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三是監督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發期行政執法工作中出現的問題疏于研究，監督指導不到位，客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠，行政執法監督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
（一）監督工作認識淡薄。人大是集體行使監督職權，人大代表監督意識的強弱直接影響監督的力度和效果。近年來，代表結構有了明顯改善，素質有了提高，但與人大所面臨的監督任務和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在，有失落感，對做好監督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監督工作屬份外兼職和業余，于己關系不大，存在應付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應有重視，或得不到滿意答復，心灰意冷，監督熱情不高，履職意識差。
（二）監督形式單一弱化。行政執法涉及范圍廣、數量大、任務重，執法依據的法規種類多，執法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執法部門出現有法不依、執法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監督責任落實不到位，內部監督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執法監督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監督措施少，工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷，使一些執法人員執法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監督法規不夠完善。我國現行的行政法規重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執法行為的監督，也難免陷入重維護行政行為的誤區。有的行政法規帶有明顯的部門利益痕跡，導致法律間不協調，甚至抵觸和矛盾，適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執法程序不完善，有些行政法規雖然賦予行政主體一定的執行權，但由于沒有程序規定，無法可依，執行措施難于操作，造成少數執法人員執法隨意，，使人大的行政執法監督難于有力實施。
（四）監督機構不盡合理。人大實施行政執法監督必須有一支專業性較強的監督機構，如審計、稅務監督等。然而，這些機構都設置在政府序列，屬權力的自我監督，“用自己刀削自己把”，使監督的公開、公正的真實性及監督力度受到制約和影響，也影響人大行使監督職權。一些地方采取黨政聯合發文、決定本行政區域內重大事項，替代行政機關和權力機關的職權，黨政不分，使人大對政府的監督處于兩難境地。另外，政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執法監督權，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務、工商、技監部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設置，人大對其行政執法監督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
（一）提高素質強化監督能力。人大代表素質直接影響著監督力度和監督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業、不同民族，要有較強的事業心和責任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業素質，是各行業、戰線的行家里手、專業人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業素質，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質，并組織視察、調研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執法監督工作中發揮應有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
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三是監督主動性還不夠。不善于調查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強，對當前矛盾多發期行政執法工作中出現的問題疏于研究，監督指導不到位，客觀上造成行政復議及行政訴訟案件多發。還有的對行政法律知識的學習和研究不夠，行政執法監督能力不強，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監督職能形同虛設。
二、存在問題的原因
（一）監督工作認識淡薄。人大是集體行使監督職權，人大代表監督意識的強弱直接影響監督的力度和效果。近年來，代表結構有了明顯改善，素質有了提高，但與人大所面臨的監督任務和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監督的效果。人大專職委員多數因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務和行政、經濟工作實在，有失落感，對做好監督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認為監督工作屬份外兼職和業余，于己關系不大，存在應付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應有重視，或得不到滿意答復，心灰意冷，監督熱情不高，履職意識差。
（二）監督形式單一弱化。行政執法涉及范圍廣、數量大、任務重，執法依據的法規種類多，執法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關、倍受關注。一些執法部門出現有法不依、執法不嚴，違法不究問題，究其原因就是監督責任落實不到位，內部監督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執法監督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監督措施少，工作中該跟蹤調查的不調查、該質詢的不質詢、該撤銷的不撤銷，使一些執法人員執法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴重損害了政府形象。
（三）監督法規不夠完善。我國現行的行政法規重行政機關對政治、經濟、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權益和公民與行政機關平等民事主體關系的內容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執法行為的監督，也難免陷入重維護行政行為的誤區。有的行政法規帶有明顯的部門利益痕跡，導致法律間不協調，甚至抵觸和矛盾，適用后產生的法律效果令人困惑。而人大監督必須依法進行，這樣，難免左右為難，監督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點，立法滯后，行政執法程序不完善，有些行政法規雖然賦予行政主體一定的執行權，但由于沒有程序規定，無法可依，執行措施難于操作，造成少數執法人員執法隨意，，使人大的行政執法監督難于有力實施。
（四）監督機構不盡合理。人大實施行政執法監督必須有一支專業性較強的監督機構，如審計、稅務監督等。然而，這些機構都設置在政府序列，屬權力的自我監督，“用自己刀削自己把”，使監督的公開、公正的真實性及監督力度受到制約和影響，也影響人大行使監督職權。一些地方采取黨政聯合發文、決定本行政區域內重大事項，替代行政機關和權力機關的職權，黨政不分，使人大對政府的監督處于兩難境地。另外，政府機構設置的多重性也不利于人大行使行政執法監督權，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務、工商、技監部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設置，人大對其行政執法監督缺乏剛性處置手段。三、措施與對策
（一）提高素質強化監督能力。人大代表素質直接影響著監督力度和監督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質，具有良好的語言表達能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業、不同民族，要有較強的事業心和責任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強的專業素質，是各行業、戰線的行家里手、專業人才，只有這樣，才能獨具慧眼，提出高質量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業素質，熱心參政議政的人當選為人大代表。開展多層次的培訓提高代表依法履職的素質，并組織視察、調研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執法監督工作中發揮應有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
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根據我國法律規定,"人民法院在審理撤銷裁決申請和執行裁決時,對國內仲裁裁決的審查范圍既包括程序審查,又包括對認定事實和適用法律是否正確的實體審查,而對涉外仲裁裁決的審查范圍僅限于程序方面，這種監督模式是與國際慣例是不相符的,對國內裁決和外國裁決的審查都是實行統一的標準。"不論國內仲裁還是涉外仲裁都是一國的仲裁的內容，在對仲裁監督上這種內外有別的審查，體現了一國法律從制定到實施上都沒有統一的模式，給司法造成了不穩定的司法環境，違背了制定該法律的目的.
（二）仲裁裁決設置的雙重監督制度
我國法律對仲裁裁決設置了雙重監督制度，即仲裁裁決的申請"撤銷"和"不予執行"。不予執行仲裁裁決和撤銷仲裁裁決是我國司法對仲裁監督的兩種機制，既有相同之處，又有鮮明的區別，導致在仲裁實務中的適用常常會產生沖突。法律適用上的沖突現象:第一，《仲裁法》和《民事訴訟法》規定的重疊現象"如申請人向法院申請撤銷裁決被駁回后，可以再申請不予執行裁決，或相反先向法院申請不在予執行，被駁回再申請撤銷裁決迫使法院中止執行。同時賦予當事人申請撤銷和不予執行裁決兩項權利無形中造成司法資源的浪費。"使得當事人的合法權利沒有得到法律的保護，違背了兩部法律當初制定的本質，第二，"一審終局"與"一裁終局"的矛盾《仲裁法》第59條規定："當事人申請撤銷仲裁裁決的，應當自收到裁決之日起6個月內向仲裁委員會所在地的中級人民法院提出。中級法院經審查認為仲裁裁決確有予以撤銷情形的，應裁定撤銷仲裁裁決。"
完善我國仲裁司法監督制度的建議
（一）統一仲裁的監督模式
我國現行的仲裁實務中對國際仲裁和國內仲裁的裁決采取了內外有別的監督模式。我國仲裁法對裁決的撤銷與不予執行，實行內外有別，差別待遇。會造成國內仲裁生存空間更為困難，拉大國內仲裁機構與涉外仲裁機構的差距。此外，內外有別，對當事人意思自治也有負面影響，有違仲裁的基本原則。這些對我國仲裁制度發展來說是不利因素，仲裁制度的發展將面臨嚴峻的挑戰。在國內仲裁裁決的撤銷程序中進行程序與實體雙重審查，在不予執行程序中也進行程序與實體雙重審查。
（二）取消法院對仲裁裁決的實體審查
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期間在一般意義上說，指的是從某一特定時間起至另一特定時間止的時間限度。期間原本是訴訟法學上的一個重要概念。[1]期間又稱訴訟期間，是指人民法院、當事人和其他訴訟參與人進行和完成某種訴訟行為的期限和日期。期間有狹義和廣義之分，狹義的期間僅指期限；廣義的期間包括期日和期限兩種。訴訟法上的期日，是指人民法院，當事人及其他訴訟參與人共同進行訴訟行為的日期。我國民事訴訟法、行政訴訟法以及刑事訴訟法對期日均未作具體規定，在審判實踐中多由人民法院根據案件審理的具體情況和法定期間的規定予以指定。為了實現公正和效率的統一，訴訟過程既需要時間保障，又需要時間限制，時間不僅是訴訟進展過程的標志，也是設計訴訟其他制度必須考慮的因素。正因為如此，我國民事訴訟法、行政訴訟法以及刑事訴訟法均設專章規定了期間制度。
事實上，在現代法治國家，期間制度不僅是司法機關司法活動過程中應當遵守的重要法律制度，而且在其他國家機關依法履行職責，保障國家職權行使過程中的公平與效率方面，期間制度同樣具有十分重要的意義。
稅收是國家為了實現其職能的需要，按照法律的規定，以國家政權體現者的身份，強制地向納稅人無償征收貨幣或實物所形成特定分配關系的活動。[2]稅收征管是指稅務機關依據國家稅法和政策以及有關制度的規定，為實現稅收分配關系，促使征納雙方依法行使征稅權利和依法履行納稅義務、扣繳義務，而對日常的征收和管理活動所進行的計劃組織、控制、協調和監督的過程和工作。[3]稅收活動必須依法進行，稅收法定主義是稅法的一項重要的基本原則，課稅要素法定和征稅程序法定則是這一原則的具體體現。納稅期限是課稅要素的主要內容之一，而征稅程序是征稅機關代表國家行使征稅權的職權行為，為保證稅收征管程序上的公平和效率，各國稅法都毫無例外地規定了嚴格的期間制度。
