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1.李某不服Y省國(guó)土資源廳征地政府信息公開(kāi)案[1]

案情]

申請(qǐng)人：李某

被申請(qǐng)人：Y省國(guó)土資源廳

申請(qǐng)人不服被申請(qǐng)人對(duì)其申請(qǐng)公開(kāi)的征地批準(zhǔn)文件及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案、供應(yīng)土地方案(以下簡(jiǎn)稱"一書(shū)四方案")的處理行為，向復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議。

本案涉及征地信息公開(kāi)問(wèn)題。2013年11月4日，申請(qǐng)人向被申請(qǐng)人就下述事項(xiàng)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)：1.要求公開(kāi)Y省某市某縣某鎮(zhèn)居民小組征地批準(zhǔn)文件及內(nèi)容;2.取得該征地批文經(jīng)批準(zhǔn)的"一書(shū)四方案"。被申請(qǐng)人于2013年11月20日向申請(qǐng)人作出答復(fù)，對(duì)申請(qǐng)人所要求的及時(shí)項(xiàng)進(jìn)行了公開(kāi)，第二項(xiàng)被申請(qǐng)人則依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》第九條、十一條、十七條，認(rèn)為應(yīng)由當(dāng)?shù)乜h級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)公開(kāi)。申請(qǐng)人對(duì)此不服，認(rèn)為被申請(qǐng)人沒(méi)有履行信息公開(kāi)的行政職責(zé)，請(qǐng)求被申請(qǐng)人依法履行政府信息公開(kāi)行政職責(zé)，全部公開(kāi)其所申請(qǐng)的征地信息。復(fù)議機(jī)關(guān)在審理中認(rèn)為根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第二十一條以及第十七條"行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)"等有關(guān)規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)人的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，被申請(qǐng)人已經(jīng)依法作出告知，履行了法定職責(zé)，對(duì)本案作出了維持決定。

評(píng)析]

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是征地"一書(shū)四方案"的信息公開(kāi)主體和公開(kāi)方式問(wèn)題。

目前，征地信息公開(kāi)復(fù)議案件存在的主要問(wèn)題包括：1.各地信息公開(kāi)處理方式不統(tǒng)一，地區(qū)差異明顯。國(guó)土資源政府信息公開(kāi)范圍不明確，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地有不同理解和規(guī)定。同時(shí)，由于相同申請(qǐng)?jiān)诟鞯氐玫降拇饛?fù)不一致，易引發(fā)群眾對(duì)地方政府部門(mén)不滿，將矛盾上移。2.備案機(jī)關(guān)或保存機(jī)關(guān)是否有公開(kāi)義務(wù)。例如征地報(bào)批材料由市(縣)國(guó)土資源主管部門(mén)制作，各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)都有保存或備案，申請(qǐng)人向保存機(jī)關(guān)或備案機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開(kāi)時(shí)，保存機(jī)關(guān)或備案機(jī)關(guān)是否有義務(wù)公開(kāi)沒(méi)有明確規(guī)定，各地在處理時(shí)也尺度不一。實(shí)踐中，各地對(duì)于不同類型的征地信息公開(kāi)申請(qǐng)，存在各種各樣的處理方式。而對(duì)于"一書(shū)四方案"等征地報(bào)批材料的信息公開(kāi)申請(qǐng)，除江蘇、浙江等少數(shù)地方全部公開(kāi)外，大多數(shù)地區(qū)只公開(kāi)征地批復(fù)，對(duì)于其他征地信息，則告知應(yīng)該由制作機(jī)關(guān)，即縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)公開(kāi)。對(duì)于這種處理方式，我們采取了認(rèn)可和支持的態(tài)度，主要基于以下兩方面原因的考慮：

及時(shí)，《政府信息公開(kāi)條例》第二條規(guī)定："本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。"第十七條規(guī)定："行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi);行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。"第十七條已經(jīng)明確規(guī)定了兩種不同類型的政府信息的公開(kāi)主體：行政機(jī)關(guān)"制作"的政府信息，由"制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)";行政機(jī)關(guān)"從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息"(注："公民、法人或其他組織"的范圍為行政相對(duì)人，并不包括行政機(jī)關(guān))，由"保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)"。雖然保存機(jī)關(guān)依法掌握了申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，但是該政府信息不屬于保存機(jī)關(guān)"從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息"，而是由其他行政機(jī)關(guān)"制作"的政府信息。所以，按照《政府信息公開(kāi)條例》第十七條的規(guī)定，該政府信息的公開(kāi)主體應(yīng)為制作該信息的行政機(jī)關(guān)，即制作該四方案并報(bào)批的縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)，而由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)制作的征地批復(fù)則由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)公開(kāi)，該案正是這樣處理的。

