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篇1

其次，《暫行規定》對“檔案執法監督檢查”的解釋沒有依據。《暫行規定》第二條：“本規定所稱檔案執法監督檢查，是指各級檔案行政管理部門對貫徹實施檔案法規的監督檢查以及依法對違反檔案法規行為的查處。”從這一解釋來看，“檔案執法監督檢查”既包括“監督檢查”，也包括“對違反檔案法規行為的查處”。而實際上，“檔案執法監督檢查”只能是“對貫徹實施檔案法規的監督檢查”，而不可以包括“對違反檔案法規行為的查處”。《檔案法實施辦法》第七條關于國家檔案局的第三項職責是這樣規定的：“對有關法律、法規和國家有關方針政策的實施情況進行監督檢查，依法查處檔案違法行為。”據此可以認為，檔案行政管理部門實施的“監督檢查”和“依法查處檔案違法行為”，是同一項職責中兩個有著緊密聯系和明顯區別的工作方面，它們是不能互相取代、互相包含的。所以說，《暫行規定》第二條的解釋是沒有依據的，也是不準確的。

最后，《暫行規定》的題目已經“名不符實”。在《暫行規定》的全部條款中，不僅有檔案行政執法檢查、對輕微違法行為處理、對違法案件查處的規定，還有行政執法監督、查處案件的程序、管轄以及機構設置、表揚獎勵等諸多方面的內容，幾乎涉及檔案行政執法工作的各個方面。這種情況表明，即便是《暫行規定》的題目沒有概念不清等問題，也存在著“名不符實”或文不切題的情況。

綜上所述，《檔案執法監督檢查工作暫行規定》應修改為《檔案行政執法工作暫行規定》，并在此基礎上對《暫行規定》的全篇內容做相應調整和修正。

二、修改關于制定《暫行規定》目的的表述

“為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門的行政監督職能，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。”這是《暫行規定》第一條關于制定《暫行規定》目的的表述。由于這一表述使用了“行政監督”，從而使其目的與全篇內容產生了矛盾。因為在《暫行規定》的全部內容中，屬于“行政監督”范圍的只有少數條款。

“行政監督是指在行政機關內部，上級行政機關對下級行政機關，或者專職行政監督機關對有權管轄的其他行政機關實施的監督”（法律出版社出版的《社會主義法制建設基本知識》第143頁）。應該說“行政監督”職能的主要特點是在行政機關內部實施的監督。可是，《暫行規定》中大部分條款的內容都是對外部的，即檔案行政管理部門對轄區內檔案工作實施的所謂“檔案執法監督檢查”的規定。這就造成了《暫行規定》的內容與制定《暫行規定》的目的大相徑庭。

筆者認為，制定《暫行規定》目的應修改為：為實施檔案法規，加強檔案行政管理部門對檔案工作的監督指導職能，規范檔案行政執法工作，依據《中華人民共和國檔案法》和《檔案法實施辦法》制定本規定。

三、修改關于制發《執法監督檢查證》的規定

多年來，各級地方檔案行政管理部門和其他行政執法部門一樣，領取和使用的都是由省人民政府統一印制，縣級以上人民政府核發的《行政執法證》或《行政執法監督證》。法制工作實踐已經說明，《暫行規定》第七條中關于“專職或兼職檔案執法監督檢查員均發給《執法監督檢查證》”和“地方監督檢查員證分別由各省、自治區、直轄市檔案局及計劃單列市檔案局負責制作并填發”的規定已經沒有必要，且《執法監督檢查證》的證件名稱也不合規范。

筆者認為，應將《暫行規定》第七條修改為：各級檔案行政管理部門的行政執法人員應申領由省人民政府統一印制的，經縣級以上人民政府核發的《行政執法證》；行使監督檢查權的人員應按規定申領《行政執法監督證》。

四、修改關于檔案行政管理機關性質的表述

《暫行規定》第三條中關于“國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹并監督執行檔案法規的機關”的表述不嚴謹，易產生歧義。

根據《憲法》、《檔案法》和《檔案法實施辦法》等法律、法規的規定，各級地方檔案行政管理部門應是貫徹和執行檔案法規的行政機關，是檔案行政執法的主體,其關鍵詞是“執行”，而不應是“監督”。用“監督”與“貫徹” 并列表述是不嚴謹和不規范的。筆者認為，應將《暫行規定》第三條修改為：國家檔案局和縣級以上檔案行政管理部門是國家貫徹和執行檔案法規的機關，依法行使檔案行政執法權。

五、修改關于檔案法制工作機構職責的內容

《暫行規定》第五條，把檔案行政執法工作內容幾乎全部納入“檔案執法監督檢查機構”（應改稱法制工作機構）職責范圍的規定，是不規范的。

1999年6月，國家檔案局、中央檔案館在學習宣傳貫徹執行《中華人民共和國檔案法實施辦法》的通知中明確指出：“各級檔案行政管理部門的法制工作機構要規范執法，加強對各類檔案行政執法的檢查與監督，充分重視對各類檔案行政處罰引起的行政復議和行政訴訟案件的處理。”由此我們至少可知兩點：其一，對檔案行政執法工作的檢查與監督，是法制工作機構的一項主要職責；其二，做好檔案行政執法工作，不是也不應該是個別工作機構去完成的，而是由法制工作機構和其他相關工作機構共同去完成的。一般情況下，前者的工作側重點是對各類檔案行政執法的檢查與監督；后者的工作側重點是開展相關的檔案行政執法工作。可見，《暫行規定》把檔案行政執法工作幾乎全部納入法制工作機構職責范圍的規定是不正確的，客觀上還會誤導人們的思想和工作。

長期以來，部分同志存在“檔案執法工作是法制機構的事情，設立法制工作機構就是專門執法”的思想。所以，一些地方的檔案行政執法工作，往往是檔案行政管理部門內部的一個法制工作機構在運作，“行政執法”和“行政執法監督”沒有實行分離，不同程度影響了檔案行政執法工作的正常開展。其主要原因，就是受到《暫行規定》第五條規定的誤導。筆者認為，修改《暫行規定》第五條，規范法制工作機構的職責，有利于正確引導和統一各級檔案行政管理部門工作人員的思想；有利于理順守法、執法和執法監督三者之間的關系；有利于促進檔案行政執法工作健康地向前發展。

六、修改與《檔案法》不相一致的條款

《暫行規定》第十條將10種行為一律視為輕微違法行為,僅將其列入可以發出《檔案執法監督檢查通知書》范圍的表述，是不符合《中華人民共和國檔案法》有關規定的，應該予以修正。

如：對于“拒不向本單位檔案部門移交應立卷歸檔的文件材料的”和 “在保管或利用中涂改、撕毀、丟失檔案”的行為，根據《檔案法》第二十四條規定，應由縣級以上人民政府檔案行政管理部門、有關主管部門對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。可是，《暫行規定》第十條不論情節輕重，將上述行為僅列入“可以發出《檔案執法監督檢查通知書》”范圍，這是不符合《檔案法》規定的。（《暫行規定》第五條第三項中規定“對輕微違法行為進行批評教育或發出《檔案執法監督檢查通知書》”）

七、修改與《檔案行政處罰程序暫行規定》

篇2

梁津明：是由程序圍繞行為轉，還是行為圍繞程序轉？同意前者。“一般規定”中設計的制度不是后面行為。“公開”不宜放在第三章中作為一節也不合適，宜放在公開原則中寫。應當按照“開始、調查、決定”的邏輯順序邊編寫。

行政規范：應當放在行政行為之前，先立法，后執法。

用行政措施一詞涵蓋行政決定、行政合同、行政指導等實施行政規范的行為。

行政行為的效力：行政行為的追認、補正和轉換。

應當填補非正式程序。

應當有救濟程序，重復規定是必要的，只是粗細可以考慮。

法律責任：局限在行政機關的責任人，行政相對人程序作為義務以及程序違法時應當承擔的責任。

王萬華：聽證是各種形式的聽取意見。信息公開主要是對當事人的公開至于一般公民的知情權由專門法律規定。

行政行為的效力特別重要，并且避免使第三章變得龐大，將使其獨立。

胡建淼：一般規定的強制措施。措施覆蓋行為，還是行為覆蓋措施。行政行為覆蓋手段，分為行政強制措施和行政強制執行。

第五章：行政決定。我贊成使用這個概念，是指單方的具體行政行為。將具體行政行為作為上位概念，雙方的具體行政行為是指行政合同。

行政決定-意思行為：行政強制措施-物理行為。這里劃分標準包括了意思、時間等方面的標準。

周漢華：框架之外的問題。

（1）行政程序法是有必要？在行政強制法、行政許可法立法的情況下，行政程序法是否構成重復立法？是否有必要？

（2）以什么方式立法？推動法學研究上一個臺階，促進新概念的形成，社會各界的推動？

（3）該法應當解決的問題。與其討論框架，不如討論存在什么問題。

（4）行政行為的分類問題。胡老師主張抽象行政行為和具體行政行為。反對計劃出現在本法之中。

王錫鋅：對行政機關的實證調查。草稿的問題：

（1）結構的選擇。框架結構的選擇與問題的發現和整理同樣重要。

（2）行政程序法與單行立法之間的關系。

劉莘：（1）行政行為的分類。（2）行政行為效力中增加：行政行為的撤消。（3）應當對不作為作出特殊規定，可以放在法律責任中規定。

馬懷德：判斷立法成功的標準：（1）是否能夠實現立法目的；（2）是否能夠解決現實問題，例如司法審查的程序標準。該草稿是成功的。關于框架問題：

（1）行政行為的分類。具體和抽象，具體中分有利還是不利。

（2）“強制措施”和“信息公開”沒有必要單獨列節，因為存在單獨的立法。

（3）本法應當規定最一般的問題。

（4）行政行為的效力：溯及力。

（5）行政主體中的聯合執法。

謝天放：1、立法模式。單行法與一般法并行，還是單行法的基礎上一般法模式。（1）從法律需求來說，單行法的需求最大，首先是行政許可法，行政檢查法、行政強制法等。行政檢查的隨意性很大，許多外資企業不適應這種日常的執法方式。行政強制中的問題還比較多。 （2）制定統一行政程序法的條件是否成熟的問題。在基層執法中，主要還是實體法問題。公民的覺悟問題，行政機關的接受程度問題。行政機關更加容易接受單行法。發展的機遇問題，例如世界大戰給美國帶來的反思。

2.適用范圍：地域的適用范圍限于省級以上的行政機關。

（1）復雜程序造成的成本給基層政府造成的成本難以承受，考慮的城市的競爭力，考慮成本的降低，包括管理成本和商業成本。

（2）中國不同地方的差異性。縣級行政機關的敗訴率在30%到55%.

3.行政行為的分類。

高紹林：

（1）適用范圍，限于省級以上的行政機關。縣級以下的情況比較復雜。例如建筑沙塵，不屬于環保局，屬于建設局，但建設局沒有機構和人員。

（2）立法給基層行政機關帶來的成本。

熊文釗：讓美國人學我們。

（1）資金不到位，房子不能蓋得太大，還是打好基礎。

（2）處理與單行法之間的關系，不要重復立法，不必追求行政程序法的完美性，而應當是行政程序法與其他單行法所構成的法律體系的完整性。但也不宜搞得太簡單，應當著重基礎。

（3）框架結構。由政治家完成的正當程序理念由我們法學家完成；不能限于上個世紀的各國行政程序法，不能迷信外國的東西，我國的實踐也存在許多好的經驗。

關于具體行政行為的分類：應申請的行政行為，依職權的行政行為。

與行政行為相關的行政活動方式：非正式行政活動，如協商等。

術語：不宜“大白話”。例如，“當事人”是一個不確定的概念，行政機關是否是當事人？術語應當具有包容性。

結構也應當具有包容性和靈活性，以后可以發展和補充。

陳斯喜：今天是行政程序法立法工作的起步階段。立法的指導思想，即立法目的是要解決問題：

（1）行政簡化。例如，通過立法一方面行政簡化和提高行政效率，另一方面保護公民的權益。否則，就會遭到行政機關的抵制。

（2）行政公開。

（3）行政執法的隨意性，政府不守信用。

按照這個模式制定，是否能夠出臺。要想盡快出臺，就要犧牲一些利益。可以搞通則立法，象民法通則那樣，只是可以細致一些。

系統化：按下葫蘆，浮起瓢。為行政行為提供一些范本、模式和模塊，不管行政行為怎么樣，只要存在某種活動，就可以采用這種模塊。

羅豪才：提前感謝。

張世成：主張行政強制法、行政許可法等零碎的立法也不是出路，不能頭疼醫頭，腳疼醫腳。問題是需要通過行政程序法解決哪些問題。我認為，是避免立法的不系統問題、重復問題，避免按下葫蘆浮起瓢。

