并聯審批”。它主要適用于需要前置審批的企業的設立登記。是以工商局為樞紐，對于依法要前置審批的項目，由相關部門同步審批的新型企業注冊登記形式。基本的要求是“一家承辦，轉告相關，并聯審批，限時完成”。“并聯審批”的程序是：第一步，工商受理。申請人向工商局申請注冊登記時，經營范圍中涉及并聯審批項目的，按要求如實填寫統一格式的并聯審批申請表，連同注冊登記申請一并交工商局。第二步，抄告相關部門。工商局受理并聯審批申請后，在兩個工作日內將并聯審批申請表傳給相關審批部門。第三步，并聯審批。相關部門接到并聯審批申請表后，及時與申請人聯系，原則上在5個工作日內提出審批意見。逾期未回復的，視為同意。第四步，限時辦理。工商局收到相關審批部門意見后，對經審核符合注冊登記條件的企業，在5個工作日內核發半年期的營業執照。取得半年期營業執照的企業可以從事生產經營活動，并在半年內到工商局和市相關部門領取正式的營業執照和許可證書。這就大大減少了審批手續，節約了時間，方便了申請人。
第三，聯合辦理，集中辦理。
也有的地方稱為“集中審批”或“一站式”審批。它主要適用于投資項目的審批，由于涉及多個部門，需要多個許可，為提高效率，地方政府設立一站式服務中心或審批大廳，組織各審批機關到服務中心或審批大廳聯合辦公，集中辦理行政許可。組織有關部門聯合值班，集中辦公，“一站式”審批也收到了較好的效果。
第四，相對集中許可審批權。
篇11
2．虛假醫療廣告監控不力
虛假醫療廣告泛濫，是長期以來公眾對有些媒體與醫療機構罔顧社會公德的一大不滿。由于受經濟利益的驅使，這一嚴重危害人民群眾的現象幾度泛濫成災，甚至像魚鱗片一般貼滿大街小巷與居民住房的樓房門壁。后來雖然幾經懲罰打擊有所收斂，但時下仍不時有醫療單位與一些媒體唯利是圖，見利忘義，置國家法律法規和道德準則于不顧而見諸報刊電視，引誘病急亂投醫者上鉤。比如，福州市衛生監督所聯合工商部門曾對醫療廣告市場進行過一次較大規模的整治，共監督檢查醫療廣告52件，其中違規的達39件，占75％。違規廣告行為主要表現有：未經批準擅自刊登，擅自變更醫療廣告證明內容，夸大宣傳藥品或療法的功能、療效，文句中出現根本不存在或不可能做到的醫效，如“祖傳秘方”，“藥到病除”，“名醫傳授”，“治愈各種疑難雜癥”等用語，或者出現“XX博士、專家”等醫學高級專業技術職稱頭銜。時下，隨著人們經濟收入和物質生活水平的提高，愛美之心趨于普遍，一些行醫者則開始做起非法醫學美容、美體服務牟取暴利的美夢而進行虛假宣傳，在一些媒體上明目張膽地自吹自擂，誤導消費，這是基層衛生行政監督值得警惕的又一個新動向。
二、監督不到位的主要原因在于體制本身還不健全
從實際情況看，基層醫療衛生行政監督中存在的上述問題，都無不與監督體制存在漏洞缺失有關。
1．相關法律法規仍有缺失
自從上世紀八十年代各領域開始全面改革開放以來，新出臺的醫療衛生法律法規、部門規章相當多，但由于新情況不斷出現，以及時間跨度大等原因，導致其中有些法規變得相對滯后，相互難以銜接，甚至出現矛盾，不能切實解決醫療衛生服務行業冒出的新問題，難以對一些違法違規行為起到規范作用。例如，《條例》是1994年頒布的，其中有些內容就與后來的實際情況不相適應。如向社會開放的部隊醫療機構監管職權的歸屬問題，醫療機構區域設置規劃與市場經濟發展的關系問題，危重病人因某種原因拒絕搶救的醫院法律責任問題等，《條例》當時都沒有作出明確規定。還如，《條例》的某些條款與后來新的一些相關法律規定銜接不緊，如醫療機構的犯罪行為與《刑法》的規定不太一致，《條例》規定的衛生技術人員與《執業醫師法》中關于醫師執業資格的規定存在矛盾，醫療廣告與藥品宣傳廣告的專門法規與《藥品管理法》和《廣告法》之間有的條款前后不對應等等。此外，近些年來的一些新形式的衛生醫療活動，法規上尚存在空白，無法可依。如社會上以義診、體檢、免費體檢等名目，從事醫療活動、推銷藥品及各種治療儀器械等現象，就找不到明確的法律規定。又如，《執業醫師法》到底適用不適用無醫師執業證書人員，《條例》中的“醫療機構”究竟怎么界定，以及這兩個法規在取締、打擊非法（無證）行醫行為時調整范圍怎么認定等，在執法過程中也都爭議很大。再如，在《執業醫師法》《條例》及其《實施細則》中，均未對被衛生監督機構沒收后的藥品器械的保存處置作出相應規定。因此，盡快填補或完善有關法規，也是當前加強醫療衛生行政監督的一大迫切需要。