所謂稅法上的期間是指稅法規定的征稅機關，以及納稅人、扣繳義務人等稅收當事人在稅收征收管理活動過程中，完成某種稅收活動所必須遵守的時間限制。
與訴訟法上的期間制度相比，稅法上的期間制度具有以下幾個方面的特征：1、范圍上的特定性。稅法上的期間制度是稅法規定的在稅收活動中所應遵守的時間上的要求，它貫穿于稅收活動的全過程，超出稅收活動范圍的則不在此列；2、對象上的特指性。稅法關于期間的規定有兩種對象，一是對征稅機關履行稅收征管職權的時間上的要求，二是對納稅人、扣繳義務人等當事人履行某種行為時間的要求。3、效力上的強制性。稅法規定的期間，除除斥期間以外，都具有法律上的強制力，征稅機關和稅收當事人都必須切實遵守，除稅法明確規定可以依法寬延以外，不得違反，否則將承擔不利的法律后果，如罰款和滯納處分。等。
稅法上設立期間制度主要具有以下幾個方面的意義：1、確保稅收活動及時、正常進行，提高稅收征管的效率，節約資源和減少稅收成本，從而保證國家稅款的及時收繳，維護國家的稅收利益。2、有利于納稅人、扣繳義務人及時行使稅法上規定的權利，履行法定義務，維護自己的合法權益。3、嚴格遵守稅法期間，還是征納主體行為協調一致，稅收征管活動順利進行的保證。稅收活動是一項專業性、技術性很強的活動，征納主體在時間和空間上均存在密切的聯系，而且相互銜接，期間制度是稅收活動順利進行的時間保證。4、有助于稅收征管的嚴肅性和維護稅收法律的權威性，是稅收法定主義的具體體現。
按期間的性質劃分，稅法上的期間制度主要由法定期間制度、指定期間制度和順延期間制度等組成。
二、我國稅法上的法定期間制度
稅法上的法定期間是指稅法明確規定的稅收活動的期限。這種期間的開始是基于某種稅收行為的實施或稅收法律事實的發生。稅法關于各種稅收活動的期間有具體而明確的制度規定。概括起來主要有：
（一）稅務管理環節的期限制度
稅務管理活動中的期限制度主要由稅務登記期限，帳簿憑證設置期限，發票的繳銷、開具和保管期限以及納稅申報期限等五個方面的內容組成。
1、稅務登記期限。稅務登記包括設立登記、變更登記和注銷登記三種情況，稅法對每種情況都規定了明確的期限。例如我國現行《稅收征管法》第15條規定：“企業，企業在外地設立的分支機構和從事生產、經營的場所，個體工商戶和從事生產經營的事業單位自領取營業執照之日起三十日內，持有關證件，向稅務機關申報辦理稅務登記。稅務機關應當自受到申報之日起三十日內審核并發給稅務登記證件。”可見，我國稅法在設立稅務登記管理中，不僅規定了納稅人的期限，而且對稅務機關核發稅登記證也規定了明確的期限，這也是《稅收征管法》修訂以后新增加的內容。此外，現行《稅收征管法》還就變更和注銷稅務登記的期限作了明確規定。例如《稅收征管法》第16條規定：“從事生產經營的納稅人，稅務登記內容發生變化的，自工商行政管理機關辦理變更登記之日起三十日內或者在向工商行政管理機關申請辦理注銷登記之前，持有關證件向稅務機關申報辦理變更或者注銷稅務登記。”《稅收征管法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）第9條規定“按照規定不需要在工商行政管理機關辦理注銷登記的納稅人，應當自有關機關批準或者宣告終止之日起15日內，向原稅務登記機關申報辦理注銷稅務登記”；第10條規定“納稅人被工商行政管理機關吊銷營業執照的，應當自營業執照被吊銷之日起15日內，向原稅務登記機關申報辦理注銷登記。”
2、賬簿憑證設置和保存期限。我國稅法規定，除經稅務機關批準可以不設置賬簿的個體工商戶外，所有從事生產經營的納稅人和扣繳義務人都應當按照國務院財政、稅務主管部門規定的期限設置賬簿。例如《實施細則》第17條規定“從事生產、經營的納稅人應當自領取營業執照之日起15日內按規定設置賬簿。”；第19條規定“從事生產、經營的納稅人應當自領取稅務登記證件之日起15日內，將其財務、會計制度或者財務、會計處理辦法報送稅務機關備案。”；第20條規定“扣繳義務人應當自稅收法律、行政法規規定的扣繳義務發生之日起10日內，按照所代扣、代收的稅種，分別設置代扣代繳、代收代繳稅款賬簿。”《實施細則》第23條對賬簿憑證的保管期限也作了規定。“賬簿、會計憑證、報表、完稅憑證及其他有關資料應當保存10年。”此外，根據有關法律、法規的規定，對于外商投資企業和外國企業的會計憑證、賬簿和報表，至少要保存15年；私營企業的會計憑證、賬簿的保存期限為15年，月、季度會計報表為5年；年度會計報表和稅收年度決算報表要永久保存。
3、發票的領購、開
具、保管和繳銷期限。發票不僅是會計核算的原始憑證和財務收支的法定依據，也是稅務機關據以計稅和進行稅務檢查的重要依據，發票必須在規定的時間內領購、開具、保管和繳銷。發票管理中的期限制度是發票管理制度的重要內容。1993年12月23日財政部的《發票管理辦法》和1994年國家稅務總局的《增值稅專用發票使用規定》明確規定了發票的領購、開具、保管和繳銷期限。例如《發票管理辦法》第15條規定“依法辦理稅務登記的單位和個人，在領取稅務登記證后，向主管稅務機關申請領購發票。”第23條規定發票應當按照規定的時限開具；此外，《增值稅專用發票使用規定》第6條還特別規定了各種具體情況下專用發票開具的時限，并規定，一般納稅人必須按規定時限開具專用發票，不得提前或滯后。發票應當按規定期限繳銷、保存和銷毀，《發票管理辦法》第29條規定，開具發票的單位和個人應當在辦理變更或者注銷稅務登記的同時，辦理發票的繳銷手續；第30條規定，已經開具的發票存根聯和發票登記簿，應當保存5年，對保存期滿的發票，報經稅務機關查驗后銷毀。
4、申報期限。所謂申報期限，是指法律、行政法規規定的或稅務機關根據法律、行政法規的規定確定的納稅人、扣繳義務人向稅務機關申報應納或者應解繳稅款的期限。申報期限一般是在稅務機關依據不同稅種法和納稅人的不同特點，確定的計稅期間之后的一個合理的時間。如《消費稅暫行條例》規定，納稅人以一個月為一期納稅的，自期滿之日起十日內申報納稅；《企業所得稅暫行條例》第16條規定，納稅人應當在月份或者季度終了后十五日內，向所在地主管稅務機關報送會計報表和預繳所得稅申報表；年度終了后四十五日內，向所在地主管稅務機關報送會計決算報表和所得稅申報表。因此，申報期限因稅種和納稅人的不同而分別設定的，特別是由于納稅人情況千差萬別，稅法不可能規定一個統一的期限，在稅收實踐中，申報期限的具體確定，稅務機關有一定的自由決定權。
（二）稅款征收環節的期間制度
1、計稅期間
即法律、行政法規規定的或者稅務機關依據行政法規的規定確定的納稅人據以計算應納稅額的期間。納稅期限有按期納稅、按次納稅兩種計算方式，這實質上就是指稅法上規定的計稅期間。如《增值稅暫行條例》第23條規定“增值稅的納稅期限分別為1日、3日、5日、10日、15日或者1個月。納稅人的具體納稅期限，由主管稅務機關根據納稅人應納稅額的大小分別核定，不能按照固定期限納稅的，可以按次納稅。”“納稅人一個月為一期納稅的，自期滿之日起十日內申報納稅。”可見這里的納稅期限實質上就是指計稅期間。
2、納稅期限與稅款的繳納期限
納稅期限是稅法要素的重要內容。但目前稅法中關于納稅期限的規定，含義并不明確，學者的理解差異也很大。一些學者認為，納稅期限也稱為納稅時間，是指在納稅義務發生后，納稅人依法繳納稅款的期限。可分為納稅計算期和稅款繳庫期。[4]而另一些學者認為，納稅期限，即繳納稅金的期限，如按月納、按季納、按年納等。[5]還有一些學者認為，納稅期限是稅法規定的納稅主體向征稅機關繳納稅款的具體時間。納稅期限分為按次征納和按期征納兩種。并且認為繳庫期限和申報期限是與納稅期限先相關但不相同的概念。這里作者實際上是將納稅期限理解為計稅期間的。[6]事實上，納稅期限這一概念在稅法上在不同場合的使用至少包括有以下三層涵義：一是指納稅義務發生的時間，即納稅人發生應納稅的行為，應當承擔應納稅義務起始時間。這是計算納稅人、扣繳義務人交納稅款的基礎。二是指計稅期間，三是指稅款繳納的期限。
筆者認為納稅期限既然是課稅要素的主要內容之一，稅收法定主義原則要求構成要素法定，因此納稅期限也應當法定。由于一些稅種（如增值稅、消費稅等流轉稅）的計稅期間雖然在稅法上作了規定，但這些規定往往是一般性的，原則性較強，仍然無法確定某一特定納稅人的具體計稅期間，更多的還需要征稅機關根據具體情況在稅法規定的范圍內具體確定，也就是說，在具體計稅期間的確定方面，征稅機關的自由裁量空間仍然很大。基于這種考慮，筆者認為，將納稅期限理解為計稅期間存在有可商榷之處。其次，納稅期限應該是一個與稅收征收管理密切聯系的概念，是稅法從方便征稅機關行使稅收征管權而直接設定的期間，它與稅收法律關系的產生必須基于一定的稅收法律事實的存在具有明顯的區別。基于這種考慮，筆者認為，將納稅期限理解為納稅義務發生的時間，顯然也是不妥的。與計稅期間和納稅義務的發生時間相比，稅款的繳納期限相對來講，在法律上比較容易確定，而且是征稅活動最為核心的內容，筆者認為，稅法上宜將納稅期限的涵義明確為稅款的繳納期限，以避免現行稅法在這一概念上的模糊。
為了便于征稅機關及時、足額收回稅款，我國稅法對稅款的繳納期限又分別設定了預繳期限和匯算清繳期限兩種期間制度。例如《增值稅暫行條例》第32條第二款規定，納稅人“以一日、三日、五日、十日或者十五日為一期納稅的，自期滿之日起五日內預繳稅款，于次月一日起十日內申報納稅并結清上月應納稅款。”這是關于預繳期限的規定。《企業所得稅暫行條例》第15條規定：“繳納企業所得稅，按年度計算，分月或者分季度預繳。月份或者季度終了后十五日內預繳，年度終了后四個月內匯算清繳，多退少補。”則是關于匯算清繳期限的規定。
（三）稅款征收環節的除斥期間制度
除斥期間也稱預定期間，是指法律規定某種權利預定存在的期間，權利人不在此期間行使權利，預定期限屆滿，便發生該權利消滅的法律后果。
法律創立除斥期間制度的價值在于：（1）促使表意人及時糾正意思表示的瑕疵；（2）促使當事人及時糾正行為標的顯失公平；（3）促使當事人及時確定不確定的權利義務關系；（4）促使當事人因不利于自己的事情發生時及時行使救濟權。在民法上除斥期間主要是針對撤銷權、追認權等形成權而言的，其目的在于撤銷已經成立的民事行為，或確立效力未定的民事行為。除斥期間是一個實體權利的存在期間，期間一旦過去，相應的實體權利就隨即消滅；除斥期間屆滿，法律預定的權利消失，原來的法律關系繼續有效。
與民法一樣，稅法上的法律關系如長期處于不穩的狀態中，也是不能令人滿意的。為此，世界上一些國家稅法就規定了除斥期間制度。例如日本稅法上，就對可以進行更正、決定、課賦決定等行為的期間作了限制，稱之為確定權的除斥期間，并將這種除斥期間分為普通除斥期間和特別除斥期間兩種。普通除斥期間包括更正、決定的除斥期間和課賦決定的除斥期間。特別除斥期間，即在普通除斥期間經過后也可以作出更正決定的處理。[7]
我國現行稅法上對此也有類似的規定。《稅收征管法》第51條規定，納稅人超過應納稅額繳納的稅款，稅務機關發現后應當立即退還；納稅人自結算繳納稅款之日起三年內發現的，可以向稅務機關要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務機關及時查實后應當立即退還；涉及從國庫中退庫的，依照法律、行政法規有關國庫管理的規定退還。這是我國稅法關于多征、多繳稅款退稅
期限的規定。此外，《稅收征管法》第52條規定，因稅務機關的責任，致使納稅人、扣繳義務人來繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以要求納稅人、扣繳義務人補繳稅款，但是不得加收滯納金。因納稅人、扣繳義務人計算錯誤等失誤，未繳或者少繳稅款的，稅務機關在三年內可以追征稅款、滯納金；有特殊情況的，追征期可以延長到五年。這是我國稅法對未繳或者少繳稅款補繳和追征期限的規定。
筆者認為，我國稅法上述關于退稅期限和追征期限的規定，就其性質來看，應屬于一種更正的除斥期間。
事實上，無論是多征多繳稅款的退回還是未繳或者少繳的稅款的追征，都是要對業已存在的稅收法律關系通過單方予以變更，因此，稅法上納稅人的申請退稅權和征稅機關的追征權，從本質上講，都屬于形成權。相應地，退稅期限和追征期限的性質也應屬于除斥期間的范疇。
值得研究的是，我國《稅收征管法》第52條在規定了一般情況下的有限追征期以外，還對偷稅、抗稅、騙稅的追征期作了特別規定。例如該條第3款規定“對偷稅、抗稅、騙稅的，稅務機關追征其未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款，不受前款規定期限的限制。”也就是說，對于由偷稅、抗稅、騙稅的違法犯罪行為所來繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款，稅務機關可以無限期的追征，不受前款規定期限的限制。這在世界其他一些國家也有類似的規定，如英國。①但筆者認為這種規定的妥當性值得進一步研究。
偷稅、抗稅、騙稅行為即使構成了犯罪，依照我國刑法規定，一般情況下刑事責任的追訴期最長是20年，如果20年以后認為必須追訴的，須報最高人民檢察院批準。刑事責任是所有法律責任中最為嚴重的，刑罰也是最為嚴厲的懲罰方法。稅收雖然具有強制性，但本身不具懲罰性，對偷稅、抗稅、騙稅的違法犯罪行為所未繳或者少繳的稅款實行追征，本質上仍屬于經濟責任的范疇，與犯罪嫌疑人所承擔的刑事責任相比，畢竟較輕，如果將較輕的經濟責任的追征期規定過長，甚至超過刑法上的最長追訴期，顯然是不合理的。此外，無限期的追征在實際操作上也存在困難。正如前所述，稅法上的法律關系如長期處于不穩的狀態中，是不能令人滿意的，如果規定允許無限期的補繳和追征，既不利于社會經濟關系的穩定，又會給征納雙方帶來許多不必要的麻煩和問題。事實上，如果犯罪嫌疑人偷稅、抗稅、騙稅數額特別巨大、情節特別惡劣，我國刑法都規定了較重的刑罰處罰，罪犯在被處以極刑或者在長期服刑以后，無限期的補繳和追征實際上很難實現。為此，筆者認為，我國稅法應當對偷稅、抗稅、騙稅所造成的未繳或者少繳的稅款、滯納金或者所騙取的稅款的追征期限給予限定，具體可以比照我國刑法關于最長追訴時效的規定，限定為20年為宜。
三、我國稅法上的指定期間制度
