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總序如何走向民主行政法

——樹立行政法治觀念與創(chuàng)新行政法律制度

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的艱難確立和政治體制改革的穩(wěn)健展開，30多年來我國(guó)的行政法制發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。與改革開放以前相比，經(jīng)過恢復(fù)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、發(fā)展這三個(gè)發(fā)展階段的行政法制，逐漸發(fā)生了以下幾個(gè)方面的重大變化：及時(shí)，法治觀念逐步強(qiáng)化。改革開放以來，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，進(jìn)入20世紀(jì)末期又把“依法治國(guó)”確立為基本治國(guó)方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變?！缎姓V訟法》的頒布使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開始發(fā)生轉(zhuǎn)移，《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》的出臺(tái)促進(jìn)了這一調(diào)整，開始形成權(quán)力和權(quán)利良性互動(dòng)的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)、中介組織的關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化，政府開始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會(huì)，發(fā)生了行政事務(wù)民營(yíng)化的轉(zhuǎn)變，同時(shí)也增加了新職能，如鼓勵(lì)、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。第四，行政法機(jī)制從單純的制約機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵(lì)兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并重、優(yōu)先采取非強(qiáng)制手段的多樣化局面。第六，在程序與實(shí)體的關(guān)系上，從重實(shí)體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實(shí)體和程序并重，結(jié)果和過程并重。第七，在對(duì)行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重。這些變化是廣泛和深刻的，對(duì)行政法制建設(shè)具有革命性影響。

我國(guó)的行政法制獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實(shí)課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了行政法制追求民主化、科學(xué)化和法治化的趨勢(shì)，也提出了行政法制獲得更穩(wěn)健發(fā)展的新任務(wù)?？梢哉f，這對(duì)于完善中國(guó)行政法制的具體制度和學(xué)科體系，實(shí)施依法治國(guó)方略，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使行政法制能獲得更快更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實(shí)踐意義。

人們的觀念就是人們的眼鏡。戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法制實(shí)踐效果。在推動(dòng)行政法制改革創(chuàng)新的新形勢(shì)下、新進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)變化的法律價(jià)值觀，樹立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，否則難免在行動(dòng)上發(fā)生重大偏差，這是擺在行政公務(wù)人員及其他社會(huì)人士面前的一個(gè)重大課題。這主要包括：一是要樹立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念；二是要樹立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念；三是要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念；五是要樹立政府誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、官民互信的觀念；六是要樹立接受監(jiān)督、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念。

理論指導(dǎo)實(shí)踐，實(shí)踐豐富理論。從憲政建設(shè)和法治政府建設(shè)的角度看，我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)深刻表現(xiàn)出行政法制在增強(qiáng)民主性方面的深刻變化(不僅是行政法制和行政法學(xué)，其他法律領(lǐng)域和制度也同樣發(fā)生著相關(guān)的深刻變化和影響)：

1.關(guān)于中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論的民主化發(fā)展。2004年修憲時(shí)“人權(quán)入憲”以后，新時(shí)期行政法制的民主化趨勢(shì)日益受到學(xué)界關(guān)注和研究，行政民主論應(yīng)當(dāng)成為21世紀(jì)中國(guó)行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一而發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)作用。有關(guān)實(shí)務(wù)研究和理論創(chuàng)新的要點(diǎn)是：其一，從當(dāng)今世界民主化潮流的角度審視現(xiàn)代行政法的民主性問題，分析民主化潮流對(duì)行政法治進(jìn)程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進(jìn)歷程和各國(guó)特點(diǎn)，以及行政民主的理論構(gòu)造、制度安排和制約因素，例如，協(xié)商行政民主、行政服務(wù)的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構(gòu)成、成本和作用，及其在行政法制諸環(huán)節(jié)的運(yùn)用和難題；其四，探索在民主精神引導(dǎo)下進(jìn)一步推動(dòng)行政法制的觀念更新與制度創(chuàng)新。

2.關(guān)于中國(guó)行政法主體理論與制度的民主化發(fā)展。新時(shí)期行政法制建設(shè)的基本趨勢(shì)是行政主體的多元化、多樣化、社會(huì)化。轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)的復(fù)雜多樣化的行政管理組織形態(tài)或者說公權(quán)力組織形態(tài)，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(tài)(如社會(huì)行政主體)將會(huì)具備行政被告資格。涉及的理論問題和實(shí)務(wù)問題非常多，例如，審議會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、非政府組織的角色和職責(zé)等，都涉及公民參與管理的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)。這方面的理論與實(shí)務(wù)發(fā)展有賴于并有助于廓清公共行政與行政法的關(guān)系，也有賴于并有助于行政組織人員法制的發(fā)展。