雖然因地方差異很大，難度很大，但主張制定一部統一完整的行政程序法，行政程序法可以規定一些基本的原則和法律制度。

草稿可以先搭個架子，內容和體系全面一些，以后不需要時，可以刪除。

術語應當簡明，讓基層機關能夠理解。

將來很有可能分離規范制定機構，多數行政機關只是負責執法，沒有規范性文件的權力。

許安標：萬事開頭難。今天的會議標志著行政程序法起草工作的正式啟動，對后將產生深遠的影響。

行政程序法的制定是否到了時機？答案是肯定的。（1）理論研究比較成分；（2）行政訴訟法、行政處罰法的實施使行政機關意識到了程序問題的重要性，為行政程序法的制定積累了一定的經驗；（3）社會各個方面對程序法具有如同感，程序違法可能導致敗訴，更加決策層意識到了程序的重要性，程序與實體并重。

草稿的特點：（1）有新意，如行政計劃和規劃；（2）有理論基礎；（3）間接，交叉和重復之處不多。

但現在的立法只是初步的，因此應當放寬思路：（1）例如有四個版本。今天討論的是折中版。（2）法典版，即大而全，把所有的程序法問題都規定出來，重復和交叉問題暫時不考慮；（3）實用版。不著重體系的完整性，而是實踐需要解決什么問題，實踐經驗積累到什么程度，就規定什么。（4）理論版。規定一般原則和制度，給以后的發展留下發展的空間。應老師可以叫不同的人分別完成，提出四種稿子，讓大家比較。避免一個人的嗓門大，避免先入為主，四個小組應當封閉。

莫于川：多版本的成本大。

草稿：思路比較清楚，做到了中西結合。

（1）應采取行政程序法典模式，既有總則，也有分則的規定。

（2）應采取單行法與行政程序法并行的模式。

（3）應當規范看準了主要行政執法行為。

（4）應當突出證據制度，可以單列一節。例如“調查、聽證與證據”。

（5）應當明確有關術語的含義，例如“行政決定”。

（6）應當在第七章行政計劃中應當明確規定行政機關的協調問題。

（7）第八章行政指導和行政合同有特點。

黃微：立法的指導思想。

（1）著重是治濫、亂的問題，著重規范行政執法行為，而不是賦予行政機關的權力。

（2）應當區別簡易程序和一般的程序。

（3）單行法與一般法關系。應當同時進行，因為具備的理論基礎和經驗。

（4）WTO與行政程序的透明度。

（5）兩層樓的架構。一層是一般原則和制度，另一層是具體的行政行為。

（6）行政行為的主體。應當全面規定各種主體，例如授權組織、委托的組織。

王寶明：（1）單行法可能擠占行政程序法的空間。

（2）行政程序法應當訴訟制度銜接。是否可以通過行政程序法將行政活動置于司法監督之下。例如，職權爭議的解決給司法機關。

（3）第三人權益保障問題，應當明確當事人與當事人界限。

（4）行政機關。聯合執法問題，公務協助問題。

（5）中央和地方的關系。美國地方差異很大，德國的州行政程序法與聯邦基本一致。我國行政程序法可以規定最低要求，給地方授權立法，規定更加高的標準。

張興祥：強化行政機關的義務；調整行政機關內部的問題，避免內部程序外部化。應當著重最低的程序義務。

薛剛凌：（1）立法思路。可能需要換個角度，從行政權力運行的程序和結果，例如行政決策很重要，但并不體現為具體的行政行為。另一方面，突出公民的程序權利，應當集中規定。

（2）行政行為的定義。需要明確界定，通過立法解決理論混亂。

（3）主體：如何界定行政機關和行政主體，是從經費還是從性質；對主體，還是從程序還是從全面規范的角度規定。

（4）信息公開。應當單獨列列一節。

（5）法律責任：是程序責任，還是包括實體責任？

趙正群：法律責任：應當區分內部責任與外部監督責任的區別。

湛中樂：行政程序法應當更加抽象和原則，這具有可行性。

（1）總則。公正原則，之下設立制度。

（2）主體：當事人-行政相對人。增加證人、鑒定人等。

（3）第三章和第四章應當換位。不規定實體法是不可能的。調查與檢查的交叉。

（4）分類是不可避免的。行政規范應當放在前面。

（5）應當規定行政復議事項。

應松年：（1）學者、執法人員、立法機關的工作人員對行政程序法的態度不同。法制日報可以協助宣傳，希望寫文章呼吁。

（2）行政訴訟法開辟了行政法治的一個時代。程序法得到了重視，而且越來越重要。

（3）我國行政程序法的規范重點是行政行為。一般程序有無必要性？還是需要規定一般的事項，行政檢查不可能單獨立法，可以在行政調查中規定。

行政計劃和規劃應當單獨規定也許是有必要的。

（4）行政程序法可以規定實體事項，例如行政行為的效力。

（5）聽證制度。著重規定其要素。

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一、消防監督檢查概念明晰

（一）消防監督檢查概念之學理爭論

概念是我們研究事物的邏輯起點，也是人類交流溝通的重要前提，正如法國思想家伏爾泰所說：“假如你愿意和我談話，請把所使用的名詞下個定義。”所以，在研究消防監督檢查之前首先需要界定的就是它的概念。

然而學界關于消防監督檢查的概念也一直存在爭論，主要有以下幾種：

第一種觀點：“消防監督檢查是指消防行政執法主體依法對機關、團體、企業、事業單位遵守消防法律、法規的情況進行檢查、了解，并督促其履行義務的執法行為”。[]

第二種觀點：“消防監督檢查就是依據消防規章條例和消防技術規范對被監督對象的防火工作情況進行查看查考并提出相應意見的過程”。[]

第三種觀點：“消防監督檢查是指公安消防部門依法對單位遵守消防法律法規的情況進行檢查，發現火災隱患通知有關單位和個人采取措施，進而糾正消防安全違法行為，督促整改火災隱患，預防和減少火災危害的行政執法活動”。[]

第四種觀點：“消防監督檢查是指公安消防機構依法對機關、團體、企業、事業單位遵守消防法律、法規情況進行的監督檢查；對違反消防法律、法規的行為，責令改正，并依法實施處罰。消防監督檢查是行政機關的執法行為”。[]

（二）消防監督檢查概念之合理分析

通過對以上幾種概念的表述的分析，筆者認為，合理界定消防監督檢查應當從四個方面著手。首先從性質出發，消防監督檢查應當屬于一種行政執法行為，其體現的應當是行政主體與相對人的一種行政法律關系，即行政主體擁有消防監督檢查的職責權限，而相對人擁有相應的權利與義務。其次，從主體出發，消防監督檢查的主體不僅包括了消防機構同時還有其他行政機構，例如《消防監督檢查規定》第二條明確規定：“本規定適用于公安機關消防機構和公安派出所依法對單位遵守消防法律、法規情況進行消防監督檢查”，說明派出所也具有消防監督檢查的職權。再次，從內容出發，所謂“監督”即指察看并督促之義，“檢查”即指為了發現問題而仔細查看。因此，消防監督檢查的內容便是對于監督檢查對象履行法律義務的督促與發現其存在火災隱患等問題的檢查。最后，從對象出發，消防監督檢查的對象應當是組織的行為及其場所，組織包括機關、團體、企業、事業單位。

綜上所述，筆者認為消防監督檢查應當是指具有消防監督檢查職權的主管部門依法對特定組織履行消防法律義務的行為及其場所存在的火災隱患等問題進行的督促與檢查的行政執法行為。

二、消防監督檢查現狀

“隨著我國經濟社會發展,社會經濟活動日趨活躍和復雜，生產經營單位的所有制發生了深刻的變化，使消防監督檢查對象的總體數量和規模逐年增長”。[]從消防監督檢查的主體看，盡管一些消防管理職能已從公安消防機構分離出來，但仍然有許多具有較強專業性的管理職能需要消防機構承擔，例如對施工中建筑圖紙的審查等，這對于警力有限的消防機構而言是一項十分繁重瑣碎的任務。另外從消防監督的對象看，特別是營業性的企業及事業單位所有的建筑設施、材料等從物質結構到組成部分都發生了較大的改變，這也給消防監督檢查帶來了較大的挑戰。

另外從消防監督檢查的法律制度來看，《消防法》專設第五章規定消防監督檢查內容，另外公安部又根據2012年7月17日《公安部關于修改的決定》修訂了《消防監督檢查規定》，從部門規章層面細化了《消防法》關于監督檢查的規定，另外各地方政府也在地方性法規中涉及了相應內容，例如《貴州省消防條例》專設第四章規定監督執法。可以說，有關消防監督檢查的法律制度基本形成體系，但同時也應認識到其還有不完善的一面以及由于法律規范自身的滯后性所帶來的問題。

三、消防監督檢查中存在的問題

（一）專業性強所帶來的不透明執法

消防監督檢查工作具有很強的專業性，無論是事前的檢查還是事中的監督都需要具備一定專業知識的人員才能進行執法活動，例如對消防設施規格、構成及其用途都有明確的標準以及特定的范圍，這就對消防執法人員提出了較高的專業技術要求。但從另一方面來看，作為被監督檢查一方的組織的消防安全設施設備是交由具備資格條件的其他單位組織建設，其并不具備專業的消防知識，這就給消防監督檢查執法的公正公開性帶來了消極影響。監督檢查主體可能利用監督檢查對象的不知情而進行違法活動，或者是由于自身技術手段達不到消防監督檢查的要求，從而給監督檢查對象造成實際損失。這些問題產生的原因都與消防監督檢查較強的專業性分不開，給執法的透明度蒙上了一層面紗。

（二）消防監督檢查缺少事前指導制度

消防監督檢查“是發現和消除火災隱患，落實消防措施，預防火災事故發生，保護公民生命財產安全和公共財產安全，為社會主義現代化建設創造良好的消防安全環境，貫徹落實《中華人民共和國消防法》的重要保障和手段”[]。因此，其具有的事前性特征十分明顯，這就需要擔負消防監督檢查的主體對監督檢查的對象有事前的通知與指導行為。然而，目前我國在消防監督檢查的事前指導制度并不完善，許多消防機構只是機械地履行監督檢查的職權，并沒有就應為哪些行為以及禁止哪些行為向監督檢查對象做具體的指導。即便有所作為，也只是形式上的提醒或者通知，并沒有形成固定的制度規范消防監督檢查的指導。

（三）消防監督檢查模式過于單一

根據《消防監督檢查規定》第六條規定：“消防監督檢查的形式有：（一）對公眾聚集場所在投入使用、營業前的消防安全檢查；（二）對單位履行法定消防安全職責情況的監督抽查；（三）對舉報投訴的消防安全違法行為的核查；（四）對大型群眾性活動舉辦前的消防安全檢查；（五）根據需要進行的其他消防監督檢查”。從中可以發現消防監督檢查的模式主要包括“檢查”、“抽查”以及“核查”。但無論哪一種模式都是建立在消防監督檢查主體與對象對立形勢下的設計，即將消防監督檢查對象作為消防監督檢查的客體，被動地接受監督檢查，限制了消防監督檢查對象的主觀能動性。因此，就消防監督檢查的基本模式筆者認為可以概括為被動模式，這樣單一的模式不利于消防監督檢查制度的有效運行。

四、完善消防監督檢查的對策建議

（一）建立專業性機構參與消防監督檢查機制

對于消防監督檢查的專業性是無法避免的，因為這是其固有的特點。然而，筆者認為可以通過其他機制設計來規制由此帶來的問題。比較合理的做法便是建立專業性機構參與消防監督檢查的機制，也就是說通過第三方專業機構的參與，來避免由于專業技術問題所帶來的執法不公現象。采用這樣的機制有兩個方面的益處，一是減輕消防機構及其他具有消防監督檢查職權的行政主體的工作負擔，將專業技術性的問題交由第三方專業性機構處理，消防機構及其他具有消防監督檢查職權的行政主體只需負責監督檢查最后的審批以及決定。二是保證消防監督檢查中對專業技術性問題審查的公正性，由于第三方與雙方并無利害關系，因此能夠保證相對的公正與公開。

目前，我國也逐步發展消防中介組織。但由于剛剛起步，服務范圍有限，僅僅涉及消防設施質量檢測、防雷防靜電檢測、電氣檢測等領域，消防安全評估機構仍處于初期階段，主要是消防科研機構針對火災隱患整改提出技術改造方案，與發達國家相比存在較大差距。因此有必要繼續完善這一機制。

（二）完善消防監督檢查的事前指導制度

筆者認為，針對消防監督檢查的事前指導制度的缺失，應當從三個階段對消防監督檢查對象進行有效指導。第一階段，就是在消防監督檢查對象準備接受消防監督檢查之前，作為負有消防監督檢查職權的主體應當就需要準備的材料以及所要具體監督檢查的內容向其進行說明并告知相關情況，以備檢查。第二階段，應當在消防監督檢查主體具體實施執法行為時就其所發現的問題向消防監督檢查對象進行通知說明，并指導其進行整改。最后一個階段，便是接受消防監督檢查對象對于整改過程中所面臨的問題進行有效指導。

消防監督檢查工作是一項長期性的工作，需要在消防監督檢查主體與對象之間建立起信息交互的平臺，作為擔負消防監督檢查職權的主管部門更加應當主動指導被監督檢查的對象，為其提供相關情況作為參考，只有這樣消防監督檢查制度才能真正發揮其應有的作用。

（三）構建雙向性的消防監督檢查模式

對于被動式的消防監督檢查模式，筆者認為應當構建由消防監督檢查主體的執法行為與消防監督檢查對象的自我檢查行為向并列的雙向互動模式。具體而言就是指，當下主要以消防監督檢查主體的執法行為為主，對消防監督檢查對象進行具體的消防監督檢查。另一方面要加強消防監督檢查對象自身的監督檢查，確立組織中相關個人的監督檢查職責，并定期進行相關消防監督檢查業務培訓，成立機關、團體、企業、事業單位自己的消防監督檢查主體。同時定期與消防監督檢查機構進行交流，形成雙向模式的監督檢查機制。

這樣做的益處便是通過組織內部的自我監督對消防監督檢查工作予以具體落實，避免消防監督檢查主體與對象的正面沖突，給予消防監督檢查對象自我改正的機會。另一方面，也是緩解警力不足的有效手段，將有限的警力投入到消防監督檢查的關鍵環節，避免造成資源浪費。

參考文獻：

[1]高錦田.論消防監督檢查的原則[J].武警學院學報,2008(06):51-55.