2．機構與職能尚未理順
目前全國承擔醫療衛生監督職能的主體有兩種，一種是衛生行政部門，由衛生廳（局）的醫政部門直接進行監督管理，另一種是移交或部分委托給專門的衛生監督機構。例如對醫療市場的執法監督移交給衛生監督機構，而醫療機構設置審批和校驗工作仍留在衛生行政部門。不同的省市主體不同，同一省市的縣區也不盡相同。體制的不統一，執法分散，使監督有時無法有效統一實施，監管效率變低，力度減弱，效果轉差。機構與職能沒有理順，也使得衛生監督在日常工作中與公安、工商、藥監等部門的綜合執法、聯合執法協調變難。在實際生活中，醫療衛生行為常常涉及房屋出租、流動人員管理，及計劃生育、醫療廣告、藥品管理、醫療糾紛等問題，甚至涉嫌非法行醫罪的立案查處等，都與這些部門的履行監管職責有關。如果本系統自身都不統一，政出多門，各自為政，那與其他部門密切配合就會變得更加困難。我國目前專門從事衛生行政監督工作的人員共有以下三種身份：第一種，實行公務員管理，約占3．3％；第二種，參照公務員管理，約占16．3％；其余絕大部分屬于事業單位編制。衛生監督人員身份的多樣化，反映了衛生行政監督機構的性質和地位不統一，難以制訂統一的法律法規，也表現了衛生監督體制改革的不徹底。當然，把其中大量人員列為事業編制，從政府精簡機構的角度考慮有道理，但對于衛生行政監督而言，如果長期名份不全或沒有名份，肯定會給工作帶來不利影響。眾所周知，我們的醫院多數是公辦，如果對他們實施監督的不是行政部門及其公職人員，就有“名不正，言不順”之嫌，工作也較難開展。同時，在實施衛生監督執法過程中由于身份不明確，權威性必然受影響，乃至引起暴力抗法。
3．隊伍和人員數量素量缺保證
由于對衛生行政監督的機構和人員編制沒有統一規定，這一方面基層存在的第一個普遍問題就是執法力量不足。據筆者統計，目前全國衛生行政監督人員雖然達94000多人，但越往任務更為具體艱巨的基層人數反而越少。以福建而例，目前省衛生監督所編制80人，在編70人；南平市50人，在編42人；到了延平區這一級，編制反倒僅18人，因人手不夠，只好聘請4個兼職人員。據此可以看出，越是基層缺編越明顯。基層直接面對成千上萬個監督對象，五花八門的醫療活動，監督執法任務十分繁重，不僅要承擔縣（市、區）鄉（鎮）村（居）的醫療衛生監督工作，而且還要承擔傳染病和其它衛生監督工作。在人員嚴重不足的情況下，要使監督工作的質量有保證，就需要每名監督人員付出更大努力。實際上由于人手緊，基層很多衛生監督機構長年疲于應付，難以積極有效地對越來越多的行醫人員與頻繁的行醫活動實施嚴格監督，與政府和社會的要求也就常存差距。根據《衛生監督體系建設與發展研究報告》測算，按照履行職責的需要，基層衛生監督人員與實際需要之間普遍存在34％以上的缺口。尤其在當前需要集中力量切實整治醫療衛生服務秩序之際，人員數量不足顯得尤為突出。若不能得到及時解決，監督不力，監督覆蓋率低，監督質量不高就難以避免。基層衛監隊伍人員存在的再一個問題是素質整體不高。基層醫療衛生行政監督始于改革開放以后，起步晚，起點低。上世紀九十年代初，各縣區衛生執法監督所成立以前，公共衛生監督執法由各地防疫部門承擔，醫療衛生監督執法沒有專門的執法隊伍，職責主要由各地衛生行政部門醫政科承擔。此后按上級要求實行機構改革以后，各地剛成立的衛生監督所為解決工作人員問題，采取權宜之計，一部分人直接從原衛生防疫站劃轉過來，但他們以前從事的都是公共衛生監督執法工作，對醫療衛生監督比較陌生。另外，則降低準入門檻，放寬錄用要求，從外單位調入或從社會錄用。由于這一歷史原因，迄今為止，基層衛生監督隊伍總體上學歷層次偏低，知識結構不合理，專業人才缺乏，能力素質普遍有待提高。不少人是改革之初涌入衛生監督執法隊伍的，甚至是無大學學歷、無職稱、無專業技術的“三無”人員。據統計，2008年時縣級衛生監督員中曾有43．3％僅是中專或高中學歷。少數學歷高知能強的年輕人由于社會地位不高、收入少而外流，呈現人才流失的“剪刀差”趨勢，使隊伍構成更不合理。加上崗位培訓和繼續教育工作沒有到位，外出學習機會偏少，即使沒有流出，也是知識更新慢，觀念陳舊，工作在低水平重復。工作人員知識能力這種結構顯然很不適應新形勢下醫療衛生行政監督的需要。
4．經費投入不足
