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篇1
《行政許可法》第2條提供了一個簡單的定義，該法規定：“本法所稱的行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”雖然行政許可法提供了這樣的一個定義，但這個定義還是相對簡單的，用于解決行政許可的具體問題仍然是比較困惑的，何況它又回避了對行政許可本質的解答。在這里有一個疑問，就是作為一個立法定義是否有必要達到對其本質揭示的程度？抑或立法定義與學理定義的界限在哪里？(在現今我國的大部分法律中，只有少數幾部法律中的立法定義涉及到對其性質的揭示，如《民法通則》第54條規定：“民事法律行為是公民或者法人設立、變更、終止民事權利和民事義務的合法行為。”該條的規定使得法律行為概念嚴格限縮在合法行為的界域內，即只要是法律行為，就只能是合法行為，將能夠引起法律意義的事實行為排除在法律行為之外。由此觀之，我們可以推斷出，立法定義并不必然涉及到對其性質的揭示，當然這個推斷在邏輯上是不嚴密的。)但作為一種學理或學術的分析，勢必不能回避對行政許可性質的解答。[i]
在對行政許可的性質作一番解答之前，有必要回顧一下我國學界對行政許可性質的研究狀況。[ii]目前，我國學界關于行政許可的觀點主要有以下幾種：
一是“賦權說”。[iii]這一觀點的核心是行政主體賦予相對人某項權利或某種資格，因此，行政許可是一種賦權行為。如“行政許可是行政主體應行政相對人的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為。”[iv]
二是“解禁說”。[v]該學說的核心內容是將行政許可看做對法律一般禁止事項的解除。如“行政許可是由法律、法規設定一般性禁止的制度，是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請準予從事法律、法規作一般性禁止的事項或活動的行政行為，是行政機關依法對公民、法人或者其他組織的行為進行法律控制的行政法律手段。”[vi]又如“行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，通過頒發許可證或執照等形式，依法賦予行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利或資格的行政行為。”[vii]章劍生教授亦贊同此觀點，他認為這種觀點基于個人的立場，其思考的路徑是“權利――法律――權力”，即權利通過法律獲得確認，并通過權力保護權利，正契合了政治相對民主下的市場經濟體制。[viii]江必新教授認為行政許可的本質在于對符合條件者的不作為義務的解除。[ix]
三是“折衷說”。這一觀點綜合了以上兩種學說，認為行政許可的性質兼具賦權性和解禁性。如“從表面上看，許可的確表現為政府賦予相對人某種權利，稱之為賦權行為未嘗不可，但從根本上看，許可不僅是國家處分權利的表現形式，而且是對原屬公民、法人某種權利自由的恢復，是對特定人解除普遍禁止的行為。”[x]
四是“證權說”。行政主管機關的行政許可行為（主要表現為審查、核準、頒發給許可證、執照等）是對申請人是否具備法律、法規規定的權利的資格和行使權利的條件的審核，合格者，給予行使權利的合法性證明（許可證）。它不是“賦權”行為，只是驗證其資格與條件，也許勉強稱之為“證權”行為。[xi]
五是“多重性質說”。楊解君先生認為，行政許可的性質并不是單一的，它具有多重性。具體包括：行政行為是一種核準行為，行政行為是一種羈束行政行為，行政行為是一種授益性行政行為。[xii]
雖然，關于行政許可，學界相關的學說紛呈，但我們發現這些學說在對行政許可的解讀都停留在一種蓋然性的解答上面，而沒有深入行政許可的內部作一番“庖丁解牛”式分析。那么，這里有一個疑問，對行政許可這樣一個中觀（相對于宏觀和微觀的法律概念來講）的法律概念的解讀，能否達到層次分明的程度呢？或者說它在法律學規范語境的層面有哪些涵義？
二、方法的選擇：多元視角下的詮釋
在一般法理學（Generaljurisprudence）的角度看來，法的構成要素不外乎三個，即價值、事實、邏輯。[xiii]分別以這三個要素為研究對象的學科囊括了法學所有的流派，并構成了完整的法學方法論。法律現象所包含的價值因素是自然法學（或其他價值取向的法學）來意存在的基礎，而廣義的社會法學則以法律的事實因素為研究對象，它包括了法經濟學、法社會學和歷史法學的學科；法律所包含的邏輯因素則構成了分析法學賴以成立和發展的基礎。從方法論的層面，分析實證方法、價值分析方法和社會分析方法構成了完整的法學方法論。
對于目前尚不注重法學方法論、成熟的研究規范來講的中國法學來講，最值得品味的當屬分析實證法學的方法論。[xiv]作為法律方法論的分析法學主張，法律研究應當注重從邏輯和語義的形式上分析實在法的法律概念和法律規范，并形成一套以邏輯分析和語義分析為基礎的系統而精密的法律分析方法。它通過概念的分析與建構形成規則，通過極高的邏輯系統性形成超越具體問題的形式合理性。分析實證法學在方法論上一直做著“純粹性”的努力，將一切非法學的因素從法學研究中驅除出去，注意事實與價值的區分，認為法學研究就應該價值無涉，從而將價值因素驅除出法學研究領域。
如果分析實證法學注重法的形式與邏輯意義，那么價值法學所關注的是法律的價值，它認為法律是一種正義與善良的觀念，從價值入手，進而認為法律的功能不僅在于揭示實在法的共同原則，而且應當具有批判性。這種批判性源自于古典自然法思想中蘊含的價值觀念。古羅馬及中世紀時期，自然法學說得到了前所未有的發展，而在啟蒙運動時期，洛克、孟德斯鳩等著名法學家高舉“自然法”的旗幟，弘揚自由、理性、平等、人權等價值理念，使用的方法就是價值分析方法。這種方法論主張從“應然”的層面出發去探索法的基本普遍的價值，其目的在于探求人類對法律的終極價值觀。
社會分析法學將法置于宏觀的社會視野中，所關注的是法律規范的社會意義。它將法律現象放進社會領域聯系地加以研究。因此，社會分析法學實際上是綜合了多種學科的方法，因為在分析的過程中涉及到大量其他學科的知識，如社會學、經濟學、歷史學甚至是文學理論等等。社會分析方法可以說以龐德的法社會學研究綱領為代表，其內容包括：㈠研究法律制度和法律學說的實際效果；㈡結合社會學研究和法學研究，為立法作準備；㈢研究使法律規則生效的手段；㈣對法律史進行社會學的研究；㈤研究如何使各個案件能夠合理地公正地得到解決；㈥研究如何使法律的目的更有效地實現。從這個意義上說，社會分析法學著重分析的是法律的實然性問題，尤其是集中于法律動態過程中的實然性問題，即考察和檢測法的實際運行、法的實際效力、實際作用和實際效果。這填補了傳統法學上的一個盲點。[xv]社會分析法學的主要核心范疇有“活法”（即指法以外在現實生活實際起法的作用的那些類法規則，它作為人類社會的內在秩序，實際支配著社會實際生活，是人類行為的真正決定因素。[xvi]）、“經驗”（即霍姆斯大法官理解意義上的：法的生命不在于邏輯，而在于它的經驗。）、“社會利益”（龐德社會法學中的核心范疇）等等。
（一）限制－準許－自由或權利：行政許可的邏輯形式構造
在分析實證法學家[xvii]看來，一門學科的發達程度取決于這門學科中概念的精細程度。他們認為法律研究應當從最基本的法律概念的正確分析著手，而后才能著手建構理論體系，闡釋某些基本的法理。[xviii]美國分析實證法學家霍菲爾德對權利概念的透徹分析充分說明了這一點。[xix]霍菲爾德對權利概念的精確分析，為我們認識其他法律概念提供了一個可借鑒的研究范式。
“對一個概念下定義的任何企圖，必須要將表示該概念的這個詞的通常用法作為它的出發點。[xx]”因此，語義分析是我們認識行政許可的邏輯起點。在現代漢語中，許可通常的含義：“準許、允諾。”[xxi]在英語世界中，許可（licensen）作為名詞時，最基本的意義就是自由（freedom，liberty），被允許。作為動詞是，許可是指通過授權而準許或者經由準許而取消法律的限制。[xxii]值得注意的是，這里的“自由”不是先驗的自由，不是作為憲法權利的自由，二是指被授權免于限制，正如霍菲爾德所言，自由作為一種法律關系，如果有任何確定的內涵就指向“特權”（privilege）同樣的東西。在大眾日常語境中（不管是在漢語環境還是在英語環境中），人們對許可概念的理解和使用都是比較模糊的，如“獲得了許可”或“許可某人做某事”等，雖然這樣的理解和使用已經能夠滿足日常的溝通與交流，但是如果將許可概念引入法律體系中還是作上述的理解的話，那么，在我看來可能會引起一些誤解。在法律學規范語境中，許可已經內化為一種法律行為抑或法律制度，它的含義已經不是大眾語境中的理解了，雖然在法律語境中對其內涵的提煉是以大眾日常語境中的含義為基礎的。從分析法學的視角來看，準確地講，“許可”表示創設一種特定的自由（特權）所必需的一組構成性事實（operativefacts），所謂構成性事實，也稱組構性事實、同成性事實或處置性事實，根據適用的一般法律規則足以改變法律關系，即創設一個新的法律關系或消滅一個舊的法律關系，或同時具有上述兩種的事實。[xxiii]例如，甲要進入乙的土地從事活動，必須得到所有權人乙的同意。一旦甲獲得許可，被許可人甲就獲得了進入乙土地活動的“特權”，沒有所有權人的同意而進入他人土地就是非法侵入。在私法領域中還有一個特許的概念，特許本質上是一種附利益的許可，是權利的賦予，在我國通常稱為特許經營。
由此分析可見，許可牽涉兩個主體，即許可人――被許可人，牽涉兩個主體的意思表示，即被許可人的愿望－－許可人的準許。許可概念在邏輯上預設了另一個概念，就是限制，沒有限制就無所謂許可，許可是創設自由（特權）或權利的構成性事實。[xxiv]這一邏輯關系就類似于自由（無義務）（privilege）――無權利（noright）。
揭示了許可的本質和內涵之后，再來考察行政許可就顯得相對容易一些了。許可可分為公法意義上的許可和私法意義上的許可，公法意義上的許可包括但不限于行政許可，行政許可是私法意義上的許可在行政法領域中的運用，但其內涵更為復雜和豐富。在我們有限的常識中，這些許可通常化為駕駛證、營業執照、資格證等形式出現，但要對各種具象進行抽象，在本質上作統一的界定成為一個“不可能的任務”。原因就在于它的使用范圍太廣，采用的手段多樣化，而且每個領域和每種措施差異太大。因此，《行政許可法》第2條提供了一個簡單的描述性定義，該法規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。”該立法定義描述了許可事實的基本過程：申請－審查－準許。申請是相對人，審查與準許是行政機關，一個行政許可便由雙方的行為組成。“準予其從事特定活動”就意味著“準予后”就可以從事特定的活動，不準予就不能從事特定的活動。換言之，獲得許可，就獲得了從事特定活動的自由或權利。
據以上的分析，行政許可的基本邏輯構造可以展現為：限制――準許――自由或權利。行政許可就是行政機關為相對人創設自由或權利的構成性事實，行政許可的結果便是相對人獲得了行政機關創設的法律的自由或權利。
（二）公權力的介入與許可方式多樣性：行政許可的社會事實因素
在邏輯形式意義上，行政許可的本質表現為：限制――準許――自由或權利，是行政機關為公民創設自由或權利的構成性事實，于相對人來講，許可的結果便是相對人獲得了行政機關創設的法律上的自由或權利，然而，邏輯不是行政許可這一法律規范的全部，離開了行政許可中的社會事實因素，我們將無法完整地解讀行政許可這一概念。公法領域的行政許可與私法領域的許可，在邏輯構造上面呈現某種相似性，表現為得到批準或授權而獲得相應的自由或權利。[xxv]從分析法學方法論的視角來看，因其只注重邏輯形式與語義分析，展現出來的是事實無涉和價值無涉的分析結果，因而，在社會事實因素的層面上，公法領域的行政許可與私法領域的許可未能得到十分清晰的區分。
從一般的法社會學的理路來看，公法上的行政許可和私法上的許可，在雙方主體上呈現巨大的差異，分別表現為：行政主體――相對人；民事主體――民事主體。雖然目前有觀點認為，在政治相對民主下的市場經濟體制中，行政許可更多地被視為一種政府責任和對社會的公共服務，[xxvi]以及本文前一部分的分析（行政許可的邏輯形式構造）和部分學者最新的研究成果表明：行政許可本質上乃是一種權利。[xxvii]但從解讀《行政許可法》第9條之法律規范來看，這種權利觀念并未深入人心。[xxviii]所以，可以預見行政許可在以后相當的時間內，仍然會以公權――私權的二元認知模式反映在人們的觀念中，而私法上的許可則明快地表現為私權――私權的二元結構。出現這種認知上的偏差，其根本的原因在于行政許可制度中所蘊含的社會事實因素在人們認識行政許可過程中所起的“迷惑”作用。在我看來，行政許可制度中的社會事實因素可以從以下兩方面來詮釋：
1、國家公權力的介入。國家公權力的介入并非向其介入法律責任的領域那樣，表現為強制執行或潛在的強制和支配能力，而是以對社會事務管理的方式出現的。按照社會契約論的見解，每個人讓渡一部分權利出來交給共同集結起來的集體（社會），國家（政府）便產生了，按照現代西方秩序的合法性邏輯，人們成立政府的目的是為了更好地保護權利。于是，政府（國家）承擔了權利主體集體讓渡部分權利而賦予的責任，對有關人身健康、公共安全、產品質量等等社會事務實行宏觀調控，限制和制止公民、法人或其他組織未經允許而任意進行生產、經營及其他各種有可能導致社會失衡，損害社會公共利益的活動。需要指出的是，國家公權力對社會公共事務的介入以及有可能影響到個體利益，這都表現為一種社會效果，因而屬于法律制度的社會事實因素。