所謂稅法上的指定期間是指由稅務機關根稅收當事人的具體情況依職權確定的期間。我國稅法上的指定期間主要有三種情況：一是正常情況下的期間指定。主要是一些期間雖然在稅法上作了規定，但這些規定往往是針對一般情況制定的，比較原則，實際適用過程中，還需要稅務機關依照法律并結合具體情況，具體確定。稅務機關在稅法規定的范圍內享有一定的自由裁量。如前述增值稅納稅人計稅期間的具體確定。二是因稅收當事人過錯造成期間延遲或耽誤情況下的期間指定。例如《稅收征管法》第32條、35條，規定了納稅人、扣繳義務人未規定期限繳納稅款和辦理納稅申報的情況下，稅務機關可以責令限期繳納和申報。這里的期限是由稅務機關根據情況自行決定的。三是因稅收當事人有其他違法情況足以構稅收威脅的，稅務機關可以責令當事人限期繳納應納稅款。如《稅收征管法》第38條、第40條分別規定了稅收保全和納稅擔保過程中的限期繳納制度。以上后兩種情況都是屬于非正常態下的期間指定。
四、我國稅法上期間的順延制度
期間的順延是以期間的耽誤為前提的，所謂稅法上的期間耽誤是指當事人在法定期間或指定期間內，沒有完成應為的稅收行為。在稅收活動中，當事人耽誤期間的原因比較復雜：有的是因當事人主觀上的故意或者過失，有的則是因不可抗拒的事由或其他客觀障礙而造成的。對于前者，無疑應當由當事人自己承擔耽誤的不利后果；對于后者，則應給予當事人補救的機會。
《稅收征管法》及其《實施細則》就延期申報作了明確規定。例如《稅收征管法》第27條規定“納稅人、扣繳義務人不能按期辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表的，經稅務機關核準，可以延期申報。”“經核準辦理前款規定的申報、報送事項的，應當在納稅期限內按照上期實際繳納的稅額或者稅務機關核定的稅額預繳稅款，并在核準的延期內辦理稅款結算。”《實施細則》對上述規定作了進一步明確，即“納稅人、扣繳義務人因不可抗力，不能按期辦理納稅申報或者報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表的，可以延期辦理。但是，應當在不可抗力情形消除后立即向稅務機關報告，稅務機應當查明事實，予以核準。”
此外，我國《稅收征管法》還規定了延期納稅制度。例如《稅收征管法》第31條第2款規定“納稅人因有特殊困難，不能按期繳納稅款的，經省、自治區、直轄市國家稅務局、地方稅務局批準，可以延期繳納稅款，但是最長不得超過三個月。”這里講的特殊困難主要是指納稅人無法控制的原因或不能歸責于納稅人的原因造成的困難，具體情況由有批準權的稅務機關判斷決定。
可見，我國稅法上的期間順延制度的適用必須符合以下條件：
1、我國稅法上的期間順延制度僅適用于不可抗拒的事由或其他客觀障礙等不可歸咎于當事人的原因而造成的稅收行為耽誤的情況，對于當事人因主觀過錯造成的稅收耽誤則不能適用。
2、我國稅法上的期間順延制度不能自動適用，必須由當事人向有權核準或批準的稅務機關提出順延期限的申請。
3、順延期限的申請是否核準或批準，由相應的稅務機關決定。
4、經批準后，稅款繳納可以順延的最長的期間為三個月。
綜上所述，期間制度是我國稅法中的一項十分重要的制度，也是一項十分復雜的制度，其合理設計，對于體現我國稅法的公平與效率，保證我國稅收征管活動各個環節的相互銜接、及時、高效，保障納稅人的權利具有十分重要的意義，應該引起我國稅收立法實踐和理論研究的更大關注。對我國稅法上的期間制度研究僅限于一個初步的梳理，還很不全面和深入。由于篇幅所限，許多問題需留待以后作更進一步的研究。
①許多國家的稅收法律都規定了有限的補繳和追征期，例如法國規定為四年，但屬稅務欺詐行為的，可延長二年；英國規定為六年，但對偷稅或欠稅而犯罪的，則追溯無限期，對納稅人漏稅而犯罪的，稅務機關可追溯二十年。（轉引自：扈紀華，劉佐。稅收征管法與納稅實務[M].北京：中國商業出版社，2001.137.）
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篇5
一、我國證券市場監管制度存在的問題
(一)監管者存在的問題
1．證監會的作用問題
我國《證券法》第178條規定：“國務院證券監督管理機構依法對證券市場實行監督管理，維護證券市場秩序，保障其合法運行。”從現行體制看，證監會名義上是證券監督管理機關，證監會的監管范圍看似很大：無所不及、無所不能。從上市公司的審批、上市規模的大小、上市公司的家數、上市公司的價格、公司獨立董事培訓及認可標準，到證券中介機構準入、信息披露的方式及地方、信息披露之內容，以及證券交易所管理人員的任免等等，凡是與證券市場有關的事情無不是在其管制范圍內。而實際上，證監會只是國務院組成部門中的附屬機構，其監督管理的權力和效力無法充分發揮。
2．證券業協會自律性監管的獨立性問題
我國《證券法》第174條規定：“證券業協會是證券業的自律組織，是社會團體法人。證券公司應加入證券業協會。證券業協會的權力機構為全體會員組成的會員大會”。同時規定了證券業協會的職責，如擬定自律性管理制度、組織會員業務培訓和業務交流、處分違法違規會員及調解業內各種糾紛等等。這樣簡簡單單的四個條文，并未明確規定證券業協會的獨立的監管權力，致使這些規定不僅形同虛設，并且實施起來效果也不好。無論中國證券業協會還是地方證券業協會大都屬于官辦機構，帶有一定的行政色彩，機構負責人多是由政府機構負責人兼任，證券業協會的自律規章如一些管理規則、上市規則、處罰規則等等都是由證監會制定的，缺乏應有的獨立性，沒有實質的監督管理的權力，不是真正意義上的自律組織，通常被看作準政府機構。這與我國《證券法》的證券業的自律組織是通過其會員的自我約束、相互監督來補充證監會對證券市場的監督管理的初衷是相沖突的，從而表明我國《證券法》還沒有放手讓證券業協會進行自律監管，也不相信證券業協會能夠進行自律監管。在我國現行監管體制中，證券業協會的自律監管作用依然沒得到重視，證券市場自律管理缺乏應有的法律地位。
3．監管主體的自我監督約束問題
強調證券監管機構的獨立性，主要是考慮到證券市場的高風險、突發性、波及范圍廣等特點，而過于分散的監管權限往往會導致責任的相互推諉和監管效率的低下，最終使抵御風險的能力降低。而從辨證的角度分析，權力又必須受到約束，絕對的權力則意味著腐敗。從經濟學的角度分析，監管者也是經濟人，他們與被監管同樣需要自律性。監管機構希望加大自己的權力而減少自己的責任，監管機構的人員受到薪金、工作條件、聲譽權力以及行政工作之便利的影響，不管是制定規章還是執行監管，他們都有以公謀私的可能，甚至成為某些特殊利益集團的工具，而偏離自身的職責和犧牲公眾的利益。從法學理論的角度分析，公共權力不是與生俱來的，它是從人民權利中分離出來，交由公共管理機構享有行使權，用來為人服務；同時由于它是由人民賦予的，因此要接受人民的監督；但權力則意味著潛在的腐敗，它的行使有可能偏離人民服務的目標，被掌權者當作謀取私利的工具。因此，在證券市場的監管活動中，由于監管權的存在，監管者有可能，做出損害投資者合法權益的行為，所以必須加強對監管主體的監督約束。
(二)被監管者存在的問題
1．上市公司股權結構和治理機制的問題
由于我國上市公司上市前多由國有企業改制而來，股權過分集中于國有股股東，存在“一股獨大”現象，這種國有股股權比例過高的情況導致政府不敢過于放手讓市場自主調節，而用行政權力過多地干預證券市場的運行，形成所謂的“政策市”。由此出現了“證券的發行制度演變為國有企業的融資制度，同時證券市場的每一次大的波動均與政府政策有關，我國證券市場的功能被強烈扭曲”的現象。證監會的監管活動也往往為各級政府部門所左右。總之，由于股權結構的不合理，使政府或出于政治大局考慮，而不敢放手，最終造成證監會對證券市場的監管出現問題。
2．證券市場中介機構的治理問題
同上市公司一樣，我國的證券市場中介機構的股權結構、治理機制等也有在著上述的問題。證券公司、投資公司、基金公司等證券市場的中介機構隨著證券市場的發展雖然也成長起來，但在我國證券市場發展尚不成熟、法制尚待健全、相關發展經驗不足的境況下，這些機構的日常管理、規章制度、行為規范等也都存在很多缺陷。有些機構為了牟取私利，違背職業道德，為企業做假賬，提供虛假證明；有的甚至迎合上市公司的違法或無理要求，為其虛假包裝上市大開方便之門。目前很多上市公司與中介機構在上市、配股、資產重組、關聯交易等多個環節聯手勾結，出具虛假審計報告，或以能力有限為由對財務數據的真實性做出有傾向性錯誤的審計結論，誤導了投資者，擾亂證券市場的交易規則和秩序，對我國證券市場監督管理造成沖擊。
3．投資者的問題
我國證券市場的投資者特別是中小投資者離理性、成熟的要求還有極大的距離。這表現在他們缺乏有關投資的知識和經驗，缺乏正確判斷企業管理的好壞、企業盈利能力的高低、政府政策的效果的能力，在各種市場傳聞面前不知所措甚至盲信盲從，缺乏獨立思考和決策的能力。他們沒有樹立正確的風險觀念，在市場價格上漲時盲目樂觀，在市場價格下跌時又盲目悲觀，不斷的追漲殺跌，既加劇了市場的風險，又助長了大戶或證券公司操縱市場的行為，從而加大了我國證券市場的監督管理的難度。
(三)監管手段存在的問題
1．證券監管的法律手段存在的問題
我國證券法制建設從20世紀80年展至今，證券法律體系日漸完善已初步形成了以《證券法》、《公司法》為主，包括行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律體系，尤其是《證券法》的頒布實施，使得我國證券法律制度的框架最終形成。但是從總體上看，我國證券法律制度仍存在一些漏洞和不足：首先，證券市場是由上市公司證券經營機構、投資者及其它市場參與者組成，通過證券交易所的有效組織，圍繞上市、發行、交易等環節運行。在這一系列環節中，與之相配套的法律法規應當是應有俱有，但我國目前除《證券法》之外，與之相配套的相關法律如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽平價法》等幾乎空白。其次，一方面，由于我國不具備統一完整的證券法律體系，導致我國在面臨一些證券市場違法違規行為時無計可施；另一方面，我國現有的證券市場法律法規過于抽象，缺乏具體的操作措施，導致在監管中無法做到“有章可循”。再者，我國現行的證券法律制度中三大法律責任的配制嚴重失衡，過分強調行政責任和刑事責任，而忽視了民事責任，導致投資者的損失在事實上得不到補償。以2005年新修訂的《證券法》為例，該法規涉及法律責任的條款有48條，其中有42條直接規定了行政責任，而涉及民事責任的條款只有4條。
2．證券監管的行政手段存在的問題
在我國經濟發展的歷程中，計劃經濟體制的發展模式曾長久的站在我國經濟發展的舞臺上，這種政府干預為主的思想在經濟發展中已根深蒂固，監管者法律意識淡薄，最終導致政府不敢也不想過多放手于證券市場。因此在我國證券市場的監管中，市場的自我調節作用被弱化。
3．證券監管的經濟手段存在的問題
對于證券監管的經濟手段，無論是我國的法律規定還是在實際的操作過程中均有體現，只不過這種經濟的監管手段過于偏重于懲罰措施的監督管理作用而忽視了經濟獎勵的監督管理作用。我國證券監管主要表現為懲罰經濟制裁，而對于三年保持較好的穩定發展成績的上市公司，卻忽視了用經濟獎勵手段鼓勵其守法守規行為。
二、完善我國證券市場監管法律制度
(一)監管者的法律完善
I．證監會地位的法律完善
我國《證券法》首先應重塑中國證監會的權威形象，用法律規定增強其獨立性，明確界定中國證監會獨立的監督管理權。政府應將維護證券市場發展的任務從證監會的工作目標中剝離出去，將證監會獨立出來，作為一個獨立的行政執法委員會。同時我國《證券法》應明確界定證監會在現行法律框架內實施監管權力的獨立范圍，并對地方政府對證監會的不合理的干預行為在法律上做出相應規制。這樣，一方面利于樹立中國證監會的法律權威，增強其監管的獨立性，另一方面也利于監管主體之間合理分工和協調，提高監管效率。
2．證券業自律組織監管權的法律完善
《證券法》對證券業自律組織的簡簡單單的幾條規定并未確立其在證券市場監管中的輔助地位，我國應學習英美等發達國家的監管體制，對證券業自律組織重視起來。應制定一部與《證券法》相配套的《證券業自律組織法》，其中明確界定證券業自律組織在證券市場中的監管權范圍，確定其輔助監管的地位以及獨立的監管權力；在法律上規定政府和證監會對證券業自律組織的有限干預，并嚴格規定干預的程序；在法律上完善證券業自律組織的各項人事任免、自律規則等，使其擺脫政府對其監管權的干預，提高證券業自律組織的管理水平，真正走上規范化發展的道路，以利于我國證券業市場自我調節作用的發揮以及與國際證券市場的接軌。
3．監管者自我監管的法律完善
對證券市場中的監管者必須加強監督約束：我國相關法律要嚴格規定監管的程序，使其法制化，要求監管者依法行政；通過法律法規，我們可以從正面角度利用監管者經濟人的一面，一方面改變我國證監會及其分支機構從事證券監管的管理者的終身雇傭制，建立監管機構同管理者的勞動用工解聘制度，采取懲罰和激勵機制，另一方面落實量化定額的激勵相容的考核制度；在法律上明確建立公開聽證制度的相關內容，使相關利益主體參與其中，對監管者形成約束，增加監管的透明度；還可以通過法律開辟非政府的證券監管機構對監管者業績的評價機制，來作為監管機構人事考核的重要依據。
(二)被監管者的法律完善
1．上市公司治理的法律完善
面對我國上市公司的股權結構、治理機制出現的問題，我們應當以完善上市公司的權力制衡為中心的法人治理結構為目標。一方面在產權明晰的基礎上減少國有股的股份數額，改變國有股“一股獨大”的不合理的股權結構；另一方面制定和完善能夠使獨立董事發揮作用的法律環境，并在其內部建立一種控制權、指揮權與監督權的合理制衡的機制，把充分發揮董事會在公司治理結構中的積極作用作為改革和完善我國公司治理結構的突破口和主攻方向。
2．中介機構治理的法律完善
我國證券市場中的中介機構同上市公司一樣，在面對我國的經濟發展的歷史和國情時也有股權結構、治理機制的問題。除此之外，在其日常管理、規章制度、行為規范、經濟信用等方面也存在很多缺陷。我們應當以優化中介機構的股權結構、完善中介機構的法人治理結構為根本目標，一方面在法津上提高違法者成本，加大對違法違規的中介機構及相關人員的處罰力度：不僅要追究法人責任，還要追究直接責任人、相關責任人的經濟乃至刑事的責任。另一方面在法律上加大對中介機構的信用的管理規定，使中介機構建立起嚴格的信用擔保制度。
3．有關投資者投資的法律完善
