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篇1
二、從注重行業管理向注重社會服務轉變。
我們的行政機關在長期的工作過程中，形成了諸多的“管理理念”，但是，有些“管理”的理念是計劃經濟時代的產物，有些則是錯誤的理念。錯誤理念指導下的“管理”，是一種極不平等的“官貴民賤”的層級式管理，其不良后果往往造成“官”“民”的思維和情緒對立。我們的一些國家公務員甚至僅從字義上來理解“管理”：就是“你不管他，他就不會理你”。“管”就成了我們的行政機關“天賦神授”、責無旁貸的職權，而管理的目的、手段、方式和方法以及管理者的素質如何就不容被管理者置疑了。至于社會主義的管理者和被管理者是一個什么關系，是“公仆”和“主人”的關系呢？還是領導與被領導的關系呢？還是兄弟姐妹與衣食父母的關系呢？這些關系就沒有人深究了。正因為“管理理念”的錯位，本應該是“人民的政府機關”，見了自己的衣食父母—老百姓卻沒有了那種親切和藹微笑的臉色。問題的原因就在于我們長期以來“社會定位”偏差，滋長了不少的“衙門作風”，始終就沒有形成自覺的“官”對“民”的服務習慣。講起“管理”來頭頭是道，講起“服務”來口是心非。這種錯位的“管理”體現出的“官本位”意識，是與我黨的“為人民服務”的宗旨格格不入的，更不符合“立黨為公、執政為民”的本質要求。因此，轉變行政執法人員的“管理理念”，摒棄干部是人民群眾“父母官”的舊觀念，樹立“人民群眾是我們的衣食父母、我們是人民群眾的公仆和辦事員”的新觀念，從注重管理走向注重服務，寓管理于服務之中，是新時期黨和政府對行政機關管理定位的必然要求。只有這樣，才能真正做到同志所要求的“堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，做到心里裝著群眾，凡事想著群眾，工作依靠群眾，一切為了群眾。”
三、從注重行政制裁向注重依法保護轉變。
篇2
二、實行上下聯動，形成新型監管體系
營造放心的旅游消費環境涉及食、住、行、游、購、娛等多個行業和部門，覆蓋面廣。因此，在旅游市場的監管上，要充分發揮基層工商所屬地管理的優勢，全方位地運作經濟戶口綜合監管系統這一平臺，并按照層級分工、效能成本的原則，進一步理順系統的執法體系，調整執法管轄權，合理界定執法辦案的層次，完善案件督辦、協調制度，充實基層執法權限，解決基層工商部門因執法權限受到限制而影響履行監管職能的矛盾，形成反應靈活、運作高效的執法辦案工作機制，逐步構建起以屬地監管為主、落實AB崗、監管責任量化到人的監管模式，實現監管信息互動共享、動靜結合、優勢互補的雙軌監管，促進監管職能到位。
篇3
改革開放以來，我國經濟社會發生了深刻的變化，經濟持續快速發展，產業結構日趨合理，經濟效益不斷提高。尤其是地方政府的財力有了顯著的增長，近地方政府已經成為目前經濟運行中一支重要的經濟力量。但是，我國正處在社會主義初級階段，經濟體制還在進一步改革的過程中，市場機制、競爭機制等還不健全，產業結構、經濟結構、經濟增長方式尚欠合理，這都嚴重影響了經濟的發展和社會的和諧，使地方政府成為各種利益關系沖突和矛盾的焦點。這就迫切要求地方政府加快實現職能的轉變。
一、地方政府職能轉變面臨的困境
（一）地方政府越位嚴重
現階段在社會主義市場經濟條件下，由于受到計劃經濟體制的影響和部門利益的驅動，地方政府往往以“全能者”的身份出現在市場經濟中畢業論文題目，超越自身權限，涉足市場、企業和社會組織的自主權力范圍，管了許多不該管，而且管不了、管不好的事情。比如，在漸進的機構改革中，地方政府重點進行了國有企業產權制度的改革，探索了企業經營權與所有權分離的途徑，撤銷了一些專業經濟管理部門，增強了企業的活力與競爭力。但是，由于國有資產監管機制尚未完善，政府仍然承擔著國有資產管理者的重要角色，這就決定了政府對國有企業進行一定程度的直接控制，地方政府經濟調節這只“看得見的手”在取得一定效果以后，在某些地區、某些領域至今仍然伸得過長。表現在不該由政府管的事情政府插手，如地方政府和企業一起爭上市，爭競爭性投資項目，直接參與企業經營管理與人事管理。地方政府直接介入企業管理，與市場經濟所需要的自主經營、自負盈虧的企業主體資格要求相違背，直接損害了企業利益。
（二）市場監管職能實施不合理
地方政府的職能在于制定公平競爭的游戲規則，維護市場的正常秩序。從地方政府的市場監管職能分析，一些地方政府的市場監管職能還很弱。在地方政府職能轉變過程中，如何實現對本地區的市場經濟秩序的監督和管理，對壟斷行業如何限制，對市場環境如何構建，對產權如何界定和保護等等一系列問題都不是十分的明晰，因而常常造成地方政府市場監管職能實施不當。具體表現有：地方保護、政策歧視、監管不力、權力濫用等。這些都影響了政府的執行力和公信力。
（三）社會管理職能定位模糊
從地方政府的社會管理職能來分析，由于人們是在政治統治職能的層面上來展開對社會管理職能的認識的，因此常常將社會管理職能與經濟調節、市場監管和公共服務職能混同起來畢業論文題目，忽略了社會管理中的公事事業管理這一重要內容論文范文。一些地方政府社會管理的方式還處于短期性、被動性的“拾遺補漏”階段。地方政府社會管理職能中的危機管理意識和能力都比較薄弱，許多地方政府還未建立起來以政府為主導的對自然災害、突發事件的應急機制，地方政府和社會對公共危機的控制能力還較低.例如政府職能界定不清，定位不準、社會管理組織不發達，體制不順、管理機制不暢，手段落后等。另外，生產、交通、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求，需要逐步建立健全管理機制。
（四）服務職能不強
從地方政府的公共服務職能來分析，一些地方政府對本地區公共產品和公共服務的提供遠遠不能滿足公共需求。這一點在西部地區的地方政府和層級較低的地方政府中表現得尤為突出。基層社會基礎薄弱，公共產品和公共服務的提供長期未得到應有的重視，尤其是改革開放以來，廣大農村的文化教育、合作醫療、社會保障等公共產品和公共服務的提供長期以來得不到重視，影響了農村的發展。
二、經濟體制轉軌條件下我國地方政府職能轉變對策
（一）轉變地方政府執政觀念
轉變地方政府職能，建設服務型政府，必須首先轉變地方政府的執政理念。執政理念的轉變，能夠增強地方政府轉變職能的內在動力。在中國這樣有著集權政治、計劃經濟、一元文化等傳統文化思想深刻影響的國度，官本位、政府本位、權力本位的傳統管制型政府執政理念根深蒂固，而公民本位、社會本位、權利本位的服務型政府執政理念剛剛形成，明顯處于弱勢。所以轉變執政理念，成為轉變地方政府職能的首要問題。因此，地方政府必須樹立起以下五種執政理念：一是“以民為本”的服務理念。地方政府是為公民及其他社會主體提供公共服務的機構，必須樹立“以民為本，顧客至上”的執政理念。二是有限行政理念。政府不是全能的，政府的能力、權力都是有限的，地方政府在管理中也會出現失靈現象。必須轉變政府神圣化、萬能化的觀念，改變事無巨細、政府統攬的局面，不做越位、越權的事情，政府不應管的事情要還權于民、還政于民。三是依法行政理念。依法行政是政府執政理念的核心畢業論文題目，是政府行政運作的一項基本原則。四是責任政府理念。要構造和完善包括政治責任、法律責任、公仆責任在內的行政責任制度，以確保各級地方政府及其工作人員對百姓負責、對社會負責。五是誠信行政理念。一個高效、廉潔的政府是老百姓滿意的政府，是老百姓心目中形象極佳的政府。這就需要政府不斷強化行政道德以提升其公信力。
（二）重新構建政府與企業、市場及社會公眾的關系
政府與企業、市場、社會的關系是地方政府職能中的核心問題，是地方政府職能轉變的載體，所以必須重新確立好政府與這三者的關系，才能順利實現地方政府職能的轉變。而轉變地方政府職能，建立起為企業、市場和社會服務的新體制，是建立服務型政府的根本所在。地方政府必須實現由全能政府、萬能政府向有限政府轉變，克服越位、糾正錯位、彌補缺位，把工作重點切實轉移到“經濟調節、市場監管、公共管理、公共服務”的職能上來，突出其社會管理、公共服務職能。為實現政府職能轉變目標，必須妥善處理以下三個方面的關系：地方政府與企業的關系方面，政府要把自主經營權利真正交給企業，實現所有權與經營權分離，建立地方政府為企業服務的新體制；地方政府與市場的關系方面，充分發揮市場在資源配置中的基礎作用，建立面向市場、以市場為導向的政府。一個完備的市場機制和一個有效的政府都是經濟發展的推動力，二者缺一不可；政府與社會的關系方面，政府要注重社會潛能，充分發揮社會中介組織的作用，把不該管、做不了、做不好的事情轉交給各種社會中介組織，建立地方政府與社會共同治理的新模式。
（三）加快政治體制變革和創新
首先，要加快地方行政審批制度的改革，科學界定行政審批范圍，減少審批項目，簡化審批手續，規范審批方式和程序，取消不合法律、法規要求的審批事項畢業論文題目，取消可由市場自行調節、社會自我管理的審批事項，取消部門自設的審批事項。著力在推進依法行政、清廉為政、民主施政、科學理政四個方面發揮更積極的作用，使各級政府在繼續履行好經濟調節和市場監管職能的同時，更加注重強化社會管理和公共服務職能；在加強和改革政府管理的同時更加注重建設服務型政府；其次，建立公共財政體制。要調整公共支出的范圍，提高公共服務支出的總量與比例。把生產投資型財政轉變為公共服務型財政，財政支出要以人為本，普遍提高全體人民特別是低收入群體的社會保障水平，將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等方面；要制定公共服務的最低標準，保證低收入群體能夠獲得最基本的公共服務論文范文。同時，要通過體制創新，提高政府對公共物品和公共服務的供給能力。對地方政府應當提供的“公共物品”包括公共安全、國民教育、社會救助、公益事業、環境保護、市政建設等的體制進行創新，逐步從由政府提供向鼓勵包括非政府組織在內的民間共同提供公共產品發展；再次，要完善地方政府績效評價和監督機制。必須盡快廢止以GDP 為取向的業績評價體系，糾正那種見物不見人的片面發展觀，整合現行考核辦法，建立社會性評價機制，確立多重社會評價指標體系，采用目標管理（MBO）、全面質量管理（TOM）等手段進行績效管理，吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對地方政府業績進行客觀公正的評價，獎優罰劣，促進政府績效的提高，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性，促進地方政府職能的轉變。與此同時，要完善對地方政府行為的監督機制。
（四）加快行政法制建設
依法行政是推動地方政府職能轉變的有力手段。地方政府職能轉變的各項措施，需要運用法律手段加以保障；地方政府職能轉變的成果畢業論文題目，則需要上升為法律才能得以確認和鞏固。因此，只有加強行政法治建設，堅持依法行政，轉變工作方式，轉變工作作風，才能大大提高行政效率，切實轉變地方政府的職能。主要應做幾方面的工作：一是牢固樹立行政法治意識。意識指導行動，行動受制于意識。沒有行政法治意識，就不可能依法行政；二是完善法律體系。實現依法治國，堅持依法行政，必須加快立法步伐，改變某些領域無法可依或有法難依的狀況。要對那些過時的、相互間存在相沖突、相抵觸的法律、法規進行修改和清理；三是理順現行行政執法體制。理順現行行政執法體制，按照條塊結合、適當分權、便于執法、講求實效的原則，走綜合執法之路；四是完善依法行政的監督機制。完善依法行政的法律監督機制，是實現依法行政的根本保障。
