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培植憲法信仰，推進(jìn)憲法實施

姜明安

行政法論叢》第18卷定稿之日，恰好是中國第二個國家憲法日(2015年12月4日)到來之時。因此，本卷卷首語特就憲法信仰與憲法實施問題發(fā)表一點看法。

憲法信仰與憲法實施是什么關(guān)系？

伯爾曼說，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)”，“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條”。［美］哈羅德 J.伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活.讀書.新知三聯(lián)書店1991年版，

第28、64頁。

說，“憲法的生命在于實施，憲法的也在于實施”，“我們要通過不懈努力，在全社會牢固樹立憲法和法律的”，“提高全體人民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員的憲法意識和法制觀念”。

：《談治國理政》，外文出版社2014年版，第138、141頁。

憲法信仰是憲法實施的保障，憲法實施是憲法信仰形成、鞏固和發(fā)展的條件。憲法信仰與憲法實施是互為前提、互相促進(jìn)的關(guān)系。

憲法信仰是憲法實施的保障

憲法信仰是憲法實施的保障。沒有國人對憲法的信仰，特別是國人中“關(guān)鍵少數(shù)”對憲法的信仰，憲法不可能在中國得到真正實施，中國不可能有真正的憲制，不可能真正實現(xiàn)依憲治國。這一點已經(jīng)被中國舊民主主義、新民主主義和社會主義階段的歷史反復(fù)證明。

清朝末年，清政府曾于1908年以光緒皇帝名義頒布?xì)J定《憲法大綱》。該“憲法大綱”的基本內(nèi)容是確定“君上神圣尊嚴(yán)，不可侵犯”。盡管其也以附錄的形式規(guī)定了臣民享有言論、著作、出版、集會、結(jié)社、呈訴等權(quán)利自由，

肖蔚云等編：《憲法學(xué)參考資料》(下冊)，北京大學(xué)出版社2003年版，第875頁。但在當(dāng)時整個統(tǒng)治者根本沒有憲政信念，絕大多數(shù)臣民不知憲法、憲政為何物的歷史條件下，這些權(quán)利自由沒有一項能得以兌現(xiàn)，當(dāng)然，統(tǒng)治者在頒布這個“憲法大綱”時也根本就沒有想讓這些權(quán)利自由兌現(xiàn)。

1912年3月11日，中華民國臨時政府在其成立后不到3個月即頒布了《中華民國臨時約法》，“臨時約法”規(guī)定“中華民國之主權(quán)，屬于國民全體”，中華民國人民享有人身、居住、言論、出版、集會、結(jié)社、通信、遷徒、信仰、保有財產(chǎn)、營業(yè)，以及請愿、訴訟、考試、選舉和被選舉等權(quán)利自由。

同上，第878頁。立憲者當(dāng)時頒布這個“臨時約法”的目的主要是用來限制袁世凱的權(quán)力的。但在當(dāng)時，全體國民缺乏對憲法、憲政的信仰，只是在資產(chǎn)階級革命精英中，有很少的一些人信仰憲法，追求憲政。即使是革命精英，其中也有很多人并不信仰憲法和憲政。在這樣的歷史條件下，“臨時約法”的命運可想而知，其實施僅一年多時間，即被袁世凱所廢棄。之后袁氏頒布《中華民國約法》，規(guī)定總統(tǒng)獨攬立法、行政、軍事、財政、司法、外交大權(quán)，

同上，第882頁。顯然此“約法”不是為行憲政，而是為其復(fù)辟帝制做準(zhǔn)備。

國民黨政府成立后，分別于1931年制定《中華民國訓(xùn)政時期約法》，1936年公布《五五憲草》，1946年制定《中華民國憲法》。這些憲法或憲法性文件雖然規(guī)定“中華民國之主權(quán)，屬于國民全體”，中華民國“為民有、民治、民享之民主共和國”，中華民國人民享有人身、參政、表達(dá)、監(jiān)督、救濟(jì)等廣泛的權(quán)利和自由，

周葉中主編：《憲法》(第3版)，高等教育出版社2012年版，第67頁。但是，這些憲法或憲法性文件規(guī)定的憲政制度，在整個國民黨統(tǒng)治時期，并未真正得到過實施。原因是什么？可能有多種多樣的原因。但其中一個重要原因是統(tǒng)治者沒有憲法信仰，他們制定這些憲法或憲法性文件不是出于實施憲政的理念，而是當(dāng)時的形勢所迫，他們需要這些憲法或憲法性文件賦予他們的政府以形式上的“合法性”，以此欺騙人民和欺騙世界輿論。

