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旅游調(diào)控權(quán)論綱

[摘要]本文以旅游法規(guī)定分析為基礎(chǔ)，就政府旅游調(diào)控權(quán)的概念、內(nèi)涵、相關(guān)權(quán)力與職責(zé)的關(guān)系以及有效實(shí)施問題進(jìn)行了初步探討。本文認(rèn)為，旅游經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，簡稱旅游調(diào)控權(quán)，是指由政府職能部門，為促進(jìn)旅游事業(yè)的健康發(fā)展，達(dá)到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在制定旅游業(yè)發(fā)展政策基礎(chǔ)上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，對旅游業(yè)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制活動(dòng)時(shí)，所依法享有的權(quán)力。它是由政府職能部門行使的專項(xiàng)職權(quán);其目的是為促進(jìn)旅游事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，達(dá)到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo);并具有特定的調(diào)節(jié)工具。旅游調(diào)控權(quán)與旅游經(jīng)營權(quán)、旅游市場監(jiān)管權(quán)以及政府的社會管理和服務(wù)職責(zé)之間，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。在新形勢下，旅游調(diào)控權(quán)必須以法治思維和方式予以規(guī)范;充分發(fā)揮市場的決定性作用和相關(guān)社會組織的作用，并以公益性為基礎(chǔ)確定政府旅游調(diào)控權(quán)的邊界，才能保障其有效地行使。

[關(guān)鍵詞]旅游;旅游法;旅游調(diào)控權(quán)

從1993年起，我國開始實(shí)施社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制并強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宏觀調(diào)控。這個(gè)決策和實(shí)踐被憲法所確認(rèn)。

對此，1993年《憲法修正案》第7條將《憲法》第15條修改為："國家實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)。""國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。""國家依法禁止任何組織或者個(gè)人擾亂社會經(jīng)濟(jì)秩序。"從實(shí)踐來看，宏觀調(diào)控權(quán)的行使主要由中央政府及其相關(guān)職能部門行使。與此同時(shí)，在法律和中央政府的授權(quán)下，地方政府對本地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展也擁有調(diào)控權(quán)。尤其是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，當(dāng)政府的職責(zé)被定位于"經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和社會服務(wù)"時(shí)，由中央或地方政府行使的調(diào)控權(quán)是否能夠正當(dāng)合理地行使，對各行各業(yè)能否健康發(fā)展具有重要的意義。其中，對于旅游業(yè)而言，也同樣具有重要的意義。為此，本文專門就旅游調(diào)控權(quán)所涉及的基本問題進(jìn)行探討。

一、旅游法對旅游調(diào)控權(quán)的規(guī)定分析

我國于2013年10月1日起實(shí)施的《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)是一個(gè)綜合性的法律。它涉及旅游法律關(guān)系的方方面面。既涉及旅游民事關(guān)系的確立，也涉及政府對旅游業(yè)發(fā)展的職責(zé)規(guī)定。但總體來說，體現(xiàn)了國家對旅游業(yè)發(fā)展的調(diào)節(jié)與控制的立法理念。首先，該法第7條規(guī)定，"國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。"這就從國家法律的高度賦予了縣級以上人民政府對旅游事業(yè)的發(fā)展負(fù)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職權(quán)。其次，該法專設(shè)"第三章旅游規(guī)劃和促進(jìn)"，用11個(gè)條款，就政府履行調(diào)控權(quán)時(shí)，所涉及的旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游產(chǎn)業(yè)政策指引、加強(qiáng)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游公共服務(wù)和旅游形象推廣，以及鼓勵(lì)和支持發(fā)展旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)等進(jìn)行了規(guī)定。

參見《中華人民共和國旅游法》第17—27條。再次，在"第六章旅游安全"中規(guī)定，"縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。""國家建立旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示制度。旅游目的地安全風(fēng)險(xiǎn)提示的級別劃分和實(shí)施程序，由國務(wù)院旅游主管部門會同有關(guān)部門制定。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將旅游安全作為突發(fā)事件監(jiān)測和評估的重要內(nèi)容。""縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，制訂應(yīng)急預(yù)案，建立旅游突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制。突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施開展救援，并協(xié)助旅游者返回出發(fā)地或者旅游者指定的合理地點(diǎn)。"參見《中華人民共和國旅游法》第76—78條。本文認(rèn)為，這三個(gè)方面，明確了旅游調(diào)控權(quán)的行使主體及其主要內(nèi)容，是分析旅游調(diào)控權(quán)的基本的立法基礎(chǔ)。

二、旅游調(diào)控權(quán)的概念界定

根據(jù)以上旅游法的規(guī)定以及我國理論界對宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的基本認(rèn)識，本文認(rèn)為，旅游經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)，簡稱旅游調(diào)控權(quán)，是指由政府職能部門，為促進(jìn)旅游事業(yè)的健康發(fā)展，達(dá)到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，在制定旅游業(yè)發(fā)展政策基礎(chǔ)上，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具，對旅游業(yè)進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制活動(dòng)時(shí)，所依法享有的權(quán)力。這一概念界定包括以下基本的內(nèi)涵：