基層衛生行政監督目前存在的又一突出問題是財政投入不足。衛生行政監督屬于純公共產品，理應全部由公共財政埋單。但基層各地政府的財政投入普遍偏少，使執法監督工作連必備的交通、采證等物力配備都存在缺口，直接導致監督頻次不夠，覆蓋面不廣，監督質量得不到保證。另一方面，也使得衛生監督人員的勞動價值得不到應有體現，有的地方甚至連人員工資都沒有保障。為彌補經費困難，有的縣區只好巧立名目，靠行政收費來補充。據權威人士調查，長期以來基層政府對衛生監督的籌資職能嚴重缺位，由財政完全提供經費的僅占所調查機構總數的18．2％，有35．8％的基層政府只承擔衛生監督活動所需經費開支的50％，有0．5％的機構國家財政完全沒有投入。即使在能夠完全承擔的地方，其投入也離切實履行監督職能的需要有較大差距。有學者調查溫州市衛生監督機構財政情況后指出，目前衛生監督機構的預算外收入占到其全部收入的30．46％（審批、監測、培訓、體檢、檢驗、罰返等），地市級衛生監督機構財政撥款的87％用于人員和社保經費，縣市級則超出100％，幾乎沒有任何業務經費。經費缺乏保障，導致很多基層所站平時要用較多精力搞創收來維持業務工作開展和職工福利待遇，不能認真全面地開展監督活動，有時連正常的監督行動都顧不上。當然，不可否認，衛生監督體制還不健全也不排除其他一些社會不良因素的影響。比如，由于醫政監督工作所管理的對象絕大部分是本系統的單位和人員，關系網錯綜復雜，人情壓力重重，在監督中有的人難以突破“關系網”、“人情網”的壓力，認為走走過場、擺擺樣子就行了，不必動真格。于是，實施約束、申誡或處罰，有時表面看非常嚴厲，力度很大，處罰金額不小，但隨著工作的難度的增加，被監督者抵觸情緒趨大，“雷聲大雨聲小”、“君子動口不動手”等現象也就隨之出現。開始時是聲勢浩大，聲色俱厲，到后來則虎頭蛇尾，一切好商量，隨意性變大，個人感彩漸濃。變成執法雖嚴效果卻差，影響監督的公信度與有效性。
三、福建省南平延平區的實證分析
延平區醫療衛生行政監督雖然與全國一樣已大體走上軌道，并頗有成效，但存在問題及成因也十分明顯，較有代表性。
1．監管的體制性矛盾突出
自2010年開始到現在，南平市的10個縣（市、區）中只有1個將醫療機構行政許可和衛生監督執法全部移交衛生監督所，有4個只是將醫療衛生監督執法移交給衛生監督所，有2個只將打擊非法行醫專項整治工作移交給衛生監督所，其余的3個縣（市、區）則仍全部留在衛生局。這種不一致的情況使各縣（市、區）執法主體多元化，執法主體與執法隊伍分離，執法模式不統一，常導致衛生監督職能時有交叉，執法機構不一，執法尺度不一，工作要求不一，辦事效率不高，難以有效地集中力量統一行動，以爭取更為有效的監督效果。在延平區，由于對區內衛生機構的管理職能權限大多仍保留在區衛生局手中，如醫療機構的設置和許可審批注冊、登記等，所以，區衛生監督所為了監督的權威性，在監督中便多以其名義行使職能。這樣，監與管脫節，關系變得十分不順，監督顯得缺乏力度，無法從源頭上控制醫療衛生事故苗頭。衛生局對醫療衛生活動既管理又監督，實則是自管自監，“既當運動員又當裁判員”，監督執法也就勢必“打折扣”。如在對一些醫療衛生行為實施監督時，有的醫務人員就認為都是一個系統的，何必那么較真。還如，對監督執法人員提出的意見，有的醫務人員就不夠重視，能應付就應付。結果，都使得有關衛生法律法規在本系統醫療機構貫徹不到位，難落實。
2．監督執法主體力量薄弱
目前延平區轄區人口約50萬，屬于監督對象的醫療機構共有292個，其中醫院2家，疾病預防控制中心1家，社區衛生服務中心（或站）18家，鄉鎮衛生14家，村衛生所230家，個體診所及其它醫療機構27家。同時，全區的醫療衛生、傳染病衛生、飲用水衛生、職業衛生和放射衛生等也離不開相應的監管。而區衛生監督所目前在崗的18人中女性占17個，其中有醫學預防本科學歷的僅1人，護理專業專科畢業的1人，其余皆為中專以下非專業學歷人員。面對需要實施有效監督的大量機構和人員，衛監所人員的業務素質和執法水平時常有點跟不上；加上體制不順，以及知識更新機會少，經費不足，監督手段落后，完成各項監督任務就經常顯得吃力繁重。無可否認，延平區的醫療衛生行政監督有時難以到位也存在一些客觀原因。例如，監管對象多數分散在偏僻的農村，且多路途較遠，以及鄉鎮衛生院普遍“缺醫少護”，常不得不使用一些非衛技人員，有時默認超許可診療活動，監督中出現疏漏等就在所難免。還比如，現在的一些無證診所流動性極大．一般都隱藏于城鄉結合部和鄉村及居民區的樓院內，非法執業者又多為外來流動人口，居無定所，來去無蹤。為逃避執法部門的打擊，他們往往采用“游擊戰術”，經常在住處附近變更診療場所，且診療場所與藥品存放處也不在同一地點，這也給衛生監督執法人員查處帶來一定的難度，當衛生執法人員離開現場后，他們又照舊行醫，無法加以取締。
