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一

經濟增長率、通貨膨脹和失業率通常被稱為一個國家或地區經濟發展的“晴雨表”，它們也是政府選擇正確的宏觀經濟目標和確定適宜經濟發展政策的主要依據。改革開放之初，由于當時宏觀政策方面的原因，我國的失業問題沒有引起人們足夠的重視，80年代中期之前主要表現為城鎮新增勞動力人口不能得到全部安置而形成的“待業”問題；80年代中期以后，隨著農村剩余勞動力向城鎮的大量流動，特別是1993年提出建立社會主義市場經濟體制之后，一些國有企業減員增效以及關、停、并、轉，“下崗”和失業逐漸成為新的特點。根據近年統計資料顯示，1993年，我國城鎮登記失業率為2.6％，1994年為2.8％，到1997年則增長到3.1％左右。而實際失業率則遠遠超過這些數據。據估計，1997年，我國的實際失業率已達到6.9％。降低失業率已成為今后我國宏觀調控的首要任務，如何在更高層次上完善和發展我國的失業保險制度再次成為擺在我們目前的重要課題。

自從1905年失業保險制度在法國首創以來，全世界已有60多個國家建立了失業保險制度。我國的失業保險是從1986年正式開始的，雖然起步較晚，但在制度建設方面已經取得了重大成就。機構普遍建立，規章制度逐步完善，既有中央一級的基本法規，又有地方一級的補充法規。失業保險制度建立以來，對保障失業人員的基本生活，促進再就業，健全勞動力服務市場體系，促進企業的經營機制特別是用人機制轉變方面發揮了積極的作用。

盡管我國失業保險制度取得了上述成就，但隨著社會的發展，經濟形勢的變化，其缺陷也日益顯露出來，在一定程度上制約了勞動制度乃至經濟體制改革的深入。主要表現在以下方面：

1.失業保險的覆蓋面較窄，保險能力弱。按照國家有關規定，失業保險的實施范圍主要是在國有企業中，現在，雖然一些地方政府將實施范圍擴大到非國有企業，但實際情況是，大多數國有企業的職工參加了失業保險，而大多數非國有企業的員工卻還沒有納入失業保險的范疇之內。據統計，1995年末，全國有9500萬人沒有參加失業保險，約占全國城鎮各類企業職工和機關事業單位工人總數的78.7％。目前，不少地方的失業職工中，有相當多的人不能享受失業保險，社會上既存在“有險無保”的問題，同時又存在“有保無險”的現象。從失業保險對登記失業人員的救助方面看，我國的失業保險體系也沒有能夠充分發揮出應有的保障功能。1996年全國被救濟的330.79萬登記失業人員一年內人均領取的失業救濟金只有418.8元，而當年全國職工人均工資為6210元，被救濟人員平均領取的失業救濟金只相當于在職職工人均工資的6.74％，遠遠低于國際上失業救濟金的平均水平（一般為在職職工工資的50％），這在當年城鎮居民消費價格指數為108.8％的情況下，連失業者本人的最低生活水準也難以維持，其保障功能是很脆弱的。

2.統籌層次低。社會保障基金的運行規律是：風險的承受能力與基金的統籌層次呈正比，統籌層次越高，社會保險的互濟性就越有保證。我國的失業保險基金絕大部分是由市縣統籌，而從實行失業保險的國家看，大部分是由國家一級統籌。失業保險范圍過窄，導致地區之間的調劑作用沒有發揮出來，如在一些經濟不發達地區，失業保險費征集困難，一旦出現問題又很難調劑使用，而地方政府的財政往往也都比較困難，沒有能力對匱乏的救濟金予以補足，致使一些地區不能按期支付失業人員的救濟金。

3.失業保險基金籌集不足，管理不善。社會保險的普遍性要求覆蓋面要大，還要求資金來源的多樣化。我國現行的保險制度是企業繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上，僅僅只企業是按低于職工工資1％的比例交納失業保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發生過。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的。根據勞動部門統計，1986～1990年，全國享受失業救濟保險金的職工只有20萬人，年均不過5萬人；到1994年和1995年雖達到170萬人和250萬人，而實際上即使是把全部上繳的失業救濟金僅用于救濟城鎮登記失業人員，也只能救濟其中的一小部分。如果通過企業用工制度改革，將現在由企業承擔的下崗人員和富余人員全部推向社會，納入失業救濟對象，失業保險基金的缺口就更大了。基金監督機制不健全，導致許多地方的失業保險基金管理不善。據有關部門調查，許多地區提取的管理費用都超過了國家規定的2％的標準。挪用失業保險基金的現象也比較嚴重。4.再就業難以落實。一些地方的失業救濟和促進再就業工作相互脫節，給再就業工作帶來許多困難。在不少失業人員中還存在著“三不就（非國有不就、非機關不就、待遇不高不就）”的擇業觀念，而其中很多人的文化素質、專業技能偏低，從而出現有業不就、有業不能就的情況，這給再就業工作帶來很大的障礙，使再就業問題越來越難以解決，從而在相當大的程度上加大了完善失業保險的難度。

以上所述僅是我國失業保險制度存在的主要問題，隨著我國用工制度改革的不斷深化，更多的企業下崗人員和富余人員將被納入失業救濟的范圍，對我國建立不久且尚不十分健全的社會保障體制必將是一個十分嚴峻的考驗。完善我國的失業保險制度已迫在眉睫。

二

完善我國的失業保險制度，在總體上要遵循兩個基本原則，一是要立足國情，提高我國失業保險的社會化程度，二是要向國際通行做法靠攏，借鑒世界上多數國家的經驗。為此，我們認為，我國的失業保險制度的進一步改革和完善應包括以下方面的內容：

1.擴大失業保險的覆蓋面，加大保障力度。按照國際勞工組織公布的《國際勞工條約》的約定，失業救濟保險適用于所有工薪人員。社會保險制度比較成熟的國家，失業保險的覆蓋面很廣，幾乎覆蓋了全社會所有企業的職工。目前從我國企業改革的目標看，凡是有可能失業的勞動者，無論是國有企業的職工，還是集體企業的職工、外資企業的中方職工、私營企業的雇員、事業單位中訂立了勞動合同的職工，都應納入失業保險制度的保障范圍，符合條件的應享受失業救濟金。這既符合社會保障的發展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動。必須盡快建立覆蓋全社會的失業保險制度。在此過程中我們還必須注意以下兩個方面的問題：

（1）必須打破覆蓋壁壘。從我國失業保險的覆蓋面來看，存在兩個壁壘：一是所有制界限，二是城鄉界限。目前我國的農村剩余勞動力轉移選擇了鄉鎮企業為就業主渠道，在鄉鎮企業就業的人數已達到1.13億，要將這么大一塊勞動力排除在失業保險的范圍之外顯然是不合理的，因此，失業保險必須跨越這些界限。

（2）享受失業保障的資格條件。失業者必須是勞動者，并且收入中止；必須達到規定的資格期限，包括就業期和受保期；必須有勞動能力，又有勞動愿望。

2.擴大個人承擔份額，建立失業保險社。失業保險基金采用何種負擔方式往往取決于多種因素，如一國社會生產力的發展水平，歷史傳統和相關政策，政府、企業和勞動者個人對失業應負責任的認識以及承受能力，等等。當今世界各國對失業保險金的籌集采用多種不同方式，根據我國國情，借鑒世界上大多數大家的經驗，由政府、企業和勞動者個人三方面作為承受失業主體，按一定比例，共同出資籌集失業保險基金較為適宜。擴大失業保險中個人承擔的份額，是失業保險制度改革的方向，可以借鑒發達國家的做法，嘗試建立“失業保險社”。失業保險社的資金由員工和企業或雇主根據行業風險的大小繳納，國家給予適當補助，資金以基金制運作。

3.提高失業保險的統籌層次。失業保險具有集中資金，分散風險的功能。為了充分發揮出這個功能，同時結合我國在不同地區失業的不平衡，應當最大限度地提高統籌的層次，建立并盡快完善“省級統籌，中央調劑”的目標運行模式，這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環節。 

4.強化失業者的再就業。根據目前我國的實際情況，要從根本上完善失業保險制度，必須和再就業工程密切結合起來。因為建立失業保險制度的目的，一方面是為了確保失業者在失業期間的基本生活，另一方面，更為重要的是為了促進失業者更快的重新就業。失業保險的立足點就是再就業。在構建失業保險的同時，必須致力于創造再就業機會，包括就業咨詢、指導，為求職者和用人單位的信息溝通提供便利，舉辦各種專業、技能、上崗培訓，舉辦各種以工代賑工程和“受庇護工程”，以收容長期失業、技藝差、低能或殘疾人。為了使失業保險制度和再就業工程緊密結合，在失業保險金的支付上，應當實行遞減制。因為失業保險支付水平過高，不僅帶來資金的壓力，也會在一定程度上助長失業者的依賴行為，遞減制可以激勵失業者更加努力地尋找新工作。

5.完善有關失業保險制度有效運行的配套條件。失業保險制度是一項復雜的系統工程，因此，必須以系統工程的觀念和方法對失業保險制度進行統籌設計，努力為其創造一個有效的運行條件。

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1、失業保障的范圍狹窄，覆蓋面小。我國失業保險只包括了國有企業中的由于非自愿性失業人員，而其他所有制形式的職工以及國有企業內除固定工、合同制工人以外用工形式的職工卻未能兼顧。另外，城鎮從業人員、集體企業、私營企業、鄉鎮企業和個體經營者還未完全納入，廣大農村人口、事業單位人員、機關干部基本上還未參加失業保險。這與我國多種經濟成分并存發展的格局，特別是與非公有制經濟的迅猛發展形成鮮明的反差，不能體現失業保險制度的社會性特點。

2、失業保險待遇水平偏低，保障能力有限。我國現行失業保險制度所籌集的失業保險基金所提供的保障能力是非常有限的。以甘肅省為例：在失業保險制度實施過程中，各地失業救濟金的標準在98元～118元之間。而同期按解困與再就業有關規定，特困職工家庭人均生活費即居民最低生活保障金每月不低于110元，當地最低工資標準為140元～180元。失業救濟標準低于上述兩標準，這根本不能保證職工的基本生活。