(一)旅游調(diào)控權(quán)是由政府職能部門行使的專項(xiàng)職權(quán)

根據(jù)旅游法規(guī)定，行使旅游調(diào)控權(quán)的主體是政府的職能部門。這一政府部門主要指的是縣級以上的旅游主管部門，即中央、省、市和縣的各級旅游管理部門。但不限于這些專門的旅游管理部門。對此，2014年9月9日國務(wù)院《關(guān)于同意建立國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》(國函(2014)117號)表明，目前，旅游調(diào)控權(quán)的行使，涉及由國家旅游局牽頭的，中央宣傳部、外交部、發(fā)展和改革委員會、教育部、公安部、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生計(jì)劃和生育委員會、工商總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、安全監(jiān)管總局、食品藥品監(jiān)管總局、統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局、氣象局、鐵路局、民航局、文物局、中醫(yī)藥管理局、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室共28個(gè)部門的相互配合及權(quán)力配置問題。而在地方旅游經(jīng)濟(jì)管理中，也存在多個(gè)政府部門的相互配合問題。由此可以看出，旅游調(diào)控權(quán)行使的復(fù)雜性。與此同時(shí)，也表明，無論是旅游行業(yè)組織者或旅游經(jīng)營者均不具有旅游調(diào)控權(quán)，他們是旅游調(diào)控權(quán)的作用對象。

(二)旅游調(diào)控權(quán)行使的目的是為促進(jìn)旅游事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，達(dá)到旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)

首先，旅游調(diào)控權(quán)行使的基礎(chǔ)是旅游事業(yè)的定位。按照學(xué)理解釋，所謂事業(yè)是指"人所從事的，具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而對社會發(fā)展有影響的經(jīng)常活動(dòng)。"中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室編：《現(xiàn)代漢語詞典》(第5版)，商務(wù)印書館2009年版，第1246頁。據(jù)此，旅游法之所以把我國當(dāng)前的旅游活動(dòng)視為一種事業(yè)，是因?yàn)殡S著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，人民生活水平的提高，旅游已經(jīng)成為逐步富裕起來的我國人民群眾的一項(xiàng)普遍的經(jīng)常性的活動(dòng)。

其次，從旅游實(shí)踐來看，人們之所以在物質(zhì)條件允許下，利用休閑時(shí)間參與旅游活動(dòng)，其目的就在于通過旅游開闊視野，了解異地風(fēng)情和文化，并有利于自己的身心健康。也就是說，要使旅游者感到旅游消費(fèi)花錢花得值。然而，旅游作為一種市場行為，必然會遭遇基于旅游經(jīng)營者的行為不規(guī)范而帶來的旅游"不愉快"，甚至糾紛，從而影響了旅游的可持續(xù)發(fā)展。為此，通過政府旅游調(diào)控權(quán)的行使，促使旅游經(jīng)營者規(guī)范經(jīng)營是必不可少的。

，旅游調(diào)控權(quán)的立足點(diǎn)在于使旅游活動(dòng)符合國家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。在當(dāng)前，無論是國家還是地方，均把旅游業(yè)的發(fā)展視為國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)新的增長點(diǎn)，進(jìn)而大力扶持。從經(jīng)濟(jì)調(diào)控角度分析，旅游業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟(jì)的影響，體現(xiàn)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)充分就業(yè)、保持物價(jià)穩(wěn)定、保持國際收支平衡和國家經(jīng)濟(jì)安全等方面。為此，政府旅游調(diào)控權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)旅游消費(fèi)為實(shí)現(xiàn)國家與地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)做貢獻(xiàn)。