四、加強基層醫療衛生行政監督的對策思考
為了更好保障人民群眾的生命安全和身體健康，深化基層醫療衛生監督體制改革，建立健全其相關法律法規與執法監督體系，加強對醫療機構及其醫療服務質量、合理用藥以及醫療廣告等實施的有效監管，顯然勢在必行，十分迫切。
1．規范監督責任，理順監督職能
實踐說明，基層醫療衛生行政監督在實際工作中存在缺位、錯位和越位現象，原因之一是執行主體不一致，上下工作不對口，信息溝通不暢。因此，首先應該進一步明確衛生行政部門和衛生行政監督機構各自的職能，統一實行管監分離，政事分開，各司其職，將衛生監督所作為衛生行政部門內的一個職能機構，或者作為單列的行政機構。今后我國事業單位改革的一個方向，就是要把完全承擔行政職能的單位轉為行政機構。這樣，既有利于切實解決執法主體不清、職能交叉等問題，也有利于衛生行政部門抓好行業管理，真正當好“裁判員”，提高行政效率。如果再繼續什么“委托執法”，顯然無益于減少行政管理重復運轉環節及消除多頭執法等弊端，也不符合事業體制改革的趨勢。理順了機構和職能的關系，監督人員目前存在的身份混亂問題，就可名正言順地加以統一，即宜于一律轉為行政編制，人員實行公務員管理。改制后由于同樣都由財政開支，不但不會增加財政負擔，還有利于整合衛生資源和轉變行政職能，提高行政監督效率。現代西方發達國家行政管理改革的一條重要經驗，就是將政府的決策與執行職能逐步分開，縮小政府組成部門及其決策人員的規模，適當擴大行政執行人員規模，進而提高行政決策科學性，加強專業監督力度。
2．加強隊伍建設，提高人員素質
基層的衛生監督工作也要靠人來做。建設一支能適應醫療衛生市場需要的結構合理、素質過硬、業務精湛、廉潔自律、秉公執法和辦事高效的監督執法隊伍，是搞好基層醫療衛生監督工作和保障人民健康的關健。因此，首先應該滿足監督人員數量的合理需要，參照原衛生部關于按“轄區每萬名常住人口配備1－1．5名衛生監督員的標準，測算所需衛生監督執法人員編制”的規定，配足配齊工作人員。其次要調整衛生監督隊伍結構，增加臨床醫學、法律學、公共衛生管理學等相關專業的人員，讓熟悉醫療流程、懂得醫療市場管理的專業人員從事醫療衛生監督工作，提高監督效率。為此，一要嚴格把好入口關，聘用人員時應嚴格按照原衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》，把“遵守法律和職業道德”、”具備衛生監督相關的專業和法律知識”、“經過衛生監督員崗位培訓并考試合格”、“新錄用人員應具有大專以上學歷”五個條件作為標準，公平競爭，擇優錄取，配齊配強隊伍，從源頭上為建立負責任、有活力的衛生監督隊伍奠定基礎，盡快適應當前形勢和任務需要。二要重視培訓輪訓。基層醫療衛生行政監督涉及面廣，專業性強，即使接受過高學歷教育，隨著醫療知識和技術的豐富與發展也會老化。所以，為適應衛生行政監督工作的新要求，要通過各種形式，認真實施原衛生部《2005—2010年全國衛生監督員教育培訓規劃》，及時讓他們得到繼續教育，提高整體素質就顯得必不可少。培訓輪訓的內容應該重在實際工作需要，首先是加強醫療衛生法律法規的學習，提高依法監督能力；其次是充實醫政管理專業知識，真正成為醫政執法監督工作的行家里手；同時重視進行“廉潔勤政、執法為民”的教育，提升職業道德境界。
3．規范執法行為，增強內部協調