2、許可方式的多樣性。在國家公權力的介入下，行政機關以何種方式實現許可，這成為行政許可制度中最為直觀的事實表象。行政機關對相對人的許可主要表現為以下幾種方式：對直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動設定的許可，以一般許可的方式出現；對有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等所設定的許可，一般以特許的方式出現；對提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項所設定的許可，一般以認可的方式出現；對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項設定的許可，一般以核準的方式出現；對企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項設定的許可，一般以登記的方式出現。而以上以不同形式出現的行政許可反映在實在法上就具體表現為《行政許可法》第12條之法律規范。
（三）公益與私益的衡平：行政許可的價值評價機制
上述研究路徑在邏輯形式和社會事實層面上解決了行政許可的內在機理，但這仍然不是問題的全部，我們仍然要面對“國家公權力為何要介入社會公共事務及私人利益領域？它的正當性何在？”，“當這種介入超過了必要的限度嚴重地侵犯了個體的利益時，法律能否提供救濟途徑以及這種救濟的正當性、合理性是什么？”這些都是具有價值評價性質的根本問題。因此，為了探究對行政許可這一法律規范完整的認識，導入某種價值的分析是必要的。我以為，行政許可的價值因素集中體現于公益與私益的衡平這一要素上面。
公益源自何處呢？在國家產生之前，每個人都出于絕對自由的狀態，是自己人身和財產的主宰。為了維護人身和財產免受侵犯，他們聯合成為一個社會。“當每一個人和其他人同意建立一個有一個政府統轄的國家的時候，他使自己對這個社會的每一個成員負有服從大多數的決定和取決于大多數的義務。”[xxix]當每一個社會成員都如此行事的時候，公益便具備可產生的前提。但只是基于同意、服從還不夠，因為公益不是觀念上的東西，它是客觀的、物質的。因此，當任何人把本屬于自由的本身及其財產加入到國家中，那么國家為了整個社會公共利益經營和處分著源于公民的自由和財產，以滿足社會成員對社會秩序的要求。公益便產生了。
相對于公益來講，私益的形成就簡單許多。私益體現于個體的私權利中，利益是權利的一個要素。權利不是法律賦予的，它源于人之所以為人的本性。在自然狀態中，人們就享有自然權利，由于自然狀態不利于權利的保障，因而人們讓渡自己部分權利結成國家，但有些依附于人身的權利是不能讓渡的，它們理所當然成為私權利，私益也就蘊于其中。
但公益與私益的區分絕非如此簡單。公益可以是大多數人私益的集合，也可以是少數人的特定的利益。當個人為了追求自身福利的最大化實現而危害到他人利益時，私益有可能尋求公共保護，私益可能成為公益問題。而權利主體之間無法妥協時，公益的代表――國家就可能并且應該出面調解。由此看出，公益以私益的先在為前提，某種意義上講，公益不過是私益共同長遠的體現而已。公益與私益兩者關系在應然性上體現于：公益的最終指向和歸宿與私益的方向一致。[xxx]從價值角度評價，公益不該具有超脫、獨立于私益之外的甚至和私益南轅北轍、水火不容的取向。就相互關系而言，兩者互相依存，良性互動，共同發展。
當然，從上述理論層面落入具體化的社會關系中，公益與私益之間時常產生矛盾乃至沖突，無法兼顧時，那么國家權力可否為了公益而限制或否定私益？限制或否定應當控制在怎樣的范圍之內？[xxxi]對公益與私益進行合理的配置，是行政許可法律制度乃至整個當代行政法所無法回避的根本性問題。行政法的控權論和管理論對此問題無能為力，而平衡論所提出的尋求公共利益與保護個體合法權益并重的理論見解有了用武之地，為我國行政許可法律制度的制定和實施提供了合理的依據。它找到了政府、國家與社會公民之間關系的合理與和諧的平衡點，即達到了對公共權力與公民權利關系的理性化認識。行政許可制度是以肯定國家權力的積極作用為前提的，并且為了維護公共利益，有效發揮國家權力的積極作用為目的。使行政機關與公民都以一種較為積極的態度出現：行政機關成為公共利益的促進者，依靠自己所擁有的專業和信息等優勢對經濟和社會生活進行合理的調控；公民則通過行使聽證權、知情權、監督權等權利成為一個影響公共政策決策的參與者和受益人。
三、尋求個人自由與公共利益在行政許可法上的平衡
上述分析大致展示了法律學規范語境中行政許可概念的完整構造，在此基礎之上，我們再來思考行政許可的前置問題和后續問題：即為什么公民利用某些公共資源或從事某些社會活動需要得到政府的批準？以及當國家公權力的這種介入超過必要限度，公民是否能夠獲得法律救濟？
（一）個人自由與行政許可
自由與國家權力哪個是第一位的？[xxxii]那么，既然自由先于國家并成為國家的目的，為何在某些領域中的自由（不包括思想自由）需要國家的公權力的介入，并通過一系列的構成性事實創設自由或權力？理由很簡單，個人的行為很容易對他人或國家造成損害。自由的最低限度就是不得妨礙他人自由的行使。為了保護自由，國家公權力介入變得理所當然，獲得了合法性資源與正當性，行政許可作為社會控制的一種手段孕育而生了。《行政許可法》第11、12、13條之法律規范便體現了這種方式介入的正當性與合理性。
行政許可作為一個具體行政行為，是創設自由或法律權利的構成性事實；作為一項法律制度則構成了對個人自由的限制，同時也為自由提供了保障。行政許可法的目的在于規范政府行為，保護個人自由，明確這一點很重要。對政府而言，除非有足夠的理由，否則不要隨意設定許可干預個人自由，對于個人而言，必須認識到自由行使的條件和限度，這在當下權利本位的背景需要強調的。
（二）干預超過必要限度在行政法上的救濟
據以上分析，行政干預個人自由的正當理由和原則在于公共利益。而公共利益在法律上是一個不確定的概念。不確定法律概念是指這樣一些概念，它們的客體是法律事實要件，對哪些事實要件可以充分構成判斷的基礎，法律沒有明確的規定，因此很大程度上是一個主觀認識問題，即便在個案中也離不開權衡，甚至需要預測未來，只有在謹慎全面考慮和權衡各種觀點的情況下才能作出明確的結論。[xxxiii]
什么是公共利益？在《行政許可法》第12條列舉了國家安全、公共安全、宏觀經濟、生態環境、人身健康、生命財產安全，但這些都是不確定的法律概念，需要在特定許可的立法創制過程、行政決策過程以及司法過程中具體運用與權衡。但有哪些事實要件構成上述幾種公共利益，行政許可法沒有給我們提供答案，現有體制下司法機關所積累的司法經驗亦無從著手。正如有學者指出的那樣，公共利益存在不確定性和“羊皮化”的傾向，對治理的實質理性是不可靠的。[xxxiv]特別是在我國尚未建立違憲審查機制與公益訴訟機制的情況下，對于類似行政機關以抽象行政行為的方式設置的行政許可行為（雖然《行政許可法》第46條之法律規范規定了相關聽證程序，但行政機關亦可以依據此條法律規范以公共利益規避聽證程序），相對人在法律上缺乏有效的救濟途徑。
篇2
在計劃經濟體制下，政府的作用是全方位的，不僅要發揮維護公共秩序和社會利益的作用，而且要發揮分配資源、安排生產等作用，其結果是政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事。行政許可法嚴格限制設定行政許可的事項范圍，《行政許可法》第十三條規定了四項不必設定行政許可的事項：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。通過以上四種方式可以規范的，都可以不設定行政許可。這充分表明：在社會主義市場經濟條件下，政府的作用和權力的行使應當是有限的，應有所為、有所不為。政府的作用是為市場競爭創造公平寬松的制度環境，為市場主體提供良好服務，解決市場機制解決不了也解決不好的問題，現代政府應該是一個有限的政府而不能是一個“保姆式”的政府。
二、現代政府是法治的政府而非人治的政府
長期以來，一些政府機關及其工作人員片面地認為政府就是行使權力、管理社會、約束相對人行為的，把行使權力當作政府唯一的存在方式，忘記了政府應當承擔的責任。于是，實踐中不斷出現爭奪審批權、處罰權、強制權、收費權等現象，也產生了漠視相對人權利的各種。為防止行政機關借行政許可爭權奪利，在行政許可權的設定上，行政許可法的規定比行政處罰法更加嚴格，它排除了國務院部委規章設定行政許可的可能性，規定只有省一級人民政府的規章能設定行政許可，剝奪了較大市政府設定行政許可的權利。這是行政許可法的重要貢獻，也是現代政府依法行政的充分體現。
三、現代政府是服務型政府而非管理型政府
傳統的行政理念是“政府中心主義”，它簡單地將管理方與被管理方對立起來，以為雙方只是管制與服從的關系，習慣于“管”字當頭，“罰”字殿后。現代政府最大的特點在于它的職能已經發生改變，即政府的職能主要是給付職能或者稱之為服務職能。行政許可法把便民、高效作為立法的重要原則之一，體現出濃重的親民、便民的服務色彩。它規定行政許可既可以由相對人自己提出，也可以委托人提出；規定可以用現代化手段提出申請；規定行政許可申請書文本應又行政機關免費提供，行政機關應將行政許可的辦事程序公開公示等，體現出“服務是政府的天職”、“管理就是服務”的現代政府理念。
四、現代政府是公開透明的政府而非神秘型的政府
信息公開、透明正逐漸成為現代政府的行為準則和目標。公開、透明的基本要求是，行政權力運作的主體、依據、程序是公開的；行政權力運作的過程是開放的，公眾可以依法參與。行政許可法將公開、透明問題由道德自律轉變為法律強制，規定了行政許可的申請、受理程序，審查、決定程序，聽證程序。并規定起草設定行政許可的機關應當采取聽證會、論證會的形式征求社會各界的意見，保證行政許可的設定公開透明。對已經設定的行政許可，行政許可法同樣規定有定期評價制度。這些措施有利于保障公民對行政管理事務的知情權、參與權和監督權，促進了政府行政措施的公開透明。
五、現代政府是誠信的政府而非無信的政府
誠信是建立現代市場體系的必要條件，也是規范市場經濟秩序的治本之策。建設社會信用，首先政府要講信用。如果政府在決策上隨意性大，甚至出爾反爾，其結果不僅降低了政府的公信力，而且損害行政效率，影響政府的權威和形象。行政許可法首次以法律的形式確立了行政領域的誠實信用、信賴保護原則。按照這一原則，行政機關必須做到：一是所的信息必須真實可靠，政策要相對保持穩定，確需變更的要盡可能事先規定過渡期，給百姓明確的預期；二是所作的決定、政策不能朝令夕改、出爾反爾；三是因客觀原因，為了維護公共利益，政策、決定確需改變的，由此給百姓造成財產損失，行政機關要依法予以補償。
篇3
行政許可程序不健全。行政許可程序是制約行政權力任意擴張和行政權利濫行的重要手段，特別是控制行政許可過程中的自由裁量權、保證行政許可公正、公平的重要機制。權力集中體現的是社會的公共利益，一旦出現向個別利益的傾斜，權力就偏離了中立的基本立場，也就失去了存在的前提。行政許可的公正、公平直接決定了行政許可制度應有作用的發揮。
因此，行政許可程序健全與否關系著國家行政的命運。但是，行政許可程序的不健全是我國行政許可制度的根本缺陷，它是我國、腐敗現象出現的主要原因。我國行政許可程序存在著許多問題。例如：1.行政許可處理的期限很多沒有明確的規定，這就導致了行政許可機關在處理行政許可時拖延時間，大大降低了辦事效率。2.行政許可程序不公開，因此申請人就不知道許可機關的辦事的程序，及辦事的過程和結果。3.許可程序缺乏公平機制，如聽證制度、說明理由制度、救濟制度等等。4.許可程序過于繁瑣，許可機關程序違法責任不明。《經濟時報》曾刊登了這樣一個事例：一位廠長，用了10多個月時間跑有關部門審批加蓋了391個公章，事情仍未辦成。如此繁瑣的程序，不僅加重了相對人的負擔，而且降低了行政管理效率，助長了等現象的蔓延。②我們應該大力健全行政許可程序，不然行政許可權就失去了它的意義。
行政機關利用行政許可濫收費現象嚴重。各國對于許可費僅限于許可證工本費、手續費及必要的鑒定檢查費用。例如：英國的許可收費，一直在依據一個1889年的判例的原則，即市鎮政府有權向被許可人收取合理費用，但這些費用以市鎮對許可行業的必要管理為限，包括發放許可證費用，行政檢查費等。③但在我國雖然對行政許可的收費情況有規定，但有些情況下，收費成為許可機關實施許可的主要條件，甚至是惟一條件，這使得許多不具備法定條件的人因此取得了許可證照；而有的收費相當的高，使某些人望而卻步，不敢申請。但關于行政許可的收費情況有規定都是模糊不清的，涵蓋面也不廣，因此我國應該明確規定相關的行政許可的收費要求，使相對人在申請時可以監督行政主體的亂收費現象。
對行政許可行為的監督管理及責任的承擔。在行政許可制度當中，行政許可機關為了有效的確保行政許可制度目的的實現，采取了事前許可和事后監督的方法。應該說事前許可和事后監督的地位應當是同等的，但是在實踐中，行政主體往往重許可、輕監管，主要是因為法律沒有對監管不力加以全面的約束。例如，行政機關及工作人員濫發許可證、發證后疏于管理的現象增多。④從法律責任的承擔方式上看，僅限于對直接責任人員給予行政處分，責任改正違法行為或恢復原狀等形式，少對行政許可機關工作人員怠于許可監管的失職行為承擔相應的法律責任。⑤因此，對于怠于許可監管的失職行為加以約束。當然我國的行政許可制度還有很多不完善之處。例如：行政許可設定權不明確；行政許可的范圍太寬，行政許可的條件不具體，標準不統一等等不完善之處。
針對上面的敘述，為了健全和完善行政許可制度，個人意見如下：