[2]李洪捷,周乃波.淺析消防監督檢查[J].黑河科技,2003(03):7-8.

[3]尹傳山,韓子忠.消防監督檢查制度改革研究[J].消防技術與產品信息,2011(08):57-59.

篇4

    一、理論基礎

    對行政調查是否是獨立的行政行為，它與行政檢查等相關概念的區別與通用，一直存在不同觀點。我國有些學者認為行政調查是行政決定前的一個環節，不應視之為獨立的行政行為;而行政檢查是獨立的行政行為，二者不具有可比性，當然不能通用。有的學者認為行政調查與行政檢查是一回事，屬于因過去理論研究的落后而遺留下的概念混亂。筆者認為，從廣義角度而言，凡是行政機關在行政職權范圍內所作出的行為都是行政行為，那么行政調查行為也是行政行為，只不過它通常表現為行政決定前的一個環節，因此可以推論:行政調查權是獨立的行政權力，完全可能直接或間接地影響相對人的權利;行政調查程序也是獨立的行政程序，應完善其各個環節;行政調查與行政檢查是兩個概念，不應餛淆。

    如前所述，學界長期以來不重視對行政檢查的研究，認為行政檢查只是行政決定前的一個環節，不是獨立的行政行為，行政檢查權的行使也不會對相對人造成獨立于行政決定的影響。通過上述分析，可以澄清:行政調查行為具有獨立性，也是行政行為。有了這一理論前提，關于行政調查權行使過程中對相對人的影響及行政調查具體程序設計時應如何保障相對人權利等一系列問題都迎刃而解。

    二、行政調查權與公民權利義務的沖突與協調

    (一)行政調查權的法律控制與公民的權利保障

    各國立法都允許行政主體擁有較大的行政調查權，而且由于行政調查的具體目的、對象、環境等各不相同，行政執法主體在行使行政調查權時往往擁有較大的自由裁量空間。正是裁量空間的存在，使行政調查權對公民的權利構成威脅，如果缺乏相應的法律控制，濫用行政調查權的事例必將比比皆是。

    首先，嚴格行政調查適用條件。一般而言，依據權力性質不同，行政調查可分為任意性行政調查和強制性行政調查。前者是行政主體在相對人的自愿協助下進行的，這類行政調查中，一般沒有對相對人的物理性強制，也不產生直接法律效果，適用條件可以較寬泛或模糊;后者是在緊急情況下或相對人對行政調查進行抗拒的情況下，行政主體運用強制性權力進行的。這類行政調查具有命令性、執行性和強制性的特點，嚴格其適用條件就顯得十分必要。具體包括以下內容:一是設定權法定。行政調查權只能由立法機關通過制定法律創設，其他機關只享有一定范圍的規定權，尤其是行政機關，更不能自己給自己創設行政調查手段、范圍等。二是主體特定。行政調查的實施主體原則上必須具備行政主體資格，即能以自己的名義獨立行使行政調查職權，并承擔由此產生的法律后果。據此，行政調查的主體一般是職權行政主體和授權行政主體，同時，有些國家的行政程序法根據本國實際情況允許行政主體委托調查。例如《奧地利行政程序法》規定有委托公設鑒定人或者法院調查的做法，這值得我國借鑒。三是對象特定。行政調查直接針對的對象可能是物、場所或是人身。對物的翻查、取樣或提存、暫扣，涉及相對人對物享有的排他的所有權;對場所的進入、巡視，涉及個人住宅不受侵犯的憲法性權利或營業自由;盤查、訊問甚至搜身，都關系到公民最基本的人身權利和自由。因此，必然要對行政調查對象作嚴格限制，借鑒刑法中的搜查證制度，行政機關只有在取得法院調查證之后，才能針對調查證中許可的特定標的進行調查。實行”一調查、一申請、一行為”，以保證行政調查權不被濫用，保證相對人的正常生產生活不被侵犯。

    其次，完善行政調查手段。如前所述，行政調查可分為任意性行政調查和強制性行政調查，根據法律保留原則，對強制性行政調查手段不言而喻必須由法律明確規定，否則即為對公民自由的非法侵犯，行政機關就要承擔相應的責任;至于任意性行政調查，相對人同意自愿接受調查，可以沒有法律授權，但也不排除行政機關受法律保留原則的約束。此謂合法性問題。關于合理性問題，根據比例原則，一是要求妥當性，即要求所采取的手段能夠達到所追求的目的;二是要求必要性，即為了達到所追求的目的而選擇的手段是所有可選擇項中近乎最小的;三是要求手段與目的之間的比例，即一項行政措施雖然符合上述兩個要求，但如果其實是對結果會帶來超過行政目的價值的侵害，那么該項行政措施就是不合理的。

    最后，規范行政調查程序。行政調查程序是指行政調查機關在行政調查時所采取的方式和步驟的總稱。行政調查在遵循行政程序一般規則的基礎上還應有自己獨特的程序，筆者將在第三個問題中詳述之，故在此不敷述。

(二)行政調查權的保障與公民的協助義務

    近現代以來政府職能不斷擴大，行政已經滲入人們生活的方方面面，行政機關應當而且必須擁有廣泛的調查權力，當然這種權力是有限的，是受法律控制的。與行政調查權相對應的是行政相對人的調查協助義務同樣也應是存有限度的。行政調查權存在的價值在于保障行政機關正確、及時地作出行政決定，為此有時必須對行政相對人規定協助義務。這樣有助于行政機關迅速、有效、低成本地搜集信息，從而提高行政效率。只有保證對協助義務的設定合法、合理，保持行政調查權與相對人的調查協助義務之間適度的平衡狀態，才能營造雙方相互信任的空間，消除二者的隔閡和對立，真正提高行政效率，促成公共利益的實現。

對于行政調查中相對人的調查協助義務可以類比刑事調查中的作證制度加以研究。

    首先，在刑事調查中，任何人都不得被要求提供反對自己的證據。美國在經歷了激烈的論戰后，將傳統上只適用于刑法領域的沉默權擴大運用到了行政法上。認為”禁止強迫自證其罪”原則是憲法所保障的特權。

    其次，在西方法律體系中，如果當事人與被告具有近親屬或夫妻關系，則可以請求作證義務的特免權。事實上這最早源于我國古代律法的”親親得相隱”，然而目前在較為完備的刑事法律中對親屬間是否有權拒絕作證的問題并沒有任何規定，行政法中調查協助義務的豁免問題在理論及實務上就更少有人討論了。

    最后，古老的羅馬法法諺有云“律師不得成為委托人案件中的證人”，英國法繼承并發展了這一觀念，形成了影響深遠的律師特權理論:一是在所有案件中，相對人同他的律師為尋求與提供在合法范圍內的法律意見時所進行的必要的信息交流，均受特權的保護，任何人不得要求相對人或律師開示上述的交流。二是相對人與第三人之間或相對人的律師與第三人之間為準備預期的或未決的訴訟而進行的信息交流，也受到特權的保護。我國《律師法》第33條規定律師負有保密義務，但同時第35條又規定律師不得隱瞞事實，否則將被吊銷執業證書，甚至被追究刑事責任(第45條)，這導致律師在執業中陷入尷尬境地。因此，律師執業特權在刑法和行政法領域的盡快確立，對當事人權力的維護有重要的實踐意義。

    各國根據自己的國情還規定了其它很多種類的特權群體。例如，在美國牧師和懺悔者之間也適用特權規則，但在英國，牧師和懺悔者之間的通信并不享受特權。具體到我國的行政調查協助義務的豁免，應在學習國外先進經驗的同時結合歷史傳統及實際國情制定。

三、行政調查程序的構建

    (一)調查前的程序一般遵循以下步驟:一是事先通知當事人，行政機關在進行實地調查之前，除非情況緊急或者事先通知會影響調查目的之外，應通知當事人，使當事人有準備時間;二是表明身份，即行政機關在進行調查前影響當事人出示身份證明，并出示合法調查文件、說明調查理由。三是應當告知相對人不服調查的救濟途徑，這點應該著重強調。此外，特殊情況還應遵循特定的程序，例如進入公民住宅調查等，應事先取得有關機關簽發的令狀(筆者認為應由人民法院簽發調查令);對公民、法人的銀行存款帳戶和儲蓄存款進行調查，要有一定格式要求的許可證明。

    (二)調查中的程序構建以聽證制度為核心，輔之以其它配套制度。”行政參與”原則是現代行政程序的必然內涵，行政調查過程中完全由行政機關單方面完成任務是十分困難的，只有相對人積極參與，行政機關所獲得的信息才會全面、真實，據此做出的決定才會正確、及時。另外，相對人參與行政調查過程，行政調查所確定的信息就會更為其所信服，據此做出的決定就會更容易為其所接受，才會真正地提高行政效率、達到行政目的。同樣，”行政公開”原則在現代行政程序中的重要地位也無需敷述，值得注意的是，行政調查中的行政公開不僅應對直接利害關系人公開，還應對社會公開，不僅包括因申請的公開，還包括主動公開。聽證制度則兼具“行政參與”和”行政公開牡理念，故應將之放在整個行政調查程序構建的核心地位。

具體來說，行政調查中的聽證制度包括兩種模式:一是審判式正式聽證模式，適用于調查的過程或結果可能或必然造成相對人權益的損害情形。其重在保障相對人的抗辯權利，防止調查權被亂用，因此具體制度應包括聽證官保持中立、允許當事人公開辯論和質證、禁止程序外片面接觸、案卷排他及對聽證的決定強制說明理由。二是咨詢式非正式聽證模式，主要適用于不涉及相對人權益的情形，因此其具體程序安排可由行政機關裁量。其他配套制度主要有教示制度、行政調查明細公開制度和強制調查中的抗辯權保障機制等。

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我國行政法學界對行政檢查相關的研究存在相對滯后性。對行政檢查的性質認識的不統一被認為是主要的原因，因此行政檢查性質的研究對行政檢查制度的研究就具有非常重要的意義。

一、行政事實行為抑或行政法律行為

對行政檢查性質的爭議集中在行政檢查是一種行政事實行為還是一種行政法律行為。有的學者認為是一種行政法律行為，行政檢查本身是一種獨立的行使行政職權的程序行政行為，它直接產生行政程序法律關系，引起該行政程序的運行，并對行政實體法律關系產生間接作用或影響。也有的學者認為，行政檢查是一種行政事實行為，也就是說行政機關在管理活動中作出的檢查行為僅以影響和改變事實狀態為目的，只涉及程序權利和義務，而與實體權利和義務無關。如法律日本行政法學者鹽野宏教授曾有過其解釋，行政調查因非行政主體之決定行為，僅為準備階段之事實行為，故遲遲未成為行政法學之研究對象。不止我國對行政檢查法律性質有爭議，德國、日本以及我國臺灣同樣是在事實行為和行政行為之間糾纏不清。

要解決這一爭議，法律事實行為與行政法律行為的區別是必須要討論的。

一般認為，行政法律行為具備以下特征：①主體資格要件，即作出行政行為的主體必須合法；②職權要件，即行政行為必須是行政主體行使法定行政職權的行為；③法律要件，即行政行為必須是一種法律行為，即具有法律效果的行為；④程序要件，即行政主體作出行政行為的程序必須合法，符合法律規定的步驟、方式、方法、時限和順序。