中華人民共和國成立后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民為建設(shè)法治國家，實現(xiàn)真正的依法治國、依憲治國奮斗了六十多年，在此期間也經(jīng)歷了很多曲折，有很多教訓(xùn)讓我們刻骨銘心。

1954年，我們制定了中國有史以來的及時部真正確立民主、共和，賦予人民廣泛權(quán)利、自由的憲法。這部憲法規(guī)定的憲制，在頒布后的最初兩年里得到了比較好的實施，但其后由于反右擴(kuò)大化、，以至后來的“”，就一步一步被束之高閣，被國人，特別是被領(lǐng)導(dǎo)人無視、忽視、輕視，甚至踐踏。憲法規(guī)定了公民人身自由不受侵犯權(quán)，但許多公民，甚至國家主席的人身自由都可以被隨意剝奪，公民可以不依任何法定程序而被拘禁、批斗、毆打；憲法規(guī)定中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，但全國人民代表大會1965年至1978年13年間只開過兩次會；憲法規(guī)定，審判權(quán)由人民法院行使，人民法院獨立進(jìn)行審判，只服從法律，但實踐中，特別是在“”中，各級法院均難以獨立審判，黨委、政府、地方當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人、“”中的革命委員會、造反派組織均可以對法院的審判進(jìn)行干預(yù)。甚至一些群眾組織、造反派組織可以撇開法院私設(shè)公堂，出入人罪。

“五四憲法”是一部好憲法，但在實施中的命運卻是如此不堪。這是為什么？重要原因之一就是我們的國人，特別是我們國人中的“關(guān)鍵少數(shù)”在很長的一個時期對憲法、憲制沒有基本的信仰，以階級斗爭為綱，把憲法當(dāng)作一個工具，認(rèn)為憲法、憲制對其有用時就用一下，認(rèn)為憲法、憲制妨礙其權(quán)力運作時，就將之棄如敝屣。

改革開放以后，我們反思“”和整個左傾路線的教訓(xùn)，開始對憲法、憲制和整個法制有了新的認(rèn)識。中共十一屆三中全會公制指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究……檢察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保障人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權(quán)”。

參見《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1982年版，第11頁。正是基于我們國人，特別是黨和對民主、法制和憲法、憲制的這種全新理念，1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了新憲法，即現(xiàn)行憲法。

“八二憲法”從通過到現(xiàn)在已經(jīng)33年，這33年期間還產(chǎn)生了4個修正案。“八二憲法”及其后產(chǎn)生的各項修正案在這三十多年的時間里在總體上應(yīng)該說得到了比較好的實施，盡管這期間也有個別或少量違憲的行為或事件發(fā)生，但像“”中和“”前那種性、整體性違憲的行為或事件再也沒有發(fā)生過。這是為什么？最重要的原因就是我們的國人和國人中的“關(guān)鍵少數(shù)”已經(jīng)開始形成對憲法、憲制的初步信仰，對憲法、憲制的作用開始有了比較深刻的認(rèn)識。在首都各屆紀(jì)念現(xiàn)行憲法施行30周年上的講話中指出，“30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強(qiáng)大的法制力量，有力保障了人民當(dāng)家作主，有力促進(jìn)了改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有力推動了社會主義法治國家進(jìn)程，有力促進(jìn)了人權(quán)事業(yè)的發(fā)展，有力維護(hù)了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定，對我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活產(chǎn)生了極為深刻的影響”。

：《談治國理政》，外文出版社2014年版，第136~137頁。這五個“有力”的表述充分反映了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體對憲法的信仰。

憲法實施是憲法信仰形成、鞏固和發(fā)展的條件

中國憲法、憲制發(fā)展的歷史證明，憲法信仰是憲法實施的保障，沒有國人、特別是對憲法、憲制的信仰，不可能有憲法、憲制，即使有了憲法，也不可能實施，不可能使書面的憲法轉(zhuǎn)化成實踐的憲法，轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實中的憲制。但是國人對憲法、憲制的信仰是怎么形成、鞏固和發(fā)展的呢？這反過來又有賴于憲法的實施。一個國家，制定了憲法，國民不可能自然而然地就形成和產(chǎn)生對憲法、憲制的信仰。國民對憲法、憲制信仰的形成需要有一個過程，需要憲法的實施不斷給他們帶來越來越多，越來越切實的權(quán)利、自由保障，帶來越來越多的福祉。或者說憲法的實施不斷地減少或消除權(quán)力的任性、恣意、濫用，不斷地減少或消除權(quán)力任性、恣意、濫用對他們權(quán)利、自由的侵害。一個國家，如果僅僅有了一部好的憲法而不實施，將它放置于神壇而不適用，國民是不可能形成對憲法的信仰的。