轉變地方政府職能是復雜而艱巨的系統工程，是一個常新的研究課題。地方政府職能轉變的模式將更加明確和具體，那就是由全能政府向有限政府轉變、由人治政府向法治政府轉變、由權力政府向責任政府轉變、由封閉政府向透明政府轉變、由管制型政府向服務型政府轉變、由低效政府向高效政府轉變、由失信政府向信用政府轉變、由傳統政府向電子政府轉變。實現以上這些轉變，需要長期艱苦的努力。
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篇4
一、行政執法效果的內涵和操作定義
任何一個概念要想具有學術使用價值，一個重要的前提是有其相對明確的內涵和外延。在社會科學中，一個概念的提出和運用，首要的任務是給出其概念定義（conceptualdefinition），即此概念包含哪些方面的基本特性（essentialqualities）。所謂效果是指由某種力量、做法或因素產生的影響或結果。行政執法效果是指行政主體的行政執法行為對行政相對人產生的影響，這種影響包括積極影響與消極影響。行政執法效果是表征行政執法機關和行政相對人之間行政法律關系的綜合考評。一般來講，行政執法效果好說明兩者之間的關系比較協調，國家能夠低成本地實現管理職能；反之，則說明兩者的關系相對緊張，國家管理成本較高。行政執法的效果應該是雙向的，即行政執法行為所產生的效果既會對行政執法機關產生影響，亦會對行政相對人產生影響。但是出于研究方便，本文僅選取行政相對人作為參照系來探討行政執法效果評價指標體系構建。因此，行政執法效果可以認為是行政相對人對行政執法行為在心理上的反應，是反映行政相對人對行政執法認知狀況的綜合考評。所以，從心理學角度來看，行政執法效果包括行政相對人對行政執法知識的了解程度，行政相對人對行政執法的認可程度以及行政相對人對行政執法行為的滿意程度三個維度。
所謂一個概念的操作定義，就是設計一組指標來度量或測量這一概念。行政執法效果是一個抽象的概念，要真正測量它，必須把它具體化為一系列指標（indicators）。操作定義就是這一具體化過程。操作定義以概念定義為基礎。概念定義對概念的基本特性（essentialqualities）即所包含的維度作出規定。操作定義在概念定義的框架下，對概念每一維度的含義進行具體化，或可操作化（operationalization）。通常，為了保證測量的效度（validity）和信度（reliability），對維度的測量都采用多題項量表（multiple-itemscales）。為了對此進行說明，本文在開篇就將研究成果展示如下表。
序號
一級指標
二級指標
三級指標
量化分
1
了解度
對行政執法依
據的了解度
對執法依據名稱的了解度
2
2
對執法依據的形式淵源的了解度
1
3
對行政執法主體的了解度
1
4
對行政執法程序的了解度
對行政執法各種期限的了解度
2
5
對行政執法過程中
程序性權利的了解度
2
6
對行政執法實體內容的了解度
1
7
認可度
對行政執法主體是
否適格的認可度
行政執法主體是否適格
1
8
行政執法人員是否持證上崗
1
9對行政執法適用依據
是否恰當的認可度
1
10
對行政執法的事實
依據是否清楚的認可
事實是否清楚
1
11
證據是否確鑿
1
12
對行政執法是否依
程序作出的認可度
違反法定程序
3
13
濫用行政執法權力
3
14
滿意度
對執法人員語言及態度的滿意度
語言是否規范、文明
1
15
態度是否端正
1
16
對執法人員自由裁量的滿意度
行政執法的自由裁量是否合理
3
17
行政執法人員執法過程中是否采
納了當事人合法、合理的意見
1
18
對執法公平性的滿意度
同樣情形下執法人員是否
采用了同樣的執法尺度
2
19
對執法效率的滿意度
行政執法是否及時
1
20
對執法依據更新及時
與否的滿意度
執法依據更新的及時性
3
21
執法依據公開方式渠道的多樣化
1
22
、復議提起率
2
23
行政訴訟敗訴率
3
二、行政執法效果評議的主要內容
在進行行政執法效果評議前首先應當明確以下問題：
一是評議主體。評議主體是對行政執法行為進行評議的個人、企事業單位、社會團體和某些政府部門。傳統的評議主要上級對下級的單向評議，其評議結果免不了帶有上級行政機關的主觀臆斷和“父子情節”，缺乏對實際工作的指導意義。行政執法是行政主體作出的影響行政相對人權利義務的具體行政行為，其是否有效果顯然應當主要由行政相對人來評議。另外，某些行政機關如監察部門也可以參加對行政執法行為效果的評議。
二是評議對象。評議對象都是行政主體，即能夠以自己的名義實施國家行政管理職能并承擔法律責任的國家行政機關和社會組織。行政執法效果評議主要是對具有行政執法權的政府及其部門進行的，而不是針對具體人員的
評議。當然，具體人員由于代表政府和部門行使國家行政管理職權，個人的行為給評議者造成的不良印象有可能強化、抵消、掩蓋、扭曲對該級政府及其部門的整體評價，造成評議誤差。因此，評議主體必須達到一定的數量和代表性，并盡可能消除偶然的評議誤差。
三是評議標準。對于行政執法效果的評議標準主要是規范行政主體行政執法行為的法規與政策。
四是評議重點。評議重點應當是行政執法行為。主要考察行為的合法性、合理性。對于行政執法效果的評議不僅僅是對行政執法行為的合法性與合規性的評議，還包括行政執法合理性的評議，沒有對行政執法合理性的評議就不會有行政執法行為的改進。顯然，這里的評議已經超出了對行政執法行為本身的評議。
五是評議指標。評議指標是人為設定的一種量化行政行為效果的標準。與評議指標不同，評議標準主要是指行政執法行為所依據的法律、法規、政策等形式淵源。評議指標的科學與否將直接決定評議本身的效果，是評議當中最難把握的內容。
三、行政執法效果的評價指標體系的構成
評議指標體系是指由若干個相互聯系的評議指標組成的有機整體。它可以全面、系統、科學和準確地反映一定時期內行政執法效果的變化特征和發展規律。評議指標體系作為一個系統，其結構和組成要素的科學組合會直接影響系統功能的發揮。
評議指標體系作為一個系統，根據其組成要素的性質、功能等可能有不同的分類，每一個分類都可以組成一個結構不同的評價指標體系。
行政執法行為效果評議的內容確定之后，關鍵就是評價指標體系的構建。指標是測評的工具，是反映測評對象屬性的指示標志。指標體系，則是根據測評目標和測評內容的要求，構建的一組相關指標，據以搜集測評對象的有關信息資料，能夠綜合反映測評對象的基本面貌、素質和水平。
從指標的類型來看，應當處理好以下幾方面的關系：
（一）主觀指標與客觀指標的關系。主觀指標俗稱“軟指標”“定性指標”，反映人們對測評對象的意見、看法、期望值和滿意度，是心理量值的反映，有相當的模糊性、不確定性和不可比性。對同樣的事實現象，人們的心理需求、價值尺度、滿意程度會有很大差異，因此，完全使用主觀指標構建指標體系是不適宜的。客觀指標又稱“硬指標”“定量指標”，反映客觀事實，有確定的數量屬性，只要事實清楚，原始數據真實完整，指標統計結果具有客觀上的確定性，不同對象之間具有明確的可比性。行政執法效果評議不可能完全使用客觀指標，因為行政主體的服務對象即社會公眾的需求、愿望和滿意度都是非常重要的主觀指標，人民群眾的主觀需求、愿望、動機是確定政府工作目標和重點任務的前提，人民群眾對政府工作效果的評價即滿意度又是政府檢查總結工作的標準，而且，政府行為的客觀情況比如人力財力的投入、工作改進的實際成效與群眾的主觀評價有時還存在一種交叉關系，對同樣的工作實績，面對“寬容、謙和”的群眾評議很容易驕傲自滿，而“苛刻、挑剔”的群眾評價會促進政風建設的推進。但是，由于主觀指標具有模糊性、不確定性和缺乏可比性，因此在指標體系設計中，應當盡量使用客觀指標，加大客觀指標在總分結構中的權重，對主觀指標可以相對“硬化”，即劃分若干等級如滿意、比較滿意、不滿意，并折成相應分數。再與客觀指標分數加總，合成測評總分。
（二）投入指標、過程指標與產出指標的關系。行政執法是國家對社會的管理行為，其本身包含著國家的一種成本投入，有成本投入就會產出要求。當然在現代法治社會中，僅有成本投入和產出要求還是不夠的，社會的管理活動不僅需要一個公正的結果，同時還需要一個公正的程序。因此行政執法效果評議指標按所處的階段不同可以分為投入指標、過程指標和產出指標。投入指標如行政執法初始階段的人力財力投入，過程指標如行政執法行為日常工作表現，產出指標也就是工作實績。一般來說，投入指標狀況如何，是過程指標和產出指標狀況的必要條件，但不能認為有了投入，就一定有產出。行政執法效果評議應當對行政執法的投入指標、過程指標和產出指標都要兼顧，但是應當側重對產出指標的考察，著重考察行政執法的實際成效。比如，行政處罰，不僅要考察應當看我們處罰了多少人，罰了多少款，更要看群眾是否對該行政處罰法律、法規的了解情況以及隨后的對比階段行政處罰的處罰率是否有所下降。行政執法過程中，投入指標、過程指標和產出指標是持續交替出現的，三者關系本身也反映了政府的工作效率和資源使用質量，在評議過程中應當注意跟蹤，加強對比研究。
（三）肯定性指標與否定性指標的關系。肯定性指標又稱“正指標”，反映行政執法的成績和進步，比如社會公眾對政府行政執法的滿意度，統計數據越大說明成績越顯著；否定性指標又稱“逆指標”，反映行政執法中存在的問題和消極面，如亂收費亂罰款的事件次數和金額，統計數據越小說明行政執法越有成效。行政執法效果評議指標體系大多數是肯定性指標，但有必要設置一定數量的否定性指標，從正反兩方面綜合評議行政執法效果。但是，否定性指標的使用，帶有較高的敏感性，政府部門評議主體顧及關系或情面，往往手下留情，因此這也是本文將行政執法相對人作為行政執法效果評議主要主體的原因。實踐中，肯定性指標與否定性指標之間的界限并非十分明確，比如，對有關部門的投訴率當作否定性指標，但是，試想一下，如果干群關系冷漠僵化，群眾已經不再信任政府，反而沒有投訴或投訴率很低，反過來，當原先“門難進、臉難看、事難辦”的狀況在政風建設中有所改觀，反而會產生較以前更高的投訴率，因此，不能靜止地看投訴率，還要看投訴率的變化，還要將投訴率和限時辦結率、投訴問題解決的滿意率結合起來看，這樣，才能準確、客觀地評議行政執法的成效。
絕對指標與相對指標的關系。絕對指標是用絕對數即統計總量反映行政執法的狀況，但是，由于不同評議對象的基礎條件、職責范圍、工作難度等不同，直接進行絕對指標的比較不盡合理。因此，應當采用相對指標，比如，在全國或一省范圍內同行排序位置的變化，與自己歷史上的同期數據比較的變化差別等。在實踐中，可以先使用絕對指標，取得原始數據，再將其折算調整為相對指標，是比較適宜的。目前對社會綜合治理、計劃生育、重大安全責任事故等實行“一票否決”，采用的就是絕對指標。