我國相關法律應確立培育理性投資者的制度：首先在法律上確立問責機制，將培育理性投資的工作納入日常管理中，投資者投資出問題，誰應對此負責，法律應有明確答案。其次，實施長期的風險教育戰略，向投資者進行“股市有風險，投資需謹慎”的思想灌輸。另外，還要建立股價波動與經濟波動的分析體系，引導投資者理性預期。投資者對未來經濟的預期是決定股價波動的重要因素，投資者應以過去的經濟信念為條件對未來經濟作出預期，從而確定自己的投資策略。
(三)監管手段的法律完善
1．證券監管法律法規體系的完善
我國證券監管的法律法規體系雖然已經日漸完善，形成了以《證券法》和《公司法》為中心的包括法律、行政法規、部門規章、自律規則四個層次的法律法規體系，但我國證券監管法律法規體系無論從總體上還是細節部分都存在諸多漏洞和不足。面對21世紀的法治世界，證券監管法律法規在對證券監管中的作用不言而語，我們仍需加強對證券監管法律法規體系的重視與完善。要加快出臺《證券法》的實施細則，以便細化法律條款，增強法律的可操作性，并填補一些《證券法》無法監管的空白；制定與《證券法》相配套的監管證券的上市、發行、交易等環節的相關法律法規，如《證券交易法》、《證券信托法》、《證券信譽評價法》等等；進一步完善法律責任制度，使其在我國證券市場中發揮基礎作用，彌補投資者所遭受的損害，保護投資者利益。
2．證券監管行政手段的法律完善
政府對證券市場的過度干預，與市場經濟發展的基本原理是相違背的，不利于證券市場的健康、快速發展。因此要完善我國證券市場的監管手段，正確處理好證券監管同市場機制的關系，深化市場經濟的觀念，減少政府對市場的干涉。盡量以市場化的監管方式和經濟、法律手段代替過去的政府指令和政策干預，在法律上明確界定行政干預的范圍和程序等內容，使政府嚴格依法監管，并從法律上體現證券監管從“官本位”向“市場本位”轉化的思想。
3．證券監管其他手段的法律完善
篇6
二、深化執法質量考評體系，引入現代管理手段，建立執法質量評估預警機制
評價公安機關的依法行政工作，執法質量是主要的標志。北京市公安局在2001年即正式開展執法質量考評工作，7年來，執法質量考評逐步制度化、規范化、體系化、科學化，形成了一整套完善的考評運行體系，成為局屬各單位推動中心工作和主要業務工作開展的有效形式和載體，有效促進了各項奧運安保措施的順利落實，全面提升了整體執法水平。但是，任何方法都存在不足。執法質量考評的基本方法是：年初制訂標準、中間考核、年底評分、兌現獎懲，是一個相對靜態、滯后的考核評估過程。為提前掌控執法質量態勢并立即做出反應，及時指導改進執法工作，做到對執法質量的動態掌控和提前預警，北京市局在執法質量考評的基礎上，引入先進理念和執法管理手段，依托信息化手段，創建了執法質量評估預警機制，通過常量指導、動態監測、等級化管理、提前預警執法傾向性問題并督促整改，實現了對執法質量的動態掌控。
預警機制起源于軍事戰爭。原指由能夠靈敏、準確地昭示風險前兆，并能及時提供警示的機構、制度、網絡、舉措等構成的預警系統，以期超前反饋、及時布置、預防風險。隨著時代的進步，它已成為現代管理手段，如突發事件、食品監管、安全生產、天氣預報等都制定預警機制，目的是發揮“常量分析、定量測算、定性評估、及時修正、降低風險”的保障作用，防患于未然，降低危害程度。
公安機關建立預警機制是公安信息化建設進程中的創新嘗試。它主要依靠工作常量的動態管理，充分發揮信息資源的優勢，以信息研判、信息分析為手段，對公安執法工作進行宏觀掌控和微觀指導。主要特點是打信息攻堅戰，爭取主動權；作用是為領導決策提供客觀依據，為實戰引導提供情報支撐。近幾年，預警機制對促進公安業務管理工作的能力和效力越來越廣為人們認知和肯定。例如：監所管理工作中的綠、黃、紅三級安全預警機制被作為看守所堵塞安全漏洞的長效工作機制在全國監管系統推廣；在第二次全國經濟犯罪經偵工作會議上，時任公安部部長的同志在會上明確提出“經偵工作必須建立預警、防控和協作三大機制，以適應當前日趨嚴峻的經濟犯罪形勢需要”的工作要求等。
首都公安建立的執法質量評估預警機制是新時期公安執法質量管理模式的有益創新。近年來，為構建和諧首善之區，最大限度地為“平安奧運”凈化社會面，營造良好社會環境，我局加大了嚴格執法的力度，刑拘、治拘等依法處理數量逐年大幅度上升。但是，在依法處理數大幅上升的同時，執法質量上的一些苗頭性、傾向性問題也隨之產生。少數單位以忽視執法質量為代價，片面追求執法數量，如不及早制止，可能導致“大抓大放”，從而降低全局執法質量。如反映公安執法質量和依法行政水平的拘后取保數量和檢察院退查率出現走高勢頭，刑拘轉捕率、檢察院批捕率、檢察院率呈下降趨勢，直接影響了全局依法行政水平。為扭轉“重打擊數量、輕執法質量”的不良苗頭，及時發現、提前預警，及時糾正，提高依法行政水平，我局在充分調研的基礎上建立了執法質量評估預警機制。
三、執法質量評估預警機制的運行機制
執法質量評估預警機制是組織、監督、管理全局執法辦案質量工作方法上的創新，本質上是一種內部執法監督制度。該機制以十項重要的反映執法質量的辦案數據為核心，對全局的執法辦案質量進行精確分析，每月按優（綠）、良（藍）、中（黃）、差（紅）四個等級監測全局各分縣局的執法辦案質量，對各分縣局的辦案質量實行等級化管理；對辦案質量較差、顯示等級較低（黃色和紅色）的分縣局及時進行提示或預警，從而實現對全局執法質量的動態掌控，做到定期對執法質量現狀有客觀評價，對執法問題有深入分析，對解決措施有合理建議，促使全局辦案質量不斷提高。
1．依托執法質量考評，強調主動性。相對來說，執法質量考評屬于靜態考評，雖然每月也通報考評情況，但是，最終是以年終考核為評判標準，較為被動和滯后，需要一個動態的、及時的評估機制予以彌補。執法質量評估預警機制正好滿足了這一需求。內容上，預警項目依托于考評，由執法質量考評要素中的核心指標構成，對促進執法工作，規范執法行為，提高執法能力更具針對性和實效性。比較而言，執法考評更加強調一種客觀評價和問題積累的作用，而預警評估機制則具有相對較強的工作指導作用、調整掌控作用以及促改提高作用，彌補了考評的靜態失控性和相對滯后性。
2．緊扣執法辦案質量，確定監測常量。執法水平和執法質量是公安執法工作的生命線，也是評價整個公安工作的一個非常重要的標準，是衡量基礎業務工作、檢驗基層基礎建設成效的重要標準。執法質量評估預警常量的選定緊密圍繞公安機關基本職責，按照“突出執法辦案質量”的原則，深入研究能夠集中反映公安機關執法辦案質量的數據種類，并以該數據為標準常量。目前，北京市局確定了十項具有代表性數據作為執法質量評估預警機制的基礎數據項目，即：刑事拘留依法處理率；逮捕率；基本審結率；行政復議變更撤銷率；行政訴訟敗訴率；接到檢法等機關糾正違法通知率；涉法投訴率；檢察院批捕率；檢察院率和檢察院退查率，涵蓋了公安刑事和行政執法全環節的主要質量要素。由于預警機制還處于探索階段，這十項數據是否合理、充分，有待于理論進一步論證、實踐進一步探索。按照這十項預警項目，我們對各項目連續三年的基礎數據進行認真的比對分析，通過計算平均值等方法，合理確定執法辦案預警項目的常量值。參照常量值，再綜合比對目前全局的平均水平，比對全國各直轄市的水平和全國平均水平，最終確定切合我局實際的、合理的預警值，并按質量高低分為優（綠）、良（藍）、中（黃）、差（紅）四個等級，以此為依據評價指導各單位的執法工作。
3．實行動態管理，掌控執法主動權。“動態管理，實時監測”是執法質量評估預警機制宏觀掌握、管理全局執法質量的重要手段。它滿足了不同執法形勢下對不同時期的執法工作進行管理的需要，即能夠應對執法形勢變動、執法時間變動、執法態勢變動對執法管理工作帶來的挑戰。在運行中，該機制依托執法信息化系統，能夠及時取得各項執法辦案的實時數據，實現對全局和各分縣局的主要執法質量的實時監測和動態管理。在此基礎上，及時分析、查找、通報執法工作中存在的苗頭性、傾向性以及隱蔽性問題，按照“抓早、抓小、抓嚴、抓實”的原則，利用常量指導從源頭上查找問題的根源，從而實現對全局執法質量態勢的有效掌控，確保全局執法質量不出現大的波動。
4．借助預警手段，督促整改提高。“四色”警示預警利用直觀視覺刺激，及時發現執法問題點所在，及時修正或督促整改提高，是執法質量評估預警機制運行的點睛之筆。每月，都對全局各單位十項體現辦案質量的數據按綠（優）、藍（良）、黃（中）、紅（差）四個等級進行跟蹤管理。對于數據顯示執法辦案質量較好的，顯示為綠色（優良等級）和藍色（良好等級）；對于執法質量較差的分縣局則及時進行黃色提示（中等級）或紅色警示（差等級）。同時，要求各分縣局主管領導認真組織調查研究，有針對性地分析存在問題，根據全局和自身執法狀況，切實采取有效措施，落實執法責任，促進執法質量的提高。如此通過定期的提前分析預警，全面掌握全局執法質量情況，及時精確指導、督促整改，將問題解決在萌芽狀態，并防止類似問題的重復發生，特別是基礎性的常見錯誤反復出現，意義重大。
四、目前執法質量評估預警機制的運行效果
執法質量評估預警機制自2006年7月試運行以來，基本實現了對全局執法質量的動態掌控，做到既能宏觀把握全局執法態勢，又能用準確數字微觀指導執法辦案工作，有效防止較大的全局性執法質量問題的發生，有力促進了全局依法行政水平的提高。
1．為奧運期間全局執法平穩提供有力保障。2008奧運決戰年，執法質量評估預警工作以“圍繞奧運安保，提高執法質量，確保奧運安全”為要求，緊扣奧運執法需求，結合前期開展的一系列清理整治專項行動，在確保社會穩定的同時，展現了理性、平和、文明、規范的一流執法質量。以典型反映執法質量的“三率”來看依法處理率、審結率和刑拘逮捕率穩中有升，為奧運期間的執法工作提供了有力保障。1至7月，刑事拘留依法處理率、案件基本審結率均在98%以上；刑拘逮捕率穩中有升。
2．有效指導、促進了基層執法工作。執法質量評估預警機制始終堅持“常量指導，動態監測，發現問題，解決問題，促進提高”。“常量指導、動態監測”是出發點，“發現問題，解決問題，促進提高”是落腳點，通過加強執法質量的動態監測，及時警示、整改、提高各基層單位執法辦案質量。例如某分局通過預警分析，發現該分局案件檢察院率偏低、退查率走高、投訴增長過快，及時要求該分局整改。分局迅速采取措施解決了這一問題。某分局是承擔奧運安保任務相對較重的一個分局，為最大限度提高依法處理質量，服務好奧運安保工作，針對本單位刑拘轉捕率多月高居預警機制榜首，而檢察院率和退查率連續多月呈現紅色警示的實際情況，專門組織相關部門分析研判，以解決執法辦案過程中的突出問題為切入點，加強整改，提高辦案質量，效果顯著。類似例子不勝枚舉。
3．促進全局依法行政水平的穩步提升。綜合來看，執法質量評估預警機制在不斷完善和發展中，充分發揮了風向標作用，有力推動了全局執法水平的整體提升，進一步增強了掌控社會治安形勢的能力，群眾滿意度和安全感進一步提升。
一是從依法處理的質量看，各項指數保持逐年遞增的勢頭。2007年，依法處理率、審結率和刑拘逮捕率與上年同比大幅提升：刑事拘留依法處理率同比上年上升了1.2個百分點；案件基本審結率同比上年上升了0.6個百分點；刑拘逮捕率平均水平同比上年上升了2.2個百分點。2008年，全局在加大執法力度的同時，保證了處理質量的平穩上升：1至9月，刑事拘留依法處理率為99%以上。
二是從外部監督的檢察院“三率”看，“出鐵門”質量顯著提高。實行預警機制后，兩年來，檢察院批捕率、檢察院率、檢察院退查率進步明顯，全國排名大幅度前進。2007年底，全局批捕率上升16位；全局率全國排名上升4位；全局退查率上升11位。
三是從投訴情況看，群眾滿意度明顯提升。2007年，全局投訴率平均水平處于“綠色”良好水平。奧運年，各單位以“規范執法行為，遏制涉法投訴，確保和諧奧運”為目標，狠抓辦案質量，狠抓基層服務態度，努力提高打擊處理質量，加強對基層執法辦案的服務指導，不斷提高分局整體執法水平。去年1至9月，全局投訴率繼續處于預警良好等級。
五、進一步深化執法質量評估預警機制的建議
目前，已經建立了市局和分縣局兩級執法質量評估預警機制，這是一項科學的、行之有效的提高全局執法辦案質量的工作機制，是首都公安踐行科學發展觀、推動公安執法規范化和信息化相接合的重要創新。但是，要進一步發揮該項機制對全局依法行政的科學評估、預警和動態管理作用，它的深度和廣度尚需進一步拓寬，影響力尚需進一步擴大，配套機制尚需進一步健全和完善。具體是：
第一，充分認識加強公安執法質量管理在維護社會穩定中的重要意義。當前，受全球金融風暴影響，全國經濟增長緩慢，利益糾紛增多，社會矛盾進一步加劇。受職責所系，公安機關處于矛盾沖突的風口浪尖。同時，廣大群眾法律意識、依法維護個人合法權益意識普遍提高，在經濟增速放緩時期，對執法的敏感度提升、容忍度降低。貴州甕安、甘肅隴南、上海楊佳、深圳交通執法等事件說明，群眾對公安執法質量高度敏感和關注，執法不規范極可能引發嚴重影響社會穩定的重大。因此，必須高度重視執法質量的管理。公安執法水平提高了，才可以避免和解決社會矛盾沖突。
第二，推動執法質量評估預警機制的制度化和規范化，樹立預警機制的權威性。執法質量評估預警機制實施兩年來，顯現了巨大效力和影響力。但各單位的領導重視程度、評估預警開展情況以及預警取得成效等方面卻存在很大的差異。當前，要建立預警工作考核機制，使之成為考核各單位依法行政水平的重要標準。考核是推動工作開展的有力推手。在現有的考核體系下，建議將預警工作開展情況納入執法考評或績效評估，以進一步增強其影響力。
第三，加強反映依法行政水平的核心數據研究。執法質量評估預警機制所評估、預警的目標是全局的執法質量，這是通過確定、監測若干項核心數據來實現的。這些核心數據一旦確定，對各單位具有直接的指引和導向作用。因此，必須進一步認真研究、科學確定能夠反映全局依法行政全面真實水平的數據，并科學計算常量，以確保該若干項數據的集合效果能夠真實反映全局的依法行政水平。
第四，建立覆蓋全局的三級預警體系，全面反映公安執法工作。即建立由分縣局執法質量評估預警、業務系統執法質量評估預警和市局執法質量評估預警構成的三級執法質量評估預警體系。通過建立大預警體系，預警的觸角可以延伸到執法的各個環節，可以實現對社會“面”和“點”上的“打、防、控”的公安全部執法工作進行全方位監測和掌控。
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加強與行政執法部門的聯系