二、爭議的解決

（一）現實的視角

所謂現實的視角，指的是根據現實中行政檢查行為是否具有法律約束力，是否必須依賴于法律行為而存在判斷行政檢查的性質。可以看到，在法律實踐中，一些行政檢查行為表現為事實行為，不對行政相對人的權利義務作出法律上的處分；一些行政檢查行為又直接對行政相對人的權利義務加以處分。前者比如行政主體基于行政職權進行鑒定、勘驗、查閱、復制相關資料等調查行為，對于這些調查的結果，行政機關可以采用，也可以不采用。后者比如衛生行政機關依法對藥品進行的檢查，在這個過程中，生產廠家被要求提供藥品配方，這涉及到其商業秘密，但這種權利在這個檢查過程中被限制，被要求服從于公共利益的需求，而且檢查結果也可能對其產生影響，當檢查的結果是不合格的時候，藥品將不能進入市場。可見，我國當前存在的行政檢查，有的是一種行政法律事實行為，有的是一種行政事實行為。

（二）法律價值的視角

行政檢查性質的界定可以通過法律價值角度的考量作出。對行政檢查性質界定的不同,表面上看是制度設計的問題,其實質卻是價值層面選擇的問題。行政法的宗旨是對公共利益的追求，但公共利益應建立在的基礎之上，即公共利益相對于公民的基本權利和自由來說，只是形式，而非目的。行政法的終極價值追求應是公民的基本權利和自由。因此對行政檢查性質的界定應以行政法的終極價值追求為基礎，并依此構建行政檢查制度。這是一種法律價值視角，這種視角不同于現實的視角，是一種構想。

根據這種構想，行政檢查應該改變職權主義的立場，適應行政職能從管理到服務的轉變的要求，轉變觀念，才能更好地服務于行政法的價值追求。行政檢查是檢查公民、組織的守法情況，但是以行政強制作為后盾來保障公民和組織遵守法律必將和行政法的價值追求背道而馳，同時行政檢查是確保法律實施的措施，而真正有效的實施，是在公民積極參與下的貫徹實施，而不是依靠強制保證下的實施。

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人身安全檢查是所有執法主體在查獲或者抓捕到違法犯罪嫌疑人后都必須立即進行的活動，目的在于及時發現并扣押違法犯罪嫌疑人隨身攜帶的危險物品，以防止其行兇、逃跑、自殺或發生其它危險情況。無論在刑事訴訟過程中還是在治安案件處置中，它都是一道必經程序，只不過在不同性質案件的處理過程中，同一行為性質不同――治安案件處置中它被看做是一項行政執法手段，刑事案件處置中它被看做是一種偵查手段或者依附于某種刑事強制措施。與其它調查或者人身控制手段不同，人身安全檢查是執法者對違法犯罪嫌疑人身體體表的檢查，它會直接接觸到被檢查人的身體，侵犯到其人身權和隱私權，因此具有高度的執法危險性。但就是這樣一項適用極為廣泛普遍而又極具執法危險性的措施(亦或權力、程序)，在法律的層面卻找不到依據，其法律身份存疑、適用程序存疑、適用后果遭受質疑甚至被控告，就不奇怪了。

一、失準的概念及法律定位

人身安全檢查直接來源于2010年1月公安部實施的《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》(以下簡稱《操作規程》)，其第六章標題即為“人身安全檢查”，但其接下來的具體規定，卻模糊了人身安全檢查的概念和法律定位。

(一)檢查、安全檢查與人身安全檢查

若要論證人身安全檢查的概念，就不得不牽出另外兩個相關概念――檢查與安全檢查。

“檢查”作為行政管理手段，因適用主體和檢查對象的多樣復雜，內涵極為豐富。僅就警察行使的檢查權來看，其法律來源應是《人民警察法》第9條規定――警察對“有違法犯罪嫌疑的人員”，可以進行當場盤問和檢查。根據公安部《關于公安機關執行有關問題的解釋》，人民警察在執行追捕逃犯、偵查案件、巡邏執勤、維護公共場所治安秩序、現場調查等職務活動中，經出示表明自己人民警察身份的王作證件，即可以對行跡可疑、有違法犯罪嫌疑的人員進行盤問、檢查。檢查包括對被盤問人的人身檢查和對其攜帶物品的檢查。直至2004年公安部制定公安機關《繼續盤問規定》，繼續盤問期間可以對嫌疑人進行更加深入細致地“檢查”，以及《治安處罰法》和《公安機關辦理行政案件程序規定》，都沿襲了此定義。檢查的目的是調查取證。

“安全檢查”作為行政管理監督手段，同樣是行政主體運用廣泛的權力。但最早見諸于明確規定，卻已經是2006年8月24日公安部公布施行的新的《公安機關辦理行政案件程序規定》，該規定中安全檢查對象是公安機關查獲或者到案的違法嫌疑人，安全檢查的目的是收繳違法嫌疑人隨身攜帶的管制刀具、武器、易燃易爆等危險品，以保證調查期間違法嫌疑人不自殺、不傷害包括警察在內的其他人。但是，安全檢查的范圍或者目標是違法嫌疑人的身體還是其隨身攜帶的物品，在此并不明確。從安全檢查的目的來推斷，安全檢查的范圍應當是包括了對嫌疑人身體的檢查――安全檢查的目的是收繳違法嫌疑人隨身攜帶的管制刀具、武器、易燃易爆等危險品，而這些物品既可能隱藏在嫌疑人隨身攜帶的物品中，也可能隱匿在其身體隱蔽處。

“人身安全檢查”的規定始見于2010年公安部頒布的《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》(以下簡稱《操作規程》)。《操作規程》要求公安民警在制服違法犯罪行為人或者使用約束性警械約束違法犯罪行為人后，應當在保證自身安全前提下，對違法犯罪行為人的人身及其攜帶的物品進行安全檢查。但《操作規程》第35條規定的“對體內可能藏有可疑物”的嫌疑人的處置，又使人身安全檢查超出了人身危險防范的功能而具有了證據調查的意義，在目的、功能上接近了“檢查”的實質――依據司法經驗，體內隱藏的不可能是危險物品，只能是犯罪證據，如。

由此可見，檢查、安全檢查、人身安全檢查三者間，在適用主體、適用對象、檢查范圍、檢查目的以及功能上，沒有大的區別。無非是隨著法規的細化，檢查的程序也在逐步細化，名稱上的改變，僅僅是字數的增加而已。無論是排除危險因素，還是發現和提取證據，“檢查”在操作時就是一道程序，既不可能一分為二兩次進行，也沒有必要因功能再區分程序。

在檢查或者人身安全檢查的適用過程中，適用主體是警察，對象是有違法犯罪嫌疑的人，但在法律層面卻沒有相關規定，公安部頒布的法規中也沒有關于檢查等的適用前提、適用程序(方法、手段)的規定，自然也沒有確切的定義(概念)。在“人身安全檢查”的概念中，“人身安全”是誰的人身安全(警察或者違法犯罪嫌疑人)，“人身安全”是檢查的目的還是檢查的范圍，等等，均不明確。這就給適用帶來了諸多法律困惑，即便是學理上進行論證，也是一個尚未解決概念問題的問題。

(二)人身安全檢查的法律屬性

由于我國基層公安機關在案件管轄分工方面對刑事警察和治安警察并沒有明確的職責劃分，現行法律體系對案件性質的區分又多有交叉模糊之處，當發生具體的危害社會行為時，除非后果明顯符合犯罪構成特征，大多數案件的性質初時并不明朗，如果不經過必要的調查取證，依照現行法律，公安機關不可能啟動刑事追訴程序，理論上也不能動用刑事偵查手段，于是，適用警察的行政執法權對案件進行初查，就成為必然。所以，在我國公安機關的執法過程中，人身安全檢查是一項適用率僅次于盤問的證據調查、人身控制措施。

對違法犯罪嫌疑人進行人身安全檢查的程序性要求，最詳細的是公安部《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》，其中第37條規定：“公安民警檢查違法犯罪行為人的人身時，一般應當從被檢查人的雙手開始從上至下順序進行，對其腋下、后背、腰部等重點部位及衣服重疊之處、衣服口袋、皮帶內側、鞋里帽邊等易隱藏物品的地方，應當重點檢查。”第38條規定：“一般情況下，公安民警檢查違法犯罪行為人的人身應當采取用手輕拍、觸摸違法犯罪行為人衣服外層的方法；經輕拍、觸摸，懷疑違法犯罪行為人可能攜帶贓款贓物、作案工具或者違禁品的，可以翻開衣帽檢查。”(目前尚無對嫌疑人進行脫衣檢查的程序規定)可見，人身安全檢查的目的是發現獲取“贓款贓物、作案工具或者違禁品”等，實踐中，對需要進一步留置盤問

的嫌疑人，還要暫時扣留其隨身攜帶的具有攻擊、自殺可能的一切物品。

搜查是一種刑事偵查措施，理論上只能在刑事追訴過程中適用。單就人身搜查來看，其功能不僅僅具有保全證據而且有防范人身危險的作用。但截至目前，法律法規均沒有關于人身搜查的具體程序規定，警察在實際操作中與上述人身安全檢查的方法、步驟無異。

人身安全檢查雖然在《人民警察法》中被定位為行政執法權力，但在針對有犯罪嫌疑的案件的查緝中，就其適用目的、功能以及操作程序來看，與《刑事訴訟法》中的人身搜查措施高度相似。實質上，人身安全檢查在針對有犯罪嫌疑的案件的查處過程中，基本上替代了人身搜查措施。

公安機關之所以會用人身安全檢查替代刑事搜查手段，既是對制度設置無奈的規避，也是相對經濟的價值選擇。

當然，之所以產生“權力轉換”現象，制度設置的不合理只是一個表面的、直接的原因，深層次的問題有很多，在此暫不做探討。但結論是很明顯的――人身安全檢查措施即是實質上的無證搜查。如果僅僅以案件是否進入刑事訴訟(即立案)為分水嶺區分人身安全檢查與人身搜查，不僅毫無實質意義，也恰恰給了法律上的行政執法權力以實質上的司法處置權，使之超越了行政執法權的應有之界。這應該是模糊二者性質的最大弊端。

人身安全檢查的“法律越界”，最嚴重地表現在“深度人身安全檢查”過程中。

“深度人身安全檢查”的提法，在法律法規中沒有依據，因為在我國的法律法規中尚無關于對人身檢查或者搜查的等級規定，也就無所謂“初步檢查”和“深度檢查”之分，即便是公安部的相關規定也沒有涉及“脫衣檢查”，甚至《人民警察法》和《刑事訴訟法》都沒有關于人身檢查或者搜查步驟的程序性規定。但就實際執法過程來看，例如在人體攜帶案件的查處過程中，當一個人被懷疑攜帶時，隨著警察懷疑程度的加深及其自認檢查必要性的加強，嫌疑人依次可能會受到如下“待遇”：身份查驗以及必要信息的盤問隨身攜帶物品檢查對其身體進行拍、捏、翻、找脫衣檢查儀器檢測或者醫學檢查被強制采集血液或體液檢驗被強制喝水進食進行排泄或者嘔吐或者被強制從體內取出，等等。這些行為中，混雜了盤問、檢查、人身搜查、人身檢查、鑒定等行政執法以及刑事偵查手段，司法實踐中，執法人員運用自如，環環遞進，案情也不容其延誤，但就其法律性質而言，諸多行為性質模糊，難以界定。

筆者此處所提“深度人身安全檢查”，應當是指公安機關命令被檢查人脫去外衣對其私密處如腋下、襠部以及女性的胸罩、衛生護墊等進行查看，或者利用儀器、委托醫務人員對被檢查人身體內部是否藏有異物進行探查的調查行為，不包括以進人身體為途徑進行的其它取證行為，相對于對被檢查人身外攜帶物品、衣物口袋等以及暴露在外的身體器官的檢查，“深度人身安全檢查”進一步侵犯到了被檢查人的身體、人格尊嚴等，甚至可能會對被檢查人的健康構成不同程度的威脅(如儀器檢測過程中的射線輻射)，無論是檢查的部位，還是檢查的必要性程度，相應地還有侵害程度，較之對著裝身體表面的檢查，都有所升級，故稱之為“深度人身安全檢查”。

“深度人身安全檢查”的廣泛適用，并不意味著這種行為天然的合法性：

第一，一種行政執法權等同于司法權，可以直接侵犯到公民的身體健康和隱私權，顯然已經突破了憲法對公民基本人權的保障原則。

第二，這是一種沒有法律依據、或者突破了法律界線的行政權力濫用行為――在《人民警察法》和《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》中，人身安全檢查止于“翻開衣帽檢查”，而脫衣檢查、儀器檢測或者醫學檢查、被強制采集血液或體液檢驗、被強制喝水進食進行排泄或者嘔吐等等行為，已經進入刑事訴訟的搜查、檢查、鑒定等偵查行為的范疇，但此時的案件可能尚未作為刑事案件予以立案，這些行為究其性質，仍應屬于行政執法行為，那么，它只能屬于濫用行政權行為。