3、失業保險基金籌資不足，管理不善。我國現行的保險制度規定主要由企業繳費，國家財政在特殊情況下提供補貼。實際上僅只企業按低于職工工資1％的比例繳納失業保險費，國家財政補貼的情況幾乎沒有發生過。在企業方面，效益好的單位認為職工面臨失業幾率小，不愿繳；效益不好的單位已無力支付為借口拒繳，使籌資困難。由于資金來源狹窄，救濟也就只能是低水平的。同時，基金監督機制不健全，許多地方挪用失業保險基金的現象也很嚴重。

4、失業保險基金管理系統不統一，統籌程度不高。現在的社會保險處于一種“政出多門、條塊分割、多頭管理”的混亂局面。就失業保險來說，由于城鎮失業職工的失業保險由勞動部門管理，機關事業單位的失業保險由人事部門管理，有的還由企業自己管理。這必將導致社會保障標準不一和各自為政，從而無法進行統一有效的管理，使得僅有的一點失業保險金因管理不善而被浪費掉。

5、現行失業保險制度在促進失業者再就業方面功能較弱。一方面，由于失業保險金的繳納比率低，失業保險總收入不高，從而導致沒有足夠的失業保險金用來促進再就業，只能對一部分失業人員提供較低的生活保障；一方面，由于長期受計劃經濟觀念影響，只注重于保障失業職工基本生活，忽視了促進失業職工再就業。另外，在當前經濟發展中應運而生的一些新的就業形式，如臨時工、鐘點工、彈性就業等，得不到相關政策的承認，常常限制了人們選擇新的更靈活的就業形式。

6、失業保險立法層次低，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律責任。我國的失業保險雖然采取的是強制模式，但與之相配套的法制建設卻相對滯后，作為執行依據的《失業保險條例》只是國務院頒布的一個行政性法規，不是失業保險的基本法，影響了它的法律效力。由于缺乏相應的法律責任的規定導致它的實施機制較弱，造成一方面失業保險基金籌資困難，另一方面出現挪用、擠占、截流社會保險基金的行為。

二、失業保險制度改革建議

我國經濟正處于發展之中，資金緊缺是發展的重點問題，因而我國失業保險制度的設計和實施，應該既能保證失業者的基本生活，有利于他們盡快回到勞動力市場，又不能將覆蓋面擴展的過大，待遇水平定得過高。

1、適當擴大失業保險的實施范圍和覆蓋面。隨著就業形式多元化，我國鄉鎮企業、集體企業、城鎮個體企業及三資企業迅速發展，從事非正規就業人員越來越多，我國應將現行的只覆蓋國有企業的失業保險制度，擴大到包括集體企業、私營企業和三資企業等形式的企業逐步納入到統一的失業保險制度之中。這既符合社會保障的發展方向，也有利于改革的不斷深化和勞動力的合理流動，打破所有制界限和城鄉界限，使失業保險作為社會“安全網”和“穩壓器”的作用充分發揮出來。

2、合理確定失業人員的待遇水平。現行的失業保險的待遇水平偏低，計算方法也存在一些不合理的因素。建議將按當地社會救濟金額計發失業救濟新改為按當地法定最低工資確定救濟金，并使失業救濟金隨物價水平的變化作相應調整，保證失業者享有基本生活權利。同時注意，失業保險水平也不宜過高，這可以減緩資金壓力，還可以避免“養懶漢”現象。

3、確保各行業應籌基金到位，加強失業保險基金的管理。充分發揮政府的作用，適時開征社會保障稅，強制性的保證失業保險基金有穩定的來源和數額。同時，政府應充當失業保險基金“最后防線”的角色，在失業保險基金收不抵支時通過財政補貼來確保失業保險金的發放及各項促進再就業工作的順利進行。同時，建立和健全失業保險基金使用和管理的制衡機制和監督機制，嚴格審批失業保險基金年度預算和年終決算，將失業保險基金的支出置于財政和審計部門的監督之下，做到專款專用，無論是原準備基金，還是其增殖部分都應全部用于實業保障。

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在保障生活方面，一方面是待遇水平總體偏低，且與繳費不掛鉤。按照《失業保險條例》的規定，失業金的標準應低于當地最低工資標準、高于城市居民低保標準。實際情況是，失業金標準大多數地區基本為當地城鎮居民人均可支配收入的30-40%，相當于最低工資的60-70%。由于失業保險待遇與繳費沒有掛鉤，相對于高收入人群來說，繳費標準按照社平工資的3倍繳納，待遇水平卻是“大鍋飯”性質，制度設計明顯不合理。另一方面是待遇享受人數過少。2016年全國參加失業保險人數為18089萬人，全國領取失業保險金人數為230萬人，占參保人數的比例為1.27%。很大一部分原因是待遇享受門檻過高。《失業服務不到位。三是經辦流程不統一。由于各地失業保險具體政策規定不統一，造成各地在經辦流程上也存在較大差異，不統一、不規范，降低了執行效率和執行能力。四是信息化建設程度也相對較低。受我國社保整體信息化建設進度的影響，當前失業保險信息化程度仍較低，不利于制度發展。

關系轉移接續問題較多

失業保險作為社會保險的主要項目之一，在辦理轉移接續過程中不能同其他險種一并轉移，這有經辦管理機構分設的問題，也有失業保險制度自身的問題。一是職工跨統籌地區轉移中，由于失業保險基金不轉移，繳費年限在不同統籌地區之間難以互認，影響了跨統籌地區職工的待遇享受。二是失業人員跨統籌地區轉移的，關系是否強制轉移規定不一。非本地戶籍人員失業后，部分地方強行要求轉移關系至戶籍地，而部分地區則允許其選擇在本地申領或轉移失業保險關系至戶籍地。三是轉移金額標準偏要加快失業保險制度改革，進一步充分發揮失業保險在經濟轉型升級，特別是化解過剩產能安置職工中保生活、防失業、促就業三位一體的功能作用，在保障失業人員基本生活和促進就業的同時，著力實施穩崗補貼政策。當前，要特別做好階段性降低失業保險費率工作，切實減輕企業負擔，增強企業活力。運用失業保險基金支持參保職工提升職業技能，提高就業競爭力，增強就業穩定性，緩解就業結構性矛盾，降低失業風險。同時，要不斷完善失業保險管理服務工作，根據失業人員需求延伸服務鏈條，實行精準化、差別化服務，保障失業人員生活，并幫助他們盡快實現再就業。充分發揮失業保險制度功能保險條例》規定失業人員領取失業金必須符合三個條件：一是失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已經進行失業登記，并有求職要求。實際情況是很多失業人員或者中斷就業人員因不能滿足這三個條件而無法領取到失業金。經辦管理體系不規范、職責不清、流程不統一、信息化程度較低受經濟社會發展不均衡、頂層設計不到位、社保管理服務水平高低不一，管理體制不順暢等因素的影響，我國失業保險管理服務上仍存在一些問題。一是經辦機構設置不規范。全國范圍看，少部分地區失業保險管理機構為獨立機構，部分地區由就業部門管理，部分地區由社保部門管理。二是管理機構職能職責不清晰。主要是各地對社保行政部門、失業保險管理機構、公共就業服務機構、社保經辦機構的職能職責劃分不清晰，管理上存在重疊交叉，造成工作效率低下、低，給轉移接續工作造成一定障礙。失業人員醫療保險費和職業介紹、職業培訓補貼標準，轉移接續尤為困難。四是發放標準規定不統一。即使是關系轉移接續后，失業金發放標準也有問題。有的按照轉入地標準發放，有的按照轉出地標準。五是關系轉移接續的流程不夠規范，國家層面缺乏統一規范標準。

靈活就業人員是否應該納入覆蓋范圍，值得商榷

將靈活就業人員納入保險覆蓋范圍將產生一系列問題。一是對現有的參保人員不公。靈活就業人員群體繳費水平低，繳費期限短，而失業風險較高，享受待遇水平卻較長，相對于穩定就業的參保人員不公平，對現有基金收支結構造成較大影響，將導致用人單位對制度的質疑，影響參保積極性。二是難以界定這個群體的失業狀態。存在怎么界定就業狀態，如何審核其是“非因本人意愿中斷就業”的問題。三是參保政策和經辦模式存在一定的障礙。要修改《社會保險法》《失業保險條例》中的相關條款，將靈活就業人員納入參保范圍；完善經辦管理流程。

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在我國，建立失業保險的主要功能就是為了保障失業職工的基本生活，促進職工就業。失業保險的具體運行模式就是通過現金給付的形式提供物質保障，同時主動為失業人員提供相應的職業技能培訓。失業保險的基本功能主要包括以下幾方面：當勞動人員遭受失業風險時，為勞動者的基本生活需求等提供基本保障，這也是維護社會穩定的基本要求；建立失業保險制度，不僅可以起到保護和改善勞動力的作用，而且還可以有效的實現勞動力的調節以及供給，對于促進社會經濟的發展也具有非常重要的作用。建立失業保險制度，這是針對我國經濟社會發展制定的相關配套政策，在實現勞動力的流動以及合理配置方面具有重要作用，同時也有助于增強職工的風險意識以及競爭意識，對于加快推進經濟體制改革也具有重要的推動作用。

三、目前我國失業保險制度存在的問題分析

1.失業保險制度的覆蓋面較小。我國現行的失業保險制度無論是失業保險的覆蓋面還是失業保險待遇收益的覆蓋，仍然存在著覆蓋不足的問題。尤其是一些地方的進城務工農民、大多數的鄉鎮企業職工、部分公職人員等都不在失業保險的覆蓋面以內，失業保險制度的設計還存在較多的問題。

2.失業保險制度促進再就業的功能不強。目前，我國失業保險制度，在時間上主要是通過發放失業保險基金來實現，而職業介紹機構發展不充分，未能充分有效的實現鼓勵失業人員的再就業。而且，在我國的失業保險制度上，在失業問題上還沒有比較系統的策劃，失業保險基金使用范圍相對較為狹窄，都造成了失業保險制度促進就業功能的弱化。