召開定期或不定期的聯席會，便于檢察機關、公安機關、行政執法機關就一定時期內行政處罰、案件移送、審查逮捕、立案監督和等情況進行通報、溝通情況、統一認識，共同研究執法中遇到的新情況、新問題，如是否構成犯罪、相關證據的司法證明力，協調解決疑難問題。一旦有涉眾、涉案金額較大的案件，行政執法機關應及時向公安機關、檢察機關進行通報，檢察機關可以提前介入，協助行政執法部門甄別犯罪，指導行政執法機關收集、保存、移送證據。這樣不僅可以增強對行政執法權的監督力度，還可以促進其及時依法移送案件。
完備移送案件制度
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目前學術界對司法審查的研究很多，但一般都研究其產生的必要性以及在我國如何構建等等，本文試以經濟學的視角對一定民主條件下的司法審查毆計予以分析，試圖從中找出司法審查設計的分配組合。
一、建立司法審查制度必要性的經濟學原因
(一)立法、執法機關的“經濟人”假設要求建立司法審查制度
絕對意義上的民主是一種理想狀態。在民主的構建中，設計主體存在這樣一種假設：在民主付諸實踐后，現實中的運作和預先設想的民主理想狀態保恃一致。也就是說需要其實施主體是嚴格按照民主制度的設計進行規范操作的。
然而制度經濟學告訴我們，立法機關和行政機關是追求自身利益最大化的“經濟人”，在其本性上都是“使自我滿足極大化的理性主體”，他們依據自的偏好和最有利于自己的方式進行活動。從立法：自度來說，立法者作為“經濟人”在了解和掌握了立法背景和現實環境的基礎上，他們并不是以社會民。最大化、有效配置社會資源為目的，而是追逐自身，州益的最大化，制定一些有利于自身利益的法律法規。由此對民主的實現產生一個效用，設為Ul。同樣行政執法者也會在追求自身利益最大化的前提下，產生民主效用，設為U2，在Ul、U2不沖突的情況下，Ul+U2是遠遠小于設計者所設想的理想效用U的。可見，立法、執法和守法的權利以及權力的規范運用只是一種理想的假設，在現實中不可能完全按照民主設想的模式運行。
(二)信息的不對稱性要求建立司法審查制度
理想化的民主要求保證信息的對稱性。即認為民主的博弈雙方，即權力機關和權利公民之間。權力機關相互之間是信息對稱的。在任何一一方偏離民主軌道的時候，是有救濟的可能的。信息對稱假設表明公民和立法者、執法者具有同樣的信息優勢，能夠較好地保護自己的民益。
然而經濟學認為，“在市場經濟體制下，專業知識與專業化產品通常要拿到市場上交易……由于市場主體之間彼此交換的是一種專業知識或專業化產品，交易雙方各自所占有的自身產品的性能、質量等方面的信息顯然要優于對方，尤其對于普通消費者來說，往往很難在購買時就能憑常識即時、準確的識別產品的性能和質量；再加上市場交易本身的專業化導致市場交易范圍的拓寬，就在事實上拉長了市場主體之間的地理和心理距離。”這表明，交易雙方是不可能實現完全的信息對稱。同樣，如果把民主的實現看作市場交易，那么各個權力機關和人民便成為交易的主體，無論是權力機關之間，還是權力機關和人民之間，都會存在信息的不對稱。再加上資源的有限性，必然使交易雙方發生沖突，損害民主的整體效用。也就是說前面的U1和U2是不可能實現的，或者說是不可能同時實現的。尤為嚴重的是，由于公民的弱勢地位，公民的民利更加難以實現。更加需要保障。那么，建立司法審查制度來約束立法和執法行為，保障公民的民利的實現，顯得尤為重要。
總之，民主是目的，司法審查是手段。司法審查制度的產生源于：(1)立法者和行政執法者的“經濟人”本性，使得他們追求自身利益而忽視公民民利。(2)信息不對稱。立法和執法者相比較于公民，存在很大的信息優勢，從而利用這種優勢損害公民民利的實現。因此需要建立司法審查制度。建立司法審查制度，關鍵就是如何確定在一定民主水平下的保持什么樣的司法審查水平以及在司法審查內部立法審查和執法審查如何分配。
二、司法審查的供求分析
如上所述，司法審查是國家制度設計的一種，是制度設計者用來規范立法和行政執法活動保障民主的有效途徑，同時也是公民為保護自身利益不受立法活動和行政執法活動損害，愿意而且能夠接受的制度需求。從經濟學角度來說，司法審查制度作為一種商品，制度設計者構成了司法審查制度的供給方，而公民就構成了司法審查制度的需求方。這種供給和需求量的大小則是隨著民主程度的變化而變化的。
(一)司法審查的制度供給曲線
很顯然，司法審查的制度設計構成了這一制度的供給。但這種供給是隨著社會民主程度的變化而變化的。民主程度越高，表明司法審查的存在空間越大，制度設計者對于司法審查的設計更加完善和全面。可以說，司法審查的存在空間是與民主程度成正相關的。并且，隨著民主程度的提高，司法審查的制度設計者將使其逐漸處于一種持平狀態。但是，司法審查本身又存在上下界限，這是民主發展的必然要求。民主發展到一定的程度，也要求司法審查的規范性。這種規范性，表現在法律規定的司法審查的法律界限，也表現在具體運作過程中的現實約束。這樣就構成了司法審查的制度供給。
S是司法審查制度的供給曲線，其數學表達式可以簡單的表示為：S=F(民主程度，其他)。A、B構成了司法審查制度供給的上下界限。在其他因素保持不變的情況下，隨著民主程度的提高，S無限接近B，同時無法突破上下界限，網此，司法審查制度的供給曲線就是圖I中的OS。
(二)司法審查制度的現實需求曲線
司法制度的現實需求是指公民愿意并能夠接受的司法審查的量。司法審查制度是規范立法和行政執法活動，保障公民的民利。因此，民主發展程度越高，國會立法和行政機關的行政行為逾越法律界限的可能性越小，公民民利遭受侵害的可能性也越小，對于司法審查制度的現實需求就越少。不難看出，司法審查制度的現實需求是與民主程度成反相關的關系。
從圖II可以看出，曲線D構成了司法審查制度的現實需求曲線，其數學表達式可以表示為：D=F(民主程度，其他)。在其他因素不變時，隨著民主程度的提高，司法審查制度的現實需求將趨向于零。
(三)司法審查制度供求均衡點的確立
作為一種制度商品，司法審查制度在供給和需求的相互作用下，必然具有其均衡點。合并圖I和圖II，不難得到司法審查制度的供求平衡點。
首先，司法審查制度的供給和需求曲線都是在司法審查的現實界限之間的，一切現實兇素構成了司法審查制度供給和需求的外部條件，制度設計者和公民對于司法審查制度的供給和需求無法超過這個現實的基礎。其次，H點反映了供給和需求達到均衡后的民主水平，即S；D。相應的，也確立了均衡的司法審查制度的量，也就是司法審查所涉及的內容、手段以及相應的權限等。
(四)均衡點的移動
1．平行移動。如果S和D兩條曲線或其中一條平行移動，說明在一定的民主水平下，由于影響司法審查的其他變量的變化，導致了司法審查量的增加和減少。如需求線從D平移到D1，相應的均衡點從H移到Hl(見圖III)，表明在一定的民主水平上，由于其他因素，如立法者和行政執法者素質低下，公民對于司法審查的需求量E升，也帶來了均衡點司法審奄量的增加。
2．非平行移動。如果S和D兩條曲線或其中一條非平行移動，說明供給或者需求曲線的斜率發生變化，反映了民主對司法審查影響力的變化，也帶來司法審查量的增加和減少。如需求線從D平移到D2，相應的均衡點從H移到H2(見圖III)，表明由下其他因素的影響，比如國外民主作風的盛行于國內，司法審查和民主之間的對應關系發生了變化，同樣民主程度的變化，司法審查變化的量將減少。供給或者需求線的移動帶來新的均衡點，連接這些均衡點，將會形成一條直線HH1，稱之為“供求均衡線”。在這條直線上的點均滿足均衡條件。
三、司法審查的內部分配偏好
司法審查的內部分配偏好是指司法審查活動在立法審查和行政行為審查之間的分配。
(一)立法審查和行政行為審查的無差異曲線
司法審查包括審查國會立法和行政行為兩個方面，司法審查內部的分配同樣也是影響著民主的進程。根據實際，我們知道立法審查和行政行為審查之問可以相互替代。對于公民來說，如果總效用不變的也法審查和行政行為審查的結合就形成了一條無差異曲線。經濟學上，無差異曲線是能夠給消費者帶來柑同滿足程度的商品或服務組合點的軌跡。這種相同的滿足程度在經濟學領域稱為效用，這里我們可以理解為一種對民主的認同感。立法審查和行政行為審查的無差異曲線如圖Ⅳ所示：
(二)司法審查制度設計者的預算曲線
在經濟學上，預算線是指在商品價格和消費者收入不變的情況下，消費者所能購買的商品不同數母和各種組合。在這里，司法制度設計者在成本約束下，在一定的民主水平下，司法審查和行政行為審查的組合。
(三)司法審查在立法審查和行政行為審查之間的最優結合點
最優結合點是在滿足制度執行者的預算約束的前提下，帶給公民最大的效用的點。
如圖VI，M點是無差異曲線C和預算線d的切，即最優結合點，在這一點，制度設計者將有能力體實施，同時公民也得到的最大的民主認同。相比餃FB點沒有達到最大的效用，而E點確是制度設汁者所無法達到的。在M點，立法審查和行政行為審查之間的分配，表明了公民在兩者之間的偏好差，這將能更好的給制度設計者以啟發。從而更大程塹的實現公民的民主認同。
如果不斷減少制度設計者的預算約束，預算線將平行向右上方平移。這樣會與更大效用的無差異曲線相切，形成新的最優結合點，連接這些點，形成一條曲線MN，稱之為“預算一效用線”，相當于經濟學上的“收入一消費線”。表明在這條線上，所有的點既滿足制度設計者預算的約束，又使得公民得到最大的效用。
(四)司法審查制度的“供求均衡線”和“預算一效用線”的關系
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[中圖分類號]D631.6；D922.14 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-01
消防監督執法是消防監督管理的生命線，消防安全直接關系著國家財產和人民的生命安全。只有提高了消防監督管理水平，才能降低消防安全事故的發生率。從目前我國消防監督執法的現狀來看，仍存在著很多問題，直接影響了消防監督的管理水平，消防部門應充分認識到消防監督執法的重要性，找到消防監督執法問題所在的原因，不斷提高消防監督執法人員的專業技能，完善執法監督機制，并建立有效的消防執法體系，從而保證國家社會健康穩定的發展。
1 消防監督執法過程中存在的問題
1.1 消防部門監督不夠到位
隨著我國社會經濟的不斷發展，復合型建筑越來越多，建筑的功能性也變得越來越強，由此給消防安全帶來了很大的安全隱患。目前，很多建筑由于產權的不斷變化，使建筑內部的消防管理體系不具備長期性，最終給消防部門的監督帶來了很大的困難。還有部分建筑商為了節省自身成本，沒有加大對消防設備的投入力度，這在很大程度上給人們的生命財產安全造成了嚴重的威脅。另外，雖然傳統的消防監督體制已經得到了一定的完善，但在實際的監督執法過程中依然存在很多的問題，以往的傳統監督體制明顯不能適應時代的發展需求，從而使安全隱患得不到及時的整治。
1.2 消防執法人員素質參差不齊
從目前我國消防監督執法的現狀來看，消防部門人員的流動性很大，消防執法人員素質參差不齊。首先，目前我國消防監督執法人員大多數都是消防部隊院校的學生或者是現役干部，其綜合素質參差不齊。其次，由于消防監督執法人員在一個崗位上的時間不長，經常出現職位調動的情況，從而使消防監督執法人員工作缺乏連貫性。最后，目前我國消防部隊崗位形式是定期交流制度，這在很大程度上影響了消防監督執法人員專業素養的提升。
1.3 宣傳力度不夠
目前我國重新修訂了《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》），但調查顯示新《消防法》宣傳力度還不夠，很多相關的單位也不配合執法，如果強制進行執法，就需要向法院進行申請，這中間耽擱的時間比較長，這段期間單位的火災隱患仍然存在，嚴重威脅著公共安全。與此同時，負責宣傳的工作人員流動性非常大，跟不上人才培養的步伐，另外，由于宣傳工作是一項責任要求很高的工作，因此，很多工作人員為了避免承擔責任就不愿意任職宣傳工作。
2 消防監督執法過程中的有效措施
針對以上消防監督執法過程中存在的問題，消防部門應該充分認識到消防監督執法的重要性，找到消防監督執法中容易出現的問題并及時解決，不斷地完善相關的法律和法規，從而提高監督管理水平，保證人們的生命財產安全。接下來將具體介紹消防監督執法過程中的有效措施。
2.1 提高消防監督執法人員的專業技能
對于消防監督執法來說，消防部門提高消防監督執法人員的專業技能具有非常重要的意義。只有提高了相關工作人員的專業素養，才能提高消防監督管理的水平。首先，消防部門應該定期對消防監督執法人員進行專業知識的培養，不斷提高他們的專業消防技能。其次，消防部門還可以聘請相關專家教授來蒞臨指導，不斷豐富他們的消防經驗。另外，消防監督執法人員還應該做到文明執法，全心全意為人民服務。
2.2 完善執法監督機制
在具體的消防監督執法工作中，消防部門應該不斷整合消防監督執法，完善消防監督執法管理體系，從而保證消防監督工作的順利進行。以往傳統的消防監督機制已經不能適應市場發展的需求，因此，我國相關政府應不斷完善執法監督機制，為社會的穩定和發展奠定堅實的基礎。如果發生了安全事故，就應該徹查消防安全事故的發生原因，并追究相關負責人的責任，從而減少安全事故的發生。
2.3 建立完善、有效的消防執法體系
建立完善、有效的消防執法體系也屬于消防監督執法過程中的一項重要措施。為了保證消防監督執法工作的順利開展，就需要嚴格按照我國的相關法律法規執行。首先，要貫徹落實消防監督執法責任制度，讓相關工作人員充分認識到消防執法的重要性，從而提高工作效率。其次，要建立完善的消防監督執法工作反饋制度，如果在執法的過程中出現了問題，就要及時把這些問題總結下來，從中吸取經驗教訓，避免以后在發生類似的問題。最后，要貫徹落實消防監督執法公開制度，讓人們都能深入了解相關的法律知識并認識到消防安全的重要性。
2.4 加強消防監督宣傳教育
要想提高消防管理水平，就需要全民共同參與進來。因此，我國相關消防部門應該加強對消防安全的宣傳力度，重視消防宣傳教育，讓人民群眾都能熟練掌握基本的滅火、防火常識，并采用先進的技術手段來進行宣傳，比如：電梯廣告、微信推送等形式，從而提高人民群眾的消防監督意識，努力創造一個全民參與消防監督的良好氛圍。
3 結 語
消防監督執法是一項比較重要的工作，相關的消防部門應該充分認識到消防監督執法的重要性，加強消防監督宣傳教育，不斷完善執法監督機制，并提高消防監督執法人員的專業技能，從而提高消防監督管理水平，為我國社會的可持續發展奠定堅實的基礎。
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一、對我國現行監護制度立法的現狀評價