第二，關(guān)于保存機(jī)關(guān)是否有公開(kāi)義務(wù)的問(wèn)題。在實(shí)踐操作中，由于制作機(jī)關(guān)可能會(huì)根據(jù)保存機(jī)關(guān)的管理和要求對(duì)其報(bào)批的四方案按要求進(jìn)行更改和調(diào)整，保存機(jī)關(guān)有可能會(huì)保存一個(gè)過(guò)程性和不完整的文本，制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)保存的版本存在不一致。如果由保存機(jī)關(guān)公開(kāi)，很容易導(dǎo)致當(dāng)事人的誤解和引起不必要的糾紛和矛盾，而如果還需要保存機(jī)關(guān)去花時(shí)間和精力判斷文件是否是最終狀態(tài)的話，也脫離了政府信息公開(kāi)的本來(lái)用意。所以我們目前認(rèn)為讓制作機(jī)關(guān)公開(kāi)為原則，讓保存機(jī)關(guān)告知申請(qǐng)人正確的申請(qǐng)信息公開(kāi)的途徑為的處理方式。

體會(huì)]

政府信息公開(kāi)的目的是保障申請(qǐng)人獲得真實(shí)有效的政府信息。從全國(guó)各地情況來(lái)看，征地信息公開(kāi)工作存在問(wèn)題的原因是多方面的：(1)在思想認(rèn)識(shí)上，公開(kāi)機(jī)關(guān)擔(dān)心引發(fā)新的矛盾，由于多數(shù)當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)的直接目的就是尋找行政行為瑕疵或證據(jù)，導(dǎo)致國(guó)土部門(mén)顧慮重重;(2)在制度規(guī)定上，現(xiàn)行法律政策對(duì)于信息公開(kāi)范圍和界限、公開(kāi)方式和機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)是否有公開(kāi)義務(wù)等沒(méi)有明確規(guī)定，致使各地把握尺度也不統(tǒng)一，部分事項(xiàng)應(yīng)否公開(kāi)難達(dá)成共識(shí);(3)公開(kāi)機(jī)構(gòu)人力、財(cái)力不足;(4)征地中確實(shí)存在違法行為，從部分行政復(fù)議案件情況來(lái)看，部分地區(qū)仍存在未征先用、征地程序不規(guī)范、征地材料弄虛作假等違法行為;(5)當(dāng)事人濫用信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)和復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，有的當(dāng)事人就同一事項(xiàng)長(zhǎng)時(shí)間反復(fù)申請(qǐng);有的對(duì)無(wú)利害關(guān)系事項(xiàng)多次提出申請(qǐng);有的對(duì)已主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)提出申請(qǐng);有的對(duì)于公開(kāi)答復(fù)不服的，以不同理由反復(fù)申請(qǐng)或多次提起行政復(fù)議等等，當(dāng)事人濫用權(quán)利，不僅是對(duì)法律的挑戰(zhàn)，也極大浪費(fèi)了有限的行政資源。

基于以上各種原因，辦案過(guò)程中我們把握的重點(diǎn)就是首先確定誰(shuí)應(yīng)該是公開(kāi)部門(mén)，其次是申請(qǐng)人是否能夠得到其申請(qǐng)的政府信息。在此類信息公開(kāi)案件中，我們將文件的制作機(jī)關(guān)規(guī)定為公開(kāi)責(zé)任部門(mén)，同時(shí)，也要求答復(fù)機(jī)關(guān)向申請(qǐng)人指明真正的公開(kāi)機(jī)關(guān)，辦案過(guò)程中，我們經(jīng)常與省廳法制部門(mén)的工作人員聯(lián)系，要求其保障申請(qǐng)人能夠從縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)獲得其需要的信息。既嚴(yán)格遵守了法律法規(guī)的規(guī)定，也保護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)利。

同時(shí)，從我國(guó)法治化進(jìn)程和依法行政要求看，擴(kuò)大征地信息公開(kāi)范圍、實(shí)行陽(yáng)光征地是趨勢(shì);從化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧角度看，征地信息是早公開(kāi)早主動(dòng)，越拖越被動(dòng)。具體問(wèn)題上，對(duì)于"一書(shū)四方案"等報(bào)批材料申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)納入主動(dòng)公開(kāi)的政府信息范疇，國(guó)土資源管理部門(mén)也在加緊研究和準(zhǔn)備出臺(tái)相關(guān)政策，2014年9月23日，國(guó)土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好市縣征地信息公開(kāi)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》(國(guó)土資廳發(fā)(2014)29號(hào))，通知規(guī)定按照"誰(shuí)制作、誰(shuí)公開(kāi)"和"就近、便民"的原則，市縣政府為征地實(shí)施和征地信息公開(kāi)的主體，對(duì)做好征地信息公開(kāi)工作起到關(guān)鍵作用。針對(duì)目前基層征地信息公開(kāi)存在內(nèi)容不、公開(kāi)行為不規(guī)范、公開(kāi)程序不健全、群眾獲知公開(kāi)信息不便捷不及時(shí)等問(wèn)題，《通知》著重強(qiáng)調(diào)市縣征地信息公開(kāi)主體責(zé)任，從多個(gè)方面提出了有關(guān)政策和要求。公開(kāi)的方式可以根據(jù)條件變通，涉及保密內(nèi)容的，公開(kāi)機(jī)關(guān)可以特定方式向當(dāng)事人公開(kāi);同時(shí)，在充分保障公眾知情權(quán)和參與權(quán)的同時(shí)，對(duì)濫用權(quán)利情形加以適當(dāng)限制。(胡卉明