3.失業保險基金未能有效的實現保值增值。目前，我國失業保險基金籌資上主要是通過收取保險費用、財政撥款以及政府經營利潤等幾方面，但是在資金的運營管理方面，缺少多元化的投資手段，因而造成了失業保險基金運行管理過程中出現了資金貶值的問題。

四、我國失業保險制度完善措施研究

1.不斷擴大失業保險的覆蓋面。針對現階段我國城鎮化進程中出現的進城務工人員增多的現象，在失業保險制度的優化完善上，首要工作就是應該不斷地擴大失業保險的覆蓋面。一方面，應該探索將農民工納入失業保險制度范圍，可以探索采取按照工齡給予補助的方式，結合不同區域的經濟條件賦予農民工相應的領取失業保險資金的資格；另一方面，應該適應鄉鎮企業不斷發展壯大的新情況，將鄉鎮企業職工納入到失業保險制度范圍內，推動實現失業保險保障主體的多元化。

2.充分發揮失業保險促進再就業的功能。促進再就業也是失業保險的重要功能，在失業保險制度的改革完善上，應該探索采取更多措施發揮失業保險促進再就業的功能。一方面，作為政府主管部門，應該充分運用就業保險基金，增加在失業人員專業能力培訓、再就業教育方面的投入，并依托就業保險基金完善職業培訓、職業介紹機構的設置，強化再就業保障功能；另一方面，在失業保險制度的設計中，應該注重進一步的強化勞動者的有關就業義務，尤其是利用失業保險基金支持失業人員的自主創業，共同解決失業問題。

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1.2現行失業保險基金規模小，基金承受能力較弱。由于失業保障制度在實施過程中出現失業保險覆蓋范圍越來越窄的的現象，導致收繳的失業保險數額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業保障形勢，失業保險的受益率和替代率較低，失業保險金和失業補償的總體水平不高。

1.3失業保險統籌水平和統籌層次較低，影響失業保障作用的充分發揮。目前失業保險制度在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定，大部分地區實際上是地級市層次的失業保險統籌。由于統籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量結余。我國現階段只有部分地區建立了調劑金制度，失業保險社會互濟的功能不能得以充分發揮。

1.4失業保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業保險基金的支出鑒于我國目前失業人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業人員的生活救濟，促進再就業的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環。

1.5《失業保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監管機制。雖然1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一定作用，但是在失業保險實施過程中出現的諸多問題，則沒有可靠的法律依據進行解決，法律中缺乏責任規范和制裁辦法，同時，失業保險制度所指定的監管機構，在分工和監管方面描述的比較籠統，致使監管部門不能完全發揮其有效的監督作用，使失業保險工作在征繳、使用、監管方面面臨嚴重困難。

2健全和完善失業保險制度的建議2.1擴大失業保險覆蓋面。隨著我國市場經濟的發展以及從業人員結構和層次的不斷發生變化，相對于正規就業人員，靈活就業人員參加失業保險具有自身的特殊性，應針對具體特點，合理確定標準和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業人員能夠順利參保失業保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業保險的征繳范圍，增加失業保險基金的存量的同時，使這部分人的失業保險得以保障。

2.2從失業保險“權利與義務對等”的原則來考慮，是否也應統一建立起個人失業保險繳費賬戶。規定企業所繳納的費用按多少比例進入個人賬戶，多少比例進入統籌基金。明確享受失業保險的條件，不僅要根據繳費時間的長短，還要根據繳費賬戶的多少來確定應享受的失業保險待遇。還可采取根據失業風險程度實行差別費率，政府根據各行各業的情況，對失業率高的行業按高的費率來征收保險費，對失業率低的行業按相應的費率來征收。

2.3合理確定基金使用的比例。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先，將基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等方面進行合理分配；其次，運用一定的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業；再次，為充分發揮失業保險促進就業的作用，對于那些一畢業就失業的大學生，可考慮從社會責任和社會效益的角度，逐步將他們納入失業保險的保障范圍，失業保險基金應該出一部分錢，通過發放職業培訓補貼等方式，幫助這些大學生盡快就業。

2.4建立失業保險信息監控網絡系統。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建議建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。按期、定時公布失業保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現象的發生，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。

2.5盡快出臺與失業保險條例相配套的一系列的法律法規。完善失業保險的法律法規體系，使失業保險制度的建設有法可依，為失業保險條例的有效實施提供一個良好的法律環境。

2.6建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。

3結論

完善的失業保險制度，牽動著整個社會發展、社會穩定的大局，它不僅是社會主義市場經濟發展的需要，是完善社會保障體系的需要，同時也是維護社會穩定，共建和諧社會的需要。

摘要：建立失業保險制度是適應社會主義市場經濟的需要，但現行失業保險制度在實施中存在諸多問題和不足，極大地影響了失業保險的保障作用。為此，提出了相關合理化建議。

關鍵詞：失業保險問題建議

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1.2現行失業保險基金規模小，基金承受能力較弱。由于失業保障制度在實施過程中出現失業保險覆蓋范圍越來越窄的的現象，導致收繳的失業保險數額有限，基金承受能力相對較弱，遠低于國際上失業救濟金的平衡水平，致使其難以應付越來越嚴峻的失業保障形勢，失業保險的受益率和替代率較低，失業保險金和失業補償的總體水平不高。

1.3失業保險統籌水平和統籌層次較低，影響失業保障作用的充分發揮。目前失業保險制度在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府規定，大部分地區實際上是地級市層次的失業保險統籌。由于統籌層次較低，基金的整體承受能力較弱，從而造成了一些地區失業保險基金嚴重不足，而另一些地區則存在大量結余。我國現階段只有部分地區建立了調劑金制度，失業保險社會互濟的功能不能得以充分發揮。

1.4失業保險制度對如何合理地使用基金，合理確定基金使用的結構和比例，沒做明確說明。失業保險基金的支出鑒于我國目前失業人員多、基金有限的情況下，目前過于偏重失業人員的生活救濟，促進再就業的功能明顯弱化，不能形成有效的良性循環。

1.5《失業保險條例》的正常實施，缺乏與之相配套的監管機制。雖然1999年國務院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規在實際工作中起到了一定作用，但是在失業保險實施過程中出現的諸多問題，則沒有可靠的法律依據進行解決，法律中缺乏責任規范和制裁辦法，同時，失業保險制度所指定的監管機構，在分工和監管方面描述的比較籠統，致使監管部門不能完全發揮其有效的監督作用，使失業保險工作在征繳、使用、監管方面面臨嚴重困難。

2健全和完善失業保險制度的建議

2.1擴大失業保險覆蓋面。隨著我國市場經濟的發展以及從業人員結構和層次的不斷發生變化，相對于正規就業人員，靈活就業人員參加失業保險具有自身的特殊性，應針對具體特點，合理確定標準和操作辦法，要有利于勞動力的合理流動，確保靈活就業人員能夠順利參保失業保險。這樣有利于保持社會安定。拓寬失業保險的覆蓋面，將這些人員盡快納入失業保險的征繳范圍，增加失業保險基金的存量的同時，使這部分人的失業保險得以保障。

2.2從失業保險“權利與義務對等”的原則來考慮，是否也應統一建立起個人失業保險繳費賬戶。規定企業所繳納的費用按多少比例進入個人賬戶，多少比例進入統籌基金。明確享受失業保險的條件，不僅要根據繳費時間的長短，還要根據繳費賬戶的多少來確定應享受的失業保險待遇。還可采取根據失業風險程度實行差別費率，政府根據各行各業的情況，對失業率高的行業按高的費率來征收保險費，對失業率低的行業按相應的費率來征收。

2.3合理確定基金使用的比例。以失業救濟和保障基本生活為主，緊密結合再就業，實行有效管理。首先，將基金用于失業職工基本生活保障，包括失業救濟金、醫療補助金、生活困難補助和失業女職工生育補助金等方面進行合理分配；其次，運用一定的基金積極幫助失業職工再就業，包括轉業訓練費、生產自救費、職業介紹等，同時，通過發放一定的救濟金作為啟動資金，鼓勵失業職工組織起來就業和自謀職業；再次，為充分發揮失業保險促進就業的作用，對于那些一畢業就失業的大學生，可考慮從社會責任和社會效益的角度，逐步將他們納入失業保險的保障范圍，失業保險基金應該出一部分錢，通過發放職業培訓補貼等方式，幫助這些大學生盡快就業。

2.4建立失業保險信息監控網絡系統。為了使基金真正體現社會保障功能，應盡快建立信息監控網絡，實現失業保險的全方位監控。建議建立由政府有關部門代表、用人單位代表、勞動者代表、工會代表和其他公眾團體代表組成的社會監督機構，負責對失業保險工作的監督。按期、定時公布失業保險基金的使用情況，增加基金使用的透明度，以有效控制基金的不明流向，杜絕挪用、侵占基金現象的發生，還要由財政、審計等部門加強對預算決算的審核和執行情況的監督檢查。

2.5盡快出臺與失業保險條例相配套的一系列的法律法規。完善失業保險的法律法規體系，使失業保險制度的建設有法可依，為失業保險條例的有效實施提供一個良好的法律環境。

2.6建立科學、完整的失業保險統計指標體系。沒有相關信息地收集，就沒有科學地分析與預測。建立以失業人數、失業結構、失業再就業比例與結構、失業保險基金收支數量與結構、失業保險金的增值與保值比例等指標為主的統計指標體系，有利于失業保險基金現狀的真實反映。

3結論

完善的失業保險制度，牽動著整個社會發展、社會穩定的大局，它不僅是社會主義市場經濟發展的需要，是完善社會保障體系的需要，同時也是維護社會穩定，共建和諧社會的需要。

參考文獻：

[1]呂學靜.《現代社會保障概論》.首都經濟貿易大學出版社.2005年.