首先，建立行政許可程序制度。程序是實體的保證。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”⑥“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力”⑦通過行政程序可以對權力形成監督和制約，與此同時可以防止權力的濫用，保障相對人的合法權益。因此，行政許可程序必須公開，以避免暗中交易和私相授受；簡化許可程序，以避免不必要的開支；建立聽證制度、救濟制度，有利于提高行政效率，提高行政許可的可接受性和增強行政許可的透明度。
其次，明確規定許可收費。對于許可費，在未來的許可法中，應當明確規定下列內容：第一，除行政機關實施核發證照或許可外，其他形式的許可不得收費，如登記、批準、同意、檢驗等。第二，行政機關收取的所有許可費用，除工本費外，都應上繳國庫，不得截留、私分。第三，一定數額以上的許可費，均應通過銀行收取。第四，遇有多個競爭申請，且許可具有經濟利益或數量有限時，行政機關可以采取競價拍賣方式核發許可證照，全部拍賣所得上繳國庫。⑧由此，行政主體就必須按照規定來辦事，接受相對人和公眾的監督。
最后，加大對行政許可行為監督管理不善的約束。當發現有監管不善的行為時，就不僅僅是追究對行政機關的相應的法律責任，而且還要追究行政許可機關工作人員的相應的法律責任，以增加行政許可機關工作人員的監管力度，畢竟行政機關的行政許可行為是由行政許可機關工作人員的實施的。
參考書目：
①陳金波：《我國行政許可制度現存問題及解決構想》，載廣東行政學院學報第15卷第四期2003年8月；
②趙燕、嚴志欽：《論行政許可與行政許可程序》，載《行政法學》1999年第2期；
③賴斯納：《法律和精神健康制度》[M]：32（英）
④馬懷德：《行政法制度建構與判例研究》中國政法大學出版社2000年4月
⑤張鵑：《關于行政許可制度若干問題的法律思考》，載《安徽大學學報》第27卷第4期2003年7月；
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二、行政許可違法的形態
（一）行政機關無權限許可的責任
行政機關享有的許可權與其他權力一樣都必須來自法律的授予，未經法律授權，行政機關不得實施任何許可。但是，當行政機關對自身權限的認識發生偏差而實施了法律并未授權的許可行為時，行政機關應當承擔何種責任呢？首先，行政機關應當承擔糾正責任，即撤銷違法的許可行為或者確認該項許可為無權限的無效許可。其次，許可機關還應當承擔善后責任，即補償無過錯的申請人由于獲得許可或者失去無效許可遭受的損失。例如，城市市容監察大隊并無臨時建筑搭建的許可權，但是，當相對人對市容監察大隊提起申請后，監察大隊作出許可決定，允許申請人搭建臨時建筑。很顯然，按照職權法定原則，這是一項無效的許可行為，對政府機關并不應該產生任何約束力。但是，作為許可申請人或者第三人并不一定十分了解行政機關的職權分工，申請人本身并無過錯獲得許可而產生的利益應當受到一定程度的保護。所以，在這種情況下，行政機關對自己實施的無權限許可應當承擔一定的責任，但不是全部責任。如果申請人對于許可權限有了解的情形下，即明知行政機關無許可權故意提出許可申請的，因此獲得許可的利益不受法律保護。例如，申請人明知開辦餐館應向食品衛生行政部門提出許可申請，但故意向當地基層政府如鄉政府提出，此種情形下獲得的許可屬于申請人有過錯的無權限許可，行政機關不承擔責任。
（二）行政機關越權許可的責任
行政機關實施許可行為還必須遵守職權法定原則和不得越權原則。任何行政許可機關都必須在自己的許可權限范圍內實施許可行為，對于不屬于自己職權范圍內的許可事項，不得實施許可行為。如果行政機關超越權限實施許可行為，那么，該越權行為當然屬于違法行為，應予撤銷或者宣告無效，這也是糾正違法越權行為的重要方式之一。然而作為許可行為相對人的被許可人，在獲得許可的同時也獲得了某種利益，如果行政機關糾正其違法的許可行為必然給受益人造成損失。例如，受益人已經開始修建被許可的設施，已經從事受到許可的某種活動并且收取利益。當許可被撤銷后，受益人的這些利益必然受到影響，甚至未來的某種利益也將受到影響。所以，行政機關的越權許可雖然違法，但是否能夠就此承擔糾正責任，撤銷已經實施的許可，還必須考慮相對人的值得保護的信賴利益和撤銷帶來的公共利益熟輕熟重，當值得保護的信賴利益大于撤銷的公益時，許可不得撤銷。當信賴利益小于撤銷行政行為獲得的公益時，可以撤銷許可但應對收益人給予補償。如果受益人的信賴利益不值得保護時，行政機關可以撤銷許可，不必補償。
（三）行政機關違反程序實施許可的責任
行政機關違法實施許可的行為有多種，除了以上涉及的無權限和越權許可之外，還存在一種程序違法的許可。程序違法的許可是指違反了法律規定的程序要件，如違反法定時限實施的許可、省略、顛倒行政步驟的許可、形式要件不足的許可、缺少程序要求的許可等等。由于程序違法的許可對行政行為的實體結果有不同程度的影響，所以，行政機關對此類違法許可承擔的責任也有所不同。如果程序違法對實體結果不產生實質性影響，也就是程序可以補正和治愈的，那么，并不發生行政機關糾正的責任。收益人獲得的許可也并不因此撤銷，故也不存在善后補償的責任。“補正和治愈內容上限于特定的程序違法，即申請手續、說明行政行為的理由、參加人聽證、委員會或者其他行政機關的參與等”。如果程序嚴重違法足以導致實體違法的，行政機關必須按照依法行政的原則糾正違法實施的許可行為，即撤銷違法的許可行為。當然，在這種情況下，是否所有的許可決定都必須撤銷，許可的受益人是否能夠對許可被撤銷后產生的損害要求補償，仍然要視受益人的信賴利益與撤銷許可后的公共利益的輕重而定。
（四）違法許可行為的撤銷期限
對于違法的許可行為，行政機關有權隨時予以撤銷。但是，考慮到行政行為作出之后即刻產生行政法效力，對相對人和其他人都有約束力，為了避免使相對人的法律地位長期處于不安狀況，作出許可行為的行政機關或者其上級機關應當在一定期限內撤銷違法的行政許可行為。按照德國行政程序法第48條第4項的規定，行政機關知道有構成撤銷的理由的事實后，應在1年內撤銷之。當事人請求損害賠償，也應于行政機關告知后1年內提出。如果違法行政行為是由于當事人的詐欺、脅迫或者賄賂作出的，行政機關的撤銷不受1年期限的限制。
三、撤銷許可情形下的補償請求權
（一）被許可人的補償請求權
如前所述，行政機關撤銷違法實施的行政許可行為后，因此遭受損害的行政許可的受領人即被許可人是否有權獲得補償呢？按照信賴保護原則的要求，收益人當然享有補償請求權。但是，如果受益人在違法行政許可行為的作成負有責任的話，即行政許可的違法性，在客觀上可歸責于受益人，或受益人知道且預見到該項許可將被撤銷的話，他將喪失補償請求權。如果被許可人以詐欺、脅迫或者賄賂的方法使得行政機關實施許可行為的，該許可被撤銷后，遭受損害的被許可人無權請求行政機關給予補償。如果被許可人對重要事項提供不正確資料或者進行了不完全陳述，致使行政機關依照該資料或者陳述作出行政許可決定的，被許可人也沒有補償請求權。但是，如果被許可人的行為是行政機關促成的，例如申請表格有錯誤，對問題有錯誤的誘導，致使被許可人作出錯誤說明的，被申請人仍然享有補償請求權。如果被許可人明知行政行為違法，或者因重大過失而不知道的，也不享有補償請求權。例如，房產證持有人在申請辦理房產證時弄虛作假，偽造了有關文件，致使房產管理機關向其頒發了房產證，房產管理機關發現后撤銷了該房產證，此時，作為行政許可行為的受益人雖然遭受了損害，但由于許可行為的違法性歸責于被許可人本人，所以他不享有補償請求權。
（二）第三人的補償請求權
許可行為中，存在一種特殊的行政行為，即“有第三人效力之行政處分”，此種行為的“規制內容，不僅對相對人產生授益或加負擔之效果，并且同時對第三人之法律地位產生影響”。此類行為涉及行政機關、相對人及第三人之間“三極”的法律關系，故行政機關實施此類許可行為時，不僅要對被許可人負責，而且還要對第三人負責。例如，行政機關核法建筑許可時，建設許可證的申請人是相對人，相鄰人就是該許可行為的第三人。如果行政機關應相對人的申請核發變更該許可，雖然相對人因此收益，但第三人的的合法利益可能受損，此種情形下，第三人可以通過行政和司法救濟撤銷該許可。但是，如果因為涉及重大公共利益或者相對人的個人利益，該許可未能被撤銷，那么就應當由行政機關根據信賴保護原則對第三人遭受的損失給予補償。又如，公安交通管理機關對車輛交易行為負責審批和登記，如果車輛交易的賣方通過偽造相關文件的方式取得汽車交易的核準文件并把其盜竊來的臟車賣給另外一方，那么，作為買主的一方雖然不是汽車交易過戶登記的申請人，但應當享有撤銷登記后損失的補償請求權。依據擔保法規定，債務人以土地使用權、廠房、林木、運輸工具及企業設備和其他動產抵押的，必須辦理抵押物登記。抵押人是登記行為的申請人，登記機關是實施登記行為的行政機關，如果登記機關撤銷其違法登記行為，有可能損害第三人即抵押權人的合法權益，所以，也應當賦予登記行為的第三人即抵押權人以補償請求權。在抵押登記行為中，登記部門的違法過錯類型通常有以下幾種：強行為抵押合同的當事人設定抵押期限；登記內容出現差錯；抵押人與登記部門的工作人員互相串通，進行欺詐或者虛假登記等。按照依法行政的原則，對于違法和錯誤的登記行為必須予以撤銷，但是，撤銷或者變更該登記行為只能糾正該違法行為，并不能彌補第三人（抵押權人）的損失。所以，應當給予抵押權人一定的補償。有人認為，如果錯誤或者違法的抵押登記行為歸責于行政行為的相對人即抵押人，那么，抵押權人的損失應當由抵押人承擔，而非登記部門承擔。事實上，登記部門與抵押人、抵押權人之間的關系是行政法律關系，而抵押人與抵押權人之間是民事法律關系，二者是不同的。許可登記部門實施許可登記行為時負有注意的義務，如果未盡到該義務而許可了不該許可的事項，當然要對因此遭受損害的受益人或者第三人承擔責任。特別對沒有過錯的第三人而言，撤銷登記的行為必然使其遭受損失。這種損失不是抵押人直接造成的，而是由于抵押權人因為相信了登記部門行為的合法性造成的，所以，應當由登記部門承擔抵押權人的損失。當然，抵押人并不需要直接就登記的合法性向抵押權人承擔責任，但應當就其在抵押中的詐欺、偽造行為向登記部門承擔責任，并且因此喪失信賴保護請求權。
（三）補償的標準
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許可項目設置不當。設置行政許可的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管理，防止人們因自由從事有關事務而損害他人或公共利益。然而，現行的審批項目明顯不當，一些不該進行審批的，政府也將它納入審批范圍，政府權力的擴大，勢必以犧牲公民個人自由為代價。
費用過高。這已是一個不爭的事實。從每年的國家財政收入中有相當一部分來源于行政收費可以看出，“管理就是收費”是對行政審批形象的描述。而在國外，行政許可是不以收費為目的的。
管理方式不當。中國對行政許可最有特色的恐怕就是所謂的“年檢”了，即每年都要對已經辦過證的事項進行再次審查。年檢不僅是每年檢查一次，更要命的是，幾乎每一次的年檢都等于重新要辦一次證，年檢的背后意味著企業或公民要為此交納一筆可觀的“年檢費”，不收費的“年檢”幾乎不存在，年檢實際上成了管理部門向企業或個人收取費用有效的合法途徑。
中國政法大學教授馬懷德認為：“政府不可能是萬能的，也不應該要求它萬能；否則，就會為此付出沉重的代價。”政府應該放棄很多它不應管，也管不好的事情，而將更多的精力主要放在社會公眾事業上。尤其是中國已成功加入世貿組織，WTO規則中一條重要的原則就是保障司法審查原則，也就是說，在相關的貿易領域，任何影響利害關系人權益的政府行為都必須接受法院的司法審查。據此，一方面，目前我們很多涉嫌侵害公民合法權益的行政審批不改革將難以適應WTO規則的要求；另一方面，行政許可項目設置的不合理，范圍過于廣泛，也正影響和阻礙著我國經濟的發展。
可喜的是，目前有關部門正著手清理和取消一部分行政許可項目。
2001年11月7日，國家計委率先宣布取消第一批五大類行政審批事項。緊接著，11月16日，國家經貿委宣布，第一批取消30項行政審批項目。
近兩年，許多地方也對行政審批項目做了大幅度的削減，削減的幅度一般都在50％左右。
改革行政審批，筆者以為當著重在以下幾個方面：
一是要清理和公開行政許可的依據。一個法治社會，政府權力要由法授，政府不能憑空制造自己擁有的權力。根據這一原則，那些沒有法律依據的行政許可事項要堅決取消；同時，WTO規則要求政府行為要公開，一切未經公開的文件不能作為執法依據。因此，應抓緊清理行政許可項目，并及時公開已經取消的審批項目。
二要嚴格控制審批項目，規范審批程序。在立法時，要著重審議審批制度設置的必要性和合理性，對那些沒有必要設置的項目要堅決不予通過。在審批程序上要規范，避免行政許可的隨意性，“今天可以批準你，明天又說昨天批準的無效”，這樣的事情再也不要重演了。
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浙江省義烏市是一個以“中國小商品城”聞名于世的經濟比較發達的小城市。從1990年開始，義烏市政府就開始對政府管理體制和方式進行改革，特別是在運用行政許可配置社會資源方面進行了一系列的探索，其中以城市出租車營運權的有償有期使用改革最為典型。
1996年以前，義烏市出租車營運權實行政府行政審批制，只要有關領導批條子，就可取得出租車營運權。這種作法導致許多想經營出租車的人得不到公平競爭的機會，而一些“有關系”者則可以通過領導批條獲得幾輛甚至十幾輛出租車的營運權。此外，這種不公開、不透明的作法也成為權錢交易、滋生腐敗的溫床。1996年，義烏市政府對新投入市場的出租車的營運權的許可進行了改革。具體作法是，政府將每輛出租車營運權的使用年限核定為8年，每年需繳納1萬元的有償使用費，然后面向全市公開招認經營者，用抽簽的方式從眾多競爭者中選出營運權人。這一措施公布后，在全市引起強烈反響，參加競爭的人數達到了15000之多。最后，有關部門從中通過抽簽確認了新投放的69輛出租車的營運權人。義烏市政府同時規定，原來通過行政審批取得的出租車營運權，從即時起亦需繳納每年1萬元的有償使用費，才能繼續享有。這一改革觸動了原來擁有出租車營運權人的利益，因為他們無償取得的營運權今后也須按年繳納費用。于是，先后有9名原出租車營運權人向法院提起行政訴訟，認為政府向他們收費于法無據，請求法院撤銷行政機關這一行政行為。