(三)旅游調(diào)控權(quán)的行使具有特定的調(diào)節(jié)工具

根據(jù)旅游法及經(jīng)濟(jì)調(diào)控原理和實(shí)踐，旅游調(diào)控權(quán)的行使，具有特定的調(diào)節(jié)工具，其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)旅游法的規(guī)定，制定和實(shí)施旅游發(fā)展規(guī)劃，是政府行使旅游調(diào)控權(quán)的基礎(chǔ)或前提，即旅游調(diào)控權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行。因此，旅游規(guī)劃權(quán)是旅游調(diào)控權(quán)的首要權(quán)力。根據(jù)我國現(xiàn)行的發(fā)展規(guī)劃體制，旅游發(fā)展規(guī)劃包括國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中旅游發(fā)展部分、旅游專項(xiàng)規(guī)劃以及與旅游發(fā)展相關(guān)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃三種。為此，旅游法分4條，專門就旅游規(guī)劃作出了專門規(guī)定，是旅游職能管理部門制定和實(shí)施旅游規(guī)劃的法定依據(jù)。對此，《旅游法》第17條規(guī)定，"國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府，應(yīng)當(dāng)按照國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對跨行政區(qū)域且適宜進(jìn)行整體利用的旅游資源進(jìn)行利用時(shí)，應(yīng)當(dāng)由上級人民政府組織編制或者由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。"第18條規(guī)定，"旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標(biāo)，旅游資源保護(hù)和利用的要求和措施，以及旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游服務(wù)質(zhì)量提升、旅游文化建設(shè)、旅游形象推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的要求和促進(jìn)措施等內(nèi)容。根據(jù)旅游發(fā)展規(guī)劃，縣級以上地方人民政府可以編制重點(diǎn)旅游資源開發(fā)利用的專項(xiàng)規(guī)劃，對特定區(qū)域內(nèi)的旅游項(xiàng)目、設(shè)施和服務(wù)功能配套提出專門要求。"第19條規(guī)定，"旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護(hù)和利用規(guī)劃相銜接。"第20條規(guī)定，"各級人民政府編制土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分考慮相關(guān)旅游項(xiàng)目、設(shè)施的空間布局和建設(shè)用地要求。規(guī)劃和建設(shè)交通、通信、供水、供電、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)兼顧旅游業(yè)發(fā)展的需要。"《旅游法》通過這4條的規(guī)定，為政府行使旅游規(guī)劃權(quán)夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

2產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)

在國民經(jīng)濟(jì)體系中，旅游業(yè)作為服務(wù)業(yè)屬于第三產(chǎn)業(yè)的范疇，但其發(fā)展會帶動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)，甚至及時(shí)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其中，第二產(chǎn)業(yè)指的是加工業(yè)，如專門旅游產(chǎn)品的加工;及時(shí)產(chǎn)業(yè)如特色旅游農(nóng)業(yè)的開發(fā)。總體來說，旅游業(yè)屬于國家支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，但是，旅游業(yè)的發(fā)展不能自發(fā)地盲目發(fā)展，必須在政府的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)下有序開展。為此，有必要通過政府的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)，使旅游業(yè)按照既定的方向發(fā)展。為此，產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)就成了旅游調(diào)控權(quán)行使的重要內(nèi)容。近幾年來，國家頒發(fā)了相關(guān)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)意見，是旅游業(yè)發(fā)展的基本依據(jù)。例如，2014年8月9日，國務(wù)院頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)(2014)31號)(以下簡稱《意見》)，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要依據(jù)。該《意見》結(jié)合黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，就樹立科學(xué)旅游觀、增強(qiáng)旅游發(fā)展動(dòng)力、拓展旅游發(fā)展空間、優(yōu)化旅游發(fā)展環(huán)境、完善旅游發(fā)展政策五個(gè)方面，進(jìn)行了部署。其中，《意見》提出了一些量化性的指標(biāo)安排。例如，《意見》提出，"到2020年，境內(nèi)旅游總消費(fèi)額達(dá)到55萬億元，城鄉(xiāng)居民年人均出游45次，旅游業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過5%。""逐步優(yōu)化完善外國人72小時(shí)過境免簽政策，推動(dòng)外國人72小時(shí)過境免簽城市數(shù)量適當(dāng)、布局合理。"此外，《意見》對于實(shí)現(xiàn)意見目標(biāo)要求，予以了具體的時(shí)間安排，如，"完善國家旅游宣傳推廣體系，采取政府購買服務(wù)等方式，逐步實(shí)現(xiàn)國家旅游宣傳促銷專業(yè)化、市場化。建立多語種的國家旅游宣傳推廣網(wǎng)站，加強(qiáng)國家旅游形象宣傳。旅游局、財(cái)政部等2015年6月底前出臺具體措施。"

3價(jià)格調(diào)節(jié)