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第二,失業保險能夠化解就業風險。失業保險可以為就業者面臨的生活風險提供穩定可靠的保障,能夠解除就業者的后顧之憂。失業保險一方面為失業者提供基本生活保障,另一方面也為他們提供就業培訓和就業指導,有助于他們實現再就業。因此,失業保險應具有促進就業的基本功能。

第三,健全的失業保險制度能夠為統一勞動力市場的形成創造條件。統一的、廣泛覆蓋的失業保險制度為覆蓋范圍內的所有勞動者提供基本生活保障,有助于他們跨地區、跨行業流動就業,從而有利于推動統一的勞動力市場的發展,為勞動者創造更多的就業機會。

二、失業保險在促進就業方面存在的問題

目前我國失業保險制度得到了一定程度的發展,截至2008年3月底,我國失業保險的覆蓋人數達到約1.18億。但是,我國失業保險制度歷史較短,尚不成熟,在實行過程中反映出來許多問題,

主要表現在以下幾個方面

1.覆蓋范圍窄,多數失業者享受不到失業保險金待遇我國對失業的界定為:失業是指在勞動年齡內,有就業能力,并有求職要求的勞動者未能找到或者喪失就業崗位。

具體包括:16歲以上各類學校畢業或肄業的學生初次尋找工作,但未找到工作者;企業宣告破產后尚未找到工作的人員;被企業終止、解除合同或辭退后,尚未找到工作的人員;辭去原單位工作后尚未找到工作的人員等等。自《失業保險條例》實施后,失業保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大農村還存在大量剩余勞動力,雖然現行的失業保險條例已把農民合同工納入社會保險體系中。規定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業保險費的農民合同工,可由社會保險經辦機構對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進城從事短時間打工的農民和每年從大中專院校畢業走向社會,短期內難以就業的畢業生。他們的失業保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。

2.保險水平低,不能有效保障失業人員的基本生活

《失業保險條例》規定了失業保險金的標準:“按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平,由省、自治區、直轄市人民政府確定。失業保險制度最主要任務是給符合條件的失業人員發放失業保險金。雖然各地基本都能夠正常發放,但給付標準較低,僅略高于地方規定的社會救濟標準,且能夠領取失業保險金的人數較少,難以保障失業人員的基本生活。

3.就業培訓和職業介紹效果不佳

就業培訓在促進失業人員再就業方面具有十分重要的作用。然而,根據勞動和社會保障部失業保險司的一項對長沙等10個城市的調查資料顯示,在下崗職工中,只有不到三分之一的人得到過再就業培訓。

4.失業保險僅限于生活救助《失業保險條例》建立失業保險制度的根本目的是保障失業人員失業期間的基本生活,促進其再就業。

但是實際上,我國失業保險僅圍繞失業人員最低生活保障展開,在如何促進失業人員再就業方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業人員,沒有相應的就業激勵機制和再就業培訓措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導致保險基金不足,無法保障眾多失業人員的基本生活。

三、完善失業保險制度的對策

針對我國現階段失業保險制度存在的問題,借鑒國外的成功經驗,結合我國的實際情況,我國的失業保險制度應在以下幾個方面進行完善。

1.調整失業保險制度理念,充分認識就業保障的重要性社會保障應該具有就業保障的功能,其基金的支出,構成社會消費需求,與經濟擴張和收縮之間存在著一種反向運動的內在聯系。在經濟繁榮、就業增加、收入提高、社會消費需求具有擴張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達到充分的就業,才會從根本上減輕社會保障的負擔。因此,應把失業保險制度與積極勞動政策緊密結合起來,建立就業導向型的失業保障制度,以實現擴大就業的總目標。

2.完善就業服務機制,提供更好的就業服務

美國建立了覆蓋全國的就業信息網,為失業人員提供“一站式”服務。法國對失業者開展一對一的“個性化”服務。想在更廣泛的范圍內更好地配置人力資源,促進失業人員再就業,我國應最大限度地運用先進的信息技術,建立遍布全國的就業咨詢、就業培訓和失業保險信息網及其公開系統,提供快捷的就業信息服務。培訓機構則應加強與職業介紹機構和用人單位的聯系,按照就業崗位的需求,開展有針對性的技能培訓。具體途徑有,借鑒福利國家改革的成功經驗;政府與非營利性機構合作,分工負責;政府提供政策支持和適當的經濟扶持;采用委托式、合同式等多種辦法,由各類非政府機構和社區提供職業介紹、培訓等就業服務。

3.調整失業保險基金的支出比例,加大用于失業人員再就業培訓的支出比例失業人員再就業培訓的一個重要內容就是轉業訓練,轉業訓練費的使用對象包括流向社會的失業人員,也包括企業內確需進行轉崗轉業訓練的下崗人員。

對失業者的培訓,受保人可以少交或者不交費,所需費用主要從保險支出中的轉業訓練費項目列支。勞動部門以外的其他部門也可以發揮作用,失業者到社會上其他培訓機構接受訓練,只要是用于提高本人職業技能水平、為再就業創造條件的學習項目,而自己負擔培訓費用確有困難的,可以使用轉業訓練費給予適當補貼。

4.建立失業預警機制,進一步完善我國的失業保險制度

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二是個體工商戶的雇員也未納入保險范圍。目前，我國個體工商戶的雇員數目越來越多，而按照《條例》規定，卻未將這部分雇員納入保障范圍，只是在附則中授權省級人民政府根據當地實際情況決定是否將有雇員的個體工商戶及其雇員納入失業保險。有的省份在制定本地相關規定時，未將有雇員的個體工商戶納入范圍。個體工商戶的雇員本身就流動頻繁，失業現象時有發生，如不參加保險，則生活得不到保障，因此，如何加強立法至關重要。

三是農民合同制工人不能享受完整的失業保險待遇。目前，城鎮企業事業單位招用了許多具有農業戶口的合同制工人。根據《條例》規定，農民合同制工人個人不繳納保費，原則上是不能享受失業保險待遇的。但目前用人單位在繳費時，工資總額中已包括農民合同制工人的工資。因此《條例》規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿一年，本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性的補助。而從各地實施情況看，一次性補助標準都不是很高。這樣規定顯然有失公平，無論是城鎮戶口還是農業戶口工人，都是為本單位工作的職工，應享受同樣的失業保險待遇。可考慮農業合同制工人個人也適當繳費，而失業后享受城鎮職工同等的失業保險待遇。

四是“職工”范圍法律界定不明。目前許多企業為了逃避責任，不與勞動者簽訂勞動合同，視職工為“臨時工”，拒絕為其辦理失業保險。而實際上國家對臨時工的相關問題早有定論：“用人單位如在臨時性崗位上用工也應當與勞動者簽訂勞動合同并依法為其建立各種社會保險。”但在條例中對職工的界定不明，使得一些企業鉆漏洞，職工權益得不到保障。

五是新增失業群體。目前《失業保險條例》中所指的失業人員只限為就業轉失業的人員，而在現實中，尚有一類人群是從未參加工作的勞動力，其中又有一個頗為引人注目的群體———大學生失業群體。這部分人群沒盡繳費義務，原則上是不能享受失業保險待遇的。但據一些國家的做法，對不能立刻找到工作的大學畢業生作特殊規定，給他們發放失業津貼。我國是否可借鑒類似做法：對其基本生活先做一定保障，幫助其就業，待其正式工作后，再支付相應保費。當然這種做法會加大失業保險基金的支出，而且對當事人的誠信也很難認定。

六是我國農村剩余勞動力數量巨大，這其中一部分人進入城鎮工作，而大部分仍留在農村，基本上處于失業狀態，但目前卻并未納入失業保險。

七是即使是《條例》中明確規定的城鎮企業事業單位應參保，但到目前為止參加保險的主要是國有企業，其他性質的企業及事業單位參保率不高。

二、失業保險基金的籌集

《條例》中對繳費基數及比率作了相應規定，但繳費基數并不規范。《條例》中規定：“應參保的城鎮企業事業單位的繳費基數為本單位工資總額的2%，繳費職工按本人工資的1%繳費”。而對工資總額時間界定不明，是以上一年度單位工資總額平攤到本年各個月份作為基數，還是以上月單位工資總額為基數，各地目前做法并不統一。

而且在基金籌集中，欠費現象比較嚴重，分析其原因：一是一些企業經營不善甚至無力付薪，更不用說繳納失業保險費了；二是有些效益的企業主觀上不愿繳費，覺得本企業職工失業不多，如果繳費，是在背別人的包袱；三是強制性不夠。對某些企業拒不參保，拖欠保費的現象，相關機構更無有效措施解決，導致應收未收，基金籌集困難。

三、享受失業保險待遇的條件

盡管各國都規定了失業保險的覆蓋范圍，但并非參加失業保險的人都可享受失業保險待遇。由于失業保險制度擔負著促進就業的責任，因此各國對失業保險的資格條件都很嚴格，中國也不例外。《條例》中規定，失業人員要領取失業保險金，須同時具備三個條件。

（一）依法參加了失業保險，所在用人單位和本人履行繳費義務滿一年

此條件規定了勞動者的義務，充分體現了社會保險的特性。但在現實中，某些用人單位由于種種原因未能參保或拖欠保費，繳費期限不足一年，那么失業人員是否可以享受失業保險待遇呢？有的省份規定：“用人單位拖欠保費的，職工失業后，按累計實際繳費年限發放待遇，所欠保費由社會保險經辦機構繼續清繳。”但仍然未明確說明由于用人單位的原因而使繳費期限不足一年應如何處理。

（二）非因本人意愿中斷就業

“非本人意愿”一般指“終止勞動合同的，被用人單位解除勞動合同的，被用人單位開除，除名和辭退的”等。但其中規定并不明確，如職工違反有關規章制度，甚至故意制造事端，影響正常工作，危害他人利益而被開除也能享受失業保險的話，顯然是不合理的，因此對“非本人意愿失業”應詳加規定。