從指標設計的技術要求來看，應當注意以下問題：一是指標的準確性，指標應當盡可能使用社會上公認熟知的規范用語，不至于產生歧義，導致誤解。二是指標的具體性，應當確定與指標相對應的可以考察到的具體事實和現象，不能抽象、概括，不著邊際，無從稽考。三是指標的完備性，就是指標外延應當包括評議對象群體在該指標上的全部狀況，比如投訴及時處理率設在0到100%之間，就能夠包括評議對象處理投訴的全部狀況。四是指標的可行性，客觀指標必須有切實可靠的數據來源，即使是主觀指標，也應當是評議主體（如接受民意調查的社會公眾）對能夠知曉的真實情況的切身感受，那些缺乏原始數據和真實感覺的指標只是中看不中用的“擺設”。五是指標的獨立性，設置的指標可以獨立地測評政風建設的某項具體內容，但不
能與其他指標的內涵交叉、重疊，這樣可以避免重復評議，防止最終分數含有重復增減的偏誤。
四、行政執法效果評價的方法選擇
（一）評議對象，分類排序。由于評議對象在工作性質、職責范圍、工作難度等方面有差別，將全部評議對象直接統一評議排序缺乏可比性。為了增強評議結果的可比性，行政執法部門將部門不同的行政執法權應當分類，
（二）評議內容，有所側重。評議內容基本涵蓋了行政機關行政執法的本質屬性，體現了行政執法的總體目標和核心任務，強調了“廉潔、勤政、務實、高效”的執法機關形象，集中在廉政建設、勤政為民、作風建設和依法行政等方面。同時，針對行政執法的基本條件、發展階段、工作重點，又有所側重。
（三）評議過程，分步實施。行政執法效果評議，貫穿于行政執法的始終，每年組織一次，一般要經過以下階段：（1）動員和調查階段，主要任務是建立評議組織，制定工作計劃，選聘和培訓政風評議監督員，進行宣傳發動，采取問卷調查等多種方式征詢群眾尤其是行政相對人對行政執法情況的意見和建議，形成人人關注評議、參與評議的良好氛圍。（2）自查自糾階段，被評議單位在廣泛征求社會各界意見的基礎上，結合自身實際，通過學習，查擺問題，剖析原因，尋求對策。（3）建章立制階段，各單位對收集的意見、建議進行專題研究，制定出整改方案，進一步修訂充實完善各項規章制度。對違規、違紀人員進行查處。（4）總結評估階段，實行統一測評，分類排序，確定等次。（5）結果應用階段，對行政執法效果評議結果向社會公布，并將評議結果作為政府目標管理考核的依據，給予相應的表彰獎勵或批評處分。
篇5
例如，作為我國行政法治起點的法律-行政訴訟法，由于是一部改官貴民賤為官民平等、民可以告官，從而推進我國民主與法治的重要法律，直接觸動傳統觀念，在頒布之初就曾有一些行政官員很明確地要求停止行政訴訟法的實施，并以集體辭職相威脅；實踐中，有些官員不愿當被告，不出庭應訴，有些在法庭上訓斥原告，還有的甚至直接到法庭上將原告抓走，如此等等，反映出我國法治基礎何等薄弱。
篇6
在改革開放已經進行30年后的今天，回顧中國社會、政治、經濟等各方面的發展，進步和變化之大完全可以用天翻地覆來形容。但是，我們不能回避的一個問題是：中國行政管理制度改革的進程遠遠落后于經濟領域的改革進程。那么中國究竟應該怎樣推進行政管理制度的改革呢?這是值得我們深刻思考的問題。
一、中國行政管理制度面臨的問題
改革應當對癥下藥，因此我們首先應當明白中國的行政管理制度到底面臨著怎樣的問題和挑戰。
1.行政管理機構設置不合理。從縱向結構上看，中國政府的行政管理層次和管理幅度都存在著問題。目前，中國的管理層次則普遍存在著偏多的情況。從中央到地方，有4到5級的管理層級，這就導致了很多管理職能上的重合以及互相推卸責任的情況。這種現象帶來的問題是多方面的，不僅大大增加了行政成本，還帶來了大量的超編制人員，給我國的納稅人帶來了沉重的負擔。另一方面，縱向結構還體現在管理幅度上。管理幅度即一級行政機關或一名行政領導者直接領導與指導的下級部門或工作人員的數目。學者一般認為3-9或4-12個為好。不過，在中國省一級，改革前均管轄70-100個縣(市)，為此，自1983年實施地市合并改革以來，增加地級市一個管理層級，試行市管縣體制；然而另一方面，在同級政府內部，又往往存在管理幅度偏小，“官多兵少”現象。同時，縱向結構的不合理還不利于政令的暢通，此外層級過多也會帶來很多不必要的地方保護。這些都是制約我國經濟持續、穩定、健康發展的障礙。
從橫向結構上看，中國的部門結構即同級行政管理部門之間的平行分工關系有著很多的不合理。這種現象帶來的影響也是嚴重的。在每個部門各自的工作的范圍內，各個部門為了爭取好的業績紛紛各自為戰、缺少合作，這帶來了很多不必要的競爭，也消耗了很多無謂的競爭成本；在每個部門職能有交叉的范圍內，各個部門又會互相拆臺，同時為了避免責任，往往會踢皮球而采用無作為的方式來對待這部分工作，這樣，顯然會帶來行政效率的低下，不利于政府服務社會、服務大眾。
2.行政組織編制及其管理混亂。行政組織編制是指法定行政組織的人員定額及職務的配置，必須根據職能的需要來設置即定職能，定機構，定編制——“三定”。目前，我國的情況則恰恰相反，很多崗位因人而設，編制因人而定，這會導致編制本身過大，而且在編的人員并不一定是該崗位最需要的人。這樣必然會使得行政管理工作無法正常開展，還會滋生腐敗。同時，由于對編制確定的不嚴肅，還會帶來很多編制外的人員進入行政管理部門。這使得官僚機構越來越膨脹，而根據帕金森定律可以知道，行政機構作的工作數量和人員的數量是成反比的，越來越多的人消耗了納稅人越來越多的錢，卻做著越來越少的工作。
3.行政監督明顯不足。我們知道，中國目前的行政監督主要由系統內部監督和系統外部監督兩大部分。系統內部監督主要包括上級行政機關的監督、行政監察、審計監督。由于每一級行政機關都有自己繁重的工作，所以要求上級行政機關能對下級行政機關進行長期有效的監督顯然是不現實的。行政監察機關雖然有法律賦予的監察權，但由于監察機關只能處以撤職以下的行政處分，而且由于歷史傳統、思想觀念等方面的原因，監察機關的影響力和權威性并沒有得到應有的重視。審計機關這些年影響力有了空前的提高，但由于審計監督只是審計機關依法律法規對行政機關及工作人員的財政(務)收支、個人收入、財經法紀等方面情況實行的一種專門性審核活動，它的職能范圍僅限于財務方面的審核，所以也很難全方位的對行政機關進行監督。我國的系統外部監督包括執政黨監督、立法機關(國家權力機關)監督、司法監督、社會輿論、參政黨、政協的監督以及公民的監督。在我國目前的社會情況下，執政黨實際上承擔了很多行政職能和其他公共權力行使的職能，因此，它不可能把自己完全置于中立的位置去監督行政行為；同樣，目前的中國，立法機關和司法機關的地位還是無法和行政機關同日而語的，它們也很難切實地起到監督的作用；至于社會輿論和普通公民的監督都必須還要借助法律的途徑，并不是最直接的手段。可見，我國的行政行為是缺乏有力監督的。
4.行政法制不健全或無法可依，或有法不依。我國的行政領域上還有很多法律空白，比如行政審批的手續非常繁瑣，而且各地都有不同，這方面就需要相關的法律規范來加以規定。較之無法可依，其實有法不依的危害更為嚴重。我國的行政機關管理人員普遍缺乏依法行政的意識，這不僅極大的破壞了法律的權威，而且也不利于提高公民對行政機關的認同感。
二、關于行政制度改革的個人看法
1.從行政機構入手，努力推進行政機構設置的改革。在縱向結構上，適當的減少我國行政管理的層級，比如江蘇已經開始逐步撤銷地級市，這樣有利于政令的暢通，還可以減少很多行政成本。
2.嚴格我國的行政編制，真正做到由崗定人，杜絕因人設崗的情況，這樣做不僅可以在很大程度上減少腐敗，還有利于選出最適合崗位的管理人員。編制的制定應當合理，對于編制外的工作人員應當嚴格控制數量。
3.努力加強行政監督的力度。首先要完善系統內部監督，提高行政監察機關的權威和影響力，逐步做到對政府的每個重要行政行為實施監督，進一步加大審計機關的審計廣度和深度。同時，要充分發揮新聞媒體作為立法、行政、司法外第四大權力的作用，積極監督和報道行政機關的行為，協助政務公開的推進。參政黨、人民政協和全體公民也應提高參政意識，積極行使手中的監督權力。相信，有了強有力的行政監督，我國的行政制度改革一定會走上健康發展的道路。
4.完善立法并加強依法行政意識的宣傳教育。對于很多行政領域的法律空白，我們應努力建立起完善的法律制度，而更有現實意義的則是，提高全體行政管理人員依法行政的意識，依照已有的法律辦事，增強行政行為的權威性，提高人民群眾的認同感。
篇7
一、詢問筆錄在民事訴訟階段的證據能力
關于詢問筆錄在民事訴訟程序中是否具備證據能力，實踐中一直存在不同見解：即一種認為詢問筆錄不應當出現在民事訴訟中，除非該筆錄經過刑事判決明確認定其證據能力和證明力，否則法院不應當采信；另一種則認為公安機關與作為裁判機關的法院具有同質性[2]，支持公安機關所制作詢問筆錄的有效性，并堅信筆錄的證明力應當高于或大于民事訴訟中的其他證據。
對此，筆者認為不能一概而論，詢問筆錄在符合證據能力的條件并經過庭審中雙方舉證質證后依然可以作為認定案件事實的依據。在我國，證據理論上通常將證據能力稱為證據的法律性或合法性，即訴訟中提交的證據是否具有證據能力取決于其是否符合法律規定。從證據能力的定義來看，能夠證明案件事實且符合證據合法性的材料可以在民事訴訟中作為證據使用。
一般證據的合法性是指證據形式合法及證據提取方法合法。證據形式的合法性不等于用于證據使用的材料名稱必須符合法定的證據種類，否則就犯了形式主義錯誤。證據形式合法性是指法律對其有形式的規定，該證據必須具備該形式要求。例如單位出具的相關證明文書必須要有單位的印章，且要有單位相關負責人進行簽名（或蓋印章）確認，否則該證據文書就沒有證明能力。詢問筆錄同樣需要符合公安機關關于制作筆錄的程序及形式要件。就詢問筆錄而言，證據提取方法合法尤為重要。在刑事訴訟活動中，公安機關如果針對犯罪嫌疑人或被告人之外的第三人所制作的詢問筆錄是通過刑訊逼供等非法手段取得，根據《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》第一條、第二條規定：采用刑訊逼供等非法手段取得的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法手段取得的證人證言、被害人陳述，屬于非法言詞證據。經依法確認的非法言詞證據，應當予以排除，不能作為定案的根據。在刑事訴訟程序所獲取非法證據不僅在刑事訴訟中應當予以排除，同樣在民事訴訟中也不能得到適用，另外公安機關在處理民事糾紛過程中采用違法手段而形成的詢問筆錄，根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》（下稱《證據規定》）第68條，以侵害他人合法權益或者違反法律禁止性規定的方法取得的證據也不能作為認定案件事實的依據。
因此，詢問筆錄在符合相關制作機關關于筆錄的形式要件和制作程序的同時，制作方法合法即可以在民事訴訟中具備證據能力。
二、詢問筆錄的證據性質
根據我國現行民事訴訟法第六十三條之規定：“證據包括：（一）當事人陳述；（二）書證；（三）物證；（四）視聽資料；（五）電子數據；（六）證人證言；（七）鑒定意見；（八）勘驗筆錄。”可見，民訴法并沒有將詢問筆錄作為一種獨立的證據形式，也因此在實踐中對詢問筆錄的證據性質認識存有異議，筆者在下文中將結合司法實踐中的案例闡述自己見解。
【案例一】甲原系A公司的員工，A公司在籌劃車展時安排甲、乙值班，并將車鑰匙交由甲、乙保管。甲在凌晨轉移車輛過程中發生交通事故，致使一人死亡，甲承擔刑事責任同時承擔了對受害人家屬的賠償。乙在事故發生后及時向A公司作出了書面說明，一段時間后又向公安機關陳述事故過程并制作了詢問筆錄，但內容幾乎完全不同。甲提供公安機關制作的詢問筆錄主張執行公司職務導致事故發生應當由公司承擔民事責任，而A公司則提供乙的書面說明辯解系甲的個人行為。乙的書面說明和詢問筆錄是查明案件事實的唯一直接證據，詢問筆錄的證據能力和證明力的認定直接關系到雙方的責任承擔。