在沒有任何法律依據的前提下對公民進行“深度人身安全檢查”，對執法者來說不啻于一場賭博――查出了，已經實施的檢查就是安全的；沒有收獲，則意味著檢查行為本身的錯誤，輕者被投訴，重者被索賠，執法者被處分。這是典型的“結果決定程序”現象。

筆者認為，基于維護公共利益和秩序的需要，對于涉嫌犯罪的嫌疑人根據案情進行必要的“深度人身安全檢查”，是合理和有價值的，但這種行為應該根據嫌疑情形設定合理的等級，更應當在相關法律尤其是《刑事訴訟法》中加以明確界定。

二、粗放隨意的適用前提

盡管人身安全檢查發揮了刑事搜查的功能，甚至在實際執法過程中警察可以對違法犯罪嫌疑人進行脫衣檢查，但無論是刑事類還是行政類法律、法規包括解釋，都沒有對人身安全檢查適用的事實(證據)條件和程序條件(批準程序以及令狀)做出要求。即人身安全檢查的啟動以及操作完全由公安機關及其執法人員自由裁量。

分析《人民警察法》第9條以及公安部相關規定，對于人身安全檢查的法律要求，可以總結出以下兩點：

第一，盤問和檢查的啟動沒有法定的證據條件和情形，只要警察認為被盤問檢查人“有違法犯罪嫌疑”即可。

第二，這種檢查是當場進行的，但“當場”是一個時間限制條件還是一個地點限制條件，并不明確。

在此，“有違法犯罪嫌疑”是警察的主觀判斷，還是應當符合法定的情形之一；“嫌疑”的程度是只要警察對檢查對象有合理的無須證明的懷疑即可，還是應當有一定證據支撐……均無相關規定。這就是目前的立法狀況――既沒有賦予警察明確無誤的自由裁量權，也沒有將實踐中行之有效的做法規范化、法律化。

依照權力運行原則，沒有明確授權的行為是不可以作為的，否則就是。公安機關在執法過程中的許多被投訴行為即屬此類。法律一方面嚴格限制搜查的適用，卻在另一方面使實質上的無證搜查無所限制，使得實際執法對警察和被檢查對象都面臨不確定的危險――對于與人身搜查功能和方法幾乎相同的人身安全檢查來說，在沒有明顯的證據和任何法律手續的情況下，對一個接受檢查的人進行觸摸、拍捏甚至脫衣檢查、儀器掃描等，不僅會引起被檢查人的反感抵制進而控告，如果查無所獲，即便是公安機關和查緝人員也深感底氣不足。如果警察憑借經驗和“感覺”放手對某一嫌疑人進行人身安全檢查，極可能侵害到公民的合法權益；如果警察懾于法律的缺位，不敢僅憑經驗和感覺對一個有犯罪嫌疑的人進行人身檢查，極可能放掉一個重要的犯罪分子。法律的粗疏，使實際的執法過程經常陷入尷尬境地。

可見，沒有明確的、可操作的法律規范，承擔不利法律后果的，不僅僅是被執法公民。

三、對人身安全檢查的定位與拆解

警察權本身就蘊含著公權力與公民權的沖突與平衡。傳統的權力設置更多地追求了公共利益以及公共秩序的維護，才有了對警察權設置的粗放與隨意。現代社會選擇更多地尊重人權、限制公權，將包括警察權

在內的公權力規制在法律的界限內，在追求打擊犯罪與保障人權之間尋求妥協與平衡。人身安全檢查權力(或措施或手段或制度)也不應例外，至少應當依法進行。

筆者認為，若使這項措施在法律規制下發揮應有之效，須從以下方面進行完善：

(一)取消立案程序

關于立案程序的必要性，筆者早在2002年就提出了質疑，代之以案件登記制度，只要警察發現犯罪嫌疑，即使犯罪成立與否不能確定，也應當啟動犯罪調查程序，即可以適用必要的刑事偵查權和必要的人身、物品控制、保全措施。如果取消立案程序，法理上就解除了現行《刑事訴訟法》規定對偵查行為和刑事強制措施的不合理束縛，只要公安機關進行了案件登記，開始了刑事案件的調查，對相關嫌疑人進行人身搜查進而對其采取拘留就是順理成章的了。在這種情況下，在《刑事訴訟法》之外再設置司法范圍外的警察權，既是不必要的，也是不合理的。因此，如果公安機關認為有犯罪存在的可能，啟動了犯罪調查程序，就沒有必要對嫌疑人適用訴訟之外的手段如人身安全檢查，直接進行人身搜查即可；如果現場情況明顯不存在犯罪，僅僅是一般違法嫌疑，公安機關不做刑事案件進行登記，警察就不得對相關人員進行針對身體的檢查(搜查)行為，此時的檢查只能止于對違法嫌疑人隨身攜帶物品以及身份證件的查驗。

(二)明確界定安全檢查與搜查

鑒于我國只把嚴重的違法行為才界定為犯罪，一般違法行為由《治安管理處罰法》規范，那么，在對一般違法行為進行調查的過程中，警察的行政執法權就不得超過哪怕是等同于司法權，這應該是界定檢查與搜查的原則。

具體而言，如上所述，對一般違法行為，檢查只能止于對違法嫌疑人隨身攜帶物品以及身份證件的查驗；對嫌疑人身體的查探，只能針對犯罪嫌疑人進行。這應當成為安全檢查與搜查的分水嶺。即，在警察的行政執法權中，應當取消人身安全檢查權，既避免與人身搜查的重疊混亂，也使警察權中的該項行政執法權更加符合行政權的原理。

(三)確立無證搜查制度

如前所述，我國并無真正意義上的無證搜查，但拘留的對象法定為現行犯和重大嫌疑分子，在情況緊急的狀態下，持證拘留本身就是不可操作的，持證搜查自然也是無法進行的，于是，搜查大量地被人身安全檢查所替代，名為人身安全檢查，實為無證搜查。

一定條件下的無證搜查是符合訴訟規律以及訴訟原理的，對緊急情況下的現行犯和重大嫌疑人設置過高的拘留和搜查條件，既可能導致合理的違法，也會致使案件調查、犯罪人抓捕的時機稍縱即逝。縱觀西方各國，大多確立了嚴格限制下的無證搜查，而在我國，公安機關在實際執法過程中也有成熟的經驗和較為穩妥的做法。當一名經驗豐富的警察“感覺到”某人有違法犯罪嫌疑時，往往是因為該人具備或者表現出了了諸多違法犯罪疑點，使警察內心產生了合理的懷疑。實踐證明，許多案件在雖然尚無明確證據指向嫌疑人，也沒有相關法律手續(尤其是搜查證、拘留證等)的程序條件下，警察憑借自己內心的確信啟動人身安全檢查(人身搜查)措施，是有一定合理性的。法律完全可以在這些經驗和“違規做法”的基礎上，把無證搜查的適用情形明確確定下來。

(四)確立人身搜查等級制度

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行政許可;公益原則;內涵;意義

行政許可作為一種重要的國家行政管理的手段，從設定開始，經過實施、監督檢查程序，最后到法律責任的追究，有著自己一套完整的體系，在行政管理實踐中發揮著不可替代的積極作用。2016年是《中華人民共和國行政許可法》實行的十二周年，也是中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，簡稱“十三五”規劃開局之年。在政府職能從管制型向服務型、法治型轉變、極力推進簡政放權的背景下，對行政許可公益原則的研究就非常有必要。

一、公益原則概述

(一)問題的提出

行政許可是行政機關進行事前監管的重要手段，通過行政許可這種具體行政行為，對公民、法人和其他組織的利益進行協調。既然是對行政相對人的切身利益進行平衡，因為行政許可往往是對公共事務的處理，所以就涉及到了公權力與私權利的平衡。那么到底應該怎么掌握這樣的一個平衡點呢?不同的國家、不同的法律制度之間是不是有相同的原則對這種具體行政行為進行指導呢?通過對德國、日本、美國的行政許可原則匯總、比較，我們可以看出公益原則是共通的。在美國，所有的行政許可必須遵循公益原則;在德國，公益原則是許可的基礎;在日本，行政均應從公益的角度進行判斷①。反觀我國的《行政許可法》可以看出，雖然我們并沒有公益原則肯定為基本原則，但是我們法律條文中卻有關于公益原則的表述。那么對于我國的公益原則應該怎樣理解?

(二)公益原則的內涵

公益原則，是被法學界公認的一個不確定的法律概念。正因為如此，許多學者對公益原則的概念內涵有自己獨特的見解。歸納下來，主要有以下三種觀點:第一種觀點認為公益等同于公共利益。以“公共利益簡稱公益”②觀點為代表，這也是絕大多數學者支持的觀點。因為將公益歸結為公共利益的簡稱，這樣就可以將行政許可法法與憲法的公共利益概念統一，從而體現出行政法與憲法在法律體系上的緊密關系。即使認同公益是公共利益的簡稱，但是，對于公共利益的理解也不盡相同。有人則認為公共利益是“社會共同的、整體的、綜合的和理性的利益”;有人認為“公共利益是集體利益，集體可大可小”;有的人認為“公共利益是每個個人利益的總和”。第二種觀點認為公益具有兩種涵義:一是“公共安全、社會秩序等公共利益的事項”。二是對“以實現公益為目的對行政相對人權利和自由的解禁”③。從行政許可的內容和意義兩個不同的方面對公益原則概念進行了表述，讓我們更容易理解，也對于第一種觀點進行了升華。第三種觀點是與前蘇聯刑事訴訟中的公益原則相關聯。認為公益含義是“國家和社會的公共利益”。這樣一來，公益原則把國家、社會和個人利益都進行了融合，范圍更加寬泛。三種觀點相比較而言，第一種結合憲法這一根本大法中關于“公共利益”的概念內涵，使這一法律概念顯得更系統，但是并沒有體現出“公共利益”在行政許可法原則中的特點;第二種觀點除了吸收第一種觀點的同時，突出對行政相對人利益的保護，更加全面，缺點就是略顯籠統;第三種則顯得更沒有說服力，有照搬刑事訴訟中公共利益概念的嫌疑。結合上述三種觀點，筆者認為確定公益原則的概念內涵應該從以下三點入手:首先，應該從字面意義的層次進行解析。法律是由句子來表達，而句子都是由詞語構成。我國漢語文化博大精深，同樣的詞語放在不同的法律環境下會有不同的含義。公益，從字面上理解，公為公共、大家而與個人相對，益為利益、權益，公益即為社會公共的利益。其次，應該從《行政許可法》立法背景和立法目的層次進行理解。加入WTO后市場經濟變化為立法背景;《行政許可法》對于立法目的也有準確的規范。最后，應該以《憲法》對于相關原則的規定為依據。憲法是我國根本大法，是其他部門法立法的根據。應該根據憲法中公共利益的相關立法精神確定公益原則的內涵。綜上所述，筆者認為公益原則概念有以下三點;第一，公益原則包含公共利益而不限于公共利益，還應包含社會秩序以及行政相對人的權益在內;第二，公益原則應該是一個具有浮動性的原則，根據行政許可的設定、實施、監督等不同程序而有所變化。不能將公益原則限定在一個范圍而通用整個行政許可行為;第三，公益原則應該更加體現社會主義“以人為本”的法治理念。

(三)公益原則的意義

行政許可法公益原則的確立和完善，在我們中國特色社會主義法律體系已經初步形成的今天，意義是非常重大的。

首先，從行政法的作用來講，有利于限制行政權，維護公民個人權利。行政法有“規范和控制行政權”、“保障個人自由和權力”的作用。④不管是“控權論”對控權作用的推崇還是“平衡論”對平衡雙方權利作用的強調，兩者都不否認的是:公權力和私權利本身就是一對矛盾關系，任何一方的擴大必定以另一方的削弱為代價。也就是說，行政主體為了公共行政事務的順利開展，一定會對公民個人的權利有所限制。正是為了防止對公民個人權利的無限度的侵犯，需要行政法對行政權進行規范從而維護公民的私權利。公益原則的確立和完善，正是對行政權的規范給予原則性的指導，劃定公權力與私權利之間合理的界限，從而實現公權力與私權利共同和諧發展。