（三）依法辦理了失業保險登記，并有求職要求的

按照《失業保險金申領發放辦法》規定，“失業人員應在終止或者解除勞動合同之日起60日內，到經辦機構申領失業保險金。如果超過這一期限，算自動放棄享受失業保險權利，以前所累計的繳費年限在下次失業時不再計算”。此條規定過于苛刻，如果失業人員發生一些特殊情況，不能在規定的60日內（有些省份規定為30日）辦理申領手續，卻因此不能享受相應待遇，顯然其今后生活難以保障。可否條件放寬，減額發放保險金或保留其以前所累計的繳費年限在下次失業時計算。

四、失業保險待遇給付

我國對失業保險待遇的給付，項目規定較為詳細，除了按累計繳費年限的長短領取不同期限的失業保險金外，還規定了失業人員可享受的其它待遇，如：醫療補助、生育補助，喪葬補助和撫恤補貼，以及減免職業技能培訓費和職業介紹服務費等，但這一規定尚不完善。由于失業保險制度作用不僅在于保障失業人員失業期間的基本生活，更重要的是承擔了促進就業的這一重任。因此，應對失業人員的就業提供更多措施。目前有些地區已經采取了相應方法，如對選擇求職的失業人員，就業服務機構應在60日內提供可供選擇的崗位2次。但這對促進就業來講卻并不全面。可借鑒其他國家（地區）的一些做法，比如臺灣法規定給予失業者創業補助、提前就業獎勵以及給雇傭失業工人企業獎勵。此外，可適當對一些特殊困難的失業者如傷病失業者，老年失業者以及孕婦失業者等特殊的弱者給予額外失業補助。

對失業保險金的標準，我國規定應高于當地居民最低生活保障標準，低于當地最低工資標準，這樣既可以保障失業人員的生活，又可促進其再就業。從各地執行情況看，有的省份一般標準都在最低工資70%-80%之間，有的省規定為當地低保金的120%，但此項規定并不符合社會保險的公平效率的原則。一些失業人員在職時工資收入較高，自然比低工資收入的勞動者繳費要多，而在失業時，卻只能領取相同的金額，這顯然并不合理。因此可適當考慮以個人失業前收入的一定比例發放，例如國際勞工公約規定失業保險金不低于原工資的50%；同時可以規定一個最高限額，以避免以前高收入者的失業金仍然很高，喪失勞動積極性。此外，有些失業人員家庭經濟不好，負擔重，可借鑒少數國家的做法，適當調高失業保險金，以保障其實際生活水平。

失業保險待遇給付并不同于養老保險金的給付，它主要是對那些暫時失去工作的人群給予適當經濟幫助，因此，給付并非無期限的。我國針對累計繳費年限的不同而制訂了不同的領取失業保險金的期限，如：累計繳費時間10年以上的，最長能夠領取24個月的失業保險金。這樣的規定既鼓勵了單位和個人的繳費積極性，又能促使失業人員盡快尋找新的工作。但由于失業嚴重程度經常進行變化，而且不同年齡段的失業人員尋找工作的機會并不均等，因此，可考慮將失業保險金的領取期限隨失業率高低做調整，并針對不同年齡段的失業人員規定不同的領取期限。

五、失業保險待遇的停領規定

由于失業保險主要是保障失業人員的基本生活及促進其就業，因此，當失業人員的一些情況發生變動時，就不能再享受失業保險待遇了。

《失業保險條例》規定了以下情形：重新就業，不過《條例》并未明確解釋重新就業的內涵。如果失業人員只是暫時打零工算不算重新就業呢，而且如果重新就業人員不及時通報就業情況，相關機構很難知道實際情況，會加大失業保險基金的支出；應征服兵役的；移居境外；享受基本養老保險待遇；被判刑收監執行或被勞動教養，但當這類人群刑滿釋放或勞動教養期滿不能立刻找到工作，是否可以繼續享受以前應享受而未享受完的失業保險待遇呢；無正當理由拒不接受相關機構介紹的工作，何為“正當理由”，并未有明確規定，因此實際操作很困難，可以借鑒國際勞工組織44號公約提出的參照標準：提供的職業與失業者的專業、能力、工作經驗相適應，必要時考慮年齡等。

六、失業保險基金的統籌層次

根據《失業保險條例》的規定，失業保險基金在直轄市和設區的市實行市級統籌，省、自治區可以集中部分失業保險基金調劑使用，但仍有的市并未實行市級統籌，抗風險能力弱，而且各省的省級調劑金比例大不相同。因此，應努力提高統籌層次。

七、有關數據統計不準確

失業保險是針對失業人員提供保障措施，因此失業人員的數量關系到失業保險政策的制定和調整。因此，失業率這一統計指標能否準確和及時極為重要，但我國失業率卻不能完全反映我國失業情況。我國失業率指的是城鎮登記失業率，那些在城鎮打工的農民工及農村無活可干的勞動者并未統計在內；而且也并非全部城鎮失業人員都會到相關機構去進行失業登記。根據這樣統計出來的失業率制定政策必然影響失業保險的實施效果。

參考文獻：

[1]熊敏鵬等《社會保障學》[M]機械工業出版社，2004

[2]劉勇，宋豫《論失業保險待遇給付》[J]重慶工商大學學報，2004，（5）

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本省行政區域內所有企業、機關、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、城鎮個體經濟網站組織（以下統稱單位）及與之形成勞動關系的勞動者（以下統稱職工）應當按照本條例參加失業保險。

國家公務員和參照、依照國家公務員制度管理的職工的失業保險按照國家規定執行。

第三條各級人民政府應當依法保證失業保險基金的征集和失業保險待遇的給付。

失業保險基金、失業保險待遇按國家規定不計征稅、費。

第四條省人民政府勞動保障行政部門主管全省的失業保險工作，負責本條例的組織實施。

市、縣（區）人民政府勞動保障行政部門主管本行政區域內的失業保險工作。

社會保險經辦機構依照國家和省的規定具體承辦失業保險工作。

各級人民政府有關行政部門和工會等組織，按照各自職責，協同勞動保障行政部門做好失業保險工作。

第五條失業保險實行屬地管理。失業保險基金實行全市（地級以上，下同）統籌。省人民政府可以根據實際情況決定實行全省統籌。

單位、單位分支機構應當在注冊登記地參加失業保險。

第二章失業保險基金

第六條失業保險基金由下列各項構成：

（一）單位和職工繳納的失業保險費；

（二）失業保險基金的利息；

（三）失業保險費滯納金；

（四）財政補貼；

（五）依法應當納入失業保險基金的其他資金。

第七條單位按照本單位應當參加失業保險職工（含農民合同制工人）的工資總額的百分之二繳納失業保險費；職工按照本人工資的百分之一繳納失業保險費，其中農民合同制工人本人不繳納失業保險費。

第八條失業保險費由地方稅務機關征收，任何單位不得拒付。失業保險費應當以貨幣形式全額繳納，不得減免。地方稅務機關應當及時向社會保險經辦機構提供繳費單位和繳費職工的繳費情況；社會保險經辦機構應當及時將有關情況匯總，報勞動保障行政部門。

單位繳納的失業保險費及其利息或者滯納金，按照國家有關規定列支。職工繳納的失業保險費在征收個人所得稅前由所在單位從其工資中代扣代繳。

第九條單位確實沒有能力按時繳納失業保險費的，可以向地方稅務機關申請緩期繳納，并提供財產抵押。經核實、批準后，緩繳期最長不超過六個月。緩繳期滿后，單位及其職工應當補繳緩繳的失業保險費本金及其利息，免交滯納金。補交的利息按城鄉居民同期銀行存款利率計算，全部由單位負擔，不得轉嫁給職工個人。緩繳期滿后仍不能按規定繳費的，地方稅務機關可以拍賣、變賣抵押財產抵繳，或者申請人民法院強制執行。

第十條單位因破產、解散和其他原因終止而清產核資或者拍賣、變賣財產的，清算人、單位應當通知單位所在地地方稅務機關和社會保險經辦機構，并按工資同一順序清償失業保險費及其利息或者滯納金。

分立、合并（兼并）后的單位享有和承擔原單位的失業保險權利和義務。

第十一條失業保險基金用于下列支出：

（一）失業保險金；

（二）失業人員領取失業保險金期間的醫療補助金；

（三）領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金；

（四）失業人員領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼；

（五）國務院規定或者批準的與失業保險有關的其他費用。

第十二條失業保險基金必須存入財政部門在國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，由財政部門依法進行監督。

失業保險基金專款專用，不得挪作他用，不得用于平衡財政收支。

地方稅務機關、社會保險經辦機構不得從失業保險基金中提取任何費用，所需經費列入預算，由財政撥付。

第十三條實行全省統籌前，各市應當按照當年失業保險基金征收總額百分之三的比例向省上繳調劑金。上繳調劑金的比例需要調整時，由省人民政府規定。

各市上繳調劑金后，失業保險基金不敷使用時，由省調劑金調劑、地方財政補貼。

第三章失業保險待遇

第十四條同時具備下列條件的失業人員，可以領取失業保險金，并按規定享受其他失業保險待遇：

（一）按規定參加失業保險，所在單位和本人已按規定履行繳費義務滿一年或者繳費不滿一年但本人仍有領取失業保險金的期限的；

（二）非因本人意愿中斷就業的；

（三）按規定已辦理申請領取失業保險金手續，并有求職要求的。

第十五條失業保險繳費年限指單位和職工按規定標準繳納失業保險費的時間（以下簡稱繳費年限）。

失業人員重新就業前未辦理申請領取失業保險待遇手續的，重新就業前后的繳費年限合并計算。重新就業前已辦理申請領取失業保險待遇手續的，重新就業后繳費年限重新計算。

本條例施行前，已參加失業保險的年限計算為繳費年限。國有和縣以上集體所有制單位的原干部和固定工，在當地實施失業保險制度前按國家規定計算的連續工齡視同繳費年限。

第十六條失業人員領取失業保險金的期限（以下簡稱領取期限），根據其繳費年限核定：繳費年限一至四年的，每滿一年，領取期限為一個月；四年以上的，超過四年的部分，每滿半年領取期限增加一個月。每次失業核定的領取期限最長為二十四個月。