我國現行的監護制度,從《民法通則》到最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》中的諸多規定,具有一定程度的合理因素。它注意到了我國的國情,基本上形成了我國的監護法,使未成年人及精神病人得到了一定程度的保護。比如在對監護人的順序的規定上,考慮了血緣關系的遠近、注重了監護人的監護能力及有識別能力的被監護人的意愿等。但是,其內容雖然涉及監護人的資格、監護的設立、監護人的職責等項規定,但由于《民法通則》本身的立法體例、條文數目的局限,由于當時“宜粗不宜細”的立法指導思想以及制定《民法通則》時的社會生活條件、思想認識水平的局限,監護制度的規定既過于原則、籠統,又帶有濃厚的計劃經濟時期的色彩。其立法簡單、粗略,帶有很大的權宜性,缺乏足夠的嚴密性和系統性。隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善,近年來我國的社會經濟生活及人們的思想觀念均發生了很大的變化,個體意識、法律意識逐漸增強,家庭觀念卻逐漸弱化。現有的內容簡單、操作性較差的監護制度在諸多方面已難以適應我國目前社會關系與家庭關系的狀況,種種缺陷與不足的存在很容易使監護制度的規定流于形式,不可避免地出現了大量的未成年人和精神病人無人監護或監護不力的情況,進而影響了監護制度作用的發揮。可見,由于監護制度的先天不足及客觀情況的變化,監護立法的完善勢在必行。
首先,完善監護法是司法實踐的需要。我國監護立法存在的諸多原則性規定、立法空白及缺陷,導致了在司法實踐中存在極大的自由裁量的空間。在我國目前的司法隊伍尚存在諸多不盡如人意之處的情況下,賦予其如此大的自由裁量空間,其實際結果是不能令人滿意的。學者王伯琦教授曾指出:“執法者,無論其為司法官或行政官,不患其不能自由,惟恐其不知,不患其拘泥邏輯,惟恐其沒有概念。”(1)所以,我們要加強法律的科學性、邏輯性,建立一套概念清晰、性質明確、體系健全的監護法律制度,以從立法上堵塞漏洞,防止不公正現象的出現。
其次,完善監護法是現實生活的需要。社會人們的家庭觀念日漸開放,大家庭分化,僅僅靠家庭內部解決對需要保護之人的照料問題已不現實。同時,隨著改革開放以來人民生活水平的提高,個人私有財產越來越豐富,未成年人和精神病人也會通過接受繼承、接受贈與等方式獲得自己獨立的財產,這個特殊群體也會在一定程度上參與社會生活。在目前我國存在著的大量的流浪人口中,有很大一部分是未成年人、精神病人以及殘疾人,民政部門為遣返這些流浪兒童、精神病和癡呆病人,每年都要耗費大量的人力、物力和財力,但終究是治標不治本。這都對我國監護制度的完善提出了客觀的要求。
二、我國監護制度立法的完善構想
(一)關于監護的性質
1.單獨設立并完善親權制度,明確親權概念,把親權與監護權嚴格分開。綜觀各國民事立法,如《德國民法典》、《日本民法典》、《瑞士民法典》等,均用專門的章節分別規定監護權與親權,明確各自的適用范圍和界限,相互配合、協調地共同作用于對未成年人權益的保護。我國監護與親權的混合重疊之原因就在于我國沒有獨立的親權制度。未來民事立法應完善并統一關于親權的規范,建立嚴謹的獨立的親權制度。明確父母是未成年子女的親權人和成年精神病子女的監護人,而不是未成年子女的監護人。對未成年人的監護是親權的補充,是對親權的延伸和救濟。將親權與監護分別獨立規定,從而建立邏輯嚴密的充分保護行為能力欠缺者權益的監護和親權立法,達到監護制度與親權制度的協調運用。
2.明確規定監護的性質。監護是權利還是義務,這是必須明確回答的一個問題。我國監護法律對這個問題的回答是含混不清的,態度的不明朗導致了司法實踐中的種種困難,有人以放棄監護權為由推卸責任,也有人以行使權利為由濫用監護權,導致了被監護人利益不能得到充分保護等種種情形。為了在將來的民事立法中彌補這個缺陷,應該從上明確,監護是與被監護人有著某種特殊的身份關系的人的一種社會職責,是權利與義務的統一。監護人在履行監護職責的過程中,一方面負有必須履行監護各項職責的義務,另一方面還享有相應的如辭任權、報酬請求權等權利,法律要保護監護人的這些權利。
(二)關于監護的種類和監護的設定
1.在立法上明確規定遺囑監護的設立方式。德國、日本、法國、瑞士等國的民法典,以及英國、美國等判例法國家均承認遺囑指定,且賦予其優先的效力。我國監護立法只規定了法定監護、指定監護和協議監護,對現實生活中客觀存在的遺囑監護卻未予確認。父母作為與子女有最近的血緣關系的人,他選擇的監護人應該是對其子女最有利、最合適的人,他(她)的遺囑指定應該是最接近于親權的。民法典可以規定,只要該指定是出自享有親權的被監護人的死父或母的真實意思(已成年的精神病人的父母及其他監護人由于沒有親權,不能為被監護人指定監護人),被指定的人也同意做監護人(親權人不得把自己的意思強加給他人,被指定人若不愿意也不能很好地保護被監護人利益),且該指定不違反有關的法律規定(父或母不能用遺囑取消母或父的親權而另立監護人,除非對方在事實上或法律上不能行使親權),對被監護人亦無不利,那么這種遺囑監護應具法律效力,監護關系成立。
2.明確規定協議監護的形式、內容及有效條件。協議監護是一種雙律行為,應該符合法律行為的有效條件才能發生法律效力。首先,作為協議監護當事人的必須是依法對被監護人有監護資格的人;其次,當事人必須在自愿、平等的基礎上達成協議;再次,當事人之間的協議內容必須根據對被監護人有利的原則商定;最后,被監護人有識別能力的還應征求被監護人的意見。
3.關于幾種監護形式之間的關系。遺囑指定的監護人為第一順位的監護人,其次是協議監護、法定監護、有關機關的指定。基于父母對未成年子女的深厚的愛護,法律賦予了其親權,父母也可以通過遺囑的方式為其未成年子女指定監護人,這種監護更接近于親權的行使,應在法律上賦予其優先的效力。德國、瑞士、英、美、日本等國家都是如此,我國應該借鑒國外的立法經驗,縮小法定監護,擴大協議監護、指定監護特別是遺囑指定以及監護法院、監護行政機關指定的適用范圍。
(三)關于監護的機構
1.設立專門的監護監督機關,制定嚴格的監督制度。監護人雖然是與被監護人有某種親屬關系的人,但其畢竟不同于親權人,這種關系決定了法律要對監護人進行必要的、與對親權人相比更為嚴密的監督,以防止侵犯被監護人利益情況的出現。另外,監護是一個比較長期的過程,客觀情況難免會發生變化,為了隨時隨地地保護被監護人的利益,監護監督機構的設立是非常必要的。根據我國的實際情況,本文認為,宜由對被監護人情況比較了解的被監護人住所地的居(村)民委員會來行使監護監督權。對此,法律應明確規定,改變目前的監護人自動走馬上任的做法,法定監護人、遺囑監護人、協議監護人、指定監護人都應在就任前到被監護人住所地的居(村)民委員會備案,以方便居(村)民委員會的監督。當監護人不勝任、不稱職或者有違反職責、侵犯被監護人利益的行為時,居(村)民委員會應及時向法院報告,法院經審查后可撤銷其監護人的資格。(2)沒有擔任監護人的被監護人的其他親屬也有權協助居(村)民委員會對監護情況進行監督。監督的內容包括對監護人行使監護權、履行監護義務的監督,定期或不定期的對監護人管理被監護人財產的情況進行檢查,當監護關系終止或解除時進行清算。
2.設立明確的監護保障機關。監護人難找一直是困擾司法實踐界的難題之一。因為按照現行監護法,監護人在履行監護的各種職責的同時還要擔負扶養被監護人的各種費用,這就增加了基于親情或道義愿意承擔監護責任而與被監護人本來并沒有法定扶養義務的親屬、朋友的經濟負擔和擔當監護人的思想顧慮。筆者認為,應該規定由專門的機構來負責特殊情況下的被監護人的生活費用并支付監護人報酬。在親情和道義的基礎上再加上利益的鼓勵與保障,使該問題得以妥善解決。根據我國的實際情況,監護保障機構宜由民政部門擔任,費用可考慮由未成年人父母的所在單位、精神病人的所在單位和國家財政共同解決。
3.取消對未成年人父母的所在單位、精神病人的所在單位、未成年人和精神病人住所地的居(村)民委員會、民政部門的監護人職責的規定。因為這些企事業、行政機關、群眾基層組織在承擔生產、文化科研醫療等活動以及管理國家行政事務的同時,還要去負責本單位職工及其子女的監護任務,他們很難有專人從事對本單位職工的未成年子女或精神病職工的監督保護工作,其履行監護職責的情況是可想而知的,并且這條規定在實際生活中也形同虛設。同時,可以考慮在法院中設立專門管理親屬、繼承、監護等方面事務的法庭,代表國家對監護事務進行統一管理,擴大法院在監護事務中的職權范圍。
(四)關于監護的
1.明文規定監護人享有的監護權的各項具體內容,真正作到權利與義務相統一。為了更好的保證監護人圓滿地完成監護職責,有必要賦予監護人相應的、明確具體的監護權。監護人除了有對被監護人進行人身及財產方面監護的權利和受保護的權利外,還應有明確的財產管理權、辭任權、報酬請求權等實質性的權利內容。首先是辭任權。監護作為親權的延伸和補充,與親權有著諸多的不同。監護人并不象親權人一樣必然對監護的對象存在著法律上的撫養義務。監護作為一種權利與義務相結合的職務,監護人應享有在有法定事由或有正當理由時經有關機關批準辭去或拒絕擔任該職務的權利,這也可以避免由于監護人的原因而導致的對被監護人監護不力、被監護人權益等現象的出現。其次是報酬獲取權。監護人與扶養人并不完全一致。雖然在實際生活中擔任監護人的往往是與被監護人有扶養義務的近親屬,但也并不是絕對的。法律要區別有扶養義務的監護人與沒有扶養義務的監護人,規定不同的權利和責任。為了調動監護人履行監護職責的積極性,解決現實生活中找監護人難的,我們可以仿照其他國家的規定,賦予與被監護人沒有法定的扶養義務的監護人以獲報酬權。在市場條件下,僅靠精神上的鼓勵而沒有物質上的補償可能很難調動沒有法定扶養義務的監護人的積極性,最終影響被監護人的利益。當然,由于監護人與被監護人往往有某種血緣關系或親情關系,所以一般情況下監護人還是愿意履行監護義務的。只是法律應該增加并落實必要的監護人權益的規定,使監護人在履行監護義務的同時享受相應的權利,促進其認真履行監護職責,從而發揮監護制度應有的作用。
2.建立相應的法律責任制度,完善法律責任承擔的規定。首先,加強對監護人職責范圍的規范,避免監護人侵犯被監護人利益情況的發生。為了便于對監護人進行監督,及時發現問題,避免和及時糾正侵犯被監護人利益的行為,應當建立監護報告制度。要求監護人定期向監護監督機關做出報告,如被監護人的健康、成長、、管理情況,被監護人財產收入支出及管理、修繕情況等。報告時間可定為一年一次。其次,民法通則第133條籠統的規定“無民事行為能力人、限制民事行為能力人造成他人損害的,由監護人承擔民事責任”,似有欠妥之處。被監護人分為無民事行為能力人與限制民事行為能力人兩種,擔任不同類別的監護人,其責任當然也應有所區別。再次,我國監護制度存在著主體關系的復雜性與有監護資格的人的廣泛性。可能承擔監護職責的除了有法定的扶養義務之人外,也可能是無法定的扶養義務的其他公民,等等。這樣,有撫養義務的人不一定擔任監護人,擔任監護人的也不一定是有撫養義務的人。對上述不同情況不加區分,一律規定由監護人承擔被監護人的侵權后果,有失公平,也增加了實踐中確定監護人的難度。民法典在確定被監護人致人損害時監護人的監護責任時,應區別不同地位的監護人作出不同對待。
三、加強公法的介入,使監護制度得到一定程度的公法保障
由上所述,我國現行監護制度存在的諸多缺漏與缺乏國家公權力的介入和干預密切相關。鑒于監護制度對整個社會良好運行所帶來的影響,應該加強國家公權力在該制度中的作用。從世界范圍來看,國家公權力全面介入了監護人的資格及其選任、監護的開始、監護人履行職責情況、監護的設立、變更、終止等諸多方面。日本民法非常重視公權力在監護關系調整中的作用。如在監護人的設立方面,除父母遺囑指定的監護人外都需要家庭裁判所選任。除了有家庭裁判所和監護監督人作為監護監督機構外,還有依照兒童福利法實施的公法的監督。德國也很重視未成年子女權益的保護,并對其作了細密的規定,而且修改后的德國民法更是加強了公權力對監護的監督。如德國民法設定了在沒有適合于擔任監護人的人選時,得指定青少年事務局擔任公職監護;在依法需要有監護人的非婚生子女出生時,青少年事務局為其監護人等具體規定。(3)
綜觀各國監護立法,尤其在監護監督機構問題給予了高度的重視。大陸法系的日本、原聯邦德國、法國等國的監護立法中均設立了監護監督人制度,如德國民法典第1792條規定設置監護監督人,輔助監護法院監督監護人;第1799條具體規定,監護監督人應注意監護人遵照其義務為監督,并將義務違反事項報告監護法院。另外,許多國家還另設監護行政官署及監護法院,代表國家處理監護事宜并行使監督權。如瑞士的監護官廳,原聯邦德國的監護法院的監護法官,日本的國家裁判所等。可見,公權力對監護的介入是一個普遍的趨勢。
各國監護制度公權力介入的特點反映了法律對社會關系的調整越來越廣泛和深入,國家公權力已經介入了社會的各個領域。無民事行為能力人、限制民事行為能力人作為監護的對象,都是應該受到國家、社會著重保護的弱勢群體。在該問題上,公權力的適當介入和干預已日益成為世界各國立法者的共識。當然,并不能由于強調公權力的介入就將監護置于公法領域,因為一方面,在絕大多數情況下監護人還是由與被監護人有血緣關系的人擔任的,另一方面,國家也沒有足夠的財力承擔對所有喪失親權保護的未成年人或精神病人的監護責任,把監護制度置于私法領域,仍是一個現實和理性的選擇。(4)
我國民法在對公權力介入監護問題上的規定有所欠缺。首先,法律上雖然規定了類似監護監督機構的內容,但很不完備。監督職責未落實到具體的部門,監督機構如何行使監督權也沒有實質性的規定,對監護的監督形同虛設。其次,由于沒有明確地認定監護人侵害被監護人利益的標準,給監護人不履行監護義務或濫用監護權留下了可乘之機。再次,法律上也沒有監護的保障機構,使處于特殊情況下的需受監護之人不能得到監護的保護。這些立法漏洞的存在直接引起了監護人難以落實、監護人怠于履行監護職責、侵犯被監護人利益等問題的出現,影響了監護制度立法目的的達成。本文認為,適當加強對監護制度的公法介入有望使這些社會問題得到緩解。其中包括:明確監護的監督機構,設立監護的保障機構,由國家來承擔某些特殊情況下的喪失親權保護的未成年人和精神病人的監護費用,減輕與被監護人沒有法律上的扶養義務的監護人的監護責任,從而避免監護人難找、監護人難以負擔費用等問題的出現。
注釋:
〔1〕王澤鑒.民法學說與判例〔M〕.北京:政法大學出版社,1997,(4):140.