其次，從行政許可法法律體系來講，有利于行政許可法法律體系的完善。現行行政許可法的法律原則體系中，沒有一個原則是從公共利益和社會秩序的角度入手，對公權力和私權利的平衡進行規范。確立公益原則就補上了這一漏洞，有利于促進行政許可法律原則的完善。現行行政許可法的法律規則體系中，很多法律規則已經不適應現在市場經濟發展的實際情況。如果此時能夠用公益原則對政府管制與市場經濟發展進行權衡，適應社會公共利益的需要，并結合實際情況對市場經濟適當放寬約束，必定能夠促進社會經濟的長足、有效的發展。再次，從政府的角度來講，有利于轉變政府職能，踐行社會主義法治理念。新一屆國務院深化行政審批制度改革，不管是在市場監管方面、社會管理方面還是公共服務方面繼續簡政放權，積極推動政府向有限型、服務型、法治型轉變。更加凸顯了政府放權服務于人民群眾、切實以人為本的方針與理念。這對于行政許可這一行政行為也有很大的指導性意義，尤其是市場監管和行政審批制度改革，以公益原則為指導切實進行行政許可就符合政府職能轉變的要求和趨勢。“執法為民”作為社會主義法治的本質特征。其實就是公益原則的要求，政府遵循了公益原則也就實踐了社會主義法治理念。在這樣的大背景下，公益原則的確立的確能夠促進社會主義法治理念扎根于具體法律條文、踐行于具體行政行為、推動和諧社會建設。

最后，從國際角度來講，有利于推動全球化進程。全球化不僅表現在經濟上，也表現在法律制度上。法律制度具有相對獨立性，當然可以表現為屬于不同社會形態的國家法律制度之間的相互借鑒、吸收和移植。行政許可作為一種行政行為，或者表現為一種政府宏觀調控的法律手段，并不是為我國所獨有，如上文所述美國、德國、日本的行政許可中都有公益原則。雖然這三個國家的行政許可的公益原則表現不盡相同，但是，大同小異的原則足以給我們以啟發，真的需要用公益性原則來促進《行政許可法》的完善，更好的適應社會主義市場經濟的發展。行政許可不僅僅是行政程序法不可或缺的一種重要的具體行政行為，還是鏈接政府與群眾的重要橋梁。在民眾求逐漸多樣化的今天，相對“死板”的行政許可制度的落后性越來越被放大，只有在《行政許可法》中明確公益原則的地位，從民眾角度出發，更有利于全面深化改革，全面依法治國，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定堅實基礎。

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篇8

二、參加學習人員范圍

領導干部、一般工作人員、行政執法人員。

三、學習時間

（一）自學時間

1、領導干部全年自學時間不少于50學時。

2、一般工作人員全年自學時間不少于70學時。

3、行政執法人員全年自學時間不少于100學時。

（二）集體學習時間不少于40學時

集體學習由局法制科統一組織。

四、學習內容和達到標準

（一）學習內容

1、法律、行政法規、規章

《憲法》、《公務員法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《公路安全保護條例》、《省道路運輸條例》、《省行政執法監督條例》、《省行政程序規定》、《交通運輸行政執法評議考核規定》和《出租汽車經營服務管理規定》等。

2、2015年度新頒布的法律、行政法規、部門規章。

3、《交通行政處罰文書制作基本規范及模版》、《交通運輸行政許可文書制作基本規范及模版》。

4、上級部門下達的學習任務。

（二）達到標準

通過學習，了解《憲法》的基本理論、國家基本制度、公民的基本權利和義務、國家機構；了解公務員管理的原則，公務員的權力和義務，公務員的錄用與考核，公務員的培訓、交流與回避，公務員的職務升級與辭職、辭退；熟知行政許可的基本原則和實施程序；熟記行政強制措施和行政強制執行的概念、種類和實施程序；熟知《公路安全保護條例》中的公路線路、公路通行、公路養護，熟記法律責任；熟知道路運輸經營、道路運輸相關業務、道路運輸安全、監督管理等相關規定；了解行政執法監督主要內容、被監督執法行為、監督程序、監督處理和監督責任；熟記《省行政程序規定》中的基本原則和行政執法程序，了解特別行為程序；了解交通運輸行政執法評議考核的內容與標準等。

五、學習要求和監督檢查

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一、水政監察隊伍的建設存在的問題

水政監察工作是水行政管理的重要環節。加強水政監察隊伍建設，直接關系到水政監察工作的正常開展，是水行政主管部門高效履行水政監察職能的重要保障。根據調查，一些地方的水政監察隊伍的建設目前還存在不少的問題。

1.機構設置不夠規范。

各級各單位雖然都成立了水政監察隊伍，卻存在執法職責交叉、執法力量分散的現象，形不成執法合力。有的水政監察隊伍是經政府批復成立的，而有的卻是經主管部門同意成立的，造成各單位的財政供給方式不同，有的單位的水政監察隊伍是財政全供，而有的卻是財政差供，甚至是自收自支，不符合水利部 “積極推動水政監察隊伍逐步納入公務員隊伍或參照公務員法進行管理” 的要求。

2.對單位的職能認識不到位。

關于水行政執法概念認識不統一，一般概念上水行政執法包括水行政監督檢查、水行政許可、水行政處罰、水行政強制執行（清障、征用）等四大類，而狹義觀念上很多人認為水行政執法只包括水行政處罰，目前大多數水政監察隊伍僅具有狹義的水政執法職能。

3.水政監察人員素質參差不齊，存在執法不規范。

一些監察人員不是水利或法律專業的，對水利專業技術掌握得不夠，對法規知識知之不多或對有關水的法律法規掌握、鉆研得不夠，在查處水事違法案件過程中，出現事實不詳、定性不準，態度不好現象，給行政執法帶來很大困難。

4.執法經費不足，執法難度大。

一方面由于各單位的財政供給方式不同，有些單位經費不足，致使這些單位的水政監察隊伍普遍存在執法裝備缺乏和執法經費不足的問題。另一方面由于水行政執法沒有直接的強制手段，加之管理對象水法律意識淡薄，面對執法人員采取避而不見或不予理睬的態度拒不配合，更有甚者，態度蠻橫、謾罵打擊、圍攻水政執法人員，一些旁證害怕報復，不敢做證，加大了水政執法人員調查取證難度，影響水事案件的查處。

二、解決上述問題的建議

1.推進水利執法改革，發揮隊伍上下聯動優勢。

根據水利部《關于全面推進水利綜合執法的實施意見》的要求，按照精簡高效、職權清晰、開拓創新的原則，統籌整合執法力量，加快推進水利綜合執法，集中行政執法職能，從源頭上解決多頭執法、重復執法和執法缺位的問題。建立集行政處罰、行政許可、行政征收為一體的水政監察隊伍，在基層單位設立執法巡查員，負責巡查影響、破壞水生態的違法行為，及時報告，由上一級對違法行為依法查處。提高水政執法效率，增加對水事活動的監督檢查力度，推進執法檢查與違法案件查處、行政征收與違法追繳、許可審批與監督檢查之間的制度銜接，完善綜合執法工作機制，提升行政執法、行政管理整體效能。

2.提高水政監察人員的素質。

加大對水政執法干部和人才的培養、使用與交流力度，建立和完善有利于加強水行政執法的隊伍業務學習制度、培訓考核制度、崗位輪換制度和廉潔執法制度等，加強對水政監察人員的思想政治教育和執法業務培訓，不斷提高水政監察人員的綜合素質和執法能力。落實執法辦案津貼和人身意外保險，切實提高福利待遇，解決水政監察人員的后顧之憂，提高水政監察隊伍的吸引力。

3.加強執法裝備建設和執法經費保障，提升執法能力。

爭取財政部門和上級水行政主管部門的支持，按照《河南省水政監察執法裝備配置標準》和《河南省水政監察執法裝備使用管理規定》的要求，配齊或按規定更換水政監察隊伍的執法船艇、執法車輛、執法取證器材、信息處理設備、辦公設備等基本的執法裝備，以及保障開展執法所必須的經費，提升執法能力，提高水政執法效率。

4.加強部門協作，加大執法力度。

水行政執法工作不能僅僅依靠水政監察隊伍，還需要多方面的配合以形成合力，來推動水利法制化的進程。不僅水利部門要上下聯動，而且要聯合公安、司法、國土、環保、安監、航道、海事、漁業等部門，集中時間、集中力量，聯合執法，形成合力，強化水行政監督和水事違法案件查處力；還要密切與法院的關系，使各種司法程序都能及時、順利進行。建立與公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案件通報、聯合調查、案件移送、重大水事案件督辦等聯合執法制度，加大執法力度，共同開展執法行動和查處違法案件，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。

5.加大宣傳力度，提升水政執法環境。

建立水利普法責任制，制定落實水利普法規劃和年度計劃，全面推動涉水法律法規宣傳教育進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位。圍繞世界水日、中國水周等重要時間節點，組織開展宣傳活動。注重普法內容和形式創新，積極探索培育水利系統法治文化，增強水利普法效果，為水政執法營造良好的社會氛圍。

篇10

(二)臨界過期食品的概念

臨界過期食品是指尚在保質期范圍之內但是馬上即將過期的食品。由于我國的食品安全標準中僅有保質期一個標準，并無最佳口味期、新鮮期、臨界過期等相應臨界期的規定，商家銷售該類食品是屬于合法銷售，故政府監管機關難以實施有效的監管。眾所周知，臨界過期食品存在較高的危險性，一旦流入市場若不及時食用必將造成消費者人身健康遭受損害。

二、商家銷售臨界過期食品的外部性

(一)外部性理論視野下商家銷售臨界過期食品的行為

外部性是經濟學中的概念，是指交易雙方交易行為的成本或者收益并未全部由交易當事人承擔或者享有，而是由交易當事人之外的第三人部分或者全部承擔或者享有。由第三人承擔成本是負外部性，而有第三人享有收益則為正外部性。商家銷售臨界過期食品很顯然是具備外部性的行為。

(二)商家銷售臨界過期食品的負外部性與正外部性

商家銷售的臨界過期食品很可能會對購買者之外的其他人如購買者的家人朋友等造成傷害，此為負外部性。而商家銷售臨界過期食品很有可能會給他人帶來收益，例如購買臨界過期食品用于捐助，此為正外部性。負外部性是對資源的浪費，而正外部性雖然在局部可以實現效率至上，但對社會資源的整體配置不利，因而，無論是負外部性還是正外部性，都是不經濟的。

三、信息不對稱理論下商家銷售臨界過期食品的行為

(一)信息不對稱

商家掌握食品安全的信息必然遠多于消費者，信息不對稱的結果是商家會利用信息優勢在食品安全期限上做文章，誘發道德風險，例如篡改、人為延長保質期己成為時下很多商場超市的通行性做法。

(二)信息不對稱狀態下商家銷售臨界過期食品的危害性

信息不對稱不僅會誘發道德風險，更重要的是它會給消費者造成一種商家都黑心的印象，這是消費者應對信息不對稱狀態時逆向選擇的結果，這種先入為主的思維一旦形成，對市場信用的建立極為不利，要想恢復消費者的信任，付出的社會成本是巨大的。

四、政府對于商家銷售臨界過期食品監管的不足

(一)政府食品監管行政執法成本過高

當前銷售食品的主體除商場、超市之外，各種小賣店、副食店星羅棋布、數不勝數，要將這些主體銷售的臨界過期食品全部統計清楚非常困難，即使統計政府食品監管部門須投入的人力、物力等執法成本會非常高，并且追加投入也不一定能夠產生良好效果。

(二)政府食品監管行政執法效率不高

目前政府食品監管行政執法方式較為單一，基本上是以定期抽檢、不定期檢查、突擊檢查、專項行動等方式為主，這些執法方式過于單一，創新性不足，而且基本上被檢查者一旦聽到風聲便溜之大吉，因而執法效率并不高。

(三)政府食品監管行政執法權界限不清

政府食品監管行政執法權界限劃分不清往往會誘發多頭執法的問題，實踐中，食品藥品管理部門、衛生部門、工商部門等都對食品安全負有一定職責，但是個子職責范圍法律又沒有明確規定，從而導致唯利是圖式執法現象的發生。

(四)政府食品監管人員存在權力尋租行為

現實中，由于法律對執法者的處罰力度不強，這就為尋租行為留下了生存空間，政府食品監管人員接受商家好處，為其通風報信的情況己經不是什么新鮮事，更何況商家銷售臨界過期食品本來就沒有法律給予具體明確規范。

五、臨界過期食品銷售監管機制的完善

(一)食品分檔管理機制

我國臨界過期食品銷售缺乏監管，從根本上講是未建立食品分檔管理機制，所以，應當借鑒國際上的做法，將食品劃分為最佳口味期、新鮮期、臨界過期、保質期，每一階段適用不同的標準，這樣便于行政執法部門對臨界過期食品進行監管。

(二)分段計價監督機制

將食品劃分為不同階段后，還應當適用不同的價格管理機制，以英國為例，實行食品梯次計價原則，即食品在其包裝上標明的各個期限后，每過了一個期限，就要相應打折處理，這樣既符合客觀現實，又便于政府物價部門進行監管。