失業人員停止享受失業保險待遇后，其未領取期限自行結轉至下次失業時合并計算，合并計算后的領取期限最長為二十四個月。但國務院《失業保險條例》實施前已停止享受失業保險待遇的，尚未領取期限不再結轉。

第十七條失業保險金按當地最低工資標準的百分之八十，由社會保險經辦機構按月發放。省人民政府可以根據國家規定和本省實際情況作適當調整，但不得高于當地最低工資標準或者低于當地城市居民最低生活保障標準。

第十八條失業人員領取失業保險金期間的醫療補助金，按不超過當地最低工資標準的百分之十的比例，隨失業保險金按月發放。領取期間患嚴重疾病，到社會保險經辦機構指定的醫療機構住院治療，負擔醫療費確有困難的，社會保險經辦機構可以給予不超過本次醫療費百分之五十的一次性補貼。

已參加基本醫療保險的職工，失業后在領取失業保險金期間繼續參加當地的基本醫療保險，原由用人單位繳納的基本醫療保險費改由失業保險基金負擔，原由職工個人繳納的基本醫療保險費由社會保險經辦機構從其失業保險金中代扣代繳，前款規定的醫療補助金和住院醫療費補貼相應取消。失業保險金扣繳基本醫療保險費后低于當地同期城市居民最低生活保障標準的，原由個人繳納的基本醫療保險費改由失業保險基金負擔。

第十九條失業人員在領取失業保險金期間死亡的，喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬撫恤金參照當地企業在職職工的有關規定，由社會保險經辦機構一次性發給其家屬。

失業人員死亡后失業保險金停發，當月尚未領取的失業保險金，由其家屬領取。

失業人員死亡后其家屬應當在失業人員死亡之日起三十日內，持本人身份證、與失業人員的關系證明和失業人員的死亡證明，到社會保險經辦機構辦理申領手續。

失業人員在領取失業保險金期間因參與犯罪活動死亡的，其失業保險金停發，喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬撫恤金不予發放。

第二十條失業人員具備本條例第十四條規定條件，在領取失業保險金之前患嚴重疾病住院治療或者死亡的，參照本條例第十八條、第十九條的規定，享受相應的待遇。

第二十一條失業人員在領取失業保險金期間，享受減免費的職業介紹服務，并可以到當地勞動保障行政部門核準的職業培訓機構參加一期減免費的職業培訓。

職業介紹費、職業培訓費減免標準和對職業介紹機構、職業培訓機構的補貼辦法由省人民政府規定。

第二十二條農民合同制工人連續工作滿一年，并且所在單位已按規定為其繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由原單位所在地受理其失業保險業務的社會保險經辦機構根據其繳費年限長短，為其支付一次性生活補助。一次性生活補助標準由省人民政府制定。

第二十三條失業人員有下列情形之一的，停止領取失業保險金，并同時停止享受其他失業保險待遇：

（一）重新就業的；

（二）應征服兵役的；

（三）移居境外的；

（四）享受基本養老保險待遇的；

（五）被判刑收監執行或者被勞動教養的；

（六）無正當理由，連續兩次或者累計三次拒不接受當地勞動保障行政部門或者其指定機構介紹工作的；

（七）法律、行政法規規定的其他情形。

第二十四條失業人員享受失業保險待遇后，其家庭人均收入仍達不到當地最低生活保障標準的，按照規定享受當地最低生活保障待遇。

第四章失業保險管理

第二十五條社會保險經辦機構具體承辦失業保險工作，履行下列職責：

（一）管理單位和職工參加失業保險的信息，建立繳費記錄并保證其完整、安全，辦理失業保險關系及待遇接轉手續；

（二）管理失業保險基金，建立健全失業保險基金的預決算制度、會計統計制度和內部審計制度；

（三）審核享受失業保險待遇資格，核定領取期限和待遇標準，支付失業保險待遇；

（四）受理職業培訓補貼、職業介紹補貼的申請；

（五）為單位、職工免費提供失業保險咨詢、查詢服務；

（六）法律、法規規定的其他職責。

第二十六條勞動保障行政部門設立的勞動就業服務機構負責失業人員的登記、調查、統計和發放失業證工作，并負責為失業人員提供再就業服務和出具相關證明。

第二十七條社會保險經辦機構和勞動就業服務機構應當公開失業保險有關規定和辦事制度，嚴格審核有關情況。

社會保險經辦機構應當自受理失業人員申請領取失業保險待遇之日起十日內，對申請者的資格進行審核認定，并將結果及有關事項告知申請者本人。

第二十八條單位應當在取得營業執照或者批準成立之日起三十日內，到當地社會保險經辦機構辦理社會保險登記，參加失業保險。單位職工人數增減和其他登記事項發生變更或者單位終止（撤銷）時，應當在三十日內到社會保險經辦機構辦理變更或者終結失業保險關系手續。

第二十九條單位應當按規定每年向職工定期如實公布繳納失業保險費的情況。

單位應當及時為職工出具終止或者解除勞動關系證明，告知其按規定享受失業保險待遇的權利，并自終止或者解除勞動關系之日起七日內將終止或者解除勞動關系人員名單報社會保險經辦機構備案。

第三十條失業人員可以選擇在原單位所在地或者戶籍所在地享受失業保險待遇。選擇在戶籍所在地享受失業保險待遇的，按規定辦理失業保險關系轉移手續。失業保險待遇按轉入地的標準執行，由轉入地社會保險經辦機構按規定發放。

失業人員原單位與戶籍不在同一統籌地區和戶籍跨統籌地區遷移需要轉移失業保險關系的，按國家規定計算的享受失業保險待遇所需資金一并轉移。

第三十一條失業人員應當在終止、解除勞動關系或者勞動爭議的裁決、判決生效之日起六十日內，持身份證、終止或者解除勞動關系的證明材料和失業證或者流動人員就業證，到社會保險經辦機構辦理申請領取失業保險待遇或者轉移失業保險關系手續。無正當理由逾期辦理申請領取或者轉移手續的，每超過一個月減少一個月的失業保險待遇（不滿一個月的按一個月計算）。

第三十二條農民合同制工人應當在終止、解除勞動關系或者勞動爭議的裁決、判決生效之日起六十日內，持身份證、終止或者解除勞動關系的證明材料和流動人員就業證，辦理一次性生活補助的申領手續。

第三十三條失業保險金自辦妥申請領取手續的下月起，由社會保險經辦機構按月足額發放。

失業人員應當憑身份證、失業證或者流動人員就業證按月到社會保險經辦機構辦理領取資格驗證，說明求職和接受職業指導、職業培訓情況。出現本條例第二十三條規定的停止享受失業保險待遇情形的，應當如實報告。經驗證具備領取資格的，憑社會保險經辦機構開具的單證到指定的發放機構領取失業保險金，同時按規定享受其他失業保險待遇。無正當理由連續兩個月不按規定辦理領取資格驗證手續的，視同已重新就業。

第三十四條單位成建制跨統籌地區轉移和職工跨統籌地區變換工作單位的，失業保險關系隨之轉移，所涉及基金不轉移。跨省轉移的，按國家有關規定執行。

第五章監督檢查

第三十五條勞動保障行政部門和地方稅務機關依法對單位和職工遵守失業保險法律、法規情況進行監督檢查。對違反失業保險法律、法規行為有權制止，并責令改正，依法處罰。

勞動保障行政部門或者地方稅務機關依法調查違反失業保險法律、法規行為時，有關部門、單位、人員應當給予支持、協助，不得干預、阻撓。

第三十六條縣級以上地方人民政府勞動保障、財政、審計部門在各自職責范圍內，依法對失業保險基金的收支、管理、使用情況進行監督。

第三十七條地方稅務機關和社會保險經辦機構應當定期向社會公布失業保險基金的收支、管理、使用情況，接受社會監督。

第三十八條各級工會組織有權監督單位按規定繳納失業保險費，對失業保險基金的收支、管理、使用情況提出意見和建議。

第六章法律責任

第三十九條單位拒不參加失業保險或者瞞報職工人數和工資總額的，由勞動保障行政部門責令其限期參保或者補報補繳，逾期不參保或者不補報補繳的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處一千元以上五千元以下的罰款；情節特別嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處五千元以上一萬元以下的罰款。

第四十條單位逾期拒不繳納或者擅自停止繳納失業保險費的，由地方稅務機關從欠繳之日起，按規定加收滯納金，并可以申請人民法院依法強制征繳。

滯納金由單位負擔，不得轉嫁給職工。

第四十一條單位拒不參加失業保險或者擅自停止繳納失業保險費，導致失業人員不能按規定享受失業保險待遇、農民合同制工人不能按規定享受一次性生活補助的，由單位按失業人員、農民合同制工人應當享受的失業保險金或者一次性生活補助總額的二倍給予一次性賠償。

因單位不及時為失業人員或者農民合同制工人出具終止或者解除勞動關系的證明，導致失業人員、農民合同制工人不能按規定享受失業保險待遇或者一次性生活補助的，由單位負責賠償。

第四十二條騙取失業保險待遇的，由社會保險經辦機構追回其違法所得；情節嚴重的，由勞動保障行政部門處違法所得一倍以上三倍以下的罰款。

第四十三條人民政府、行政管理部門和社會保險經辦機構及其工作人員違反本條例，有下列行為之一的，上級機關應當責令其改正，追回挪用、流失的款項；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究有關責任人的刑事責任；尚不構成犯罪的，對有關主管人員和直接責任人員依法給予行政處分：

（一）擅自增加或者減免應當繳納的失業保險費及其利息或者滯納金的；

（二）不按規定將失業保險費及其利息或者滯納金全部存入失業保險基金專戶的；

（三）挪用失業保險基金的；

（四）不按規定核定各項失業保險待遇標準或者領取期限的；

（五）違反職業培訓和職業介紹補貼管理規定的；

（六）拒絕按規定上繳失業保險調劑金的。

第七章爭議處理

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2.發展階段

20世紀90年代以后,由于經濟改革的力度加大,國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用,1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》,但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越,失業保險原有的問題依然存在,在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出,從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任,滯后于經濟的發展,在一定程度上延緩了改革的進程。