二、觀點
（一）行政許可是市場經濟條件下政府實現社會管理、合理配置社會資源的有效手段之一。
義烏市市長周啟水在向與會者介紹了該市的有關改革措施后，著重闡述了自己對于行政許可制度改革的觀點。他說，改革的目標一是最大限度地追求社會資源的有效和合理配置，二是最大限度地減少行政機關及其工作人員的自由裁量權，杜絕權力尋租存在的基礎，以推進廉政建設。浙江省人民政府法制局局長鄭志耿在發言中指出，在社會主義市場經濟條件下，充分發揮行政許可的作用，對于實現社會的有效管理，合理、高效地配置社會資源，維護正常的社會秩序，有著十分重要的意義。而且市場經濟越發達，行政許可的功能就越凸顯，浙江全省這些年來行政許可制度的廣泛運用就有力地證明了這一點。
也可以說市場經濟的發展推動了行政許可的廣泛運用，也推動了行政許可制度本身的改革。
浙江大學經濟學院教授史晉川則從經濟學的角度論述了行政許可在市場經濟中的作用。他說，在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，一方面，政府要大踏步地退出市場領域，改變在計劃經濟時代那種在經濟領域無所不在、無所不能的地位；另一方面，政府又要在市場經濟中扮演一個相對積極的角色，特別是在當今社會各種資源日益短缺的情況下，政府干預社會資源配置的重要性就更加明顯。通過行政許可的方式對稀缺資源進行有效分配，可以防止市場主體在稀缺資源的利用方面進行無序乃至惡性競爭，既維護正常的市場秩序，又最大限度地發揮稀缺資源的社會效益。浙江大學法學院教授孫笑俠承認政府（行政機關）運用行政許可參與社會資源配置的重要性，然而，他強調指出，行政許可是行政機關行使的一項公權力，它只是在公民或法人某項權利的行使涉及到公共利益時，行政機關進行行政干預的一種方式，而不是行政機關經營國有資產的手段。只有認識到這一點，才能真正發揮行政許可作為國家行政機關一種行政管理手段的作用，才能防止行政機關濫用行政許可手段與民爭利。
（二）行政許可的現狀表明對其進行立法規范勢在必行。
來自上海市政府法制辦的王松林介紹了上海市自1997年以來對該市行政許可適用的調查情況。這項調查發現，需要實施市一級行政許可的事項有500多項，其中與經營活動有關的就多達368項。王松林分析，這些設定行政許可的事項大多有如下特點：一是許可設定主體多元化，幾乎所有行政部門都在為自己設定許可，而且有的許可主體還發生重疊，在一個事項上有多個行政主體設定許可；二是許可的標準不明確，隨意性很大；三是許可的程序不全，有的根本就沒有程序可言；四是很多許可都與收費存在著不正常的關聯。這種多、濫、亂的現象使得行政許可在某些地方成了“吃拿卡要”的代名詞，令人們聞之色變。
針對這種情形，浙江大學法學院教授馬紹春指出，行政許可不是解決市場經濟中一切問題的萬靈藥，它本質上是一種預防和彌補市場機制缺陷和失靈而采取的一種行政法律手段。因此，對這種手段的運用應當有一定的法律限制，否則，如果行政許可制度運用過濫，范圍過寬，不僅會窒息社會成員的活動，使社會發展減少活力，喪失動力，而且會導致行政效率低下，腐敗滋生。浙江大學法學院教授章劍生認為，行政許可立法的滯后，已經給一些地方的行政機關利用行政許可手段管理社會經濟生活造成了不利影響，義烏市部分出租車主市政府的案件就很能說明問題。在依法行政的原則之下，義烏市的改革措施就陷入了合理不合法的困境。我們正在實施依法治國方略，這就要求我們所進行的改革不能仍像十幾、二十年前一樣任意“突破”現行法律，而應當依法而行。因此，行政許可制度的改革要求已經將行政許可立法提上了議事日程。
（三）行政許可立法應當解決的若干基本問題。
那么，擬議當中的行政許可法應當包含哪些方面的基本要素呢？
在這一問題上，學者和實際工作部門的人士可以說達成了共識。他們一致認為，行政許可法至少應該規定以下幾個方面的內容：
行政許可的原則。包括許可法定原則，即行政許可的設定必須有明確的法律依據，并且應當按照法律規定的權限和程序進行；公開原則，即有關行政許可的所有信息都應當公開，并允許所有符合條件者申請；適度原則，其含義是設立行政許可應當以社會公共利益之必需為限度，不得過多過濫；等等。
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（一）行政許可是市場經濟條件下政府管理經濟、社會和文化的重要手段，對于建立社會主義市場經濟有著極為重要的和不可替代的作用
現在人們在宣傳《行政許可法》時，往往把行政許可說得劣跡斑斑，數落其許多不是和種種弊端。這種宣傳是片面的，如果行政許可真的是一種“惡”制，我們為什么還需要立法加以確立和規范呢，干脆通過立法加以廢除不更好嗎？事實上，行政許可是對人類很有用處、很有益處的一種制度。實踐中出現種種弊病，產生種種劣跡，是人們沒有用好這種制度，或者說，是運用這種制度的人不好，所以我們今天要立法規范人的行為，規范人設立行政許可、實施行政許可的行政許可行為。行政許可的用處和益處主要有：
1、實行行政許可制度是轉變政府職能，使政府回歸政府角色的需要
計劃經濟體制下的政府不需要或者較少需要行政許可，因為企業、事業單位、社會團體直接依附于政府，政企不分、政事不分、政社不分，政府直接經營企業，直接管理事業單位，直接干預社會。在這種體制下，政府直接向管理對象發號施令，從而無需通過行政許可規范相對人的行為。而在市場經濟體制下，企業有了經營自，事業單位和社會團體有了活動自，政府不能“越位”、“錯位”不能直接經營企業，直接管理事業單位和直接干預社會，政府必須回歸政府的角色，行使政府應行使的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能。為此，政府即必須運用行政許可等間接管理手段管理經濟、社會、文化，規范行政相對人的行為，以既保障市場自由，又維護市場秩序。
2、實行行政許可制度是保障人的生命、健康和財產安全的需要
市場具有雙重作用，既能促進經濟發展，給社會帶來財富，為人類提供文明幸福生活的基礎；同時市場由于具有“外部性”和“信息不對稱”的特點，其又可能給社會帶來風險、危害，如生產假冒偽劣產品，制造出侵害人們健康，甚至危及人們生命的各種事故、事件，如聞名全國的山西假酒案、河南假醫案及各地不時發生的特大交通事故、火災事故、礦難事故案等。因此，在市場經濟下，必須對涉及人們生命、健康的行業、產品實行市場準入，建立行政許可制度。試想，如果沒有行政許可，什么人都可以行醫，什么人都可以制藥，人們還敢看病吃藥么？人們的安全還能有保障么？
3、實行行政許可制度是建構和維護市場經濟秩序，保證市場有序運作的需要
市場經濟秩序的構建必須具備三項基本要件：一是規則，二是許可，三是監管。這三個基本要件是相互聯系的：規則確定市場主體的資格、條件、行為規范及生產場地、生產產品等的質量和技術標準、要求等；許可則依據規則確定的資格、條件、行為規范、質量和技術標準、要求等把住市場入口關；監管則是在市場主體進行市場活動過程中對市場主體的行為進行監督檢查，糾正和查處違反規則的行為。由此可見，行政許可與規則、監管一樣，對于市場秩序均是不可或缺的。試想，如果沒有行政許可把住市場準入關，讓各種不具備基本資格、條件的個人、組織任意進入市場，市場秩序還能不大亂么？市場還可正常運作么？
4、實行行政許可制度是維護社會公共安全、國家安全和利益的需要
社會公共安全和國家安全的維護、保障取決于多種因素，其中很重要的一個因素是對可能危及社會公共安全和國家安全的人和物的事前控制，如通過入出境許可防止國內外、國外、境外間諜可能的破壞活動；通過對有關武器、爆炸物及其他危險物品的生產、運輸、保管、銷售的許可，防止這些危險物品對公共安全和國家安全可能的危害。試想，一個國家，如果沒有入出境許可，任憑和國外、境外間諜入出國境，沒有危險物品管制許可，任憑人們生產、運輸、保管、銷售武器、炸藥及其他危險物品，社會公共安全和國家安全還能有保障么？人們還能安寧地生產、生活么？
另外，實行行政許可制度還有助于加強國家經濟的宏觀調控和適時地調整國家進出口貿易，維護國內、國外經濟貿易秩序，保障國家的經濟利益。在實踐中，世界各國，特別是發展中國家，在貨物貿易和服務貿易方面實行一定的有限制的許可制度，是國際通例，。試想，如果沒有此種行政許可，完全敞開國門，一些關系國計民生的民族產業、行業任其受到沖擊，國家經濟利益還能得到保障么？
5、實行行政許可制度是保護環境和生態，保證人與自然、經濟與社會的平衡、協調和可持續發展的需要
價值規律和經濟利益是刺激經濟發展的強大動力，但這種強大動力如果沒有一定的規制，可能導致對社會平衡和自然平衡的破壞，威脅經濟和社會的可持續發展。例如，一些企業、組織、個人對土地、森林、草原、水資源等進行掠奪性開采，造成對環境和生態的嚴重破壞。為此，在人口、資源、環境方面實行一定的有限制的許可制度是必須的。否則，人類自己將摧毀、破壞自己的生存條件，導致經濟、社會可持續發展的困難或障礙，進而危及子孫后代的生存發展。
（二）行政許可是現代政府經常和廣泛運用的一種強制性行政權力。此種權力如不加以控制和規范，則極易被濫用，而行政許可的濫用對于公民、社會和國家均具有極大的危害性
1、行政許可不規范，將導致規制過度，窒息市場的生機與活力
市場需要規制，沒有規制的市場必然失靈，這是為市場經濟發展的歷史經驗，特別是為二十世紀前期西方所發生的經濟危機的歷史經驗所證明了的。但是，規制過度，政府對市場管得過多、過死，則會窒息市場的生機與活力，不利于市場的發展。這一點可以從我國市場經濟發展的歷史經驗得到證明：凡是政府規制過多的時期、政府規制過多的地區、政府規制過多的領域，市場活力就不夠，發展速度就慢；反之，市場就充滿生機，發展就展現希望。例如，我們比較一下二十世紀九十年代之后與之前的時期，比較一下經濟特區、東部地區、沿海地區與中西部地區，比較一下商品市場與勞務市場、資金市場，即可看出這種差別。行政許可是規制的重要手段，而此種手段的利用可以給行政機關帶來權和利。因此，行政機關有盡量多用、濫用的傾向，如不加以規范和限制，則必然導致行政規制過度，窒息市場的生機與活力。
2、行政許可不規范，將導致壟斷盛行，妨礙公平競爭
行政許可的重要功能之一是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢。但是，行政許可如果缺乏規范，此種功能將被異化：即它不再是為市場提供秩序，保障市場運作的順暢，而是被人們用于制造地方壟斷和部門壟
斷，阻礙市場主體的公平競爭，人為地分割市場和妨礙市場流通。如目前一些地方利用行政許可阻止外地啤酒、汽車等商品到本地銷售，阻止外地商人到本地收購羊毛、棉花等；一些部門利用行政許可搞行業壟斷、行政壟斷，不許民營企業、個體企業涉足其世襲領域等。地方壟斷和部門壟斷的結果是保護落后，維護效率低下、價格昂貴、質量惡劣的生產、經營和服務。
3、行政許可不規范，將導致權力濫用，滋生腐敗
行政許可是一種“公共物品”，本是應為社會、為公眾服務的。但是，在其缺乏規范的條件下，它可能異化成為某些政府機關和政府工作人員謀取私利的工具。例如，一些政府機關利用行政許可（如“饅頭許可”、“許可”、“通行許可”等）亂收費；一些政府機關工作人員，甚至是領導干部（如、、等）利用行政許可受賄、索賄，將行政許可作為一種“設租”、“尋租”，獲取暴利的途徑和工具。行政許可權力被濫用，一些政府機關和政府工作人員利用行政許可搞腐敗是導致行政許可為世詬病，以至許多人否定行政許可正面和積極作用的重要原因。
4、行政許可不規范，導致盛行，效率低下，市場交易成本增加，影響經濟效益和社會效益
這方面的例子很多，舉不勝舉，老百姓對之意見最多，怨氣最大。《人民日報》2002年9月23日報道，在連云港，以前辦一個房地產開發項目，相對人要跑18個部門，經過69個環節，蓋67個公章，辦理時間要8個月；在浙江，珠光集團辦理2項國家機電產品出口許可，其中一個項目（墨西哥項目）的許可辦了2年多；另一項目（巴西項目）的許可辦了3年多。《南方周末》2001年10月11日報道，武漢一家企業申請審批一個危房改造擴建項目，花了2年多時間，跑了市區70多個單位，蓋了800多個（次）圖章。像這樣的行政效率，哪個投資者能忍受？一個項目的審批、許可要花上一兩年時間，與之合作的伙伴可能等不及，走了，市場可能被人家占了，你投下幾千萬、上億元資金，很可能就泡湯了。
5、行政許可不規范，導致公民與政府主仆關系顛倒，為行政權力侵犯公民權益提供了機會和條件
在一個民主國家，人民是國家的主人，政府和政府工作人員應該是人民的公仆。但是一些政府機關和政府機關工作人員由于受傳統官民關系思想的影響，總是把自己當成主人，把人民當成管理客體。在行政許可領域，由于長期以來缺乏法律對行政許可行為的規范，更使這種顛倒了的政府和人民的關系明顯化：行政相對人要想申請一項行政許可，往往要向政府工作人員請客、送禮、求人、托人找關系等，即使這樣，政府辦事人員還不一定熱情給你辦，還要面對和忍受“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的境遇。公民在這些政府工作人員面前，哪還有半點“主人”的氣勢，主仆關系整個給顛倒了。
（三）我國行政許可實踐中出現的種種問題，已經發展到不立法加以規范不足以阻止行政許可功能進一步異化的勢頭，不立法加以規范不足以保障我國社會主義市場經濟的正常秩序，從而影響我國經濟和社會正常發展的程度