在經(jīng)濟(jì)調(diào)控實(shí)踐中，價(jià)格調(diào)控(調(diào)節(jié))是一個(gè)基礎(chǔ)性工具。其主要包括兩方面的內(nèi)容:一是，對于屬于私人產(chǎn)品的旅游消費(fèi)，應(yīng)當(dāng)遵循市場規(guī)律，發(fā)揮市場競爭規(guī)律，由市場決定旅游價(jià)格;二是，對于處于公共物品或產(chǎn)品的旅游消費(fèi)，則應(yīng)當(dāng)按照市場經(jīng)濟(jì)原理，采取政府指導(dǎo)價(jià)或政府定價(jià)，甚至免費(fèi)向公眾開放的辦法予以調(diào)節(jié)。對此，《旅游法》明確規(guī)定，"利用公共資源建設(shè)的景區(qū)的門票以及景區(qū)內(nèi)的游覽場所、交通工具等另行收費(fèi)項(xiàng)目，實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià)，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲。擬收費(fèi)或者提高價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，征求旅游者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。利用公共資源建設(shè)的景區(qū)，不得通過增加另行收費(fèi)項(xiàng)目等方式變相漲價(jià);另行收費(fèi)項(xiàng)目已收回投資成本的，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)降低價(jià)格或者取消收費(fèi)。公益性的城市公園、博物館、紀(jì)念館等，除重點(diǎn)文物保護(hù)單位和珍貴文物收藏單位外，應(yīng)當(dāng)逐步免費(fèi)開放。"參見《中華人民共和國旅游法》第43條。"景區(qū)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示門票價(jià)格、另行收費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格及團(tuán)體收費(fèi)價(jià)格。景區(qū)提高門票價(jià)格應(yīng)當(dāng)提前六個(gè)月公布。將不同景區(qū)的門票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價(jià)格不得高于各單項(xiàng)門票的價(jià)格之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項(xiàng)票。景區(qū)內(nèi)的核心游覽項(xiàng)目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)公示并相應(yīng)減少收費(fèi)。"參見《中華人民共和國旅游法》第44條。

4財(cái)政稅收及金融調(diào)節(jié)

按照宏觀調(diào)控原理，運(yùn)用財(cái)政稅收和金融工具，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)予以調(diào)節(jié)，是經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具。其中，財(cái)政稅收工具主要通過對旅游項(xiàng)目的財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠或減免來實(shí)現(xiàn);而金融工具的運(yùn)用則主要通過銀行貸款的支持、相關(guān)保險(xiǎn)項(xiàng)目的開展來實(shí)現(xiàn)。其目的是引導(dǎo)旅游業(yè)經(jīng)營者向政府指引的旅游業(yè)發(fā)展方向發(fā)展，而事實(shí)上，即使旅游者在選擇旅游活動(dòng)時(shí)，也有必要知道，哪些旅游活動(dòng)是政府支持的，哪些是政府限制甚至禁止的。只有這樣，才能使自己的旅游消費(fèi)得到國家法律和政策的保護(hù)。對此，上述《意見》明確要求，"加大財(cái)政金融扶持。抓緊研究新形勢下中央財(cái)政支持旅游業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，做好國家旅游宣傳推廣、規(guī)劃編制、人才培養(yǎng)和旅游公共服務(wù)體系建設(shè)。國家支持服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)、節(jié)能減排等專項(xiàng)資金，要將符合條件的旅游企業(yè)和項(xiàng)目納入支持范圍。政府引導(dǎo)，推動(dòng)設(shè)立旅游產(chǎn)業(yè)基金。支持符合條件的旅游企業(yè)上市，通過企業(yè)債、公司債、中小企業(yè)私募債、短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等債務(wù)融資工具，加強(qiáng)債券市場對旅游企業(yè)的支持力度，發(fā)展旅游項(xiàng)目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。加大對小型微型旅游企業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的信貸支持。"

5行政強(qiáng)制

依照經(jīng)濟(jì)調(diào)控原理，政府對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵：一是，調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)的意思;二是，控制的意思。而改革開放以來，國家對經(jīng)濟(jì)管理的手段，也被常常概述為"經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段"。對此，本文認(rèn)為，所謂"調(diào)節(jié)和協(xié)調(diào)"即主要體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。其突出的特點(diǎn)，就是指這種"調(diào)節(jié)和協(xié)調(diào)"必須遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并在尊重市場主體意愿的基礎(chǔ)上，以政府間接干預(yù)的方式引導(dǎo)旅游者的消費(fèi)以及與旅游經(jīng)營者的旅游交易。所謂的"控制"則體現(xiàn)了明顯的行政手段特點(diǎn)，是政府直接干預(yù)的表現(xiàn)。例如，當(dāng)旅游發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府的行政強(qiáng)制則顯得十分必要。而法律手段的運(yùn)用，則是一種固化權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)、職權(quán)的綜合治理的體現(xiàn)。這種綜合治理的主要表現(xiàn)是從部門法角度分析，旅游法不僅僅是經(jīng)濟(jì)法，而且也涉及對旅游民商事關(guān)系、旅游行政關(guān)系和刑事關(guān)系的調(diào)整。其中，賦予政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門必要的行政強(qiáng)制權(quán)，是經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的內(nèi)涵之一。但在經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)運(yùn)用時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量少用行政強(qiáng)制。

值得強(qiáng)調(diào)的是，按照法學(xué)原理，旅游調(diào)控權(quán)作為政府行使的特定權(quán)力，既是政府的一項(xiàng)特定的權(quán)力，也是其應(yīng)履行的特定職責(zé)，具有不可拋棄的特征。為此，政府不能在對己有利時(shí)就行使，對己不利時(shí)就不行使。