3.鞏固階段

1999年國務院的《失業保險條例》,在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。在支出項目安排上,強調了失業保險金及其相關支出,增加了職業介紹補貼的開支項目,取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準,低于當地最低工資標準的原則制定。提高了統籌層次,實行了市級統籌。加強了基金管理,規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶,實行收支兩條線管理。

二、我國失業保險制度存在的問題

1.覆蓋范圍窄,多數失業者享受不到失業保險金待遇

自《失業保險條例》實施后,失業保險的覆蓋范圍比過去大,但與我國勞動力資源豐富和就業崗位有限的實際情況比較而言,還是顯得比較窄。我國廣大農村還存在大量剩余勞動力,雖然現行的失業保險條例已把農民合同工納入社會保險體系中,規定對工齡滿1年以上、雇用單位已為其繳納失業保險費的農民合同工,可由社會保險經辦機構對其支付一次性生活補助。但是,這不能覆蓋大量進城從事短時間打工的農民和每年從大中專院校畢業走向社會,短期內難以就業的畢業生,他們的失業保險問題也是一個亟待深入研究的新課題。

2.失業保險金來源渠道狹窄

失業保險金主要來源于征收的失業保險費，而各地的失業保險金以縣(市)統籌，在當地使用。可見，失業保險金來源渠道單一，統籌層次低，防范和分散失業風險的能力不高、調劑能力差。

3.失業保險僅限于生活救助

《失業保險條例》建立失業保險制度的根本目的是保障失業人員失業期間的基本生活,促進其再就業。但是實際上,我國失業保險僅圍繞失業人員最低生活保障展開,在如何促進失業人員再就業方面沒有過多的涉及。面對越來越多的失業人員,沒有相應的就業激勵機制和再就業培訓措施,單靠給予生活救助是不夠的,最終會導致保險基金不足,無法保障眾多失業人員的基本生活。

三、完善失業保險制度的對策

1.調整失業保險制度理念,充分認識就業保障的重要性

社會保障應該具有就業保障的功能,其基金的支出,構成社會消費需求,與經濟擴張和收縮之間存在著一種反向運動的內在聯系。在經濟繁榮、就業增加、收入提高、社會消費需求具有擴張傾向性時,社會保障金支出就會減少;反之,社會保障金支出就會增加。因此,只有達到充分的就業,才會從根本上減輕社會保障的負擔。因此,應把失業保險制度與積極勞動政策緊密結合起來,建立就業導向型的失業保障制度,以實現擴大就業的總目標。

2.進一步擴大失業保險覆蓋面，拓寬失業保險基金的來源渠道

由于失業本身是一種廣泛的社會現象，因此要進一步擴大失業保險的覆蓋面，讓所有非自愿而處于失業狀態的人都能夠享受一定的失業保障并獲得就業的機會，使失業保障進一步社會化，做到應保盡保。當前，要盡快將剛畢業暫未找到工作的學生，政府機構和事業單位改革被精減下來尚未找到工作的人，農民合同工，農村潛在的失業者等納入失業保險的范圍。同時，要拓寬失業保險基金的來源渠道，建立基金來源多元化的失業保障體系，以滿足基金不斷增長的要求。

3.將失業保險與促進再就業工作聯系起來，營造失業人員再就業的寬松環境

推動失業人員重新就業本身就是失業保險工作的一個有機部分，失業保險除了對失業人員進行救濟外，另一項重要工作就是促進失業人員的再就業。提高失業人員的再就業能力是解決失業問題的根本。因此，要將失業保險與促進再就業工作密切聯系起來，加強對失業人員的職業培訓，做到失業培訓工作經常化、有針對性，著力于全面提高失業人員的素質。另外，要營造失業人員再就業的寬松環境，做到一要適當降低創業的門檻，減少失業人員創辦企業的資金限額和各種限制條件；二要為創業者提供適當的資金支持，包括實施放寬貸款條件、降低貸款利息等舉措；三要對失業人員創辦企業提供一定的稅費減免，降低創業的負擔；四要鼓勵創辦一些勞動密集型企業，以緩解就業的壓力。

結束語

綜上所述，我國政府非常重視社會保障體系的完善,而失業保險制度作為社會保障體系的重要組成部分,應予以高度的重視。我國應根據實際情況,借鑒其他國家經驗,不斷完善我國失業保險制度,充分發揮失業保險制度在促進就業中的作用。

參考文獻:

[1]曲寧,陳莉霞.我國失業保險的現狀分析及發展建議[J].科技創業月刊,2008(1)

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2.發展階段。20世紀90年代以后，由于經濟改革的力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》，但是《國有企業職工待業保險規定》并沒有對《暫行規定》有大的突破和超越，失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

3.鞏固階段。1999年國務院的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。這主要表現在：(l)確立了保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨。(2)將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工。(3)建立了國家、單位、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納。(4)確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序。《條例》規定領取失業保險金必須同時符合三個條件：一是按照規定參加失業保險，所在單位和本人已履行繳費義務滿一年；二是非因本人意愿中斷就業；三是已辦理失業保險登記，并有求職要求的。(5)重新調整了支出項目和支付標準。在支出項目安排上，強調了失業保險金及其相關支出，增加了職業介紹補貼的開支項目，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準按照高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則制定。累計繳費1—5年的，領取失業保險金的最長期限為12個月，繳費5—10年的，領取失業保險金的最長為18個月，繳費10年以上的，領取失業保險金的期限最長為24個月。(6)提高了統籌層次，實行了市級統籌。(7)加強了基金管理，規定失業保險基金必須存人銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

二、我們失業保險存在的問題

目前，失業問題已經成為世界各國所面臨的一項重要的社會和經濟問題。就當前各國對失業問題的解決情況來看，日本的失業保險制度比較成熟。以下將對中日兩國在失業保險制度方面進行更進一步的比較，并通過比較找出我國失業保險制度存在的不足之處。

與日本相比，我國失業保險制度不僅建立時間短，而且覆蓋面窄、保障水平低，通過與日本的對比分析，有利于取長補短，促進失業保險制度的進一步完善。

1.資格條件比較。失業保險的對象不是一般的勞動者，而是一些具有勞動能力卻因暫時失去職業而失去生活來源的人。也就是說，作為失業保險的受給者，有著嚴格的條件。從兩國的共同點來說，基本包括以下幾點：(1)必須達到規定的資格期限，主要指投保期。(2)必須是非自愿失業，防止故意失業獲取失業保險金。(3)已辦理失業登記，又有求職要求。但要求的寬嚴程度不同：我國規定投保期限為一年，如果繳費期限不足一年不能領取失業保險金。日本是離職前一年中要有六個月的繳費經歷。

2.給付內容比較。(1)給付標準：給付標準取決于一國的經濟發展水平和社會生活水準，但是它原則上達到受益人的收入損失得到部分補償，又不能妨礙就業意志。日本規定一般勞動者每天的失業津貼相當于失業前半年平均工資的50%—80%，即平均日工資越高，基本失業津貼越低，反之則越高，這是它的合理成分。我國按照高于當地城市居民最低生活保障標準，低于當地最低工資標準的原則，由省級人民政府確定發放。(2)給付期限：兩國都有等待期和最長給付期的規定。日本采用綜合標準，失業津貼的領取期限根據被保險人的年齡、投保期長短及就業難度等因素綜合確定，最長領取期限為360天。此外，遇到特殊情況(經濟衰退、全國就業形勢嚴峻、跨地區求職、職業培訓延期等)可酌情延長領取期限。我國采用的標準比較單一，根據失業前的累計繳費年限的長短：滿一年不足五年的，領取期限最長為12個月；滿五年不足十年的，領取期限最長為18個月；十年以上的，領取期限最長為24個月。

3.費用負擔比較。采用何種負擔方式，取決于政府對失業應負責任的認識、企業的經濟效益、歷史傳統等因素。日本失業保險金支出的部分由國家(政府)、雇主、雇員三方負擔。并不實行全社會統一的單一失業保險費率，而是根據各行業的失業風險程度實行差別費率。雇主與雇員根據本行業的費率，按照等比制分擔失業保險費。此外，國家財政負擔部分費用。其中：一般求職者津貼和短期特例求職者津貼財政負擔1/4；日雇勞動求職者津貼財政負擔1/3；繼續雇用津貼財政負擔1/8。而用于雇傭保險事業支出的部分則完全由雇主繳納。我國采用單一的失業保險費率，城鎮企事業單位按本單位工資總額的2%、個人按本人工資的1%繳納失業保險費。財政不固定負擔部分費用，只在事業保險給付出現困難時提供緊急援助。

4.管理體制比較。失業保險制度是社會保障制度的組成部分，它的性質決定了政府責任，兩國均由政府設立專門機構進行失業保險管理。

三、針對我國失業保險制度的不足，要及時采取相應的對策

總的說來，要從根本上解決我國失業保險制度的不足，筆者認為要從根本上出發，也就是要不失時機地深化我國的失業保險制度改革。

客觀地講，我國在制定和兩次調整失業保險制度時，并非沒有注意到國外的改革動向，因此在制定上出現了許多問題。現在我們重新討論這一問題，主要的是因為嚴峻的就業形勢和繁重的就業任務迫切要求失業保險在促進就業方面發揮更大的作用。就現在看來，失業和領取失業保險的人數已經進入一種相對平穩的狀態，在首先確保用于保障失業人員基本生活的前提下，有充足的調劑空間用于促進就業。近兩年來，北京、上海等省市已經在這方面積累了一些好的經驗。不失時機地推進失業保險制度改革，充分發揮其促進就業、減少失業的功能和作用，不僅是必要的，也是有條件的。改革的重點是：