篇11
對誓察權的制約和監督，應該說我國在制度上設立的監督方式還是比較完備的。既有國家監督(包括國家權力機關的監督、人民政府的監督以及國家檢察機關和人民法院的監督)，也有社會監督(包括黨的機構的監督、人民團體的監督以及社會輿論的監督)；既有來自這些外部力量的監督，也有來自公安機關內部的監察部門和督察力量的有力監督；既有事前監督，也有事后監督等等。這些監督方式都從某一個方面和角度保證了公安機關能夠嚴格地依法行使職權，自覺地為人民服務。但是，從監督的實效來看，確實還存在著許多問題，最突出的問題是監督形式雖然比較豐富，但具有實效的監督方式少。尤其是對于警察權濫用的制約和監督機制的憲法設計尚有一定的缺陷。對此，筆者擬以憲法的視角從限權、制衡、監督三個方面對警察權的憲法制約和監督機制的構建及其完善等問題進行粗略探討。
一、限權—明確，察權的法定權限，確立檢察官在偵查中的主導地位
依據的理論，任何權力都必須得以制衡，不受制約的權力會自發地向外和向內尋求擴張，導致越權和濫權、擅權。權力必須要有制約，而惟有權力才能制衡權力。且愈重要的權力，愈需要與之相匹配的權力來進行制衡。而警察權作為國家公權力體系中重要的組成部分，和其他公權力一樣具有易擴張性。正如孟德斯鴻在其《論法的精神》中寫道，“在警政的實施上，懲罰者與其說是法律，毋寧說是官吏。在犯罪的審判上，懲罰者與其說是官吏，毋寧說是法律。誓察的事務是時時刻刻發生的事情，幾乎不需要什么手續、形式。”這段話一方面說明誓察權力廣泛，另一方面說明誓察在行使權力過程中受約束的程序少，也就是誓察的“自由裁量權”大。因此由于警察權先天的易擴張性，往往最容易被濫用。而它一旦被濫用，對人民的傷害，對社會的損害就會極為普遍極為深重。因此，從角度來構建限制警察權的機制尤為必要。
我國替察權最顯著一個特點就是警察權界限缺乏憲法的明確定位。由于誓察權界限的不確定性，有時政府會出于某種考慮，要求公安部門承擔某些政治、經濟或社會性任務，而這些任務超出了警察理應承擔的正常范圍，從而導致了誓察權力的擴張，并為那些貪婪的警察制造出了尋租的機會。譬如有的地方政府提出，公安部門要為經濟建設、要為某項政治任務保駕護航。這實際上是逼迫誓察去承擔他所不應承擔的行政職能，而警察權也就借此延伸到社會生活的各領域中。或者由于公安部門與政府的重要任務聯系在一起，由此在決策層上獲得了與其職能不相稱的權力。這樣，從制度上警察的強制性權力延伸到了非警察事務中，這必然會誘惑誓察腐敗。因此，只有憲法將警察權力限定在于明確的法定范圍之內時，其權力才有可能被有效地約束、監督。
就警察的刑事職能而言，我國《憲法》第135條對公檢法三機關之間的關系一直作出的設計就是“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”這一設計從憲法上確立了中國的公檢法三機關之間既是一種互相配合、制衡的關系，又是一種“流水作業式”的刑事訴訟構造。依照理論，權力只有相互制衡，公民的私權利才能得到有效的保障。而這一訴訟結構在強調偵查、公訴、審判三個權力之間相互制衡的同時，又強調密切配合，這本身在形式邏輯上就出現了矛盾。強調配合固然能起到增強打擊犯罪的合力，但是犯罪嫌疑人的合法權利靠什么機制來保障呢?而且對于審判前程序而言，由公安機關直接面對被追訴者，自行決定實施旨在限制或者剝奪公民基本權益的強制性措施，諸如逮捕、拘留、搜查、扣押、勘驗、檢查等，而這些措施卻又無法獲得中立司法機構的授權和審查，遭受不公正對待的公民也不能獲得有效的司法救濟。這必然使訴訟活動成為公安機關針對公民自行實施的單方面治罪活動。這種司法制約機制的缺乏，直接導致被追訴者地位的嚴重惡化和警察權力的無限膨脹甚至濫用的局面岡。
因此，筆者認為有必要構建偵訴一體化的刑事司法模式，在刑事訴訟的審前程序中加強對警察權的限制和制約。在這里需要強調的是筆者贊成龍宗智先生主張的“偵訴一體化”的觀點，不贊成有些學者主張的“檢警一體化”的觀點。檢警一體化，強調的是檢察官對警察的指揮，容易弱化警察的責任感，不利于偵查的專業分工，反而不利于偵破。加強偵訴合作的具體設想是：警察偵查案件，得隨時向檢察官報告偵查的過程，自覺地接受檢察官指導和限制，以防止警察權力的無限膨脹甚至濫用。檢察官認為必要，可以親自偵查案件，可以介人任何案件的偵查。檢察官認為需要警察幫助時，警察必須予以協助。檢察官的命令，警察應當接受，否則構成讀職。偵訴一體化的核心是確立檢察官在偵查階段的主導地位，偵查機關的所有訴訟行為，特別是調查、取證行為，必須服從檢察機關的領導、約束和監督，從而在提高訴訟效率的同時，又為公民合法權利的保障設了一道屏障，也有利于防止被追訴者地位的嚴重惡化和警察權的無限膨脹甚至濫用。
二、制衡—建立司法審查制度，以司法權控制贊察權
警察權應當受到司法權的控制是的必然要求，也是當今社會發展的時代潮流和趨勢。最常見的司法權對警察權的控制方式就是行政訴訟，當事人可以在警察的執法行為作出之后向司法機關提出請求，由司法機關對警察的執法行為的合法性等予以審查并作出處理。除了這種事后監督模式的行政訴訟之外，另一種較常見的司法權控制警察權的方式是警察在作出某些涉及公民基本權益的行為之前，必須首先向司法機關申請，經過司法機關審查同意并取得相應的許可證狀之后，才能實施相應的行政行為。司法權對警察權的這種控制模式一般主要適用于那些涉及到公民基本權利的行為領域。譬如，當需要對公民臨時限制人身自由或者需要進行搜查、扣押、羈押、監聽等情形時，警察無權直接決定和實施，而是必須事先向法院、治安法官等提出申請，由法官決定是否批準同意。以司法權控制警察權，正是基于對警察權的天然的易擴張性的考慮，因此有著堅實的理論基礎。
首先，以司法權控制警察權符合理論中“權力須得分工和制約”原理的需要。我國的警察主要承擔著治安行政管理和代表國家偵查犯罪、追訴犯罪的職能。在這一職責的驅動下，警察在履行職能過程中捕捉、搜集當事人違法犯罪證據的主觀積極性非常強烈。更重要的是，警察擁有強大的國家權力，掌握著豐富的權力資源，警察權本身又具有單向性和強制性的特點，而行政相對人、犯罪嫌疑人等則處于被管理和被追訴的地位，他們的權利最容易受到具有強制特性的警察權的侵害。根據“任何人都不得在自己為當事人的案件中擔任裁判者”這一法律格言，對于為維護治安和追訴犯罪而采取的涉及公民基本權利的行為，如果允許警察自己作出決定并對當事人的不滿和異議作出最終認定，則無疑違反了這一理念。馬克思也曾經說過：“在刑事訴訟中，法官、原告和辯護人都集中到一個人身上，這種集中是和心理學的全部規律相矛盾的。”因此對于警察權的行使，司法權作為社會正義的最后一道防線，對社會糾紛和爭議享有最終的裁決權，由司法權予以控制是合乎權力分工和制約理論的。
其次，以司法權控制警察權也符合我國憲法保障公民人權的理念。當今中國，保障人權和正當程序觀念已經深人人心，為國家權力行使過程中必須予以考慮的重要內容。而警察作為國家維持統治秩序和社會安全的重要工具，在行使職權時，也必然是傾向于維護國家、社會的利益。對于被管理者來說，在面對代表強大國家、擁有國家強制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權利更容易遭受警察權的侵害。從一定意義上說，警察扮演的是控告、追訴者的角色，不能由警察自身對限制、剝奪公民權利的行為是否合法作最終的裁決，因為“被控人面對具備法官絕對權力的追訴人，束手無助”、“控告人如果成為法宮，就需要上帝作為律師’’I61。而司法權從其本質上說應當是超然、中立的，控、審分離、司法最終裁判等原則也為現代法治國家所公認。因此，以司法權來控制偵查權的行使，符合上述理念和原則，也有利于保障公民權利、維護人權。
因此，為體現懲罰犯罪和保護人權的統一，有必要在我國刑事偵查程序中建立司法審查制度以制約膨脹的警察權。具體設想是：(1)建議在全國各基層法院設立司法審查庭或治安法庭，專門負責對在偵控機關提請適用的強制性措施的合法性進行審查，簽發司法令狀。(2)確立司法審查的例外。即在特定情況下賦予偵控機關可無證采取強制性措施的權力。(3)建立人身保護令制度。賦予當事人及其人、辯護人在訴訟的各階段都有權向檢察機關申請取保候審的權利，如遭拒絕，應嫌疑人、被告人的要求，由法院在聽取控辯雙方意見后迅速作出裁決。如仍遭拒絕，可向上級法院上訴。這樣將警察擁有的事關公民的人身權和重大的財產權的決定權被改變為申請權，警察對任何公民的人身權和重大財產權的決定，都只能依申請，而由法院做出最終決定。
三、監督—設立人民偵查員制度，加強人民群眾的監督
警察權在行使的過程中往往直接與人民群眾發生關系，警察能不能嚴格依法行使權力，最有發言權的還是人民群眾，特別是有關事件的當事人。因此，為了增強警民溝通、建立和諧社會，筆者認為可以參照人民法院系統的‘，人民陪審員”制度以及人民檢察院系統最近推行的“人民監督員”制度，在警察體系內部也引人“人民監督員”(或稱之為“人民偵查員”)制度，即在訴前的偵查階段吸納社會公眾參與，尤其涉及對公民基本權利采取限制和剝奪的強制措施時，由社會公眾進行監督制約的民主制度。其憲法基礎主要體現在以下方面：
第一，人民偵查員制度具有明確的憲法和法律依據。《憲法》明確規定，國家的一切權力屬于人民，人民享有廣泛的管理國家事務和社會事務的權利，警察權的行使也必須接受人民的監督。《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利”。《人民警察法》第3條規定：“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，維護人民的利益，全心全意為人民服務”。第46條規定：“公民或者組織對人民替察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時直處，并將查處結果告知檢舉人、控告人”。這些都是實行人民偵查員制度的憲法和法律的依據。列寧曾指出：“憲法就是一張記載著人民權利的紙”。人民的權利真正得以實現，最重要的是通過一定的途徑和載體，從“紙上”落到實處。否則，人民的權利只能是一句空談。實行人民偵查員制度，就是為了落實憲法和法律的上述規定，為人民群眾行使對公安工作的監督搭建一座實實在在的橋梁，通過這種制度化的剛性程序，將警察權的行使直接置于人民的監督之下，保障人民監督權利的行使，促進人民民主的經常化、程序化、制度化。
第二，人民偵查員制度具有堅實的理論基礎。建立人民偵查員這種由社會公眾監督制約司法活動的民主制度，其基本的憲證理論基礎就是馬克思列寧主義關于對國家權力實行監督制約和司法的民主性的理論。具體地說，著重體現在以下方面：
一是權力的監督制約理論。權力需要監督和制約，不受監督的權力必然產生腐敗，這是一條公律。替察權作為一項重要國家權力，其兼具行政性和司法性，直接影響到公民人身權利和財產權利，必須受到有效的監督制約。這種監督制約既要有法律程序上的制約，又要有人民群眾和社會各界的民主監督，惟有如此才能有效地防止權力濫用和腐敗，保持警察權的人民性。
篇12
一、我國危險責任的立法現狀及存在的主要問題
(一)我國危險責任的現狀
在我國侵權行為法上，危險責任是無過失責任的下位概念，借助我們對危險責任含義的理解，我國危險責任立法的主要內容