我國自現(xiàn)行憲法頒布33年來，國民的憲法意識越來越強(qiáng)，憲法的信仰度越來越高，其最重要的就是憲法的實施。我國國民的憲法意識、憲法信仰正是在不斷地同違憲，同侵犯憲法權(quán)利自由的行為、現(xiàn)象進(jìn)行斗爭的過程中，即在憲法實施的過程中逐步增強(qiáng)、逐步提高的。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“孫志剛事件”，廢除違憲和侵犯公民人身權(quán)的《收容遺送條例》，而以保護(hù)弱勢群體權(quán)利的《流浪乞討人員救助條例》取而代之。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“唐福珍事件”，廢除違憲和侵犯公民財產(chǎn)權(quán)的《房屋拆遷管理條例》，而以保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的《國有土地上的房屋征收補(bǔ)償條例》取而代之。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“唐慧事件”“任建宇事件”，廢除違憲和侵犯人權(quán)的《勞動教養(yǎng)條例》，而以保護(hù)違法行為者基本人權(quán)的社區(qū)矯正制度取而代之。

國民對憲法、憲制的理念、信仰，既通過國民自己主動與違憲行為進(jìn)行斗爭，使之糾正違憲行為，保障憲法實施，在憲法實施過程中得以增強(qiáng)、提高，同時，國民對憲法、憲制的理念、信仰也通過國家建立完善保障憲法實施的相關(guān)制度、措施與推進(jìn)這些制度、措施的實施得以增強(qiáng)、提高。

近年來，特別是自黨的中共十八屆三中全會、四中全會以來，國家確立了一系列推進(jìn)和保障憲法實施的制度。

2014年11月1日，第十二屆全國人大常務(wù)會第十一次會議決定將每年12月4日設(shè)立為國家憲法日。設(shè)立國家憲法日的目的即在于通過多種形式開展憲法宣傳教育活動，以增強(qiáng)全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強(qiáng)憲法實施，推進(jìn)依法治國。很顯然，設(shè)立國家憲法日有利于培育全體國民對憲法和憲制的信仰。

2015年7月1日，第十二屆全國人大會常委會第十五次會議決定設(shè)立憲法宣誓制度。設(shè)立憲法宣誓制度的目的是彰顯憲法，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，加強(qiáng)憲法實施。同時促使國家工作人員樹立憲法意識，恪守憲法原則，弘揚憲法精神，履行憲法使命。很顯然，設(shè)立憲法宣誓制度有利于增強(qiáng)國家工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對憲法、憲制的信仰。

為了保障憲法關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的規(guī)定的真正實現(xiàn)，增進(jìn)司法公信力，2015年3月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》；2015年3月30日，中央政法委印發(fā)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》。2015年10月21日，中央對《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》進(jìn)行修訂，在條例第119條中明確規(guī)定：“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反有關(guān)規(guī)定干預(yù)和插手司法活動、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動，向有關(guān)地方或者部門打招呼、說情，或者以其他方式對司法活動、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法活動施加影響，情節(jié)較輕的，給予嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分”。很顯然，黨紀(jì)國法做出這些規(guī)定，其目的即在于保障司法的獨立、公正、，從而增進(jìn)人民群眾對憲法的信仰。

正因為人民群眾對憲法的信仰取決于憲法所規(guī)定的各項制度的實施，故近年來黨和國家特別重視憲法制度的實施，緊抓不放，常抓不懈。就排除干預(yù)，保障司法機(jī)關(guān)獨立行使司法權(quán)來說，今年一年就出臺了數(shù)項措施，前不久的2015年11月5日，中央政法委即公開通報了5起領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理和司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的典型案例(包括江蘇徐州市人大常委會原副主任丁維和、云南昭通維穩(wěn)辦副主任彭澤高干預(yù)司法活動、插手具體案件處理案；北京市高級人民法院民二庭原庭長陳海鷗、北京豐臺區(qū)檢察院法警隊法警李朝陽、上海浦東新區(qū)檢察院原書記員劉一定過問案件案)。這一通報有力地震懾了領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的行為，維護(hù)了司法的獨立和公正。

正是在黨和國家這種堅持不懈、扎扎實實地推進(jìn)和保障憲法各項制度實施的行動中，廣大人民群眾感知到了憲法的，增進(jìn)了對憲法的信仰。而人民群眾憲法理念、憲法信仰的不斷增進(jìn)，又成為推動和保障憲法切實實施的動力源泉。