【案例二】丙、丁因建房問題發生爭吵打架受傷引起健康權、身體權糾紛，公安機關在處理糾紛過程中制作了詢問筆錄，丙在訴訟過程中向法院申請調取公安機關制作的詢問筆錄來證明其主張的事實，但丁則認為公安機關工作人員與對方存在利害關系，在筆錄中記載了對已不利的事實，之后又強迫其在筆錄上捺印。
（一）詢問筆錄不是書證
書證是指能夠根據其表達的思想和記載的內容來查明案件情況的書面記載或其他物品，包含了一般書證和公文書證。根據書證的內涵，書證應當是隨著時間的發展而自然留下來的，一般在案件或糾紛發生之前就已經形成，內容固定，具有相當的客觀性。筆者認為詢問筆錄是公安機關在糾紛發生時或之后根據特定人員的陳述所制作的筆錄，筆錄內容隨著被詢問人陳述的變化而變化，不具備相當客觀性，而且是在糾紛發生之后才形成，不符合一般書證的基本內涵。雖然詢問筆錄系由特定國家權力機關經過法定的制作程序，并形成規格化的文書格式，外觀上符合公文書證的特征，但公文書證制作者和證明者應當是同一主體，且公文書證內容是文書出具機關對待證事實的說明或意見，具有客觀性和中立性特點。而詢問筆錄采用一問一答來記錄內容，雖然詢問人在問題設置時可能存在主觀見解，但詢問筆錄更多的是表現被詢問者的主觀思想和意見，并非筆錄制作者對于待證事實的意見和思想。如果認定公安機關制作的詢問筆錄屬于公文書證，具體到案例一，因公文書證的證據力高于書面說明，則會忽視乙在陳述相同事實時的矛盾性而直接導致A公司承擔賠償責任，難以實現公平正義。
從反面來看，如果認定詢問筆錄屬于書證，則在庭審中雙方當事人僅需對詢問筆錄形式真實性進行質證，如果形式真實，就相當于一方當事人認可了詢問筆錄中所記載的內容，考慮到被詢問者的主觀意思易變性，這并不利于查清案件或糾紛客觀事實。因此，詢問筆錄在證據形式上既非一般書證，也非公文書證，在司法實踐中無法適用《證據規定》第77條中“國家機關、社會團體依職權制作的公文書證的證明力一般大于其他書證”的證明力判斷標準。同時，將詢問筆錄排除在公文書證之外可以有效避免當事人在“人情社會”為了一己利益而尋求公權力的幫助，能夠保證雙方在民事訴訟中平等的舉證能力。
（二）詢問筆錄原則上屬于證人證言
最高人民法院的相關司法解釋規定，民事訴訟的證人證言是證人以其所了解的案件事實向法院所作的陳述，因而實踐中就因為詢問筆錄中被詢問人不是向法院做陳述而多被認為是書證排除其民事訴訟中的證人證言形式。這其實是對證人證言含義的誤解，廣義上的證人證言是指證人就自己所目睹或感知的案件事實向司法或執法機關所做的陳述。雖然詢問筆錄制作過程中是被詢問人向公安機關所做陳述，但詢問筆錄只是特定人員就特定事項陳述的記載，筆錄只是特定人員陳述的內容載體，在證人證言的外延范圍內。在具體案件審理中，并非被詢問人所陳述的人員對象具備證明力，而是被詢問人所陳述的內容可能證明待證事實。
其次，我國法律并沒有對書面證言予以禁止，只是規定法院在審查認定案件事實時，如果證人未經允許而不出庭作證接受雙方當事人質詢的書面證言，且無其他證據相互佐證的，不能作為認定案件事實的證據。但這是法院關于證人證言證明力的判斷，并非對于證人證言形式的界定。在案例一中，乙屬于民事訴訟上的證人，詢問筆錄是乙在公安機關對案件事實的陳述，屬于刑事訴訟中的書面證言。如果未經生效的刑事裁判文書認定，乙在公安所陳述的證言并不能當然的證明事發當時的過程，而應當申請乙作為證人到庭接受雙方質詢，其證言才能作為定案依據。
故避開詢問筆錄的外在形式，而從其形式掩蓋下的實質內容考慮，原則上將其歸類于證人證言更加符合證據學理論。
（三）詢問筆錄的其他性質
在案例二中，公安機關在處理糾紛中對丙、丁雙方均進行了詢問并制作相應的筆錄，但出于當事人趨利避害本性對事發過程陳述存有差異。丙、丁作為糾紛相對人，在民事訴訟過程中已經由被詢問人轉變為案件當事人。
此時詢問筆錄的實質是民事訴訟中的當事人將自己在糾紛過程中的行為及思想向公安機關進行陳述，本質上這同當事人當庭直接向法院進行陳述并無差異。因此詢問筆錄除了具備證人證言性質外，在特定條件下還可能轉化為民事訴訟中的當事人的陳述。由于當事人陳述的易變性及趨利避害心里，該詢問筆錄在證據力上判斷上只能說明雙方經常發生本案糾紛，除非丙、乙在詢問筆錄中自認的事實，否則無法證明丙、丁在糾紛中的過錯程度，法官仍然需要結合其他證據佐證才能認定案件事實及過錯程度。
三、結語
經過公安機關合法制作且形式合法的詢問筆錄在民事訴訟中性質上屬于證人證言或當事人陳述，非經經生效法律文書確定的案件或糾紛事實，不能當然的作為認定案件事實的依據。雙方當事人在庭審中應當根據詢問筆錄的證據性質，圍繞證據的真實性、合法性和關聯性及針對證據證明力有無以及證明力大小進行質疑、說明與辯駁。
注釋：
[1] 詢問筆錄廣義上泛指公權力機關及其工作人員在執行職務過程中，對相對人就某一問題進行詢問所制作的筆錄，狹義上是指在刑事訴訟中或公安機關處理民事糾紛中，公安機關對犯罪嫌疑人以外的人或民事糾紛相關人員就相關案件或糾紛事實進行詢問，并對其陳述所制作的筆錄。本文以狹義的詢問筆錄為討論對象。
[2] 同質性是指長期以來人們普遍認為司法機關主要指人民法院、檢察院、公安機關和司法行政機關，因而認為公安機關制作詢問筆錄的行為具備司法性。
參考文獻：
[1] 于榮年：《公安機關制作的詢問筆錄能否作為證據使用》，載《法制與社會》2009.2（中）。
[2] 張衛平等：《司法改革：分析與展開》，法律出版社2003年版第46-47頁。
篇8
1、通過對該課題的研究和探討，深化對公共管理理論的學習和研究，努力探求公共管理理論對加強政府職能轉變的作用和意義。
2、通過對中國政府政府職能歷史和現狀的研究和分析，總結并提出中國政府職能轉變的對策和建議。
3、系統檢驗自己參加經濟管理在職研究生學習以后，在公共管理理論研究方面的學習收獲，特別是對中國政府職能轉變方向的研究能力。
（二）選題意義
1、對該課題的研究既是社會發展的要求，也是學習實踐科學發展觀的體現。
2、研究該課題的理論和實踐問題是解決當前最突出的經濟和社會矛盾的迫切需要。
3、對該課題的研究是構建社會主義和諧社會的必然要求。
（三）學術價值
1、研究政府職能轉變存在的問題及對策，對推進政府體制改革，建設行為規范、運作協調、公正透明、廉潔高效的行政體系，實現政府管理科學化、本論文由整理提供
民主化、標準化和法制化具有重要意義。
2、豐富和完善我國在政府職能轉變理論研究方面的成果，加快推進我國政府職能轉變。
（四）研究現狀
1、自改革開放以來，隨著市場經濟體制的一步步完善，要求政府職能轉變的內外壓力越來越大，關于政府職能轉變的研究和報告也進入一個繁榮期。
2、“中國政府應盡快實現政府職能轉變，以適應我國加入世貿組織后出現的一系列國際國內新情況。”這是目前國內外一直公認的觀點。實現政府職能的轉變，不僅是對我國加入WTO的承諾的兌現，也標志著我國的對外開放將進入一個全新的階段。與其他國家相比，我國政府職能轉變的任務顯得尤其艱巨，當前關于這一領域的研究也比較多，研究方向主要集中在政府是由“效率型”向“效能型”政府轉變還是由“全能型”向“有限型”政府轉變或者是由“本論文由整理提供
指令型”向“服務型”政府轉變。
3、目前學術界關于政府職能轉變的研究主要集中在政府職能是由上而下還是由下而上進行合理轉變以及轉變后的政府主要實現什么功能。
（五）個人準備
1、材料準備情況：搜集并閱讀的論著主要有：金太軍：《政府職能梳理與重構——當代中國政府管理與社區治理叢書》、《轉變政府職能與建設服務型政府》；葉勁松：《轉型期的地方政府職能與管理方式》；朱光磊《現代政府理論》；李文良《中國政府職能轉變問題報告》；鄒偉《政府職能演變與發展趨勢研究》；張E，楊蕓:《現階段我國政府職能轉變問題探討》；顧艷君《和諧社會語境下的政府職能定位》。
2、研究的主要方法：本課題主要采用文獻研究法，通過調查與政府職能轉變相關的文獻來獲得資料，全面地、正確地了解掌握政府職能轉變的具體理論依據，為政府職能轉變提供正確的對策、觀點。
二、論文結構框架(主要觀點)
前言（內容提要）
一、我國政府職能的現狀特點及存在的主要問題
（一）當前我國政府職能的現狀特點
1.以經濟職能為重心
2.以經濟和法律手段間接管理經濟
3.政企分開
4.充分發揮市場配置社會資源的基礎作用
5.政府和社會相互協調
（二）我國政府職能轉變中存在的主要問題
1.政府對微觀經濟干預過多缺乏有效率的市場環境
2.依法行政的公正性和透明度不高
3.政府職能履行效率低下
4.對市場秩序的監管不到位
5.政府公共服務職能弱化、異化現象嚴重
（三）我國政府職能改革的必要性
1.政府職能改革是我國建立和完善社會主義市場經濟體制的需要
2.政府職能改革是我國有效防止和糾正“政府失靈”的需要
3.對國際風險承擔能力較弱
二、現階段我國政府職能轉變的重要性和緊迫性
（一）政府職能轉變的理論觀點及啟示
（二）政府職能轉變的國際先進經驗
1.政府支持本國經濟的方式發生本論文由整理提供
變化
2.政府在政策制定過程中的地位與作用發生變化
3.政策針對的范圍發生變化
4.政府職能更多地轉向社會政策
5.各國政府可以利用國際資源解決國內問題
6.日益重視開放帶來的經濟安全問題，并采取有力措施加以防范
7.在政策執行方面國際合作日益重要
三、對加快政府職能轉變的對策和思考
（一）以科學發展觀為指導，轉變政府職能
1．轉變觀念
2．建立健全正確的政績觀評價標準
3．強化政府社會管理和公共服務職能，建設服務型政府。
4．建立健全完備的法制
（二）深化行政審批制度和投資體制改革，進一步改進政府調節經濟活動的方式
1．精干、高效有機結合，提高行政管理效率和公務人員效率。
2．清理并大幅度減少政府行政性審批
（三）強化市場監督職能
1．加快國有經濟布局戰略性調整的步伐
2．抓緊對具有自然壟斷和公用事業特點的行業的改革、重組和規劃。
3．按照速立統一、開放、公平竟爭的國內市場的要求，大力整頓市場秩序
（四）轉變政府管理方式，實現微觀管理向宏觀調控的轉變
主要觀點：根據科學發展觀的理念，政府職能在社會生活中的地位和作用越來越突出，加快政府職能轉變以適應社會發展的需要迫在眉睫；政府是營造經濟社會全面、協調、可持續發展的主體，我們必須積極轉變政府職能，以政府職能的轉變來帶動和推進科學發展觀的落實。
三、論文寫作安排(進程安排、待解決問題)
（一）進程安排
1．第一階段
時間：2009年8月1日—9月12日
內容：文獻資料收集、分析和完成開題報告
2.第二階段
時間：2009年11月15日—2010年1月31日
內容：完成論文初稿
3.第三階段
時間：2010年2月1日—4月15日
內容：論文修改定稿
4.第四階段
時間：2010年4月16日—4月30日
內容：打印上繳論文
5、第五階段
時間：2010年5月1日-----5月31日
內容：參加答辯
（二）待解決問題
1、該課題最新研究成果的搜集；
篇9
英國學者帕金曾經說過：“大學對一切都進行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現實卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進行審視和研究。