原國務院法制辦主任楊景宇在《關于行政許可法（草案）的說明》中指出，目前我國行政許可存在過多、過濫的問題，究其原因有六：設定權和設定主體不明確；設定事項不規范；實施程序繁、環節多、時限長；重許可，輕監管或只許可，不監管；利用許可“尋租”；許可機關有權無監督，有權無責。在這六項原因中，很顯然隱含一個最重要的原因，就是行政許可缺乏立法規范。無論是行政許可設定過程中發生的種種問題，還是行政許可實施過程中發生的種種問題，很大程度上都源于法律對行政許可范圍、條件、程序等缺乏完善和嚴密的規定。
也許有人會問，在國外，一般都沒有統一的行政許可法，行政許可領域為什么沒有產生我國這樣多的問題呢？這有兩個原因：其一，在國外，許多國家制定了統一的行政程序法，行政許可行為受統一的行政程序法規范和調整；其二，國外許多國家在各種單行的行政管理法中，對相應的具體行政許可通常都規定了較詳細的實體規則和程序，從而沒有像我國一樣制定專門行政許可法的必要性。
在我國，由于單行行政管理法對行政許可的規范很不完善，行政程序法在短時期內又制定不出來，行政許可領域出現的問題又這么多，以至對市場經濟和社會發展均產生了嚴重的消極影響，再加之我國已加入WTO，就行政許可規范問題已向各成員國作了承諾，因此，在我國今天的條件下，制定和出臺行政許可法，不僅具有了極大的必要性，而且具有了極大的迫切性。
二、《行政許可法》確立了哪些基本原則和重要制度
（一）《行政許可法》確立的行政許可基本原則
《行政許可法》為行政許可行為確立了一系列原則，其中最重要的基本原則有下述5項：
1、行政法治原則
行政法治原則是整個行政法的基本原則，所有行政行為都必須遵守行政法治原則。在行政許可領域，行政法治原則的具體內容有三：
其一，行政許可依法設定，依法實施。《行政許可法》第4條規定，“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序”。
其二，行政許可權受法律控制。控權包括事前限權、事中制約和事后監督三個環節。事前限權主要體現在《行政許可法》第12條至第17條的規定，這些規定反映了有限政府的要求。事中制約主要體現在《行政許可法》第19條至第57條的規定，這些規定反映了正當法律程序和透明政府的要求。事后監督主要體現在《行政許可法》第60條、第71條至第77條的規定，這些規定反映了權責統一和責任政府的要求。
其三，行政許可相對人權益受法律保障。權益保障包括人格尊重、權益保護和侵權救濟三個方面。對行政許可相對人（包括許可申請人、持證人和其他利害關系人）的人格尊重主要體現在《行政許可法》第1、11、26、29－59條的規定，這些規定反映了基本人權的要求。對行政許可相對人的權益保護主要體現在《行政許可法》第8、26－59條的規定，這些規定反映了程序正義的要求。對行政許可相對人的侵權救濟主要體現在《行政許可法》第7、60、71－77條的規定，這些規定反映了有權利必有救濟的要求。
2、“三公原則”
“三公原則”包括公開、公平、公正三項基本內容。《行政許可法》第5條確立了該原則和該原則的基本內容：“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。”
公開主要是針對“暗箱操作”而規定的。內容包括許可規定公開、許可實施公開、許可結果公開。
公平主要是針對“歧視”（如身份歧視、性別歧視、民族歧視等）而規定的，內容是要求在行政許可中，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待，不厚此薄彼，對行政許可相對人一視同仁。
公正主要是針對“偏私”（如地方保護主義、部門保護主義、等）而規定的，內容是要求在行政許可中，不考慮不相關因素和應考慮相關因素。所謂“不相關因素”，是指超越法律的地方利益、部門利益、個人利益和各種“關系”等；所謂“相關因素”，是指法定條件、政策要求和社會正義等>
3、便民原則
行政許可便民是執法為民，執法以人為本的要求。行政許可便民原則主要體現于《行政程序法》關于辦理行政許可的管轄和程序的規定。《行政許可法》第25和26條確立的管轄規則設定了“相對集中管轄權”、“一個窗口對外”、“一站式服務”、“政府超市”等應采行或可采行的便民措施；《行政許可法》第29－50條就行政許可的申請、受理、審查、決定以及變更、延續等全過程確立了一系列便民的程序。
4、效率原則
行政許可是政府調控市場的重要手段，而對于市場來說，時間就是金錢，效率就是生命。有時，一個企業正是因為一項許可，審批久辦不下，生意被他人搶去或市場被他人占領而破產。因此，行政許可辦理的效率對于市場經濟的發展有著極為重要的意義。也正因為如此，效率原則成為《行政許可法》的基本原則之一。行政許可效率原則主要通過《行政許可法》規定的期限制度和程序制度得以體現。就期限而言，《行政許可法》第42—45條分別規定了20日、45日兩種基本期限，此兩種基本期限即使延長，也分別不能超過30日和60日。就程序而言，《行政許可法》第29—41條確立的程序規則無疑是效率原則得以實現的保障。這里需要指出的是，效率原則和便民原則二者有著密切的聯系：在很多情況下，高效即是為了便民，便民則必須高效。
5、信賴保護原則
信賴保護原則是現代行政法的一項非常重要的基本原則。其重要性首先在于保障行政相對人的權益不受政府反復無常、行為的侵犯，其次在于維護政府的信用，維護人民對政府誠信的信心。誠信是市場經濟運作的基本條件，而政府誠信是市場誠信、社會誠信的基礎。《行政許可法》第一次在我國法律中明確確立了信賴保護原則，即政府誠信原則。該法第8條規定，“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。
（二）《行政許可法》確立的行政許可基本制度
1、行政許可事項范圍設界制度
《行政許可法》第12條和13條為行政許可的事項范圍設定了兩條界限：一是外限；一是內限。“外限”是可設定行政許可事項的范圍（共6類）：“內限”是在可設定行政許可事項的范圍內排除可通過其他方式予以規范的部分（共4種情形）后剩下的部分，即應該或必須設定行政許可的部分。當然，這兩條界限都不是很明晰的，都具有較大的“彈性”，如“外限”中的“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”，這類事項中的每一項（“直接涉及國家安全”的事項、“直接涉及公共安全”的事項、“直接關系人身健康”的事項等）幾乎都具“彈性”。“內限”中的條件更是如此，如“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節的”，等等。
我國《行政許可法》為什么要對行政許可事項設定這種不甚明晰，有相當彈性的界限呢？因為這種界限在法律上是很難明確的。在國外，法律一般不會設定這種普遍性的界限。我國立法之所以要設定這種界限，是為了解決我國行政許可設定實踐中較為嚴重的亂、濫現象。盡管所設定的界限并不是很明確的，但它宣示的立法目的或立法意向卻是很明確的：盡量減少行政許可，放松政府規制，建立有限政府。
2、行政許可設定權限相對集中制度
《行政許可法》第14－17條規定了行政許可的設定權的分配，確立了行政許可設定權限相對集中的制度，即行政許可一般由法律設定；尚未立法的，行政法規方可設定行政許可；尚未制定法律和行政法規的，地方性法規方可設定行政許可；除此以外，僅有省級政府規章可設定一年期限的臨時性許可，其他地方政府規章、所有部門規章、所有其他規范性文件都無權設定行政許可。《行政許可法》之所以要確立這種許可設定權相對集中的制度，目的無疑在于統一法制、統一市場，消除各種形式的部門保護和地方封鎖。
3、許可實施方式多樣化制度
《行政許可法》在第25條和第26條規定了行政許可實施的多種方式，如一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權、一個窗口對外、統一辦理、集中辦理、聯合辦理等。《行政許可法》為什么要規定行政許可實施的多種方式，理由有三：其一，我國地域遼闊，各地發展不平衡，許可方式不宜“一刀切”；其二，各部門、各領域的行政許可有很多特殊性，許可方式不宜“一刀切”；其三，我國行政管理體制和管理方式正處在改革和探索時期，有關許可方式尚處于試驗階段，其利弊尚未充分顯現，不能和不宜作出統一的法律強制性規定。
4、許可告知與說明理由制度
《行政許可法》在第30、32－33、36、38、40、42、45－47、53－54、55條等諸多條款里均規定了許可告知與說明理由制度。告知與說明理由制度是行政法的基本制度，是正當法律程序的基本要求。行政主體作出涉及行政相對人權益的行為，特別是作出對其權益不利的行為（如拒絕許可申請人的申請），必須告知相對人其所作出的決定、相應決定所基于的事實根據和法律根據、相對人不服決定的申辯和救濟途徑。行政主體違反此種告知與說明理由義務，將導致相應決定的無效或可撤銷。
5、許可聽證制度
《行政許可法》第46－48條規定了許可聽證制度。許可聽證不完全同于行政處罰聽證，許可聽證包括兩種類型：行政機關主動進行的聽證和應行政相對人申請舉行的聽證（《行政處罰法》僅規定了后一種聽證）。前一種聽證適用的條件是：法律、法規、規章對相應許可事項規定了應當聽證的要求；相應許可事項為涉及公共利益的重大事項，且行政機關認為需要聽證。后一種聽證適用的條件是：相應許可事項直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，且申請人或利害關系人提出了聽證申請。聽證制度的目的主要在于保障行政許可申請人和利害關系人的權益以及保證行政許可行為的合法性、合理性，實現行政許可的“三公”原則。
6、許可期限制度
《行政許可法》第42－45條規定了許可期限制度。許可期限制度的意義主要有三：其一，保障行政效率，防止“一個審批半年難見音訊，一個許可兩年不見回復”的現象；其二，保障申請人的權益，防止無限期的許可把市場主體拖垮、拖死；其三，減少許可成本。無限期的許可可能加大行政和行政相對人兩方面的成本，特別是相對人的成本，除了時間、精力和正常費用的成本外，相對人往往還要支出各種“活動”成本。因此，《行政許可法》設定許可期限制度對于實現行政許可立法目的具有極為重要的意義。
7、監督檢查制度
《行政許可法》第60－69條規定了行政許可的監督檢查制度。行政許可的監督包括三類：對許可機關的監督；對被許可人（持證人）的監督；對其他公民、法人和其他組織的監督。監督的方式包括核查（通過報表和計算機聯網方式等）、抽查、實地檢查、定期檢查和要求被監督人自查等。監督主體通過對被監督人的監督，發現其有違法行為，可以對其采取責令改正、撤銷許可、注銷許可等監督措施。很顯然，《行政許可法》設定許可監督檢查制度對于糾正我國行政許可領域目前存在著的重許可、輕監管甚至只許可、不監管的現象，保證行政許可真正發揮其應發揮的作用有著極為重要的意義。
8、法律責任制度
《行政許可法》第71－81條規定了行政許可法律責任制度。行政許可法律責任分為六類：一是許可設定機關（包括有權設定機關和無權設定機關）違法設定許可的責任；二是許可實施機關違法實施許可的責任；三是行政機關工作人員違法辦理行政許可的責任；四是行政許可申請人申請許可時隱瞞情況或提供虛假材料的責任；五是被許可人違法取得許可或違法實施被許可行為的責任；六是其他公民、法人或者其他組織未經許可，違法從事應經許可方能從事的活動的責任。行政許可法律責任的形式包括責令改正、撤銷許可、行政處罰（對于行政相對人）、行政處分（對于行政機關工作人員）、行政賠償（對于行政機關）和刑事責任（對于行政相對人和行政機關工作人員）。《行政許可法》確立許可法律責任制度對于行政許可法治原則的實現和整個《行政許可法》的實施無疑均具有重要意義。
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定位二：稅務機關要做有限機關
有限機關與法治機關是一脈相承的，有限意味著行政權力不能無限膨脹，而應受到限制和約束。從某種程度上說，法治的歷史就是不斷限制政府權力而還權利于老百姓的歷史。因此，筆者認為，《行政許可法》要求行政機關做有限機關就是從三個方面限制行政權入手的：一是以立法限權。我們知道，立法是對權利（權力）、義務的第一次分配，通過法律這種最權威最有效的分配方式，從而實現社會的動態平衡。根據《行政許可法》規定，部門規章無行政許可設定權。國務院各個行政部門承擔著主要的日常行政工作，《行政許可法》將部門規章排除在行政許可的設定權外，是立法在權力分配上限制權力的表現。二是以權力制約權力。《行政許可法》第10條、第60條規定縣級以上人民政府對行政機關、上級行政機關對下級行政機關的監督檢查制度，是權力制約權力的典型反映。三是以權利制約權力。首先,在設定行政許可上，法律規定的6類可以設定許可的事項，如果通過公民、法人或者其他組織、市場競爭機制、行業組織、中介機構、事后監督能決定、調節、自律管理或者解決的，也可以不設定行政許可。其次，地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。最后，《行政許可法》確立的有關聽證案卷排他性原則、許可變更中行政機關不作為視為同意、即時告知制度、依法補償制度、監督檢查不影響納稅人的生產經營制度、許可原則上不收費制度、利害關系人的聽證申請權和行政許可的申請撤銷權等都是以公民、法人或者其他組織的權利制約行政機關權力的反映。可以說，《行政許可法》是一部放松規制的法律，其立法宗旨就是行政限權，而將更多的自還給行政管理相對人。具體到稅務機關，目前國務院只確認了6類稅務行政許可，除此外稅務機關無權實施稅務行政許可，換言之，稅務機關在實施行政許可時其權力是十分有限的。所以對納稅人的其他非許可性審批要本著尊重納稅人權利，實行從簡從快的原則，并力求壓縮稅務行政裁量權，力爭對符合條件的納稅人實現行政審批零裁量。