1．《民法通則》及其司法解釋中關于危險責任的規定。第一，《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)。《民法通則》的106條第3款：“沒有過錯，但法律規定應承擔民事責任的，應承擔民事責任。”這是無過失責任的立法體現，而危險責任是無過失責任的一種類型，因此該條也是危險責任的法律淵源。另外，《民法通則》第123條以列舉的方式對危險責任作了原則性的規定，具體內容是：“從事高空、高壓、易燃、易爆、劇毒、放射性、高速運輸工具等對周圍環境有高度危險的作業造成他人損害的，應當承擔民事責任，如果能證明損害是由受害人故意造成的，不承擔民事責任。”第二，《最高人民法院關于貫徹執行中華人民共和國民法通則若干問題的意見(試行)》第154條是對《民法通則》第123條的補充，它規定：“從事高度危險作業，沒有按有關規定采取必要的安全防護措施，嚴重威脅他人人身財產的，人民法院應當根據他人的要求，責令作業人消除危險。”
2．特別法中關于危險責任的規定。除《民法通則》及其司法解釋外，還有一些單行的民事法律法規涉及對危險責任的規定：
第一，《環境保護法》第4l條第1款規定了環境污染致害責任，其內容為：“造成環境污染損害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或個人賠償損失。”第4l條第3款規定了免責事由，“完全由于不可抗拒的自然災害，并經及時采取合理措施，仍然不能避免造成環境污染損害的，免予承擔責任。”類似的規定還有《大氣污染防治法》第45條、《水污染防治法》第55條。
第二，《電力法》第60條第1款規定了電力運行事故責任，具體內容為：“電力運行事故給用戶或者第三人造成損害的，電力企業應當依法承擔賠償責任。”第60條第2款規定了免責事由：“電力運行事故由下列原因之一造成的，電力企業不承擔賠償責任：(1)不可抗力：(2)用戶自身的過錯。”
第三，《鐵路法》第58條第1款規定了鐵路運營事故責任。具體內容為：“因鐵路行車事故及其他鐵路運營事故造成人身傷亡的，鐵路運輸企業應當承擔賠償責任：如果人身傷亡是因不可抗力或者由于受害人自身的原因造成的，鐵路運輸企業不承擔賠償責任。”第58條第2款是鐵路運輸企業的免責條款，‘違章通過平交道口或者人行過道，或者在鐵路線路上行走、坐臥造成的人身傷亡，屬于受害人自身的原因造成的人身傷亡。”
第四，《民用航空法》第157條第1款規定了民用航空器對地面第三人的損害賠償責任。具體內容為：“因飛行中的民用航空器或者從飛行中的民用航空器上落下的人或者物，造成地面(包括水面，下同)上的人身傷亡或者財產損害的，受害人有權獲得賠償：但是，所受損害并非造成損害的事故的直接后果，或者所受損害僅是民用航空器依照國家有關的空中交通規定在空中通過造成的，受害人無權要求賠償。”第159條規定“未經對民用航空器有控制權的人同意而使用民用航空器對地面第三人造成損害的，有控制權的人除證明本人已經適當注意防止此種使用外，應當與該非法使用人承擔連帶責任。”第l60條、第161條規定了免責事由，即損害是由于武裝沖突、騷亂或者完全由于受害人及其受雇人、人的過錯造成的，應當承擔責任的人不承擔責任。第16l條還規定了“應當承擔責任的人證明損害是部分由于受害人或者其受雇人、人的過錯造成的，相應減輕其賠償責任。但是，損害是由于受害人的受雇人、人的過錯造成時，受害人證明其受雇人、人的行為超出其所授權的范圍的，不免除或者不減輕應當承擔責任的人的賠償責任。”第1條規定了“民用航空器的經營人應當投保地面第三人責任險或者取得相應的責任擔保。”
第五，《道路交通安全法》第76條第1款第2項規定了機動車肇事責任，具體內容為：‘機動車與非機動車、行人之間發生交通事故的，由機動車一方承擔責任：但是，有證據證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規，機動車駕駛人已經采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任。”第76條第2款還規定：“交通事故的損失是由非機動車駕駛人、行人故意造成的，機動車一方不承擔責任。”
(二)我國危險責任立法中存在的問題
根據以上我們對危險責任的理論分析及對各國危險責任制度的考察，重新審視我國危險責任立法的現狀，就會發現存在許多問題。
1．《民法通則》第123條存在的問題。
第一，《民法通則》第123條規定的高度危險作業范圍難以界定，給危險責任的適用帶來很大的困難。《民法通則》第123條對“高度危險作業”進行了一種列舉式的規定，但它又是一種不完全性的列舉，只列舉最常見的七種。這七種作業不但不能完全概括所有的高度危險作業，而且這七種概念和相互的界限也是不清楚的，因此，對已經列舉出來的高度危險責任的范圍，學術界和實務界的看法是不統一的。例如，高空作業，多高算是高空：高速運輸工具，機動車是否屬于高速運輸工具，都沒有一致的看法。這樣就使得危險責任在實踐中的運用缺少了某種信任基礎，處于一種無把握的狀態。在具體案件的判決中，法官對是否適用《民法通則》第123條及‘如何適用享有過多的自由裁量權，難以保證司法公正，損害了法律的威嚴。
第二，《民法通則》第123條的規定過于原則，需要借助特別法對責任主體、構成要件、賠償數額、免責事由等進一步具體化。由于立法規定的不明確，導致不同的利益主體會做出不同的解釋。例如，《民法通則》只規定了“受害人的故意”為免責事由，但《鐵路法》第58條中規定“不可抗力”或者“受害人自身原因”造成的損害，鐵路運輸企業可以免責。“不可抗力”作為侵權責任免責事由的一般性規定，適用于鐵路運輸事故責任，當無疑問。但“受害人的故意”與“受害人自身原因”是否可作同一解釋，有待于立法的進一步明確。對“受害人自身原因”，第58條中只列舉了違章通過平交道口或者人行過道和在鐵路線路上行走、坐臥兩種情況，其它情況怎么處理?《鐵路法》中沒有規定，只能借助于鐵路部門的規章進一步明確。規章的立法層次低，而且很難絕對避免部門利益保護問題。類似這種基本法與特別法的規范沖突，使法官在具體法律適用上頗感困惑：是認定特別法違反基本法的規定，排除特別法的適用，用基本法的規定處理案件；還是應該按照“后法優于前法”、“特別法先于基本法”的規則，以特別法的規定作為判案的依據。同時，原被告雙方由于利益的沖突，也會提出完全相反的主張。2.機動車事故責任與危險責任的關系不確定。如果根據《民法通則》第l23條的規定將機動車作為“高速運輸工具”的一種，機動車事故責任是當然屬于危險責任體系。
2004年5月1日之前處理機動車事故損害賠償一直沿用的1991年國務院的《道路交通事故處理辦法》，規定機動車事故責任適用過錯責任原則，也就是否認機動車事故責任屬于危險責任的一種類型。2002年出臺的民法典草案繼承了這一思想，將機動車事故責任從“高度危險作業責任”一章分出，適用過錯或過錯推定責任，說明民法典草案將機動車事故責任排除在危險責任之外。2004年5月1日施行的《道路交通安全法》在機動車事故責任問題上與民法通則的立場一致，確認機動車駕駛人的無過失責任，肯定了機動車事故責任屬于危險責任的范疇。立法現狀的極度沖突導致了司法適用中極其混亂的局面。
3．《民法通則》與特別法的規定存在沖突。由于《民法通則》第l23條的規定過于原則，就需要特別法對責任主體、構成要件、賠償數額、免責事由等進一步具體化。但由于立法規定的不明確，導致不同的利益主體會做出不同的解釋。例如，《民法通則》只規定了“受害人的故意”為免責事由，但《鐵路法》第58條中規定“不可抗力”或者“受害人自身原因”造成的損害，鐵路運輸企業可以免責，關于“受害人的故意”與“受害人自身原因”是否可作同一解釋，有待于立法的進一步明確。另外，在許多特別法中危險責任的規定要靠配套規章才能進一步適用，而規章的立法層次低，而且很難絕對避免部門利益保護問題。類似這種基本法與特別法的規范沖突，使法官在具體法律適用上頗感困惑，既給司法審判帶來了很大的困擾，也不利于保護受害人的合法權益”
4．特別法對危險責任賠償限額的立法規定不一致。目前我國因高度危險活動造成的損害賠償仍采用限額賠償原則，并且最高賠償數額限于法律規定，但立法對此規定很不統一，不利于對受害人的保護。例如，《鐵路旅客運輸損害賠償規定》第5條規定：“鐵路運輸企業依照本規定應當承擔賠償責任的，對每名旅客人身傷亡的賠償責任最高限額為人民幣40000元，自帶行李的損失的賠償責任限額為人民幣800元。”而《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》第6條規定：“承運人按照本規定應當承擔賠償責任的，對每名旅客的最高賠償金額為人民幣70000元。”這便陷入了我們常說的“同名命不同價”的理論困境。
二、完善我國危險責任制度的立法建議
針對上述我國危險責任立法的不足，本文擬提出如下的立法建議：
1．我國危險責任的立法模式選擇。一般認為，一般條款立法模式更能適應當今社會科學技術發展迅速，危險責任類型層出不窮的現實需要，因此，我國未來的危險責任立法仍應堅持一般條款立法模式的傳統，但是應當拋棄現今的具體列舉模式，走民法典上的一般化與特別法上的類型化相結合的立法道路，即采取以特別法上的類型化規定構成危險責任的主要內容，民法典上的一般條款只作為主流規范存在。民法典上的一般條款規定危險責任的歸責原則、免責事由、責任主體及構成高度危險活動的判斷標準等一般事項，特別法對各種類型的危險責任從構成要件、責任主體到責任形式、免責事由等方面做具體的規定。根據“特別法優于基本法”的規則，當特別法落后于危險責任的社會實踐或個別危險責任類型的規定不夠嚴密周延時，民法典上的一般條款便可以充分發揮其主流規范的作用而予以適用。采取這一模式可以避免特別立法模式封閉性、滯后性、立法復雜重復以及漏洞難以彌補的弊端，限制了法官濫用自由裁量權，適合我國法官素質整體水平不高的國情，以不變應萬變，順應危險責任的發展潮流，是一種比較理想的立法模式。
2．機動車事故責任應當回歸危險責任體系。前文筆者曾指出我國相關法律規定對機動車事故責任地位的規定極其混亂的現象，本文認為，將機動車事故責任作為危險責任的一種類型，適用無過錯責任的做法更為可取。由于人的注意力和應變能力均有一定的界限，損害的發生與加害人的主觀過錯有時并無必然的聯系，當事人即使盡了一切必要的、高度注意義務，也難以絕對避免交通事故的發生。如果機動車一方能夠證明其已盡到了高度注意義務就可以免責的話，對于弱勢一方的生命健康權的保護是極為不利的。當然，對于機動車事故責任加害一方，法律可以通過適用過失相抵以及機動車第三者責任強制保險，避免讓加害人不合理地承擔賠償責任。
總之，對交通事故損害賠償實行無過失責任是歷史的進步，是各國的共同經驗，是20世紀侵權行為法領域的重大成果。我們不應該違反國際潮流。在未來的立法中應把機動車事故責任置于“高度危險責任”一章的規定之中，與其他的高度危險責任并列在一起，或者作為其中的一節。
篇13
根據《征管法》的要求，稅務管理分為稅務登記、納稅申報、稅收定額管理、減免稅、發票管理、稅收票證管理、稅款征收、稅務稽查等多個環節，各個環節應當獨立運作，互相監督，互相制約。而目前基層地稅機關的實際情況是，由于人手不足，技術手段落后等因素，大多數基層分局稅務管理各個環節的崗位職能沒有細分，崗位權力過于集中，有的自由裁量權過大，即使設立了崗位，但各個崗位應履行的職責和應承擔的責任不明確，導致監督實施和責任追究的對象不清。
（二）過程監控不力
過程監控，是落實稅收執法權監督的關鍵。但目前的監督工作還沒有深入到稅收執法權運行的全過程，這是由于稅收執法工作多是在封閉的狀態中運行。一是現行監督工作往往以召開行風監察員會議聽取意見、發放調查問卷、實施集中的效能監察等形式為主，不能對執法權行使進行全程監控；二是政策公開不夠，透明度不高，信息流通不暢，沒有形成內外監督制約機制；三是通過規范化目標管理考核進行集中檢查難以發現違法的細節問題；四是行風監察員大多由各單位自行指定或聘請，存在征納關系或其他利益關系，起不到真正的監督作用；五是農村基層單位稅收信息化建設步伐滯后，計算機未能介入稅收征管的全過程，以機器管人、機器管稅的作用未能充分發揮。
（三）制度落實不夠