1999年9月24日，北京大學無線電電子學系學生劉燕文向北京海淀區法院提起行政訴訟，將北京大學推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學位評定委員會審查后，報請學校學位評定委員會審查。北大第四屆學位評定委員會共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時實到會人數16人，表決結果是7票反對，6票贊成，3票棄權。根據審查結果，北京大學學位委員會做出不批準授予劉燕文博士學位，只授予博士結業證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區法院經審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認為根據《中華人民共和國學位條例》的規定，北大不授予學位的決定違反了授予博士學位的決定須經學位委員會成員半數通過的程序。同時，北大學位委員會在做出不予授予學位前，沒有告知劉燕文，并聽取他的陳述和辯解；做出決定后也未將決定向劉燕文實際送達。法院據以上程序瑕疵撤銷北大不授予學位的決定。[ii]
北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。
我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：
一、 高校性質云遮霧罩
在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。
進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？
無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。
（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。
為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（the third sector）理論。[iii] “第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。
為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profit sector）、“慈善組織”（charitable sector）、“志愿者組織”（voluntary sector）、“免稅組織”（tax-exempt sector）、“非政府組織”（non-governmental sector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自主權。[v]
顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。
（二） 從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。
基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：
首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。
其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。
因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。
由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。
通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。
二、 高校行政職權“無法可制”
從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：
從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。
從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。
針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。
第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。
第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。
教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。
篇10
1. 基層政府
基層政府是指由鄉鎮黨委、人大、政府、政協、區市縣和武裝等方面構成的行政體系。
2.行政成本
政府行政成本指的是政府行政機關及其行政辦公人員因行政權而獲得的以及行政管理活動中消耗的行政資源的總和。
3.基層政府行政成本
基層政府行政成本指的就是基層政府體系在管理工作中所產生的行政成本。主要包括基層政府活動所消耗的費用與資源、管轄區內因供給公共物品而產生的成本，以及政府決策和行為所造成的機會成本等[2]。
二、影響基層政府行政成本的主要因素
影響基層政府行政成本的因素眾多，總的來說可以分為兩類：外部因素和內部因素。外部因素指的是在行政成本控制中基層政府自身無法控制的因素，主要包括：政策因素、自然因素、市場因素和管轄區公眾的素質水平等。相對于外部因素而言，內部因素是在一定程度上可以控制的，本文主要探討的是行政成本的內部影響因素。
1.基層政府職能
一個基層政府的組織結構、組織形式、管理模式和規模會在很大程度上影響其行政成本，基層政府的職能也決定了這些影響因素對政府行政成本產生影響的程度。政府的職能包括政府在國家和社會管理中承擔的責任和起到的功能作用，其政治職能、經濟職能和社會職能都是應社會和國家所需而形成的。
2.組織管理體制
基層政府的職能通過政府的組織機構發揮作用。政府的組織機構是包括情報信息機構、職能機構、咨詢參謀機構、監督反饋機構和領導機構在內的各機構有機組合形成的組織體系。基層政府各機構間的工作的協調配合以及機構設置的數量會對政府的行政成本和工作效率有直接影響。
3.基層辦公人員的綜合素質
政府行政工作人員是基層政府機構工作和職能的主要執行者，因此，他們的政治素養、知識水平、辦事效率和身體素質等都對基層政府工作的執行及其職能的行使有重要影響，會直接影響到基層政府的行政成本。政府在公務員的招聘和培養上應注重公務員的綜合素質，這樣才能在加快辦事效率的基礎上節省行政成本[3]。
三、控制基層政府行政成本的措施
1.優化政府職能
優化行政機構。我國現代社會中，基層政府職能的有效和高效的執行是穩定我國基層的重要措施，在執行政府職能時，各部門機構不能夠各行其是，應通力配合，提高辦事效率。在對行政機構的優化中，行政管理畢業論文可實施“精兵簡政”的策略，培養精干的行政辦事人員，精簡組織機構，這樣既保證了辦事效率，又節約了行政成本。在對基層政府機構進行優化時，應注意對原有管理部門的職能進行重新整合和合理分配，明確職能范圍，尤其在職能交叉處，應有更明確的規定，以免“踢皮球”的現象發生。
推進制度化改革。隨著我國社會的進步，制度化改革在逐步深化。對基層政府進行制度化改革，不僅可以通過制度來引導公眾行為，還能夠避免行政權利強制公眾行為現象的發生。在基層政府的制度化過程中，應通過法律、法規和制度的健全來對政府機構的職能進行有力界定，完善的制度可以有效控制基層政府濫用職權的行為發生[4]。由于建立合理的制度，可以有效抑制行政行為的隨意性，對行政成本的節約具有明顯作用。
公開行政成本。目前，我國已經實行了對行政成本的公示制度，但其透明度還不夠，如何提高政府行政成本公開的透明度是基層政府管理工作中的一大挑戰。對公眾公開基層政府各項成本消耗的有效信息，能夠對行政成本的使用產生有效的監督作用，對政府收支的明細報表的公布，可以顯著增加公眾對政府的信服程度。
2.優化辦公人員上崗制度
“鐵飯碗”幾乎成為了公眾和公務員自身對公務員職位的定義。在對公務員上崗制度的改革中，應注重首先要打破這種“官本位”思想，倡導并實行公務員競爭上崗制度，對公務員的績效進行橫向和縱向的考核、評估。
3.優化行政層級
在現代企業管理理論中，使企業的管理層級實現扁平化是優化企業管理制度的重要舉措之一。將“扁平化”理論應用到政府機構管理中來，可以有效提高基層政府的辦公效率、降低基層政府的行政成本。
四、總結
隨著我國改革腳步的穩步前進和我國法制化的發展，對政府行政實行科學、有效的管理逐步成為政府管理的發展趨勢。本文對影響基層政府行政成本的因素進行了分析，并嘗試對其提出了解決方案，其中一些提議是對基層政府管理行之有效的，未來的政府管理將更多的引入先進的現代管理技術。
參考文獻：
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近期，“地溝油”再次成為民眾熱議的焦點，《中國青年報》的報道描述了“地溝油”從餐館下水道里的“紅色膏狀物”輕松變成清亮“食用油”、經低價銷售重回餐桌的經過。地溝油是用含油脂成分的殘渣及泔水加工而成，加工后不論合格與否都不得食用。[1]不法商販為了牟取暴利將加工后的“地溝油”用于餐飲服務業，給百姓的身心健康帶來嚴重的危害。這是繼“三鹿奶粉”事件之后，再一次暴露政府在食品安全領域監管的缺失。國家食品藥品監督管理局辦公室于2010年3月18日下發了《關于嚴防“地溝油”流入餐飲服務環節的緊急通知》。此次“地溝油”事件的暴露并非偶然，因為在幾年前已經出現過這樣的問題，人民日報在2001年11月29日的環境新聞《誰來管管地溝油》就曾提出對“地溝油”規范管理的擔憂；時隔九年“地溝油”不但沒有終結，產業反而日益壯大。正是這種事件凸顯出政府公共管理的缺陷，特別是政府在食品安全領域管理的缺陷，主要體現在以下以個方面：
一、管理缺乏預防意識。食品安全的監管應該從源頭抓起，建立食品安全評估預警機制，把可能出現的安全問題遏制在萌芽狀態防范于未然。[2]民以食為天，食品安全事故將嚴重危害百姓的身體健康，影響和諧社會的構建。食品安全領域的事前控制尤其重要，防范勝于救火。“地溝油”事件無疑暴露出政府尚未建立健全社會運行狀況的監測體系及危機預警系統，從以前發生的多起食品安全事故也可以看出畢業論文怎么寫，“亡羊補牢”多于“未雨綢繆”監管缺乏預防意識。