定位三：稅務機關要做誠信機關
我們知道，市場經濟是法治經濟。在市場經濟條件下，為了保證交易穩定性、安全性，法律均要求市場主體要講求誠信，為此，誠信原則成為了我國民法的“帝王條款”。然而由于我國行政法治歷史較短，長期以來，行政機關自認為其法律地位高于行政相對人，故一直強調相對人要誠信守法，而對自己是否需要誠信執法只字不提，這反映在稅務部門，過去我們在宣傳稅法時，一直要求納稅人要誠信納稅，要怎么怎么辦，而對自己執法時該怎么怎么辦，如何確保誠信執法避而不談。伴著中國行政法治化的進程，我國《行政許可法》第一次以法律的形式確立了行政機關的誠信原則，也就是我們常說的信賴利益保護原則。該原則主要體現在《行政許可法》的第八條和第六十九條中。該法第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。《行政許可法》第六十九條對行政機關撤銷行政許可的行為，規定了“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”。這二條規定標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了確認，有利于構筑誠信政府，樹立法律的信仰。我國法律首次確認信賴利益保護原則，將更多遵循社會公益和行政權力之間的利益制衡。對于稅務機關來說，要講求誠信需要考慮三個方面的因素：一是考慮撤銷行政許可決定對相關各方利益的影響，當撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；當被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，但撤銷該行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應當不予撤銷；當撤銷違法的行政許可不符合比例原則的，不應當予以撤銷；當撤銷違法行政許可不符合行政效率和保持行政法律關系相對穩定的原則的，不應當撤銷。二是考慮稅務行政許可決定違法的性質及程度，對于程序性違法不影響行政許可決定正確性的，且通過事后補救能夠糾正行政許可程序違法的，則沒有必要撤銷行政許可決定；對于行政許可申請人確實不符合許可條件的，則有撤銷行政許可的必要。三是考慮引起行政許可決定違法的原因，如果被許可人以欺騙、賄賂等手段取得的行政許可，則稅務機關應當予以撤銷，如果因稅務機關審查不嚴造成行政許可決定違法的，則要結合利益衡量原則決定是否撤銷。[1]與此相對應的是，作為誠信機關，造成行政管理相對人信賴損失還應當給予適當補償。據說，日本一家企業由于工廠煙囪太矮排放的廢氣嚴重超標被環保部門查處，同時環保部門要求該工廠將煙囪由20米加高至50米，工廠于是照辦。后來工廠發現煙囪只需要加高至30米便可達到環保質量標準，于是工廠要求環保部門賠償加高煙囪20米的費用，其理由是基于對環保部門的信賴而使自己受到不必要的損失，后來環保部門賠償了該20米煙囪的費用。在這則案例中，日本環保部門并未因賠償了工廠損失而影響了自己的名聲，反而因為誠信執法贏得了良好的聲譽。無獨有偶，筆者曾親歷這樣一個案例，某地國稅機關要對一納稅人的違法行為實施罰款行政處罰，納稅人在聽證會上辨稱，一年前稅務機關曾對該違法行為指出過但未提出要罰款，一年后，稅務機關決定對該同一違法行為實施罰款。納稅人認為，稅務機關不能出爾反爾，應當講求誠信，對先前的不處罰行為要負一定責任。筆者認為，納稅人的辯解是很有道理的，作為稅務機關就要向日本環保部門誠信執法的態度學習，保護納稅人的信賴利益，爭做誠信機關。
定位四：稅務機關要做效能機關
《行政許可法》第六條規定，實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。此外，《行政許可法》第二十五條規定，經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。這二條規定確立了行政許可的效能原則，所謂效能是指效率與效益兩個方面，其中效率強調執法的迅速、準確、有效。效益強調的是執法的合法、合理和公正，即全面地最大限度地發揮法律的正面功效，使“應然”的法律從書本上轉化為“實然”的法律。稅務機關肩負著執法任務，必然要對眾多復雜的涉稅事宜實行管理，因而必須注重稅務行政效能，做效能機關。筆者認為，當前稅務機關要做好效能機關，就必須解決以下幾個問題：一是大力提高稅務人員素質。具有一支年輕化、革命化、知識化和專業化的素質隊伍，是做效能機關的前提條件。雖然近幾年來稅務機關大力實施能力工程培訓，著力于干部隊伍素質的提高，但干部隊伍距面向未來、面向世界的高素質的執法隊伍的要求還有很大差距，特別是既懂稅收專業知識又懂法律知識和外語的復合型人才十分稀缺。很難想像，沒有高素質的干部隊伍，執法水平能達到高效能。二是精兵簡政。稅務機關效能不高，很重要的一個原因就是機構臃腫，人浮于事。當前稅務機關機構存在的問題是過分追求以增加職能部門和增加稅務人員的數量來取代效能，過分追求機構和職務的上下對口，橫向相稱，重復設置各種職務，大量設置各種虛職，造成滋生，稅務行政效能下降。三是做到職責權統一。當前稅務機關在貫徹行政執法責任原則中存在的的一個突出問題就是職責權不對稱，存在有職無權、有權無責的普遍現象。四是改革完善目標考核機制。現在的目標考核是以工作量為基礎的，即一年內完成若干工作任務得100分，以獎牌為主要加分因素，最終打出目標考核分以此來確定考核單位的工作業績。這種工作任務導向型目標考核體系的特征是：只注重工作數量而忽視工作質量，只注重內部評價而忽視外部評價。在該考核機制下，會存在納稅人評價很不好的稅務人員在系統內部公務員考核中可能多年被評為先進的尷尬局面,甚至出現了花錢向有關單位買獎牌的情況。筆者認為，應當以效能導向型目標考核機制來取代工作任務導向型目標考核機制。稅務機關要做效能機關，就必須要解決以上四個問題，深入開展能力工程培訓，提高培訓的廣度和深度，保證質量。進一步深化干部人事制度改革，精兵簡政，輕裝上陣，完善崗責體系，做到職責權對稱統一，在此基礎上，改革完善目標考核機制，使其由“工作任務型”向“工作效能型”轉變。
定位五：稅務機關要做責任機關
《行政許可法》確立了國家賠償責任，依法補償責任，監督檢查責任和其他違法責任制度，可以說是確立的責任比較多的一部法律。過去行政機關習慣以“官老爺”自居，對自己的違法行為不負責任，或者是怕輸官司，丟面子，或者是輸了官司又賴官司，對行政管理相對人的合法權利持淡漠，冷視的態度。為了應對《行政許可法》的挑戰，行政機關必須轉變觀念，多一些責任意識，少一些權力意識。《行政許可法》的一大亮點是：除繼承了國家賠償責任制度外，還首次確立了依法補償責任制度。該法規定即使是合法行為，如果導致了相對人的合法利益損失，也可能要依法予以補償。此外，《行政許可法》另一特色是監督檢查責任制度，過去行政機關重許可、輕監管，將許可作為增加本部門收入的一條重要途徑，只要收了錢就對作出許可的事項不再監督檢查，以至于多年以后，被許可人不再具備許可條件了，還在從事許可項目，特別是對于關系公共安全的許可事項是十分危險的。具體到稅務部門，對于6類許可事項要加強監督檢查，特別是指定企業印制發票這樣的重大行政許可更是要加強檢查，對不現符合條件的要堅決撤銷許可。稅務機關要增強自己的責任心，明白權力是人民給的，行使權力是有責任的，按照法律規定稅務機關應當承擔責任的，要敢于承擔責任。稅務機關在做責任機關時，必須強化責任意識，淡化權力意識，要堅持這樣的信念：只要依法辦事了，程序到位了，再多的責任，也不怕追究。
定位六：稅務機關要做科技機關
《行政許可法》第三十三條規定，行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。根據該條規定，稅務機關應當做科技機關。過去幾年，稅務機關按照“科技+管理”的征管工作思想，普遍確立了以納稅申報為基礎，以計算機網絡為依托，以納稅評估為監控，集中征收，重點稽查的征管新模式。在此基礎上，也建立了稅務內部行業網，辦公自動化系統，可以說大大提高了辦事效率和質量，已有個別條件較好的稅務機關建立了網站，供納稅人查詢，但在發展較落后的中西部地區，大多數稅務機關連個電子公告屏都沒有。無論是發達地區還是落后地區同《行政許可法》要求的電子政務相比，都還具有較大的差距，體現在：當前還有大量的涉稅事宜尤其是稅務行政許可的受理是通過人工來完成的，大量的政策資料還只有依靠納稅人電話咨詢稅務機關來得到，從已建成的網站來看，普遍存在資料不全，信息更新不及時，給人感覺像是在“做秀”。全面推行電子政務后，納稅人申請行政許可時，足不出戶，在家里只要發一個E-mail就可以了，余下的事就是稅務局的了，這就是推行電子政務的好處。筆者認為，未建立網站的稅務機關當務之急就是著手建立自己的網站，并對網站進行定期更新維護，在網站上公布行政許可事項，在此基礎上，與其他行政機關聯網。此外，我們還要看到，推行電子政務雖然能給稅務行政管理相對人帶來很多便利，但電子政務需要進一步制訂相關運作規則和技術規則作保障，推行電子政務并不是一項簡單的工作，更是一個涉及稅務機關、納稅人、社會公眾、其他行政機關的多部門、多環節的系統工程。為此，稅務機關要按《行政許可法》的要求，著手制定推行電子政務的規劃、方案，并分步實施，最終實現與納稅人、社會公眾、其他行政機關的信息互動，以應對《行政許可法》的挑戰。
定位七：稅務機關要做陽光機關
《行政許可法》第三十條規定，行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。這就是《行政許可法》確定的公開制度。從國外來看，很多國家都注重行政行為的公開、透明，例如，日本單獨制定了《情報公開法》（該法所稱情報，是指行政文件，是行政機關工作人員依職權制定或者取得的文件，圖畫及電子記錄等在行政機關保存的資料）。加拿大更是注重稅務行政執法的公開，被稱為“讓稅收執法在陽光下進行”的國家。長期以來，我國稅務行政審批，幾乎是各級稅務機關手中唯一的管理手段，以至稅務行政審批泛濫，稅務行政許可清理前，各種稅務行政性審批有近百項之多，如果說稅務機關“門難進、事難辦”是納稅人對稅務機關衙門作用譏諷的話，那么“跑斷腿、磨破嘴”則是納稅人的萬般無賴。《行政許可法》的實施，無疑使稅務機關政務公開上了一個新的層次，為稅務機關行政審批“暗箱操作”劃上了句號，也為納稅人實施有力的稅收執法外部監督創造了更好的條件。推而廣之，不單是稅務行政許可，所有的稅收執法事項都應當公開，稅務機關應當真真切切做一個陽光機關。
定位八：稅務機關要做服務機關
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在現代經濟社會中，行政機關實施一種重要的行政行為——行政許可，行政許可行為在社會生活中廣泛存在。行政機構實施著各種行政行為，行政許可行為伴隨著社會和經濟的發展發揮著越來越重要的作用。行政許可行為是行政主體管理行政事物的事前監管措施之一，行政許可行為是國家對經濟宏觀調控的重要手段。行政許可行為有利于市場管理從“命令式行政”向“法制化調解”轉變;有利于規范和監督社會經濟秩序，保障市場經濟健康發展;保護合法公共利益;促進資源優化公正配置，建設和諧社會。對我國的法制化進程有著很大的進步意義。
二、行政許可行為定義
在深入研究行政許可前，我們首先了解一下其概念內容。行政許可的定義已經由立法形成了統一詳盡的界定，即根據《行政許可法》第二條規定：“本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為”。這是對所有行政許可行為的概括性描述，具體來講可以從三個方面來理解：
1.行政主體具有法定性和特定性。特定的許可事項只有法律規定的特定的行政主體才能審查批準，許可的標準和程序也必須依據法律的規定。
2.行政許可是一種消極行政行為。行政主體的許可必須是行政相對人主動申請，行政主體不能主動的實施行政許可行為，可以理解為“先申請后受理”。
3.行政許可具有可訴性。行政許可是一種具體的行政行為，針對具體的行政事務，可以進行行政訴訟，故而具有可訴性。
因此，根據上述三個方面的全面研究，我們可以歸納出行政許可行為的概念：是行政主體依據相對人的申請，依法準許相對人從事某種活動、行使某種特權，獲得某種資格和能力的具體行政行為。
三、行政許可行為學說
行政許可制度和“公民權利”、“自由”、“公權力”、“民主”、“社會秩序”等重要問題緊密相聯，因此理解行政許可的性質，對行政活動的發展和社會的進步有舉足輕重的影響，下面我們詳細地分析一下行政許可的性質。
目前，對行政許可的性質，主要有三種不同的認識，分別是“賦權說”——行政機關賦予相對人進行某種具體活動的權利和資格;“限權說”——行政機關通過審查批準而對相對人的某種權利進行一定程度的限制;以及“解禁說”。
筆者經過分析研究，認為“賦權說”以公民權利的缺失為前提，不符合政府服務的理念，忽視了對公民自由權利的承認;“限權說”只注重了行政機關對公民權利的限制，沒有看到其對公權力的衡平;因此筆者詳細分析了 “解禁說”的觀點。
解禁說的觀點分為兩部分：一是“普遍禁止”，即在公民自由享有權利的基礎上，為了保證社會秩序而對其權利進行限制，公民仍有一定的權利資格;二是“審批解禁”，即行政機關出于對公民權利的保護，而依法確定其具有行使權利的能力。這一學說即體現了對社會秩序的維護（行政法的目的），又有對公民權利的保護和對公權力的制衡，和現代行政的目的一致。
四、行政許可制度突出問題
2003年，《行政許可法》頒布實施，這部行政許可制度的單行法律，系統完整地對行政許可進行了規范，包括行政許可的設定、受理、程序、法律責任和期限等各個方面。行政許可法對行政主體實施的行政許可行為做了全面規范，但還存在一定的不足之處缺失，主要存在兩個問題：