與其他行政工作一樣，加強內部管理也是保證基層醫療衛生行政監督公正與效率的重要手段。為此，也應當按照原衛生部印發的《全國衛生監督機構工作規范》、《關于衛生行政執法責任制的若干規定》等一系列文件規定，建立明確的責任制，認真履行職責，做到任務明確，責任到人。主要是建立健全規章制度和工作程序；完善制約機制，建立關健崗位輪換和執法回避制度；公開辦事程序和辦事結果，接受社會監督；強化服務意識，保護和尊重監督對象的合法權益；大力推進監督執法考核和過錯責任追究，不斷規范衛生監督執法行為，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。此外，由于基層醫療衛生監督在針對具體事情或問題時多涉及到多個部門，如醫療機構進行上環、取環、結扎、人流等項目時涉及到計生部門監管，藥品、醫療器械等使用時涉及到藥監部門監督，醫療廣告時涉及到工商部門監管，非法行醫罪查處時涉及到公安部門監控等，所以，要取得實效并非只靠衛生行政監督一家機構就能湊效，更需要相關部門的密切配合。這就需要加強各個相關部門的聯系協作，建立信息共享，探索協調新方法。如鏟除非法行醫這顆毒瘤，衛生行政監督機構固然責無旁貸，但如無公安、藥監、工商、監察、科技等部門配合，就很難取得效果。特別在開展一些大規模或重大的打擊非法行醫行動中，不僅要成立專門的領導小組，制訂聯席會議制度，開展聯合執法；而且要加強與基層政府、派出所、村（居）委會、城管等部門的聯系，如嚴格出租屋管理，嚴禁屋主租借場地給他人從事非法行醫活動等，才能有效化解監督人員孤軍獨進的困境，提高監控效率，使非法行醫無藏身之地。
4．增加財政投入，提供必要保障
基層醫療衛生行政監督是純公共服務，需要公共財政保障其有效運作。因此基層政府都應當按照原衛生部《關于衛生監督體系建設的若干規定》，提供“衛生監督機構履行衛生監督管理職責所需的一切經費，包括人員經費、公務費、業務費和發展建設支出”，按照財政部、國家計委、原衛生部《關于衛生事業補助政策的意見》（財社12000217號），在政府預算中根據其需要加以合理安排，保證其履行職責擁有必要經費。為了使財政投入得到保障，還應該通過立法形式在法律法規上得以固定，以防止這一方面的投入出現非常規形態變化。同時，基層衛生行政監督機構也應當按時積極向同級政府匯報說明工作需要，爭取財政全額預算安排的主動權。財政保障的一個重要體現是物力保障。針對目前基層衛生監督機構普遍存在建設面積不達標，快速檢測設備數量不足，執法取證工具和辦公設備性能陳舊，信息網絡建設落后等嚴重影響監督監測質量和執法公正性權威性的現象，基層政府也有責任按照原衛生部關于《衛生監督機構建設指導意見》規定的配置標準，積極提供監督執法辦公用房、執法車輛，以及取證與快速檢驗的設備、通訊工具、防護裝備、網絡建設等基礎設施，為衛生監督和綜合執法提供物質保障，從根本上解決“收費養人”問題。
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釋明權是民事訴訟的一個概念，來源于大陸法系，其本意是指在當事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當事人認為自己提出的證據已經足夠時，法官依據職權向當事人提出關于事實及法律上的質問或指示，讓當事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補充不充分的證據的權能。可以看出，法官行使這一權利，主要是向當事人提出關于主張和證據兩個方面的問題。我國民事訴訟領域也借鑒了這一大陸法系的傳統，在訴訟活動中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權的問題，而將釋明權引入行政復議，是由復議的性質以及復議實踐決定的，《復議法》有些規定也對復議人員課以釋明權。
從復議性質來說，行政復議雖然不是訴訟活動，但是具有一定的司法性，復議中的申請人和被申請人類似于訴訟活動中的原告和被告，而復議機關則具有司法機關的某些職能，在對被復議的具體行政行為的審查方面，以及整個復議程序中，包括對證據的認定、復議決定的做出，都與行政訴訟有類似之處。在復議過程中，會比訴訟過程中更多地面臨著申請人在申請事實、申請對象、復議請求等方面的模糊不清的問題，當然作為被申請人的行政機關以及其他機關一方，也存在著一些需要解釋、說明的問題，但是，行使釋明權主要是針對申請人。正確行使釋明權是行政復議人員在行政復議活動中的一項重要義務。當然，雖然都稱為釋明權，但是因為行政復議和訴訟活動有著本質的區別，所以復議中的釋明權和訴訟中的釋明權有差距，復議中的釋明權是指行政復議申請人在申請事項、申請對象、復議請求以及證據提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復議法》的規定時，以及申請人提出一些與行政復議機構職權相矛盾的要求時，行政復議人員做出必要的解釋的權利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復議申請順利進入復議程序，也可以拒絕一些與復議機構職權相背離的行為進入復議程序。復議中的釋明權以申請人行為存在瑕疵為前提。