二、沒有建立完善的全程管理體系，管理漏洞多。目前，我國食品安全管理采用“一個管理環節由一個部門管理”的原則，采取“分段管理為主，品種管理為輔”的制度，按照國務院的規定，有關管理權分別賦予了農業部、質檢部門、工商部門、海關部門、商務部門和食品藥品監督局部門等多個職能部門，這種分段管理模式可謂是“九龍治水”。首先，管理部門多、環節多導致了管理資源的嚴重浪費，不利于節約管理成本，提高管理效率、效能論文提綱怎么寫。其次，各部門對食品安全質量管理的標準要求不統一，難以形成監管合力。另外，“九龍治水”的管理模式在應急管理過程中權限不清、職責不明，相關職能部門之間推諉扯皮現象時有發生，導致錯過最佳管理時機。國家應明確授權一個行政管理機構對食品安全實施全程管理，改變政出多門“九龍治水”的多頭管理模式。[3]建立嚴格的管理體系，用法律手段確保各項監管得以執行，重塑公眾對政府的公信度。
三、對涉案人員的懲罰力度不夠，懲戒作用有限。參與生產、加工、銷售的違法經營者，懲罰的力度太小違法成本太低，不足以對其它經營者起到有效的警戒作用。雖然我國在食品生產、加工、銷售等環節的管理均有法可依，但是總體來說現有的法律法規對違法責任設計不科學，處罰普遍較低，違法成本遠低于違法效益。即使發生了重大食品安全事故，監管執法部門的清查也多是搗毀窩點、查封加工點或企業整頓，違法經營者得不到應有的法律制裁，因而起不到有效的懲戒作用。
四、缺乏有效的政府官員問責機制。對相關責任人實施問責的目的就是要對其形成有力的監督和制約。然而，當前在我國的一些地方卻存在著逃避問責、隨意問責等問責不力和問責效能低下的情況，這嚴重影響了官員問責的嚴肅性、權威性和合法性。造成這種情況的原因也是多方面的：首先官員問責缺乏統一的法律依據，沒有解決好問責的實體性和程序性問題；哪些情形需要追究責任、追究誰的責任、由誰追究、如何追究以及問責對象應當承擔什么樣的責任等，都沒有明確的法律依據。其次缺乏完備的官員問責程序將導致逃避問責、隨意問責和暗箱操作的情況時有發生。完備的官員問責程序應當包括問責啟動、問責事項的調查、問責對象的處理和問責決定的復核審查等步驟，同時也應對官員的復出情形作出規定。當前被問責官員短時間內重新復出的情形時有發生，建議對被問責官員先進行民意測評再決定其是否重新復出畢業論文怎么寫，有利于體現官員問責制的嚴肅性和對民意的尊重。
五、績效評價體系存在缺陷。政府發展觀和政績觀要靠政府績效評價指標體系來量化表現，不同的政府績效評價指標體系導致不同的政府發展觀和政績觀。現階段我國尚未建立科學的、可行的、符合社會主義市場經濟需求的政績評價體系，導致“評價失靈”現象時有發生。當前，我國政府績效評價體系難以引導樹立正確的政績觀和科學的發展觀，誤導政府決策和行為也在所難遇，主要表現在：首先，政府績效評價的內容、程序、方法不規范，缺乏有效的制度保障。其次，過分注重經濟指標在政府績效評價中的比重，忽視經濟質量、生態效益、民生質量和社會發展。現行評價指標體系中GDP指標比重過大，輕生態環境指標、民生質量指標，忽視在加強社會管理、增強公共服務等方面的績效評價。再次，領導干部缺乏正確的政績觀指導，導致政府績效評價失去正面的激勵作用。部分領導干部片面認為“政績”就是經濟增長，大搞“數字政績”和“形象工程”。“地溝油”事件的發生就是當前政府績效評價體系下“評價失靈”的典型案例。
當前在經濟全球化和社會發展多元化的新形勢下，社會利益主體和社會結構正在發生重大變化，社會問題日益增多。這一現實對科學發展與和諧社會建設提出了更高的要求。各級政府要把加強社會管理，尤其加強在食品安全領域的管理提到重要議事日程上，深入研究事物發展規律，正確預測未來趨勢，做到防患于未然。為不斷提高政府公共管理能力，提高管理的效率、效益，完善的路徑主要有以下幾個方面：
一、增強管理工作中的預測能力論文提綱怎么寫。預測能力的提高，對于政府履行監管職能具有極其深遠的意義。預測工作中可能出現的問題是管理的起點，食品安全管理千頭萬緒、高度復雜，要求管理者從長遠的、戰略的角度出發，預先考慮和預測可能面臨的各種安全問題，在心理上和物質上做好充分對抗困難境地的準備。“精明的人解決問題，天才避免問題”事前的預防重于事后的補救，政府在公共管理過程中，始終保持憂患意識、居安思危針對未來可能發生的問題，事前做出妥善的安排。
二、優化政府組織結構徹底終止“九龍治水”現象。政府職能部門之間權責交叉重復，部門設置過多，分工過細畢業論文怎么寫，職能相互交叉重疊，導致多層管理、政出多門。優化政府組織結構必須撤銷不該設的機構，根據政府應履行的職能重新整合政府組織系統，從而為政府正確履行職能，避免行政不作為提供體制保障；優化政府組織結構要根據科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強政府公共管理和公共服務等部門的建設，從而使政府職能的履行更加符合以人為本、全面協調和可持續發展的要求。
三、加大對違法經營者的懲罰力度和完善官員問責制。對制造、銷售假冒偽劣產品的企業不僅要使其破產，還要依法追究責任人、經營者的法律責任，對造成危害的有監管責任的政府部門和官員要問責，要追究其失職責任甚至是刑事責任。一個責任型和服務型政府必須建立制度完備的問責制度,建立“權責統一”的行政體制，明確劃分各部門的職責權限，在制度中明確規定行政責任追究的主體、追究事故的類型、追究環節以及追究時限等。
四、構建科學合理的政府績效評價體系，引導政府官員樹立正確的政績觀。當前頻發食品安全事故反映出我國一些地方政府過分重視經濟增長的政績評價，而忽視對公共安全、公共衛生等與民生相關的政績評價。針對當前政府績效評價指標體系中存在的問題，有必要重新定位、研究和設計政府績效的評價指標體系。薄貴利教授認為，政府績效評價指標體系應當符合以下條件：一是充分體現科學發展觀的精神和要求；二是有利于促進各級政府轉變職能；三是有利于提高各級政府民主行政、科學行政和依法行政能力；四是有利于降低行政成本，提高政府效能；五是科學合理，簡便易行，具有較強的可操作性。[4]這四點充分概括了當前我國政府績效評價指標體系應當具有的特征和條件，也應當成為當前我國重新定位、研究和設計政府績效評價指標體系的原則。
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篇12
當前加強行政管理專業實踐教學既是專業人才培養的需要，也是我國高等教育從精英教育轉向大眾化教育的必然。實踐教學對于提高行政管理專業教學效果，增強學生的實際操作能力、創新能力和社會適應能力具有重要作用。本文結合國外行政管理專業實踐教學的成功經驗，針對我國行政管理專業實踐教學中存在的實際問題，談談對于改善行政管理專業實踐教學的一些思考。
一、改善行政管理專業實踐教學必要性
行政管理是一門實踐性非常強的學科，在公共管理教學較為發達的美國大學通常都十分重視行政管理專業的案例教學、實地考察和技能培養等實踐教學。我國當前大學教育已由精英教育轉向大眾教育，大學生已成人才市場上的普通求職者，高校培養人才的標準應反映實際社會需求。當前社會更需要具有創新精神和實際操作能力的應用性復合型人才，行政管理專業的人才培養模式必須由傳統的學術型向應用型轉變，以適應社會經濟發展需求。國內高校對于加強行政管理專業實踐教學已形成普遍共識，實踐教學形式主要以案例分析、專題討論為主的課堂教學方式和以畢業實習、畢業論文為主的實踐教學方式。但在實際的教學工作中存在一些明顯不足：實踐教學形式單一，不能與理論教學有機結合；某些實踐教學內容更新不足，使實踐教學達不到預期效果；實踐教學標準制訂不合適，不符合人才培養需要；實踐教學安排不合理，不符合學生意愿等。
二、改善行政管理專業實踐教學的思考
針對當前我國行政管理實踐教學中的上述不足，不僅需要加強實踐教學體系建設，加大實踐教學經費投入，同時還應注意創新實踐教學形式，完善實踐教學實施細節，本文就此思考提出幾點建議：
1.加強行政管理實踐教學形式創新。當前行政管理專業實踐教學應增加大一、大二學生的參觀調研活動，讓學生盡早獲得對行政管理的感性認識；通過挖掘校內行政資源，使學生在校內行政機關鍛煉，親身體驗各職能部門的工作流程，掌握行政管理工作基本職業技能。同時積極支持學生的校內實踐活動，通過開設行政管理論壇，邀請國外知名專家學者講座開拓學生視野，支持學生策劃、組織、參加校內外一系列文體活動和創辦學生社團和報刊，提高學生的溝通協調能力和組織領導能力。教師應帶動和指導學生積極參加全國“挑戰杯”競賽、大學生校級科研課題以及教研項目，為學生培養創新性思維提供機會。同國外大學建立交換培養機制，以及與跨國公司達成實習或赴海外研習的合作。學校還可以嘗試三學期制，使學生能夠充分利用暑期增加社會實踐能力，但關于如何利用好小學期的問題，還有待探討，防止流于形式。通過創新實踐教學形式，使學生能夠理論聯系實際，增長見識和鍛煉才干。當前國內一些行政管理專業知名院校如北京大學、中山大學在此方面都做了有益嘗試并取得良好效果。
2.更新學生基于計算機應用技術的管理技能。實踐教學內容也應注意與時俱進，通過不斷的調整和完善才能到達實踐教學預期效果。辦公自動化技術發軔于上世紀90年代初，由于當時政府、企事業單位人員對辦公自動化技能學習和掌握能力較弱，行政管理專業學生掌握此項技能就顯得十分突出，加之可用于辦公自動化實踐設備不多，行政管理專業組建辦公自動化實驗室意義重大。當前上述組織成員素質普遍提高，辦公自動化設備非常普及，辦公自動化技能已經成為大學生一項基本技能。當前行政管理專業學生應掌握的計算應用技術主要指能夠利用網絡搜集整理信息的能力，能夠通過統計軟件分析信息和輸出結果的能力，能夠編制網頁、利用網站信息或維護網站常規運行的能力，以及利用電子政務系統或管理信息系統解決管理實際問題的能力。當前行政管理專業完全沒必要組建專門辦公自動化實驗室，而是針對培養學生上述技能組建多功能信息管理實驗室。
3.加強行政管理專業案例教學及案例庫建設。案例分析既是教學平臺，也是分析工具，對于理解和掌握公共管理理論知識、培養運用理論知識解決實際問題的思維與能力具有重要意義。案例教學在我國起步較晚，當前還處在探索和發展階段，需要進一步加強。當前適應我國國情的行政管理案例還比較缺乏，案例教學的方法和手段還需改進，熟練運用案例教學的教師也比較稀缺，案例庫建設也非常不足，資源共享程度也較低。當前行政管理教學案例庫建設和更新嚴重滯后，國內高校普遍使用國外案例，無法適應國情，行政管理專業要加大案例庫建設力度，便于教師在實踐教學中隨時選用。
4.規范畢業論文寫作標準。當前高校行政管理專業本科畢業論文通常要求在8000字左右，論文格式也日益冗雜，有向碩士研究生畢業論文標準趨同的勢頭，這樣的要求雖然更能體現學術規范和追求，但往往卻是“揠苗助長”、“本末倒置”。目前高校許多學生在畢業論文寫作過程中，寫作目的不明確、選題材料準備不足，正文撰寫時間倉促，并限于知識積累豐度和深度不足，根本不具備撰寫這樣高標準學術論文的能力和條件，只能為了湊夠論文字數而進行大量文字堆砌，乃至抄襲，或過于注重論文格式的規范化，而忽視畢業論文的自身寫作質量。這樣不僅不利于學生創新能力和學術能力的培養，反而有強化浮夸空洞文風和形式主義之嫌。多數學生在未來工作崗位上一般不需要撰寫如此高標準的學術論文，只需要具備在一般學術期刊上發表自己的學術觀點的論文寫作能力即可。故行政管理專業本科畢業論文應考慮要求在3000字左右，能夠符合一般學術期刊格式和標準即可。同時畢業論文也可以考慮采用調研報告、典型案例分析等形式，從而更有針對性地培養學生調查研究和分析解決問題的實際能力。