3.關(guān)于中國(guó)行政法行為理論與制度的民主化發(fā)展。基本趨勢(shì)是行為方式的多樣化、柔軟化、簡(jiǎn)便化、規(guī)范化、高效化，行政行為理念將增加現(xiàn)代性，形成并普遍接受廣義的行政行為概念?？梢灶A(yù)料，除行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則等傳統(tǒng)行政行為將繼續(xù)發(fā)展以外，行政指導(dǎo)、行政合同(契約、協(xié)議)、行政規(guī)劃、行政服務(wù)、行政資助(給付)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、政府采購(gòu)、公民參與、合作行政、共同治理等柔軟、互動(dòng)的行政方式將獲得更快速、規(guī)范化的發(fā)展。特別是政府信息公開法制需要獲得更多關(guān)注、更大發(fā)展。

4.關(guān)于中國(guó)行政法監(jiān)督救濟(jì)理論與制度的民主化發(fā)展。行政法制體系中的監(jiān)督救濟(jì)要素和過程將出現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化、民主化的發(fā)展趨勢(shì)。出現(xiàn)的創(chuàng)新制度如：更有效果的行政調(diào)解制度，規(guī)范化的行政怨情處理制度，人大監(jiān)督專員制度，更有力的司法審查制度(包括抽象行為司法審查制度)，更加人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度。

我國(guó)的行政法制建設(shè)正在逐漸經(jīng)歷民主化、科學(xué)化、法治化和精細(xì)化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學(xué)精神、法治精神日益增強(qiáng)、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和思想文化生活等各個(gè)方面以及憲法監(jiān)督、刑事法治等其他公法領(lǐng)域有著強(qiáng)烈、深刻、持久的交互影響。不斷增強(qiáng)行政管理和行政法制的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新，逐步構(gòu)建民主行政法，這是一個(gè)基本的發(fā)展脈絡(luò)。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)知和秉持符合中國(guó)國(guó)情的法律價(jià)值觀，以現(xiàn)代民主法治發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法制發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術(shù)上進(jìn)行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢(shì)，作出正確選擇，通過深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，努力推動(dòng)行政法制和行政法學(xué)在新時(shí)期獲得更大的發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速、健康、和諧發(fā)展。

從依法有效保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的角度出發(fā)，對(duì)于民主行政、行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、參與行政、合作行政、城市治理、行政調(diào)解等諸多行政法學(xué)新領(lǐng)域、新課題進(jìn)行探索，有助于深化認(rèn)識(shí)、達(dá)成共識(shí)、推動(dòng)革新，獲得對(duì)于行政法制民主化發(fā)展趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，這是編輯、出版“民主行政法論叢”的立意，希望借此擴(kuò)展視野、培養(yǎng)人才、多出成果、奉獻(xiàn)社會(huì)。

謹(jǐn)以為序。

莫于川

建立法治國(guó)家是黨和人民的偉大目標(biāo)，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵和核心。依法治國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。經(jīng)濟(jì)要健康發(fā)展，改革要推進(jìn)，2020年要達(dá)到小康水平，法治建設(shè)絕不能滯后。

依法治國(guó)首先要有比較完善的法律體系，在立法以及隨后的執(zhí)法領(lǐng)域中，必須堅(jiān)持人文關(guān)懷，這是政治文明的重要內(nèi)涵。從行政立法的范圍看，《行政訴訟法》是行政法體系的及時(shí)部法律，它的核心就是保護(hù)公民權(quán)利?？梢哉f，《行政訴訟法》既是一個(gè)訴訟制度，也是一個(gè)“民告官”的民主制度，正好適應(yīng)了當(dāng)時(shí)政治體制改革的需要。

隨后制定并被譽(yù)為“行政立法三部曲”的《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》遵循了規(guī)范政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的立法原則，同樣體現(xiàn)了民主精神。其中，《行政許可法》的制定實(shí)施是一場(chǎng)規(guī)范政府行為的“自我革命”，它嚴(yán)格規(guī)范了政府行政審批權(quán)，在保護(hù)百姓合法利益、保障公民民主權(quán)利中影響廣泛。

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出：推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。提出“治理”，就意味著除了黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)外，還有社會(huì)協(xié)同、公眾參與，這就提出了民主的制度化要求。