從實踐方面來看，申請與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復議大多考慮到了復議不收費，節約解決糾紛成本的特點，因此，他們很少委托人代為提起復議，而大多是本人申請復議，由于復議法律知識的欠缺，他們很少有帶著格式標準、申請內容符合《復議法》規定的書面申請材料參加復議申請的，往往是到復議機構就自己需要解決的問題進行口頭陳述，而且表述重點并不明顯，有時候沒有被申請人、有時候沒有完整、準確的復議請求，有些帶著情緒而來，情緒激動，把復議機構作為發泄的地方，有些根本不懂復議機構的職能，把復議機構當作政府，以為自己的一切問題，這個機構都應該予以處理。復議實踐當中的這些問題，迫使復議人員必須行使釋明權，以應對我國當下人民群眾法律知識欠缺的問題。
二、《復議法》中有關釋明權的規定
釋明權的內容主要是復議機關人員在復議過程中就受理條件、復議被申請人、復議請求等方面對申請人所做的引導和提示，這些引導和提示是以申請人對這些方面的認識不足或者錯誤引起的，是實體方面的內容，筆者以為對于復議程序的提醒，例如，通知申請人到復議機關參加聽證，受理申請之后，對申請人所進行的程序上的說明，不在釋明權之列，因為程序上面的規定是不以申請人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個標準我國《復議法》以及《復議實施條例》中對釋明權的規定有以下幾項：
《復議法》第十七條規定：“…….對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。”
《復議實施條例》第二十二條規定：“申請人提出行政復議申請時錯列被申請人的，行政復議機構應當告知申請人變更被申請人。”第二十九條規定：“行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復議機構可以自收到該行政復議申請之日起5日內書面通知申請人補正。補正通知應當載明需要補正的事項和合理的補正期限。”
三、實踐中需要行使釋明權的幾種情形
在實踐中，法人、其他組織作為申請人的，往往委托人代為辦理，對復議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準確，需要復議機構做出釋明的地方并不多。而公民作為申請人的，則存在很多問題，筆者結合實踐，歸納了以下幾點六種情形，這些情形的一個共同特點是大多以口頭陳述事實為主，以一定數量的書面材料為輔的申請模式。
1、所口頭陳述的事項以及提交的材料，該事項要么不在復議范圍，要么超過復議期限。例如申請人就村委會的行為提出復議，顯然不在復議范圍。
2、所口頭陳述的事項以及提交的材料，雜亂無章，含糊不清，不能理出事項的條理。
3、所口頭陳述的事項以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒有被申請人以及復議請求。
4、所口頭陳述的事實基本清楚，復議請求正確，但是錯列被申請人或者少列被申請人。
5、所口頭陳述的事實基本清楚，復議請求正確，被申請人正確，沒有足夠的證據予以證明。
6、所口頭陳述的事實基本清楚，證據比較充分，被申請人以及復議請求正確，但是沒有形成書面文字。
四、復議釋明權的行使
行政復議作為一種行政機關內部糾錯機制和對公民權利保護機制相結合的產物，一要完成對行政機關行政行為的監督職能，二要維護公民的合法權益，兩者應該平衡發展，要保證在合法的范圍內，公民的權利得以實現，行政機關的職能也得以實現。在這種職能認知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權，不能因為申請人的復議行為存在微小瑕疵就將其拒之門外，也不能越俎代庖充當了申請人的人，針對以上所述的幾種實踐情況，復議機關在行使釋明權中，應該把握以下幾點。