5.注意實踐教學安排與學生意愿相結合。實踐教學安排只有符合學生意愿，才能提高學生參加的興趣，故在實踐教學安排中應充分考慮學生的訴求和興趣。如當前多數高校行政管理專業畢業實習安排在大四第一學期，但這樣容易同學生該學期找工作、考公務員和考研究生相沖突。畢業實習時間可以開始于大三暑假，結束于大四第一學期前10周內，這樣既可以避免沖突，又使學生在畢業實習后有個“查漏補缺”和反思、定位的機會。在為學生分配實習單位時，應盡可能滿足學生合理的分配要求，采取“集中為主，分散為輔”的原則，有些學生愿意自己選擇實習單位作為未來就業跳板也可以考慮予以滿足，但都要有專職實習指導教師跟進。當然對于某些學生希望利用畢業實習和畢業論文寫作時間去打工掙錢，認為去實習單位就是打雜，充當廉價勞動力，還要受實習單位約束，不如在學校自習或娛樂等不恰當想法應及時予以教育。通過將畢業實習安排與學生志趣緊密結合，使學生能夠安心投入到畢業實習當中去，達到實踐教學的預期目的。
學生只有更多地接觸社會，具有更多的實踐機會和實習機會，做到能寫、會講、能做，具有吃苦耐勞、樂于奉獻精神，提高了綜合素質與社會適應能力，才能符合當前社會需求。就人才培養而言，行政管理專業學生應成為具備扎實理論知識、實踐操作能力和具有創新精神的應用性復合型人才。因此，實踐教學在行政管理教學中的地位將越來越重要，改善實踐教學中的不足，推動實踐教學進一步發展，還需要我們更多的投入與努力。
參考文獻：
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篇13
英國學者帕金曾經說過：“大學對一切都進行研究，就是不研究它們自己。”[i]此話雖然有些偏頗，但高校體制改革的現實卻逼迫我們必須對新形勢下高校的角色和地位進行審視和研究。
1999年9月24日，北京大學無線電電子學系學生劉燕文向北京海淀區法院提起行政訴訟，將北京大學推上了被告席。劉燕文稱，1996年初，劉燕文的博士論文通過答辯和系學位評定委員會審查后，報請學校學位評定委員會審查。北大第四屆學位評定委員會共有委員21人，1996年1月24日對劉燕文博士論文表決時實到會人數16人，表決結果是7票反對，6票贊成，3票棄權。根據審查結果，北京大學學位委員會做出不批準授予劉燕文博士學位，只授予博士結業證書的決定。3年多來，劉燕文一直多方反映，未果。海淀區法院經審查，做出一審判決，北大敗訴。法院認為根據《中華人民共和國學位條例》的規定，北大不授予學位的決定違反了授予博士學位的決定須經學位委員會成員半數通過的程序。同時，北大學位委員會在做出不予授予學位前，沒有告知劉燕文，并聽取他的陳述和辯解；做出決定后也未將決定向劉燕文實際送達。法院據以上程序瑕疵撤銷北大不授予學位的決定。[ii]
北大被自己的學生告上法庭，成為行政訴訟的被告，讓許多人覺得疑惑。行政訴訟法不是“民告官”的法嗎？高校能成為行政訴訟的被告嗎？這些疑問正反映了我國高校體制改革中存在的深層次矛盾。自90年代黨和國家確立了社會主義市場經濟的發展戰略以后，社會生活的各個方面發生了翻天覆地的巨大變革。伴隨著政府職能轉變的深入進行，教育體制尤其是高等教育體制改革也進入了關鍵的攻堅階段。社會各界包括法學界都對此寄予了高度關注。然而，大量的探討都集中在高校后勤管理社會化、擴招及學費的提高等熱點問題上。相形之下，對高校的角色定位、職能性質、法律責任的承擔等問題卻很少有人論及。而這些問題卻正是近幾年來劉燕文這類案件在各地頻繁發生的根本原因。這種狀況從近期講已經損害了高等教育各方的權利和利益，影響了高等教育資源的有效配置；從遠期講，則有可能影響我國高等教育事業持續穩定的發展。
我國高校體制改革存在問題主要表現在幾個方面：
一、高校性質云遮霧罩
在傳統的計劃經濟體制下，政府的作用彌漫于社會生活的各個方面。學界往往將這樣的政府稱為“全能政府”。在全能政府體制中，各種社會組織都圍繞政府權力展開活動。與此相應，劃分社會組織的方法也比較簡單。其中，政府機關是指行使國家權力，以公眾利益和福祉為宗旨的單位組織。企業單位是以營利為直接目的，以生產經營為主要活動方式的社會組織形式。基層自治組織是以自治管理為基礎的社會單位。這樣的劃分簡單明了，與當時相對單一的社會關系十分適應。
進入八十年代以后，隨著體制改革的不斷深入，政府機關不再大包大攬、無所不管、無處不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改觀。企事業單位的自主性、獨立性日漸增強。這一變化是十分可喜的。但是天下從沒有免費的午餐，制度變革總是要付出代價的。高校體制改革的代價便集中體現于高校舊身份與新角色的沖突與不協調。在法律上，這種沖突極端表現為與高校發生糾紛的人們那種極其尷尬的處境。他們無法確定：高校侵犯自己權益時是以行政主體的身份行使的行政職權；還是以民事主體的身份行使的民事權利？在將糾紛訴諸法院后，高校是作為特殊的行政主體，受行政法律關系的調整呢？還是作為民事主體，受民事法律關系調整？
無庸置疑，事業單位的法律性質和地位的模糊不清是造成這種狀況的主要原因。因此，重新界定高校在新體制下的作用與法律地位便成為一項刻不容緩的工作。下面，我們便從各類高校的共性與差異兩方面論述新形勢下高校應當具備的法律地位。
（一）從共性來看，高校最重要的職能在于為國家和社會保存、傳播文化科學知識，培養高級人才。而這種職能的實現往往意味著在經濟上的巨大投入與極微小的回報（甚至完全沒有回報）。很明顯，這種職能是以追求個人利益最大化為出發點的市場機制無法實現的。同時，我們也應認識到這些職能不能完全交予政府來執行。這是因為，高等教育職能的實現需要動用大量社會、經濟資源。如果完全由政府提供這種職能服務，必將導致政府負擔過重。而且由于政府組織和職能有科層化、強制性的特征，也決定了政府過度介入這些事務將嚴重影響這類事業的效率與公平。正是高教職能的特殊性決定了高校性質的獨特性。
為了全面反映高校這類組織的特征，社會科學界發展出了一種用于確定高校這類組織地位和性質的理論。這就是“第三部門”（thethirdsector）理論。[iii]“第三部門”是由美國學者Levvit最先使用的，用于涵蓋處于政府與私營企業之間的那塊制度空間的一個概念。今天，這一概念已被國際學術界普遍接受。由于政權性質、法律制度、分權程度、發展程度、社會異質性程度、宗教傳統等方面的差異，各國第三部門的內涵和外延千差萬別。有些國家強調第三部門的免稅特征，有些則強調非營利、慈善的特征。但各國學者都用該理論打破了社會組織的傳統劃分方法，并力圖用這一理論反映日益復雜的社會關系。第三部門在某些領域具有市場組織和政府組織不具備的特性。這些特性集中表現為非營利性、自主性、專業性、低成本。非營利性是第三部門組織追求目的公益性決定的。自主性是指相對于政府的獨立性。第三部門名稱的來源就是人們相信它們不受政府支配，能夠獨立地籌措自己的獎金，獨立地確定自己的方向，獨立地實施自己的計劃，獨立地完成自己的使命。第三部門作為整體具有多樣性，但具體到每個非營利組織，它們卻是十分專業化的。它們在成立之初目標是定得十分明確的，如醫院是救死扶傷的組織；福利院是照顧無家可歸的兒童的組織；學校是提供受教育機會的組織等。第三部門不同于政府組織的特征還在于它的低成本，因為第三部門運作可以依靠志愿人員為其提供免費服務，還能夠得到私人捐款的贊助。此外，第三部門內也沒有科層式的行政體系。
為了凸現第三部門的這些特質，西方國家在法律上對第三部門的地位大都作了特殊規定，如“非營利組織”（non-profitsector）、“慈善組織”（charitablesector）、“志愿者組織”（voluntarysector）、“免稅組織”（tax-exemptsector）、“非政府組織”（non-governmentalsector）等。其中作為大陸法系國家的法國的經驗就很值得我們借鑒。在法國，承擔公共服務事業管理，為全社會提供服務的機構除了國家機關、地方領土單位以外，還有公務法人。[iv]公務法人具備幾個方面的特征：第一，它具有法人資格。它是一個法律主體。有自己全部、獨立的財產，實行獨立核算。第二，它是一個公法人。它從事國家規定的某項公共利益活動，并接受國家的監督和控制。它也因此享有某些特權，如公用征收權、其財產不能被扣押、強制執行權等。第三，它具有相對的獨立性，享有一定的自。[v]
顯然，高校就是第三部門和公務法人的典型代表。它不以營利為主要的運營目的，而且提供一定的公共服務，從事的是政府和企業“不愿做，做不好，或不常做”的事。同時它又具備一定的行政職能，這些行政職能雖不如行政機關的職權廣泛、性質明確，但卻已足夠構成其獨特的法律地位。
（二）從差異來看。在我國高校系統內部，眾多的高校雖有不同于政府與企業的共性，但也存在很多不同之處。一些高校主要依靠政府的扶持，承擔為國家培養人才的重任。另一些高校則通過提供教育服務等方式，運用市場的規律來獲得生存的機會。這樣的差異會直接導致高校的組織形式、法律地位、法律性質的分化。對于不同類的高校，法學理論和立法實踐對其應進行有差別的調整。從國外的經驗來看，許多國家都對高校做了性質區分，并據此對不同高校給予不同待遇。如英美等國對公益大學與營利大學財政支持的力度差異便是一個例證。實踐證明，這種做法是有利于教育資源的合理配置的。
基于以上認識，筆者不揣淺陋認為當前可對我國高校的法律地位作以下規定：
首先，應明確高校公務法人的地位。我國的大部分高校都是以公共利益為運行宗旨，擁有一定行政職權（如授予學位、頒發學歷證明、內部處罰權等）的組織。它的許多決定是強制性的，有確定力和執行力的。如高校有權決定是否頒發學位證、畢業證；有權在招生時決定錄取這名學生而不錄取那名學生；有權要求入學轉系或畢業分配必須交納一定的費用。為了保證高校的功能和職權得到很好的實現和執行，我們應借鑒國外經驗，盡快確立高校的公法地位。（當然，是否稱為公務法人還有待學術界進一步探討。）只有這樣，教育行政管理部門在對這類高校進行行政授權時才有法律的依據；利于這類高校明正言順得行使行政管理職權；同時也利于受到高校行政職權侵害的人尋求法律救濟。
其次，應根據高校追求經濟利益的活動在其所有行為模式中的地位和作用將高校劃分為營利性高校與非營利性高校。過去我國依據舉辦者的不同，將高校分為國家高校，地方高校和民辦高校。現在看來，這樣的劃分造成了三類高校發展的不均衡和有限的高教資源浪費。國家高校的招生數量逐年在擴大，而地方高校和民辦高校的招生額相對卻在逐年萎縮。國家高校的師資因擴招而出現短缺，地方高校和民辦高校的資源卻無法被充分利用。一些地方高校和民辦高校設立了許多極具特色的專業和學科，卻由于沒有國家財政撥款的扶持而面臨不能將其獨特之處延續下去的窘境。
因此，我們應放棄以往依舉辦者來劃分高校性質的方法。而代之以一種全局的觀念，在全國范圍內合理的配置教育資源。當前，衛生行政部門已經對醫院進行了營利性與非營利性的劃分。這樣的劃分將影響國家對不同性質醫院的財政扶持的力度和監管的方式。營利性的醫院由于以營利為主要目的，政府對它的財政扶持將減少。從法律性質而言，營利醫院多以平等的民事主體身份進行服務和盈利活動，其行為受民法調整。而非營利性醫院則以為大眾提供優質、低廉的醫療服務為目的，并承擔所在社區的基本醫療和免疫服務。今后，政府會集中力量對非營利醫院進行財政補貼以保證其服務質量。非營利醫院的行政性特征十分明顯。它們在社會醫療保障、強制免疫、公費醫療等方面作為行政主體出現，其行政職權由主管行政機關和有權機關授予并進行監督，它們的行政行為受行政法律規范的調整。