1.完善制度，強化約束，建立失業保險、城市居民最低生活保障與促進就業聯動機制。與國外相比較，我國的失業保險具有救濟期限長(最長24個月)、申領條件寬松等特點，且待遇標準只與繳費期限掛鉤，與領取期限無關，對是否積極求職約束性不強。這樣一種制度安排，不能不導致失業人員對失業保險的過度依賴。處在失業保險金申領期的人員，對于公益性崗位、臨時性工作往往不感興趣，除非有收入穩定、體面的就業機會，否則寧可等待。最低生活保障的情況也是這樣，放棄推薦的社區服務或其他公益性就業崗位而寧愿繼續“吃低保”的現象并不在少數。因此，要想改變這種狀況，只能在改進制度設計上找出路，通過嚴格申領條件、強化對申領人員積極求職就業的外部約束來實現。為此，不僅需要調整相關政策，完善管理措施，還需要完善失業保險、低保與促進就業的聯動機制，及時掌握失業人員、低保對象的就業和收入情況，并通過信息系統相互溝通，實施動態管理，跟蹤服務。

2.建立差別費率和浮動費率相結合的費率調整機制，發揮失業保險在穩定就業和減少失業方面的積極作用。促進就業，著眼點不僅要放在幫助失業人員再就業上，更積極的做法是放在提高就業的穩定性、減少失業上。借鑒國外的成功經驗，通過實行差別費率或浮動費率引導企業減少裁員，或通過提供補貼的方式鼓勵企業在不景氣時期通過縮短工時、挖掘內部潛力等方式消化富余人員，不失為一項積極有效的失業調控措施。

3.按照公共服務均等化的原則，擴大失業保險促進就業政策的受益對象范圍。目前失業保險促進就業不僅基金支出渠道窄，而且享受對象也僅限于領取失業保險金人員，這是不合理的。固然，在失業保險金的申領上，強調權利義務相對等，強調以參保繳費為前提、與繳費期限相聯系，這是符合社會保險的基本原則的。但是，作為失業保險延伸職能的促進就業措施屬于公共服務范疇，其對象自然也應當按照公共服務均等化的原則來設定，而不宜僅限定在符合申領失業保險金條件的人員上。

4.擴大失業保險基金促進就業支出范圍。理清楚了上述問題，這個問題也就無須多做分析了。最基本的一個原則就是，擴大失業保險基金用于促進就業的支出范圍，既要考慮落實積極就業政策的要求和資金使用范圍，又要充分考慮失業保險基金狀況，在優先保證失業保險金發放并留有充分余地的前提下，量力而行，適當擴大支出項目，逐步增加資金投入量。

迄今為止，我們依然在研究是否擴大試點問題。其實，試點的意義在于對未知的領域或不可預見的風險進行探索和評估，而在發揮失業保險促進就業作用這個問題上，其積極意義已為大量國內外實踐經驗所證明，其可能面臨的風險也有足夠的應對之策，因此，在我國政府的努力下，確保失業保險制度的可持續發展。

參考文獻：

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[5]孫祁祥，鄭偉.中國社會保障制度研究[M].中國金融出版社，2005.

篇13

一、我國失業保險制度的變遷

20世紀90年代以后，由于經濟改革力度加大，國有企業富余人員問題浮出水面。為了進一步發揮失業保險在建立社會主義市場經濟體制改革中的作用，1993年國務院又頒發了《國有企業職工待業保險規定》以代替1986年的《暫行規定》。但二者的不同之處主要表現在：其一享受對象增加了按照國家有關規定被撤消、解散企業的職工、按照國家有關規定停產整頓企業被精減的職工兩類。其次重新規定失業救濟金按當地民政部門確定的社會救濟金的120%—150%發放。另外還規定失業保險實行市縣統籌，省可集中部分基金調劑使用。可見《國有企業職工待業保險規定》相對于《暫行規定》并沒有大的突破和超越。失業保險原有的問題依然存在，在新的形勢下有些問題甚至更加尖銳和突出，從而導致了失業保險在經濟改革中沒有擔當起應有的責任，滯后于經濟的發展，在一定程度上延緩了改革的進程。

具體地說，90年代中后期，我國經濟改革迫切要求失業保險能擔當起保障國有企業富余職工進入市場后基本生活的重任。但是，由于《國有企業職工待業保險規定》是從失業救濟的角度來設計失業保險制度的，不要求個人繳費，失業保險基金的主要來源是企業繳納的失業保險費，只占職工工資總額的1%，單一的資金來源渠道和有限的失業保險基金根本無法滿足國有企業富余職工進入市場以后的基本生活需要，失業保險的保障功能十分脆弱，國家只能通過限制失業保險待遇的享受條件，來控制領取失業保險救濟的人數，保證失業保險基金的收支平衡，客觀上使得勞動的用工制度無法到位。1997年，國有企業改革進入了攻堅階段，深化勞動用工制度改革已成為國企改革的關鍵，但作為配套措施的失業保險制度還不夠健全。所以，再就業工程便成為我國經濟轉軌時期的一項社會保障制度。國家通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業保險制度、城鎮居民最低生活保障制度，即“三條保障線”來保障下崗、失業職工的生活。

但是，將下崗職工分流到再就業服務中心，與讓他們直接進入勞動力市場，由勞動力市場調節就業畢竟不同。“下崗”是一種“準顯性失業”，在規范勞動關系、減輕企業負擔、為企業創造平等競爭的環境等方面還顯得不徹底。再就業工程也只是一種具有中國特色的過渡性的社會保障制度，是通往市場就業的橋梁，存在著一些自身無法克服的缺陷。比如，由于下崗再就業這種調節方式本身的局限性，導致再就業工程的實施過程中出現了“隱性就業”與下崗職工“生活保障權利虛置”兩種不正常現象。因此，抓住國有企業調整經濟結構的有利時機，有步驟地、積極而又穩妥地推進國有企業勞動就業機制的完全轉換勢在必行。于是，深化失業保障制度改革又提上了議事日程。在這種背景下，為了克服失業保險制度建立以來出現的一系列問題，改變其滯后于經濟發展，無法適應新形勢要求的局面，1999年1月22日，國務院頒布了《失業保險條例》。

與1993年的《規定》相比，1999年國務院的《失業保險條例》，在完善失業保險制度、強化失業保險的保障功能、強調失業保險權利與義務的對應、體現失業保險的性質、保障職工合法權益方面無疑有很大的進步。主要表現在：（1）確立保障失業人員的基本生活和促進再就業的基本宗旨；（2）將失業保險的實施范圍擴大到城鎮各類企事業單位及其職工；（3）建立了國家、企業、職工三方負擔的籌資機制。用人單位的繳費比例提高到了工資總額的2%，職工個人按本人工資的1%繳納；（4）確定了失業保險待遇的享受條件、申領程序；（5）重新調整了支出項目和支付標準。支出項目除失業保險金等失業保險待遇外，增加了職業培訓、職業介紹補貼等內容，取消了生產自救費和管理費。失業保險金的標準為高于當地城市最低生活保障標準，低于當地最低工資標準，規定失業保險金領取期限，最長不超過24個月；（6）提高了統籌層次，實行了市級統籌。（7）加強了基金管理，規定失業保險基金必須存入銀行的財政專戶，實行收支兩條線管理。

2011年7月1日《社會保險法》開始施行，這是我國第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部著力保障和改善民生的法律。《社會保險法》第五章對失業保險作了規定，失業保險制度進一步完善，也為失業保險的長遠發展提供了法律保障。

《社會保險法》的頒布實施，對于建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，更好地維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享社會發展成果，促進和諧社會建設，都具有十分重要的意義。該法以法律形式充分肯定了五項社會保險改革的成功經驗和做法，同時又對社會保險未來發展作出了原則性規定，這對鞏固社會保險事業改革發展成果，推動社會保險事業健康發展無疑具有重要的意義和作用。

二、失業保險制度的改革與發展

隨著社會經濟發展進程不斷加快，失業保險制度如何進行科學改革與發展，筆者認為：首先應牢固樹立失業保險工作服務于就業大局的意識，進一步理順就業與失業的關系，健全失業保險促進就業的聯動機制。研究開發全國統一的就業、失業一體化數據庫功能系統，并實現數據庫和社會保障信息系統軟件的有效鏈接，通過保障動態監測信息系統的有效運行，切實解決失業人員的隱性就業問題。建立和完善就業、失業調研制度，為用工需求量大的企業和單位儲備針對性的人力資源；通過調查摸底，提前預防和解決企業內職工的隱性失業，分清充分就業和合理失業的關系，建立完善失業預警機制。

建立促就業和防失業的法律法規體系，完成從單純注重就業數量向就業數量與質量相提并重方向的轉變。吸取發達國家經驗，通過立法建立失業保險促就業和防失業的長效機制。明確相關的援企穩崗支出范圍，進一步發揮失業保險基金的造血功能，更好地促進失業人員實現體面就業和素質就業。

其次要強化促進社會穩定、經濟發展與社會進步和諧統一。隨著轉變經濟發展方式進程加快，經濟結構調整、淘汰落后產能和控制過剩產能力度的加大，會帶來新的失業問題。因此，制度完善應從以下幾方面人手：一是擴大失業保險覆蓋面，把我國失業保險制度設計并完善成惠及所有法定勞動者的一項基本社會保險制度。探索在校大學生參加失業保險模式。探索和建立現役軍人參保模式。應盡快建立國家公務員失業保險制度，隨著政治體制改革進程加快，公務員、參照公務員管理的事業人員能上能下、能進能出的機制也必將建立，其失業保險參保問題也將會被未來的制度所涉及。對于機關事業單位的工作人員和沒有納入參保范圍的教師應通過立法，納入參保范圍。己參加社會保險的企業應將其所有員工都納人失業保險的參保范疇。二是通過法律規范擴大失業保險基金促進就業的支出范圍。失業保險基金結余較多的地區在原有支出基礎上，增加如下補貼項目，以促進基金助推就業功能；企業吸納一定數量大齡及傷殘智障人員、零就業困難家庭人員就業補貼；職業技能提升補貼；企業研發新產品增加崗位補貼；外來務工人員異地就業補貼；失業人員領取失業保險金時的動態物價補貼；對職業技能培訓學員往返交通及生活費用補帖；創業資助補貼；資助成功開發公益性崗位補貼；增加轉崗、轉業培訓補貼；其他增崗穩崗補助。