1.行政許可制度的立法問題：一是由于行政領域的其他部門立法相對滯后，而導致與行政許可制度不同步，甚至沖突。這包括兩個方面：一方面是缺乏統一的“信息公開法”。按照行政許可法的立法宗旨，行政許可的法律依據、實施過程、行為程序和期限，都必須公開透明，行政許可行為自始自終都應該在“陽光下”操作。但由于信息公開的缺失，導致其規定并不能被實現。
另一方面是缺乏統一的“行政程序法”。行政許可法中程序性的內容有大量規定，然而這些程序的實施是由不同的行政主體來實踐的，具體的行為細則、行為規范也是由行政部門單方來制定的。因而行政部門行政許可行為缺乏協調統一性，出現了行政程序繁瑣復雜，互相沖突的現象。
另一方面是行政許可有單行法作為基本法，但各個地方根據實際需要，制定了數量龐大的行政法規，缺乏行政許可法的實施細則。行政許可法作為規范許可行為的設定和實施的基本法，其法律條文共有83條，實體性規定和程序性規定并存。如何使這些法規與《行政許可法》相適應，以及如何合理實施行政許可行為至今還有很多需要尚待明確細則。
2.行政許可制度的實施問題：（1）現存的地方行政法規中，一部分地方性行政法規沒有完全與行政許可法銜接。根據構建法制社會的要求，依據行政許可法的立法目的，完善行政許可法的工作實踐，是實施行政許可法的重要理論支點，是貫徹實施行政許可法的法律精神精華所在。（2）貫徹實施行政許可法的過程中，執法觀點薄弱。現代行政許可的職能目的是便民服務而非管理命令，因此必須以“為民、便民、利民”的原則進行行政許可工作。但由于行政工作人員觀念上的僵化和對行政法整體把握水平的不足，導致行政許可行為的執法觀念轉變進展緩慢，與法治社會的發展脫節。
五、行政許可完善的前提
筆者認為，要進一步促進行政許可制度實踐的完善，行政機關要避免行政許可中的沖突爭議問題，應該理解并貫徹實施行政許可制度中蘊含的一系列基本原則。
1.行政許可原則始終體現行政法的基本原則。行政許可的基本原則，體現了行政法的基本法律精神，主要有：（1）許可法定原則：這是對依法行政原則的體現，即行政許可必須依法進行，包括行政許可的設定，形式，范圍，條件和程序等均由法律規定。
（2）高效便民原則：《行政許可法》第二十六條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。”第二十九條規定：“行政許可申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。”可見，上述行政法規定的內容是對行政效益原則的具體體現，即行政許可行為必須按照法律要求提高執法效能，用最簡化快捷的程序，履行行政主體的管理職能。
（3）公正公平原則：這是對合理行政原則的體現，即行政許可必須遵循法律正義，保護相對人的利益，不得濫用權力。
（4）信賴保護原則：這是行政許可中最重要的一個原則，體現了行政法制的正當程序。信賴保護，與民法中的“公告公示原則”相類似，即公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律的保護，行政機關不得隨意改變。這個原則隱含的價值在于承認了行政許可的公告形式和公示效力，政府以其公信力為擔保，使得行政許可在通過法定程序獲得后可以被社會所信賴和承認，順利在社會生活中運行，這對行政許可有著根本性的保障作用。
2.行政許可制度始終貫穿著行政許可原則。行政許可的四個基本原則，滲透在行政許可制度的每一個角落，具體來說，從頒布、實施到監督，行政許可基本原則貫徹始終：（1）行政許可的設立：行政許可的設立嚴格地遵守了許可法定的原則，《行政許可法》具體規定了行政許可設立的主體，范圍，標準和程序，同時規定了各個層級行政機構的行政許可設立權限，這樣使得行政許可的設立有法可依，限制了行政機關濫用權力隨意設立行政許可。同時，在不同的行政許可發生沖突時也可以依照法律規定解決。
（2）行政許可的實施：行政許可的實施體現了各個基本原則，兼顧了依法，公正，高效和程序四個方面。行政許可的實施程序在《行政給你許可法中規定的具體明確，主要有如下程序：其一，申請與受理。行政許可的申請與受理條件由法律規定，對于符合《行政許可法》要求的申請人，申請事項相對應的行政機關必須依法受理。這一過程中使得行政許可權法定，限制了行政機關濫用權力;其二，審查與決定。審查與決定流程中，除了法定的行政機關行使行政行為外，更重要的是審查與決定嚴格依照法定程序進行，這樣做有兩個重要的作用：第一，嚴格的正當程序提高了行政許可的運行效率，并且賦予了行政申請人程序正義，通過程序的公平來保障申請人的實質公平與正義;第二，正當程序賦予行政許可公示效力，信賴保護，有利于維護社會秩序，切實保障申請人的利益。
（3）聽證：聽證是指行政機關在做出行政許可決定后，告知與之相關的利害關系人，利害關系人可以申請聽證會聽證決定是否許可。這一流程的體現了兩個行政法的原則精神：一是合理行政，聽證是在行政許可合法的前提下，出于合理性考慮而對各方利益的衡平與維護;二十公示公開，聽證制度是公示的必然要求，也體現了民主的精神，符合現代行政的服務精神。
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一、森林可持續經營的現狀
森林可持續經營是林業可持續發展的核心，沒有可持續經營的森林就不可能有可持續發展的林業。自1992年世界環境與發展大會后的5年里，森林可持續經營進入了實質性階段，世界林業發達國家都開始調整和改造傳統森林資源管理系統的理論與技術，并組織研究和實踐森林資源可持續標準和指標體系。各國根據各自的國情和林情提出了不同的實現途徑。加拿大側重于林地生產力的保護，提出了以模式森林計劃為依托的林地綜合管理系統；美國注重人們對森林的整體需求，提出了生態系統經營；德國由于幾乎沒有原生林，大多為人工次生林，因而著重于回歸自然的人工林經營，即近自然的林業。許多發展中國家也采用森林可持續經營理論來調整各自的林業發展戰略著手研究和制定適合發展中國家的森林可持續經營標準和指標，促進林業的可持續發展。可以說，森林可持續經營的總目標是林業可持續發展，而對于實現森林可持續經營的途徑，以美國1995年《森林和林地資源的長期戰略規劃》為典型，它明確了“管理生態系統------通向可持續性的工具”的模式。
二、林業在可持續發展中的戰略地位和作用
林業是可持續發展的環境基礎。可持續發展必須遵循生態平衡準則，要在經濟―環境協調中求發展。森林是人類生存的自然環境基礎，也是人類社會經濟活動的物質基礎。社會經濟的發展必須依賴以森林生態系統為基礎的環境而發展，否則是無源之水、無本之木。森林是自然界功能最完善、最強大的資源庫、基因庫、蓄水庫和能源庫。科學與實踐證明，森林既有涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候、蘊育物種等多種生態功能，又有貯碳釋氧、吸納粉塵、降解有害氣體、阻消噪聲、美化環境等防治環境污染功能。
1、森林能提高大氣質量。體現在：能有效地減緩溫室效應。
2、森林能有效保護生物多樣性。森林與物種多樣性、生態系統多樣性、遺傳多樣息相關，地球上有一半以上的生物在森林中棲息繁衍。
3、森林可防止水土流失。森林土壤對降水有極強的吸收和滲透作用，其穩滲速率一般在200mm/h，比世界上最大的降雨60mm/h還要大得多。森林的枯枝落葉層不僅可以吸收2―5mm的降水，還可以保護土壤免遭雨滴的沖擊。
4、森林能有效遏止沙漠化。林網超過10％，沙地植被蓋度超過0.3，沙暴的危害就會減少到最小限度。
5、森林可防止地力衰退。林木的根系能固持土壤，涵養水源，保持水土，吸收利用鹽分；枯枝落葉可增加有機質、腐殖質，能有效地改善土壤結構，提高土壤肥力。
6、森林能緩解水資源危機。森林是“綠色水庫”，森林及其土壤像“海綿”一樣可吸收大量的降水，并阻止和減輕洪水災害。可以促進水分循環和影響大氣環流，增加降水，起“空中水庫”的作用。據測算，森林蒸騰的水汽58％又降到陸地上，可增加陸地降水量21.6mm，占陸地年平均降水量2.9％。
7、森林能消除噪聲污染。據測定，100m的防護林帶可降低汽車噪聲30％，摩托車噪聲25％，電聲噪聲23％。
三、林業可持續發展的目標
林業可持續發展的目標，是由一個個具體的區域對林業發展的需求所決定的。一般說來，應當從森林所發揮的作用方面來考慮。而森林的作用受制于特定區域的社會意義和國民經濟意義，就其作用來劃分，主要體現在社會、經濟與生態環境3個方面。
1、林業可持續發展的社會目標
林業可持續發展的社會目標，強調滿足人類基本需要和較高層次的社會文化要求，持續不斷地提供林產品以滿足社會需要，這是持續林業的一個主要目標。作為社會經濟大系統的林業產業，擔負著為社會發展提供生活資料(燃料、食品等)與生產資料(原材料)的雙重任務。隨著全球范圍內不可再生資源的不斷消耗，森林作為主要的可再生資源，其滿足人類社會物質需求的作用是絕對不會消失的。人類對森林的社會、文化需求的不斷擴大，是社會經濟發展的總趨勢。滿足人對森林的多種需要和愿望，是林業的根本任務。
2、林業可持續發展的經濟目標
林業可持續發展的經濟目標，主要關注于林業生產者的長期利益。這里必須明確的是林業經濟可持續性的主體是林業生產經營者。當前就經濟利益的實現方式考察，主要還是通過為社會提供物質產品的形式，實現自身的利益，其中起主導作用的是林產品產量的持續產出。而林產品的產出，除了取決于林業生產力水平外，同時還受到自然生態環境的制約，更受制于非林業部門的影響。林業經營者經營的森林生態系統所提供的環境產品，具有經濟利益的外部特征，必然造成林業利益難以在市場條件下完全實現。面對這種情況，林業可持續發展的經濟目標，必須有其他實現途徑。最可行的方式，一是實行生態補償；二是國家扶持。因此，林業持續發展的必要條件之一，必須保障林業生產者的經濟可持續性。
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在我國存在著重實體輕程序的現象，法律文化傳統一向不重視程序法規范的作用。目前的現狀是行政權力膨漲，運用混亂、控制不力，公民的合法權益得不到有效的保護;同時生產力發展水平落后，社會主義市場經濟體制的建設要求能有高效率的行政權力行使。
基于此，行政程序的作用表現在兩個方面：一是限制行政權力的恣意行使，防止對方當事人的合法權益遭受行政權力的侵害;二是使行政決定具有確定性、合法性，維護行政權力、提高行政效率。
例如，《行政處罰法》第一條就表明了立法目的是保障和監督行政機關有效實施行政管理，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。《道路運輸條例》第一條規定保護道路運輸有關各方當事人的合法權益。《道路運輸行政處罰規定》第一條規定保護道路運輸經營者、旅客、貨主和其他當事人的合法權益。
為體現上述精神，道路運輸行政法規及規章設立了一系列具體的程序來規范行政權力的運行，略述如下。
1 簡易程序和普通程序
行政處罰種類繁多，它對行政相對人利益的影響很大，因此需要對這種權力的行使規定一個正式而嚴格的程序以保障相對人的切身利益。然而，其中一些較輕的處罰如警告、小額罰款等對當事人的利益影響甚小，而正式、嚴格的行政程序一般手續繁瑣、費用較高，國家所付出的較之當事人受到保護的利益更大。《交通行政處罰規定》第十條規定了道路運輸行政處罰簡易程序即：違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下，對法人或其他組織處以一千元以下罰款或警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。第十五條規定交通管理部門必須對案件情況進行全面、客觀、公正地調查、收集證據;必要時，依照法律法規的規定可以進行檢查即為道路運輸行政處罰的普通程序。兩種程序的不同在于普通程序有著嚴格的調查、質證、抗辯、決定、送達等規定，而簡易程序較為簡便，可以當場作出決定。
2 聽證程序
其目的在于保護行政相對人的重大利益，因為聽證能擴大相對人的行政參與權，收集各方面意見和建議便于行政決策切實可行，通過為當事人提供辯論、陳述自己觀點的機會以避免行政機關片面地作出行政決定。
《交通行政處罰程序規定》第二十五條確定了行政處罰的聽證程序。在普通程序基礎上，對交通管理部門作出責令停產停業、吊銷證照、較大數額罰款等行政處罰《交通行政許可實施程序規定》規定行政許可的聽證程序法律、法規、規章規定實施交通行政許可應當聽證的事項，或者交通行政許可實施機關認為需要聽證的其它涉及公共利益的行政許可事項〔第二十條〕;交通行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益沖突的，實施機關在作出交通行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權力。
聽證程序的核心是抗辯，即當事人可以對于自己不利的證據提出異議并要求指控方加以證明，同時可以提出利于自己的證據。當事人通過這種參與、介入對行政行為的事實和理由加以論證，防止了行政專橫和自由裁量權的恣意行使，保持了行政權力與相對人權利的平衡。
3 申辯和質證程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條規定當事人有權進行陳述和申辯。執法人員必須充分聽取當事人意見，對當事人提出的事實、理由和證據應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據成立的，應當采納。《交通行政許可實施程序規定》第十四條規定申請人有權進行陳述和申辯。