由于高校和醫院在現階段的體制改革中面臨的問題是相似的。今后國家可將高校分為營利性高校和非營利性高校。營利高校以獲取利潤為主要目的，并可根據現實需求自主調整學科設置，以期能從市場中獲得更多的回報。由于能通過盈利和社會效益促進自身的發展，這類高校的存在也能吸引各種利益群體投資教育。這可以緩解當前高校投資渠道單一、經費拮據的窘境。國家將在加強監控力度的同時減少對營利高校的扶持力度。非營利性高校（不管其以往是國家高校、地方院校）將是國家財政的主要扶持對象。對一些民辦高校，若其開辦的學科是國家高校中所缺乏的，或對國家發展有利的，國家也可對其進行財政補助，而不應過多考慮其民辦性質。劃分營利性與非營利性高校除能夠在一定程度上更合理地配置財政資源以外，還能對高校的師資和受教育者流向進行合理引導，加強高校之間教師和學生自由流動，充分利用各方資源優勢。更重要的是國家在進行教育行政職權委托和授權時，應將權力更多地授予非營利性高校。只有這樣，才能保證高等教育功能和價值的充分實現。
通過以上對高校性質的界定，今后高校的各類活動都能被原則性的分類并找到相應的法律規范予以調整。政府與各類高校之間的關系也將會更加明晰。然而，高校性質的確定只能從原則的高度解決高校體制改革的相關問題。對一些更具體的矛盾還需要做進一步的分析。
二、高校行政職權“無法可制”
從劉燕文案，我們看到高校在進行管理時作出的決定對學生影響是巨大的。不頒發畢業證、學位證，或被開除學籍、勒令退學，對學生的名譽及將來的就業和發展將產生極大的影響。高校的這些行為，對與它處于不平等地位的學生而言，是具有確定力、約束力和執行力的，因而是典型的行政行為。但是，由于高校的公法地位尚不明確（如第一部分所述），高校行使行政職權實際上很少受到行政法治原則的約束。這一狀況令人堪憂。其具體表現是：
從宏觀角度看，1995年7月以來，我國高等教育宏觀管理體制實行的是“兩級管理，以省級統籌為主”的體制。在這種體制下，中央與省級教育管理部門都針對高校管理工作進行了大量立法。然而，由于缺少一種有效的立法協調機制，高校教育的法律法規相互沖突的情況屢見不鮮。這也是造成目前高校管理政出多門，無所適從的尷尬局面的一個重要原因。加之高校往往對自身法律地位認識不足，在訂立有關校級規章制度時，經常存在“違法制規”的現象。其直接結果便是實踐中存在著大量違反法律的校規校紀。嚴格地說，這種狀況與“無法可依”的狀態已相去不遠。
從微觀層面看，在高教管理活動中，高校擁有諸如內部處分權，收費權，招生權等行政職權。在行政法中，對一些可能對相對人權益造成嚴重影響的行政權的行使，往往課以嚴格的程序要求。如工商機關在對違法經營企業做出處罰決定之前，必須對該企業違法經營的狀況進行調查。此后，工商機關還應通知企業將受到什么處罰，并給予其辯解和陳述的機會。最后，處罰決定書還應直接送達被處罰人。之所以如此重視程序，一方面是為了促使行使權力一方謹慎地做出行政行為，另一方面也為相對人在受到侵害前主動抵制權力濫用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政職權卻長期疏于程序制約。北京大學學位評定委員會在對劉燕文的博士論文進行審查時，采用了實質審查，即對劉燕文論文的內容進行了審查。但根據有關法規規定，學位評定委員會只能對已通過答辯的論文進行程序性審查。而且北大在做出不授予劉燕文博士學位的決定后，既沒有告知劉燕文，也沒有聽取他的陳述和辯解；在做出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達。實際上這是對劉燕文辯解權和知情權的剝奪。正是這些程序上的重大瑕疵使北大不授予劉燕文博士學位的決定成為無效行為。在劉燕文一案中北大學位委員會所依據的《中華人民共和國學位條例》本身也存在重大缺陷。該條例并未明確在評定學位論文時，是否允許投棄權票，棄權票是作為反對票還是同意票看待等問題。這種程序規定的缺失從某種程度上默認和縱容了高等教育管理活動中權力的濫用。這顯然背離了依法行政的原則。
針對這些問題，我們認為迫切需要從以下幾個方面對高校在行使職權時無法可制的狀況加以改變。
第一，高校擁有的行政職權應有明確的授權。中央與地方應建立良性協調機制，使各級、各種行政法規作到層次分明，和諧一致。教育行政部門對各高校自己制定的校規校紀進行定期必要的監管，使其不至于違反法律。只有這樣才能真正為依法行政，依法治校，奠定良好法律基礎。
第二，嚴格規范高校行使行政職權時的程序，尤其是對一些嚴重影響相對人權益的行為應制定相應程序規范。如事前的通知，給予辯解和陳述的機會，并送達正式的決定書。特別是做出開除、勒令退學、不頒發畢業證、不授予學位這類嚴重影響相對人權益的行為應建立聽證制度。只有這樣，才不會使教育行政管理成為行政程序的一片盲區。
教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現行政法治最基本的要求。法治行政還要求相對人在受到高校違法行政侵害時能得到法律切實有效的救助。這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。
三、高校侵權“無門救濟”
1999年4月，北京海淀區法院受理了田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案。該案的原告田永是北京科技大學應用科學學院物理化學系94級學生。1996年2月29日，田永在參加電磁學課程補考過程中，中途去廁所，掉出隨身攜帶寫有電磁學公式的紙條，被監考老師發現，停止了田永的考試。北京科技大學根據該校“068”號《關于嚴格考試管理的緊急通知》第三條第五項的規定，認定田永的行為屬于“夾帶”的性質，決定對田永按退學處理；并填發了學籍變動通知。但北科大沒有直接向田永宣布處分決定和送達變更學籍通知，也未給田永辦理退學手續。田永繼續在該校以在校大學生的身份參加黨團學習及學校組織的活動，并完成了學校制定的教學計劃，學習成績和畢業論文已經達到高等學校畢業生水平。1998年6月，臨近田永畢業，被告北京科技大學有關部門以原告田永不具有學籍為由，拒絕為其頒發畢業證、學位證。原告田永認為被告行為違法，侵犯了其基本權利，請求法院撤銷被告的決定。海淀區法院經審查后，認定北科大的“068號通知”與教育行政部門有關規章的規定相抵觸，對田永的退學處理屬于無效行為，判令北科大頒發給田永畢業證、學位證。北科大不服上訴，二審法院駁回上訴，維持原判。
海淀區法院經審查認為，在我國目前情況下，某些事業單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予了它們一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間存在著特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟。盡管《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條所指的被告是行政機關，但是為了維護管理相對人合法權益，監督事業單位、社會團體依法行使國家賦予的行政管理職權，將其列為行政訴訟的被告，適用行政訴訟法來解決它與管理相對人之間的行政爭議，有利于化解社會矛盾，維護社會穩定。[vi]
這個案件的受理和最終判決在高教實務界、法學界引起了廣泛關注和深入的探討。根據《行政訴訟法》第二條的規定，公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，可向法院提起行政訴訟。從字面上理解，具體行政行為是行政機關及其工作人員行使行政職權時的行為表現。但是行政法并不排除經法律、法規授權或行政機關委托其他社會組織行使行政職權的特殊情況。許多法律法規就明確授權給行政機關以外的其他社會組織行政職權。如《中華人民共和國學位條例的暫行實施辦法》規定，學士學位由國務院授權的高等學校授予，碩士、博士學位由國務院授權的高等學校和科學研究機構授予。授予學位的高等學校和科研機構可以授予學位的學科名單，由國務院學位委員會提出，經國務院批準公布。有資格授予學位的高校在學位授予領域，行使的是法規授予的教育行政職權。
因此，俗稱“民告官”的行政訴訟的被告并不只是行政機關。像高校這樣的事業組織經法律、法規授權或行政機關委托行使行政職權時，亦可擔任行政主體角色，也應遵循行政法的基本原則和程序，因此也是行政訴訟的適格被告。然而，到目前為止仍沒有法律和有效的司法解釋明確規定高校的行政訴訟被告資格。這就成為許多法院仍不受理的這類行政案件的直接原因。
在行政法制中，管理相對人除了可通過行政訴訟獲取救濟，還可通過另一種事后救濟途徑-行政復議-維護自己的權益。行政復議制度是行政相對人認為行政主體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性和適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度。行政復議是我國主要的行政救濟途徑，也是行政系統內部的監督和糾錯機制。它利用行政層級中的上下級領導監督關系，通過相對人的申請使上級行政機關根據個案對下級部門的工作進行審查監督。對于下級行政部門而言，由上級主管部門督察和糾正自己的錯誤，是下級對上級應具有的服從義務。下級改正錯誤時，也沒有很大的抵觸情緒，十分利于行政復議決定的落實。為了保證行政復議的公正公開和防止行政機關復議的拖沓，行政復議法賦予相對人在行政復議過程中的陳述權、辯解權，并對復議的受理、審查、決定的期限等進行了規定，要求行政復議機關必須嚴格遵守法定的期限，否則將承擔相應的法律責任。行政復議的一個重要優點是它不收取任何費用。這對處于相對人地位的學生尋求法律救濟來說是十分有利的。但是，當前高校與主管行政機關之間關系的模糊使得規范兩者在復議活動中的權利義務成為一個十分棘手的問題。這也是造成我國教育行政復議制度發展滯后的重要原因。在田永案中，田永所在的學院曾就北科大對田永的校級處理決定向國家教育行政部門進行申訴。國家教委也曾下文指出北科大的處理決定不符合國家的有關規定。但北科大并未采納國家教委的意見，對田永重新做出處理。如果有健全的行政復議救濟制度，田永的問題就可能在行政訴訟之前得到解決。這不僅能減少各方當事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續和穩定。
綜上所述，作為教育行政救濟制度兩塊基石的行政訴訟和行政復議目前都存在許多不足之處。為了結束高校侵權救濟無門的現狀，我們應盡快建立教育行政復議制度和將教育行政行為明確規定在行政訴訟法中。只有這樣才能使高校在做出對相對人影響重大的決定時，既受行政法律基本原則和行政程序的規范，也受上級主管教育行政部門的監督和司法機關的司法審查約束；也只有這樣才不至于放任高校隨意侵犯受教育者的基本權利，才能保證行政法治原則的順利實現。
我們相信，在解決好以上幾方面問題之后，中國高等教育必能迎著知識經濟的春風，在新世紀取得更大的發展。
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