現(xiàn)在提出“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”、“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”，就是把法治中國(guó)建設(shè)作為一個(gè)系統(tǒng)工程來考慮。一方面，法治社會(huì)的建設(shè)要靠法治政府加強(qiáng)對(duì)公民的法治教育；另一方面，法治政府的建設(shè)還要靠整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的法治建設(shè)，它們是相互影響的。推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)，要提升全社會(huì)的法治意識(shí)，營(yíng)造以公民為中心的制度環(huán)境，增強(qiáng)公平正義社會(huì)秩序的捍衛(wèi)能力；還要加強(qiáng)法治宣傳教育，增強(qiáng)公民的法治觀念和法律素質(zhì)，建設(shè)好法治社會(huì)。

民主的兩個(gè)要素是自由和平等。所謂自由，即市場(chǎng)主體、社會(huì)主體擁有自己的愿望、利益和行為的自由選擇性；所謂平等，即市場(chǎng)主體、社會(huì)主體在獲得尊嚴(yán)和平等對(duì)待的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的依法保護(hù)和總體平衡。

行政法律制度的價(jià)值追求和建構(gòu)原則，首要的就是逐步增強(qiáng)民主性，走向民主化，有助于依法約束行政權(quán)力，有效保障公民權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)行政民主。

莫于川教授的《民主行政法要論》是教育部人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《中國(guó)行政法的民主化發(fā)展趨勢(shì)及其制度創(chuàng)新研究》的最終研究成果，包括上、中、下三篇。上篇研討了民主行政法的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)，著重分析了中國(guó)行政法的民主化轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程；中篇研討了民主行政法的基本制度建構(gòu)，著重從體制、機(jī)制和制度建設(shè)如何適應(yīng)當(dāng)代行政法治理念和實(shí)踐需求的角度，分析探討了正逐漸增強(qiáng)民主性的行政法主體、公務(wù)員法、行政立法、行政執(zhí)法、行政程序、監(jiān)督行政、行政救濟(jì)等基本制度的主要問題和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，提出了進(jìn)一步增強(qiáng)行政法的民主性，推進(jìn)體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新的基本思路；下篇研討了民主行政法視野中非強(qiáng)制的行政計(jì)劃(規(guī)劃)、行政指導(dǎo)、行政合同等行政方式，進(jìn)行了比較系統(tǒng)的研究，期望能從新型管理行為與民主行政法的關(guān)系入手，提出非強(qiáng)制行政方式法治化的制約因素和完善路徑；附錄從民主行政法的視角，對(duì)改革開放30多年來我國(guó)政府法制建設(shè)的演進(jìn)軌跡作了考察分析，梳理了政府法制理論發(fā)展的基本脈絡(luò)，總結(jié)了增強(qiáng)行政民主、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的基本經(jīng)驗(yàn)和重要教訓(xùn)，提出了政府法制建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展的基本路向和對(duì)策建議。

民主行政法要論》從理論、實(shí)踐、歷史、具體的制度建構(gòu)、行政方式等各個(gè)方面對(duì)民主行政法作了詳細(xì)論說，是一部兼有廣度和深度的好書。

水滴石穿，非一日之功。于川多年來始終著力于以行政指導(dǎo)為代表的柔性行政方式的研究，取得了豐碩成果，成為國(guó)內(nèi)最富的行政指導(dǎo)研究學(xué)者，人稱“莫指導(dǎo)”，為中國(guó)特色的行政指導(dǎo)理論和制度體系建設(shè)，做出了突出貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，最近10多年來他獨(dú)辟蹊徑地系統(tǒng)研究行政法制的民主性問題，取得諸多理論成果，富有特色而給人啟迪良多，受到學(xué)界和和實(shí)務(wù)界的高度重視。而《民主行政法要論》正是于川多年來研究成果的累積，是深入思考、學(xué)術(shù)卓見的升華，是國(guó)內(nèi)研究這一論題的及時(shí)本專著。相信本書的面世，將為學(xué)界帶來諸多啟迪，同時(shí)，必將在推動(dòng)我國(guó)行政法制革新，穩(wěn)健實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的宏大目標(biāo)中，發(fā)揮理論的引領(lǐng)效應(yīng)和指導(dǎo)作用。

接讀書稿，難掩欣喜，好書期共享，特作鄭重推薦，相信學(xué)界同人和廣大讀者都將舉起理論的旗幟，為推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)，共同努力！

應(yīng)松年中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。

2015年初夏于北京世紀(jì)城