(三)界期標準規范機制

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所有的法律人都要在不同程度上思考這樣一些問題：是什么確保法律裁判的工作不會淪為法官個人的恣意與任性，法律推理究竟應該遵循怎樣的規則與形式才能實現所謂之“正當的個案裁判”？[①]為什么會出現讓法官在事實與規范之間均頗感為難，拿捏不準的所謂之“疑難案件”？本文不打算對這些抽象出來的問題進行純粹理論的探討，而是希望針對一個在裁判中發生爭議的疑難案件，通過具體展示筆者對它的推理過程，來為以上問題提供一個感性的認識。

在討論案件之前，當然也有必要看一看法律推理的一些基本特征，并根據這些特征反觀所謂的疑難案件出現的基本原因，然后再轉入對具體案件的分析。

按照德國專攻法律邏輯的法學家恩吉施的觀點，要理解法律推理的特征根本在于理解其發生過程遵循的法律邏輯是不同于形式邏輯的。即“在形式邏輯支配下的推理中，前提與結論之間不需要主觀評價性的因素，結論是必然蘊涵在前提之中的，因此只要前提確定，結論就必然要發生。而法律邏輯的任務卻在于在前提和結論之間要引入評價性的因素”[②].這一精辟的闡述的確點出了法律推理的幾個重要特征，筆者把它們歸結如下三個方面：

第一，誠如晚年的凱爾森對法律推理過程特點的一個概括，法律推理不是一個遵循因果律，而是一個遵循“歸屬律”的過程。[③] 在形式邏輯的規則下，由于結論本身蘊涵在前提之中，因此推理過程實際上就是前提作為結果的原因而發生必然的作用，這遵循的就是因果律，而所謂“歸屬”，強調的卻是某一個事實由于人的意志或主觀評價而“強迫”歸入某一個具體規范，這一過程不是必然發生的，而是“意然”的，規范性的，在這個意義上我們可以把法律科學稱為“規范科學”。

第二，“歸屬律”如果用傳統的法律推理理論進一步闡發，也就是強調法律的涵攝過程，但這一過程的關鍵卻在于法律評價：為什么某一個事實能夠歸屬到一個具體的法律規范之下，其根本原因在于法官的價值評價，因此法律推理的更重要特征不在于依法律字面含義簡單將事實與之對應，而在于法官要選擇一個基本的價值基點對事實進行裁剪，以使得事實與規范的交流能夠得以發生。

第三，同時，規范與事實的交流卻不是“單向的”，而是“對向交流”的，此即恩吉施強調的法律推理是一個“眼光在大前提和小前提之間往返流盼”的過程：一方面我們要清楚了解某一個規范的確切含義，就必須依照一定的事實對其進行解釋，此即所謂的“解釋之相關性原理”[④]另一方面，對于賴以進行法律推理的案件事實究竟是什么，這又有賴于我們對規范的了解。比如你要確定某個案件事實是不是一個盜竊行為，那你就必須對什么是“法律上的盜竊”進行解釋，而什么是“法律上的盜竊”又有賴于你對具體事實的理解。因此詮釋學在法律推理中扮演了一個核心的角色，它強調法官要打破直線式的思維，要在自己的前見和“法感”（拉倫茨）的基礎上通過某一個具體規范來“描述”事實，通過事實來“解釋”規范。而在這一尋找規范與事實的相關性的過程中，價值判斷往往是最為核心的，因此我們也可以把這種相關性稱為“價值相關性”。

下面，我們就要結合一個具有很大爭議性的案件，來展示筆者對它的法律推理過程，以更深切的了解和證明上面給出的理論闡釋。

二。

本論：對劉某訴江蘇省A市煙草專賣局一案的具體分析

1.

背景：案情簡介[⑤]

江蘇省A市煙草專賣局根據消費者的投訴，對劉某涉嫌經營非法卷煙的商店進行監控，發現劉某經常從家中提取大量卷煙，送往其商店隔壁的縫紉鋪進行秘密銷售。該局遂予以立案。經過數日外圍的查證，2003年1月9日，該局執法人員持煙草管理行政執法證及檢查證，對劉某的住宅、商店及其相鄰的縫紉鋪進行檢查。在劉某母親在場的情況下，從住宅檢查出6個品種的卷煙計37條。另外，在縫紉鋪也查獲12條卷煙。經現場勘驗，發現所有卷煙既無防偽標志，又無當地煙草公司印章，遂予以暫扣。劉某不服，向法院提起行政訴訟，請求確認被告侵入住宅行為違法，并判令被告返還所扣卷煙。法院認為，被告在證據確鑿的前提下，根據煙草專賣管理法等相關規定，在原告成年家人在場的情況下，持行政執法證及煙草檢查證，對原告存儲大量涉嫌非法卷煙的住宅進行檢查，并未構成對住宅的非法侵害。 由于被告對所暫扣的涉假卷煙正在進行技術鑒定，故對原告要求返還卷煙的訴請不予支持。綜上，法院依法判決駁回原告的訴訟請求。（注：后原告不服并上訴，二審維持原判。理由基本相同）

2. 分析：本案法律推理發生的過程

（1）確定案件事實：本案法律推理的線索

案件事實就是法官能夠賴以進行法律推理，作為推理小前提的事實，實際上我們進行法律推理的一個重要線索就是確定一個具體案件的案件事實，因為這一過程實際上就是同時解釋規范和裁剪生活事實的過程，[⑥]案件事實確定了也就意味著可資適用的規范同時也就確定了，

根據原告的訴訟請求和被告的答辯，雙方實際上是在論證兩個相互對立的案件事實的存在：原告認為被告是在沒有遵循正當程序的情況下，非法入侵他的住宅；而被告強調，被告的行為是在切實掌握了證據，有法律授權的情況下進入到“非法卷煙的存儲地”（而不是住宅）行使行政檢查權。在這兩個陳述中到底什么是本案能賴以進行法律判斷的案件事實呢？從這兩個陳述中，我們可以發現所謂的案件事實的一個重要特點：從同樣一個生活事件中可以提出截然不同的具有法律效果、可用作法律推論前提的案件事實，因此要判斷何者為真，一方面要緊密扣住有關法律規范進行分析，看哪一個法律規范的要件與生活事件相類似，另一方面要從生活事件中發現產生分析的事實是什么。

從這樣一個方法出發，我們就可以發現，其實一個主張是違法行政行為，一個主張是合法行政行為，其很重要的一點就是對本案中“住宅”理解的不同。根據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第四十九條規定，“煙草專賣行政主管部門可以檢查違法案件當事人的經營場所”。《江蘇省煙草專賣管理辦法》第七條規定，“煙草專賣行政主管部門可以檢查違法案件當事人生產、銷售、存儲煙草專賣品的場所。”如果把本案中的“住宅”解釋為“經營場所”，那么無疑以上兩條規范的要件就可以適用本案的事實；同時《中華人民共和國憲法》第三十九條規定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。《中華人民共和國刑法》第二百四十五條規定“非法搜查他人身體、住宅，或者非法侵入他人住宅的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。《刑事訴訟法》第一百零九條規定“為了收集犯罪證據、查獲犯罪人，偵查人員可以對犯罪嫌疑人以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關的地方進行搜查”。《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十七條規定，“在被執行人不履行法律文書所確定的義務時，法院有權發出搜查令，對被執行人的住所或財產隱匿地進行搜查。”實際上這四條規則構成了一個有關“住宅”的完整的法律規范：憲法以根本法的形式確認了公民的住宅不受侵犯，刑法從法律后果的角度確定了法律責任，而兩個訴訟法則將住宅檢查權明確的配置給了公安機關或人民法院。因此如果本案中“住宅”不能解釋為“經營場所”，那么顯然本案就應該適用以上四條規則所構成的“住宅保護”的規范。因此，在本案的法律推理過程中“住宅”就成為一個關鍵。

（2）

“住宅”還是“藏匿場所”“： 本案法律推理的關鍵

所謂法律意義上的“住宅”，我們會發現很難對它進行精確的定義，我們在法律上也不可能采取列舉式的方式明確規定“住宅”由哪些要件構成，[⑦]如果是這樣，那我們就只需要將事實與確定的要件對應就可以了。那么究竟如何做出評價與解釋呢？我們可以看到，本案的特殊之處也就在于原告用一個日常供居住之用的空間進行藏匿卷煙的場所，這樣一個行為是否使得該空間的性質發生了變化？或者更準確的說，在法律上“住宅”和“經營場所”因為預設了不同的法律后果，所以這個空間不能既適用住宅保護的條款又適用違法經營場所的條款，否則就造成了規則的沖突，這就意味著我們要對這兩個法律概念在本案的裁判中做出選擇。

其實正如前面所分析，我們無法定義什么是住宅，從而肯定生活中某些空間一定是住宅，比如住宅就是“供家庭日常生活起居的封閉空間”嗎？一個乞丐組成的家庭在天橋下搭建的簡易帳篷算不算住宅呢？可見，“住宅”并不能定義，而只能描述其基本特征。那么在描述過程中我們會發現任何一個概念都有一個最為核心的地方，同時也有相對次要和邊緣的地方，而究竟什么是它的核心地方，顯然應該由法律規定這一概念的目的所決定或說由這個概念背后的立法價值所決定。法律為什么要規定“住宅”這個法律概念，最重要的價值不是肯定它的經濟價值，也不是主要保護它的所有者的所有權，而是要保護其所有者的生活安寧與人格尊嚴，這也就是為什么要用憲法條款來進行住宅保護的根本原因。因此住宅這一概念的核心部分無疑就是“他人在一般情況下不得隨意進入的私人生活空間”，這個他人顯然也包括了公權力主體。那么這一概念的邊緣性部分則包括住宅可以采取的形式，住宅的其他功能，住宅的外部特征等等。這些因素不是不重要，只是根據法律最初設定住宅這一概念的目的來看，顯然不是最重要的，因此不是核心部分。因此在本案件中家中藏有非法物品并不能改變這個家仍然是法律上的“住宅”的本質功能，仍然要受到法律的保護。從這個意義上說，本案中行政執法主體進入的是他人的住宅，而不可能把它說成是“經營藏所”或“藏匿場所”。雖有藏匿行為，但這個行為并不能改變這個場所的主要功能與性質，并不能由此就漠視其他更重要的價值。

（3） “住宅”背后的價值衡量

上面對“住宅”概念的分析告訴我們兩點：法律概念的含義需要我們針對具體案件來發掘它的核心特征與含義，以此作為適用法律規范的依據，也就是說我們要根據不同的情況賦予它不同的核心含義。于是第二個啟發就在于，一個法律概念的核心含義是隨著案件的不同而可以有所改變的，而判斷標準就是法律價值。也就是說我們首先要對一個法律概念的立法價值進行解釋，法律為什么要規定“住宅保護”？法律為什么要規定“違法儲藏場所”都不是因為它們的物理特征，而是由于它們和一定的社會利益與社會價值聯系在一起，因此作為法官，準確的發掘法律概念背后的價值并就相關價值進行排序就非常重要了。

一個完整的價值判斷應該包括價值發掘與價值衡量兩個步驟。法律推理首先是一個價值發掘的過程。也就是法官在推理的時候總要透過法律概念、法律條文發現其背后蘊涵的立法價值是什么。在本案中就明顯體現為我們首先要透過“住宅”這一法律概念發掘出概念和規則背后的立法價值，以作為法律推理的一個起點。但更重要的是價值衡量工作。所謂價值衡量，就是對法律規范背后蘊涵的立法價值進行比較分析，以確定究竟用何種規范來調整當下的某一法律關系。按照阿列克西的論說，法律判斷中的價值衡量（balance）尤其體現在憲法基本權利以法原則所表現的規范結構之中，從而是一種“基本權利之間的權衡”，但往往以對規范的解釋與選擇來進行[⑧]，這尤其出現在規范沖突的時候，表面上看對于同一法律關系將可能有多條法律規范進行調整，但不同規范背后的價值可能會發生嚴重沖突，這個時候選擇何種法律規范，就必須在個案中運用一定的方法與標準對各種價值進行具體的排序與衡量，其結果并不意味著不被選擇的價值就此失效，而僅僅意味著在當下的案件中相對于另一個價值“分量不夠”。[⑨]