這些規定，一方面可以使行政主體在作出行政處罰決定時注意到以事實為根據，以法律為準繩，促使依法行政;二是允許當事人申辯、質證，可以澄清事實、避免失誤、維護當事人合法權益;三是可以促進法治觀念的形成。當事人在申辯質證過程中，可以增強維護主體權利的意識，受到生動的法制教育，有利于法治觀念的培養。
4 職能分離程序
(1)辦案與決定處罰相分離。在普通程序中，規定由執法人員調查或檢查、收集證據，而由行政機關負責人對調查結果進行審查并作出處罰決定，重大復雜的違法行為導致的行政處罰還應由行政機關負責人集體討論決定。在聽證程序中，要求聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。
(2)罰款決定的機關與收繳罰款的機構相分離。作出罰款決定的機關不得自行收繳罰款，由當事人在規定時間內到指定的銀行交納罰款。同時罰款必須全部上交國庫，任何行政機關或個人都不得以任何形式私分截留。
5 說明理由程序
《交通行政處罰程序規定》第十一條規定執法人員當場作出行政處罰決定前，應當講認定的違法事實處罰的理由和依據告知當事人。第二十條交通管理部門告知給予處罰的事實、理由和依據。《交通行政許可實施程序規定》第十七條規定實施機關依法作出不予行政許可的決定的，說明理由
理由，是行政決定作出者對法律、政策和自由裁量權所持的觀點的解釋說明，也就是對行政決定的事實依據和法律政策適用及其相互之間的對應關系的認識。行政機關如果不對這種理由作出說明，就會使得行政權力行使趨于草率、專橫，當事人往往也無法明了其理由及行政機關所執行的法律政策的意義，不利于法律和政策的順利實施。因此說明行政處罰決定的理由有助于限制自由裁量權力的恣意行使、促進合理、謹慎行政，有助于行政處罰決定的可靠性、穩定性，對人民法院的司法審查也有助益能成立。
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在特許法律關系中，特許機關具有雙重身份；一是監督者。基于監督者的身份，特許機關與相對人形成了行政法律關系。在這一法律關系中，特許機關與相對人的法律地位是不對等的。二是權利代表者。在特許法律關系中，特許機關同時也是公共資源權利代表者。特許機關作為權利代表者通過特許方式實現公共資源的讓渡，特許相對人通過支付一定的對價取得這些公共資源所有權或者使用權。顯然，這是平等民事法律關系。因此，特許法律關系是民事法律關系和行政法律關系的競合。
作為監督管理者，其根本價值是實現公共利益的最大化。這種利益更多的是一種讓民眾直接受惠的無形社會利益。而特許機關作為公共資源權利代表者，其追求的是資源收益的最大化。這種收益是一種純粹的有形的客觀物質經濟利益，而社會一般公眾要想從公共資源中受惠，則往往還需要借助于其他一些間接措施或者手段。
由于公共資源市場化配置使得各級政府能夠獲得較高的財政收入。因此，實踐中，特許機關更看中市場化程序的運用，實踐中招標、拍賣等市場化配置方式的濫用就充分說明了這一點。在巨大的利益刺激下，特許機關常常是違背立法本意，任意擴大特許權市場化配置的適用范圍，導致特許權市場化方式的濫用。而如果過于強調特許事項的單一市場化配置方式，很容易導致特許機關借特許之名，行管理收費之實，將政府的決策職責變成為一般等價物進行市場交易，使得審批經濟的死灰復燃。
三、公眾參與嚴重缺失
特許的主要作用是分配稀缺公共資源。特許權配置過程就是特許機關對公共資源進行處置的過程。特許權處置標的強烈的公共性特點決定了特許機關在行使特許權過程中，必須要強化公共參與性。實踐中，特許機關卻常常將聽證程序當作是與招標、拍賣等市場化程序相互對立的兩種程序。這種認識上的誤區直接導致了特許權配置過程中的公眾參與度差、公眾參與權得不到有效保障等問題。
筆者認為，我們應當在市場優先原則的指引下，通過進一步完善特許權市場化立法，細化特許權市場化配置原則的具體適用范圍，強化公眾參與來實現特許權的有效配置。
參考文獻：
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一、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為依據
在現有立法體系中，涉及房屋拆遷的規范性文件很多，但最高位階的立法還只是2001年6月6日國務院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》，以該條例為依據可以把我國房屋拆遷大致分為三個階段:一是房屋拆遷的決定階段，二是房屋拆遷補償安置的協商、裁決階段，三是房屋拆遷的實施階段。房屋拆遷的第一個階段由申請和許可構成，需要實施房屋拆遷的單位必須向房屋拆遷管理部門提出房屋拆遷的申請，由房屋拆遷管理部門審查后作出拆遷許可的決定，房屋拆遷管理部門作出拆遷許可的決定后向申請拆遷的單位頒發房屋拆遷許可證，同時對外房屋拆遷公告。在這一階段有兩個基本的行政行為:一個是拆遷許可，一個是拆遷公告(公告的內容包括拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等)。在拆遷人取得房屋拆遷許可證，以及房屋拆遷管理部門正式房屋拆遷公告后，房屋拆遷進入第二個階段，即房屋拆遷補償安置的協商、裁決和第三個階段，即房屋拆遷的實施。
《城市房屋拆遷管理條例》第六、七條規定了拆遷人應該先向房屋拆遷管理部門申領房屋拆遷許可證，提交相關資料，房屋拆遷管理部門在收到房屋拆遷許可的申請及其相關文件后，經審查認為該申請符合拆遷條件的，作出房屋拆遷許可的決定，并向拆遷人發放房屋拆遷許可證，同時向拆遷范圍內的被拆遷人房屋拆遷公告。①這樣就出現了兩個行政行為:一個是以拆遷人為相對人的房屋拆遷許可，一個是以被拆遷人為相對人的房屋拆遷公告。這兩個行政行為實際上是一個復合的行政行為，且又都是可訴的具體行政行為，雖然它們各自獨立，但后一個行政行為從法律上看是前一個行政行為的結果，前一個行政行為的違法性必然影響到后一個行政行為的法律效力。
實踐中關于拆遷許可決定的案例最多，包括因拆遷許可行為引起的爭議和因拆遷公告引起的爭議。因為被拆遷人最先接觸的就是公告或者拆遷許可證，關于房屋拆遷許可決定的司法審查就成了重要的關鍵問題，即拆遷許可決定的合法性是關鍵，首先要解決的就是拆遷許可的性質問題，只有明確了其具體行政行為的性質，才能給予被拆遷人合法權益的有效救濟。
二、公益性房屋拆遷中的拆遷許可決定行為的性質分析
從表面上看，拆遷許可是一種相對人提供申請需要的資料，行政機關予以審查，作出不予許可或者予以許可發給拆遷許可證的行政行為。我國目前的立法是將拆遷決定定性為行政許可行為，學界也有認為其是行政征收的理論觀點。那么拆遷許可是否是行政許可?是否是行政征收?
(一)拆遷決定非行政許可和行政征收行為
1.資源的有限性和市場失靈現象是政府管制行為存在的理由，行政許可是一種政府管制行為，以對公民權的一種普遍的法律禁止為前提，具有解除法律限制的效力。公民拿到行政許可證即是法律的個案解禁，可以獲得從事該活動的某種權利或者資格。拆遷的客體是被拆遷人的房屋財產權，是公民的最基本人權之一，法律沒有理由和依據對其設定禁止，不論拆遷人是建設單位還是行政相關部門，法律沒有給予其違背被拆遷人的真實意思強制拆遷他們的房屋的權力。因而房屋拆遷不是政府管制的范圍，即非行政許可行為。
可見，在我國行政許可法中將拆遷決定行為定性為行政許可是錯誤的。
2.拆遷決定亦非行政征收。有學者認為拆遷許可是一種行政征收行為，認為城市房屋拆遷實質就是一種國家代表社會要求公民履行其財產權義務的行政征收行為。②作為一種國家依據行政權力剝奪公民產權的強制性行為，房屋拆遷是否是行政征收呢?“所謂行政征收，是指行政主體憑借國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依法向行政相對人強制地無償地征集一定數額金錢或實物的行政行為。行政征收具有強制性、無償性和法定性”，其主要適用于稅費的征收。③政府進行拆遷時，依法應當給予拆遷戶合理的補償，并不是無償的，可見其并不是一種行政征收行為。
(二)房屋拆遷許可定性
我認為城市房屋拆遷許可是一種公益征收行為(或者公用征收行為)。所謂公益征收，就是指行政主體根據公共利益的需要，按照法律規定的程序，并在給予相應補償的情況下以強制方式取得相對人財產權益的一種行政行為。主要有以下特點:(1)公益征收通常是不固定的，只有在公共利益需要的條件下進行;(2)一般是有償的，必須給予相對人合理補償的前提下進行;(3)由于是剝奪公民財產權的行為，程序比較嚴格;(4)與行政征收不同的是，不以相對人負有行政法上的繳納義務為前提，是公益需要相對人作出的犧牲。④而行政征收則是無償固定持續的行為。可見，公益征收和行政征收是有嚴格區別的。拆遷許可決定符合公益征收的行為特征，實質是公益征收行為的一種。
需要說明的是拆遷公告。拆遷公告不是一種獨立的行為，如前所述，是拆遷許可證頒發之后的必須實施的結果行為，實際上與拆遷決定書發放行為是拆遷許可決定的兩種外在表現形式。為保護相對人的合法權益，有必要單獨對拆遷公告行為進行進一步分析研究。
對拆遷公告理論討論得更多的是其可訴性問題。目前實踐中法院在受理該類案件時分兩種情況，一種認為公告是抽象行政行為，對象不特定;或認為只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權利義務不產生實際影響，有強制力。綜合二者，公告不屬于行政訴訟的受案范圍，不予受理。另一種就是認為是具體行政行為，予以受理。那么公告行為是何種行政行為?
贊同后者，首先拆遷公告是具體行政行為。拆遷公告是指拆遷管理部門對涉及拆遷事項，如拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等向被拆遷人及其利害關系人予以告知的行為。有以下特征:(1)公告實施主體是拆遷管理部門，是行政職權行為;(2)公告對象是被拆遷人以及利害關系人，通常限定在特定的某一城區內，數量通常很多，但是數量多并不能認為不特定，被拆遷人是可以統計的、固定的、特定的多數，這一點也決定了拆遷公告是一種具體行政行為;(3)公告行為對被拆遷人，以及利害關系的財產權益產生實際的影響，房屋通常是公民辛苦大半輩子的目標，是他們最重要的財產之一，公告內容對其產生直接的決定作用。可見拆遷公告是具體行政行為，非抽象行政行為。
需要分析的一種觀點:公告只是一種對拆遷事宜的告知行為，對被拆遷人的權利義務不產生實際影響，不具有強制力。根據《城市房屋拆遷管理條例》第八條規定，公告內容有拆遷人、拆遷范圍、期限等，⑤似乎只是告知行為而已，但是這里有一個“等”的規定，實踐中就有公告中也規定逾期不拆遷的責任、強制措施等內容，導致被拆遷人的合法權益必然會受直接影響。如2003年3月18日，某中學經被告某縣建設局批準，取得了《房屋拆遷許可證》，被告按照《國務院城市房屋拆遷管理條例》第八條規定，于3月21日房屋拆遷公告，該公告寫明了拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等，同時還寫明:望各被拆遷戶顧全大局，積極配合，在公告規定期限內完成拆遷，逾期不拆遷的，將按有關規定強制拆遷。⑥
一些地方立法依據國務院的條例，直接規定了拆遷公告內容包括被拆遷人期限內不如期自行搬遷。就強制依法搬遷。如南京的一個拆遷案例中，南京玄武區人民政府根據寧政發[2000]23號文向玄武區拆遷范圍的居民發出《公告》，告知被拆遷居民:因南京地鐵南北線一期工程建設的需要，經國家計委計投資(1999)411號文，市房管局寧拆許字[2000]087號拆遷許可證批準，玄武區拆遷范圍內的居民近日拆遷，拆遷期限為2000年11月1日至2000年11月30日。要求拆遷范圍內的居民、企事業單位均應以國家建設為重顧全大局，在規定期限內盡快搬遷，將空房交拆遷單位拆除，逾期不搬者，將依法予以拆除。第十四條規定:在房屋拆遷公告規定的或本通知十三條規定的裁決作出的拆遷期限內，被拆遷人無正當理由拒絕拆遷的，所在區人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆遷的，由所在區人民政府責令有關部門強制拆遷。⑦這種情形是地方規范性文件中直接規定了公告含有不如期搬遷就強制拆遷的內容，明顯可見，拆遷公告不僅是單純的告知行為，還直接影響被拆遷人的合法利益，具有強制力。因此我認為拆遷公告應定性為是一種告知行為，是征收決定的一種外在表現形式。
綜上所述，城市房屋拆遷許可應定為公益征收行為。
注釋:
①《城市房屋拆遷管理條例》第六條規定:拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。第七條規定:申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(一)建設項目批準文件;(二)建設用地規劃許可證;(三)國有土地使用權批準文件;(四)拆遷計劃和拆遷方案;(五)辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。
②顧大松，史筆.城市房屋拆遷行為法律屬性簡論.2004年江蘇省行政法學會年會論文.
③姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社高等教育出版社，1999，第一版:217.
④王克穩.經濟行政法基本論.北京大學出版社，2004.4:154.
⑤《城市房屋拆遷管理條例》第八條:房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。
⑥盧晴，馬超，周偉.房屋拆遷公告是否具有可訴性.江蘇法制報，2003.11.27.
⑦黃彥杰.張廣仁不服南京市玄武區人民政府限期搬出《通告》案，大松行政網，2004-10-17.
參考文獻