第一、立足于我國法治現狀，特別是市縣政府法治現狀，認真對待口頭申請復議。
我國市縣政府法治工作還存在很多問題，這些問題的一個很大因素就是人民群眾的法律意識較低，法律知識欠缺，經濟還不算寬裕，選擇行政復議，很多是考慮到了復議不收取費用這一因素。至于復議申請的合法程度，則不可苛求，據筆者觀察，統計，在公民申請行政復議的情形中，幾乎沒有一個是完全按照復議法的規定，完整、準確地提供申請復議的材料的，大多是口頭陳述復議事項。所以，針對以口頭陳述申請復議的情況，應該結合我國的國情，將其作為一種申請復議的常態。我國復議法第十一條也規定了口頭申請的情況，行政復議機關的義務。對于那些愿意口頭陳述的，一定要聽其陳述，對于陳述的不同情形，要區別對待，正確行使釋明權。
第二、做好角色定位，正確行使釋明權。
在行政復議過程中，要做好角色定位，行政復議人員的角色就是監督權力與維護權利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權，正確行使釋明權。
1、對于在口頭陳述中發現，行政復議申請不在復議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據，使申請人明白不予受理的原因。
2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項屬于受案范圍的，但是申請人未提出具體的被申請人以及復議請求的，應該提醒其提出被申請人和復議申請。申請人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復議人員應該予以拒絕，這種情況下復議人員如果代為提出，那么就與人的角色毫無二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復議人員需要告知申請人委托人代為提出申請。
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一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，治理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的正當利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人以為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。
同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的主體不局限于具體正當權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。固然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀正當性、維護社會公共利益、維***律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。
在我國，從現行行政訴訟法及其相關規定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空缺。立法上無規定并不即是實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的進步，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規劃局違反規定在西湖風景規劃區內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公***張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在夸大現代法治，夸大維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。
二、構建行政公益訴訟制度是促進社會***和完善法治的有效措施
當前，我國正在建設***的社會主義法治國家，***與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會***和完善國家法治具有突出的現實意義。由于:
(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求
維護和保障社會公共利益是實現社會***的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現狀下，維護公共利益經常因沒有具體可操縱的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產流失、公共資金的不當使用、環境污染(不僅僅是自然環境，還包括市場競爭環境，文化環境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回。可見，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。
(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政
依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現實題目是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干團體和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執法過程中的地方保護主義、團體保護主義現象比比皆是，都說明了這個題目。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的正當性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的正當性，使權力得到有效的監視和制約。
(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要
完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織正當權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至
感謝您的閱讀，*。少是規章以下的行政規范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。
三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想
(一)實現多元化的行政會益訴訟主體
“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士。”參照各國經驗并結合我國實際情況，筆者以為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監視機關，在行政程序意義上的監視應該是全面的、完整的，現階段的行政訴訟監視實際上是一種嘗試性監視，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監視。社團應在不特定多數的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部分對生產劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協會即可代表廣大的消費者對工商部分提起公益行政訴訟。另外，應答應普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。
(二)明確行政公益訴訟的受案范圍
行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數人的利益，因此，公民、法人或者其他組織以為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現實生活中，主要集中在:污染環境、破壞生態平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經濟秩序;國有資產流失;破壞社會公益事業;危害公共安全等領域。
(三)確立行政公益訴訟的舉證責任