在本案件中，我們無法很快判斷究竟是適用“住宅保護的”的條款還是適用“違法儲藏”的條款，就在于無法很快從法律上判斷本案這個事實上兼有藏匿功能的生活空間究竟是“住宅”還是其他，那么就需要對住宅的核心特征進行解釋與發掘。但同時，正因為法律概念背后總是隱藏著立法價值與利益的，那么對“住宅”的保護也不可能是無限度的，因為總會有一些更重要的價值需要犧牲一部分生活安寧或隱私的價值，才能很好的得以維護。因此我們可以看到價值判斷充滿了裁判的每一步，在本案中，原告的行為并沒有構成嚴重的違法，如觸犯刑法，藏匿物品僅僅是香煙，因此我們可以進行一個價值判斷：由于違法香煙收繳的價值不能凌駕于尊重私人生活的自由與安寧的憲法價值之上，那么并不能因為住宅藏有香煙就認住宅的價值在本案中已不重要，不是香煙，比如是犯罪嫌疑人或是，軍火等嚴重危險品，具有重大的社會危害性，那么我們就可以根據另外的價值判斷根據現有的法律規范來選擇不適用“住宅保護”的條款，因為這個時候雖然這個空間還有保護私生活安寧的價值，但由于它具有了很大的社會危害性，其核心特征就已經發生了變化了，可見本案法律推理的關鍵在于確立“住宅”和“藏匿場所”的判斷標準，而這一標準的關鍵又在于我們根據社會生活事實與法律規范進行的價值衡量與判斷。

（4）以憲法作為標準的價值衡量方法

價值衡量的方法非常多，但關鍵在于我們如何選擇價值排序的相對客觀與合理的標準，那么在本案件中這樣一個標準就是憲法規范肯定的價值及各自分量。本案裁判的一個重要的特點就是這是一個涉及到憲法的價值衡量過程。我國憲法第三十九條明確肯定了住宅的重要法律價值，并且通過刑事訴訟法和民事訴訟法具體配置了可以對住宅進行執法的國家權力，又從刑法的角度規定了違反憲法規定的法律后果，應該說既從正面肯定了住宅的法律價值，又規定了住宅的價值也不是無限的。如果我們要進行價值衡量，無疑就應該以憲法秩序為一個客觀的判斷標準，看看案件的事實中究竟存不存在憲法規定的可以對住宅的價值進行限制與犧牲的情況。顯然， 憲法只規定了兩種情況，具體體現在《刑事訴訟法》第一百零九條和《中華人民共和國民事訴訟法》第二百二十七條規定，而本案件中被告方主張的保護香煙市場秩序的價值并不在法律的規定中，即便被告行政主體認為原告行為有可能是犯罪行為也只能按照刑事訴訟法第一百零九條規定申請偵察機關進行搜查，而不能自己執法，因為法律并沒有配置相應的偵察權力給該行政執法機關。同時，這也啟示我們，法官在進行價值衡量與選擇的時候，需要以憲法秩序為基本的客觀標準，而不能從自己的價值立場出發，需要通過援用，分析憲法相關條款及落實在部門法中的條款，來理解憲法對某些價值的排序與選擇，從而作為法律解釋的根本出發點。以憲法為基本秩序的價值序列進行個案的衡量與選擇，這一原則是統一的，可以適用于各種情況，這也是本文的結論在法律推理的方法論意義上具有普適性的地方。

三、

結論：對本案法律裁判的簡要評說及一點理論議論

通過上面的分析，我們可以得出一些基本結論：本案的審理結果存在可以商榷的地方：被告依據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第四十九條《江蘇省煙草專賣管理辦法》第七條規定，進入到原告的住宅進行執法，但這是與憲法及相關部門法對住宅保護的條款有所沖突的。因為本案中被告進入執法的并不是一個簡單的“違法物品的藏匿場所”，而是具有住家功能的私人封閉空間。法官要認定這個時候應該適用“違法物品藏匿場所”的條款就必須進行價值衡量，論證“此時已不是簡單的住宅”，而價值衡量的結果是本案被告所保護的價值并不能超過憲法所規定的住宅價值，從而應該優先適用住宅保護的條款，判定被告具體行政行為違法。

同時，我們也可以把筆者對這一案件的法律推理的思路歸結如下：以確定案件事實為推理的線索，從法律規范與生活事實兩個方面進行互相對應，在“住宅”還是“藏匿場所”這一問題上發現了價值評價的必要性，于是運用目的解釋的方法（具體說來就是合憲性解釋）對這一生活事實中的“住宅”進行了法律規范意義上的解釋和評價，最終確定案件事實，作出法律推理的結論。其實這一過程再一次說明了評價性因素在法律推理中是多么重要，而一旦大前提和小前提得以確立，法律推論的過程又是多么自然和簡單（遵循形式邏輯三段論），于是，避免司法裁判淪為法官主觀任性的產物，其根本方向就在于確定一批能夠正當化法律評價的規則與形式，而這一問題的闡發就留待筆者對法律論證理論的深入學習和研究了。

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[①]這一主張實在是德國當代影響法律方法與法律推理最大的評價法學的根本主張，參見[德] 拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2002年版，第56頁。

[②] See Legal logic ，ed by Brain Oxford University Press， p33

[③] See Kelsen ，Introduction to the problems of legal theory， Clarendon press，pp77-78

[④] 黃茂榮：《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社2001年版。尤其是第五章《法律解釋》。

[⑤] 案件由最高人民法院《人民法院報》張國香編輯提供，特此感謝。

[⑥] “事實”在法律推理中有三種類型：一是未經裁剪的“生活事實”，即實際發生的情況；二是法律事實，這主要是規范層面，也就是某一法律規范的事實構成要件；三是案件事實，在生活事實與法律事實進行交互解釋后產生的可以作為法律推理小前提的事實，具體理論可見[德] 拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2002年版，尤其是第四章《案件事實的形成及其法律判斷》。

[⑦] 用更為專業的術語說，不能被精確定義的是“類型”，而不是概念，前者是一種“或多或少”的程度性范疇，只能描述其“文義波段”，而不能精確定義，具體理論參見[德] 考夫曼：《類推與“事物本質”——兼論類型理論》，吳從周譯，臺灣學林出版公司1998年版。

篇12

市體育局是市政府辦事部門，具備行政處罰主體資格，上級未下達過罰款指標，因體育經營市場項目相對較少，需要審批的項目到目前為止還沒有一家，所以不存在以罰代管、代刑的情況。

（三）行政審批實施情況：

2009年以來，行政審批改革中明確我市保留體育行政審批項目3項，分別為開辦武術學校、開辦少年兒童體育學校、健身氣功活動站點的設立的審批，到目前為止我市還沒有出現以上項目的申請項目。也不存在所列不規范的行為。2013年，國家體育總局新增高危險性體育項目經營許可，我市符合要求的只有一個新文化游泳健身中心游泳項目，我們已經通知業主按照程序申請許可事項。

（四）行政執法檢查規范情況

我們對企業的行政檢查行為進行了規范，落實了相關制度，今年共對2家體育項目企業進行了例行安全檢查，不存在隨意檢復檢查和多頭檢查的情況。

（五）行政執法隊伍建設情況：

我局按要求辦理了行政執法主體資格，為行政執法人員辦理了行政執法證，并落實了教育培訓措施，沒有聘用其它人員協助執法，執法方式合法文明。

二、行政執法存在的問題

我局體育經營市場相對較薄，通過執法檢查，雖然總體情況較好，但存在一些丞待解決的安全隱患。

一是體育經營項目行政審批項目范疇不明確，概念模糊，部分項目難以界定。如開辦各種各樣的體育項目培訓班，武術培訓班是否以可界定為“校”，部分高危項目國家體育總局還未列入許可范圍，如輪滑、漂流，因為未經許可，所以安全措施難以到位，產生很大的安全隱患。

二是行政許可和其它證件辦理程序不明確或不規范，部分業主還是停留在認為辦好相關衛生、消防、工商證照就行，建議相關部門應明確辦證程序，規定必須持行政許可證，方可辦理其它相關證件。

三是體育經營項目相對較少，執法業務平時相對也較少，所以業務熟悉程度有待提高。

三、整改措施

（一）狠抓行政執法責任制的落實

篇13

文章編號：1005-5312（2012）26-0226-02

一、項目化教學的內涵與階段

（一）項目化教學的內涵

“項目教學法（project-method）”最早是在1918年由美國學者基爾帕特里克（Kilpatrick）提出。1965年以后，項目教學法在歐洲教育界重新獲得重視。隨后，項目教學法被奔馳汽車公司、西門子和大眾等大型公司和高等職業學校視為培養職業綜合能力最為有效途徑之一。就定義而言，基爾帕特里克認為項目教學就是“在社會環境中發生的、全心身的、有計劃的行動。”“項目教學使學習者參與某些能產生結果的項目中去，然而教學過程的主要目標是學習效果而不是項目產出的結果。”“項目教學法”是以多元智能理論、建構主義理論、自適應學習理論等為基礎，通過實施一完整項目而進行的教學活動。從導向上看，項目教學注重的是人人參與創造性實踐活動的過程導向，而非注重最終結果的結果導向。從目的上看，項目教學法是在教學過程中將理論知識與實踐教學結合起來，充分開發學生創造潛能，增強學生分析解決問題能力、主動學習研究能力、自我管理能力、自主發展能力、觀察能力和團隊合作能力等。從項目教學的關鍵點上看，“項目教學法”的關鍵在于重視項目選擇、成果展示、教師評估總結、利用現代化教學技術等。

（二）項目化教學的階段

就項目教學階段而言，基爾帕特里克認為包括“目標、計劃、實施、檢查”四個階段，弗瑞模型將項目教學法區分為“創意、目標、計劃、實施、檢查、總結”幾個階段；維曼（Wiemann）模型中則包括“創意、目標、計劃、決策、實施和評價”等六個階段。但也有學者認為，“項目教學法”的的基本程序主要包括以下5個階段，即確定項目任務、制定項目工作計劃、組織項目實施、檢查考核和總結評比歸檔。

二、《行政組織學》的內容與目標

在一個政府再造的全球化時代，探討行政國家的官僚機構由誰來控制、怎樣控制、應該為誰的利益服務，以及什么樣的價值觀應處于支配地位，具有十分重要的理論和現實意義。《行政組織學》是行政管理專業本科生的一門必修主干課。從內容上看，《行政組織學》包括行政組織的基本概念和性質、相關理論、演變、環境、決策過程、目標、結構、體制、管理、監督、政府流程再造、績效評估以及變革與發展等。由這些內容可知，《行政組織學》是與我們日常生活有著密切關系，正如德懷特·沃爾多所言，我們所擁有的福利、幸福以及個人生活在很大程度上都依賴于圍繞和支持我們的行政管理工作的好壞。從而，《行政組織學》的教學目的在于通過全面地介紹系統行政組織的內涵和外延、理論、演變過程和結構等，讓學生進一步認識行政組織的產生、構成、運行和發展規律等，深入理解行政組織與內外部環境的互依關系、行政組織的體制、管理、監督、再造和變革策略等，并總結行政組織變革發展的一般趨勢和科學預測行政組織的未來走向。從行政組織的概念上來說，有狹義和廣義之分，其中廣義行政組織是指為實現共同目的而肩負著執行性管理職能的各種組織系統，這些組織系統不僅包括各種企事業單位、群團組織和政黨等負有執行性管理職能的組織系統，也包含國家立法、行政、司法系統中負有執行性管理職能的各種單位。

三、《行政組織學》項目化教學的重要意義

（一）教師與學生的角色變換

從項目教學過程看，教師與學生在教學與學習過程中的角色發生了很大改變。就教師而言，教師已經逐步轉變為教學過程中的指導者、引導者、輔助者與合作者。與學生的角色相比，教師由過去的主導角色變成當前的次要角色，事實上，教師是以學生角色改變為依據來進行自我角色定位。從學生層面看，通過由學生自主決定、選擇問題提出的視角、小組成員組合、研究資料收集、研究成果展示交流評價，能夠充分挖掘學生的創造潛能，培育學生自主意識和自主能力，賦予學生更大的自主探究空間。

（二）教學過程充滿著創造性和實踐性

項目教學法能讓學生在教師引導下充分運用相關專業知識進行自主開發與探究，創設項目問題研究情境和過程，在這個過程中新目標和新主題不斷生成，學生們展開他們的想象翅膀，讓思維自由地翱翔，完全發揮創造性思維和發散性思維的作用，不斷提出創造性見解并在訓練中得以強化，這其實就是項目教學法的創造性學習過程。這一過程是由學生自己提出、分析和解決問題，并通過社會調查、實地調研和頭腦風暴法等對其所獲取的知識進行驗證，這已非傳統純粹的知識傳授，而是一種全新的帶有很強實踐性的教學過程。

（三）項目教學法是開放的、互動式的、雙向的、合作式而非傳統教學方法封閉的、灌輸式的、單向的、獨舞式的

與傳統教學法相比，項目教學法的自我組織和自我控制是其內在要素，無論是從創意、目標、計劃，還是項目實施、總結，都給予學生自主計劃和實施的空間，由學生自己安排。將已掌握理論和知識予以綜合運用、自由發揮，減少傳統的禁忌，與教師進行平等交流，發表自我意見，甚至對教師的看法和要求提出不同見解。在這個過程中，師生之間、學生之間是互動的、雙向的和合作的，內容是開放的。