引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共財(cái)政監(jiān)督論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

3、目標(biāo)控制原則在工程項(xiàng)目施工成本控制與管理過程中最為基本的技術(shù)與方法就是目標(biāo)控制管理，這種管理方式的實(shí)質(zhì)就是逐一分解、落實(shí)計(jì)劃的方針、措施、目標(biāo)以及任務(wù)。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)管理的關(guān)鍵在于應(yīng)制定切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，目標(biāo)應(yīng)越具體越好，細(xì)分到每一個(gè)部門、崗位以及個(gè)人，不僅應(yīng)明確工作責(zé)任，同時(shí)應(yīng)明確工程施工的成本責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“責(zé)、權(quán)、利”的統(tǒng)一。

二、財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)加強(qiáng)公路工程項(xiàng)目施工成本控制的策略

1、應(yīng)獨(dú)立核算工程項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員應(yīng)根據(jù)實(shí)際公路工程項(xiàng)目的規(guī)模、地理位置與環(huán)境以及施工組織特點(diǎn)等諸多因素采取獨(dú)立核算財(cái)務(wù)管理制度。每一個(gè)工程項(xiàng)目都會(huì)產(chǎn)生工程成本，具有相對(duì)獨(dú)立的資金流以及工程價(jià)款的結(jié)算，通過獨(dú)立核算財(cái)務(wù)管理制度可以對(duì)每項(xiàng)工程項(xiàng)目進(jìn)行可靠的確認(rèn)以及歸集，獨(dú)立考察工程項(xiàng)目的成本與效益。因此財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)立專門的公路工程項(xiàng)目財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，并配置專門的財(cái)會(huì)人員全面負(fù)責(zé)各項(xiàng)施工項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理以及會(huì)計(jì)核算。

2、應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目資金的預(yù)算管理財(cái)務(wù)預(yù)算管理是工程項(xiàng)目施工成本控制的關(guān)鍵，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)建立科學(xué)、合理的工程資金回收與使用的資金預(yù)算管理體制，通過預(yù)算、分析、監(jiān)督、控制、考核等手段提高資金使用的規(guī)范性、目的性與計(jì)劃性，將資金損失與浪費(fèi)程度控制在最低限度，實(shí)現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置，盡可能減少資金占用，提高資金使用效益，提高資金周轉(zhuǎn)率。具體而言，也即是在實(shí)際工程項(xiàng)目施工前，確定好施工材料、人力以及設(shè)備，根據(jù)工程項(xiàng)目的各項(xiàng)費(fèi)用支出數(shù)額、支出時(shí)間、支出類別編制項(xiàng)目資金需求預(yù)算。主要包括以下幾個(gè)方面：（1）根據(jù)工程規(guī)模確定編制項(xiàng)目施工人員，并按照施工實(shí)際進(jìn)展情況對(duì)作業(yè)人員進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，做好施工人員的進(jìn)場(chǎng)、退場(chǎng)安排。（2）應(yīng)根據(jù)實(shí)際施工工程進(jìn)度，合理安排施工原材料、施工機(jī)械等所需物的采購(gòu)、租賃、使用、維修以及保養(yǎng)等工作，確保能夠充分利用這些材料、設(shè)備，盡量減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，避免浪費(fèi)，降低施工成本，并為資金的充分籌措以及適時(shí)投入提供重要的參考依據(jù)。（3）應(yīng)加強(qiáng)各施工單位的內(nèi)部控制制度。由于公路施工的不確定因素較多，情況變化較多，為避免客觀情況的變化，各施工單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制力度，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，調(diào)整資金需求預(yù)算。同時(shí)資金需求預(yù)算應(yīng)向財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)匯報(bào)，經(jīng)財(cái)政監(jiān)督管理負(fù)責(zé)人審核同意、蓋章后才可撥付。

3、應(yīng)加強(qiáng)工程項(xiàng)目資產(chǎn)的成本核算與管理（1）加強(qiáng)固定資產(chǎn)的成本核算和管理公路施工中使用的固定資產(chǎn)價(jià)值較高，但由于公路施工的特點(diǎn)，導(dǎo)致這些高價(jià)值的固定資產(chǎn)極易破損，尤其是一些大型的機(jī)械設(shè)備，使用頻率較高，破損的風(fēng)險(xiǎn)以及程度更大，因此在公路工程項(xiàng)目施工成本控制過程中，應(yīng)正確核算固定資產(chǎn)折舊，加強(qiáng)固定資產(chǎn)的核算和管理。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)一調(diào)配、購(gòu)置工程項(xiàng)目所需的各種固定資產(chǎn)，若未經(jīng)批準(zhǔn)均不得擅自購(gòu)買。同時(shí)工程項(xiàng)目施工單位人員對(duì)于固定資產(chǎn)并沒有所有權(quán)，只有管理權(quán)和使用權(quán)，積極做好固定資產(chǎn)的調(diào)人、調(diào)出、盤點(diǎn)以及對(duì)賬等相關(guān)記錄。（2）制定科學(xué)、合理的施工材料采購(gòu)計(jì)劃財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)要求各施工單位根據(jù)實(shí)際工程施工預(yù)算的材料耗量、施工組織計(jì)劃以及材料耗用預(yù)計(jì)量，每月編制施工材料、物資的采購(gòu)計(jì)劃，并交由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)審核通過后才可以正式進(jìn)行材料采購(gòu)程序。同時(shí)應(yīng)要求各施工單位應(yīng)建立“材料實(shí)物帳”制度，主要內(nèi)容應(yīng)包括計(jì)量、驗(yàn)收、入庫(kù)、盤點(diǎn)、出庫(kù)、對(duì)賬等，必須保證數(shù)據(jù)記錄的真實(shí)性、完整性、全面性，保證“帳”“、物”、“卡”的一致性。應(yīng)以存貨費(fèi)用分配表以及出庫(kù)單作為存貨計(jì)入成本的原始憑證，應(yīng)盡可能按照市場(chǎng)供應(yīng)情況、材料預(yù)算用量、工程施工進(jìn)度等方面因素做好工程用料的庫(kù)存限量管理，確定適度的庫(kù)存量，避免造成不必要的浪費(fèi)。

三、應(yīng)正確核算工程項(xiàng)目成本

1、應(yīng)制定科學(xué)、合理的成本計(jì)劃在公路工程項(xiàng)目施工中，施工成本的形成主要包括機(jī)械使用費(fèi)、材料費(fèi)以及人工費(fèi)，項(xiàng)目物資和設(shè)備的進(jìn)退場(chǎng)費(fèi)、臨床設(shè)施攤銷費(fèi)、施工工具費(fèi)等其他直接費(fèi)用以及財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用等間接費(fèi)用。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)公路工程項(xiàng)目施工成本的支出類別和收入類別制定科學(xué)、合理的成本費(fèi)用計(jì)劃，認(rèn)真落實(shí)監(jiān)督、管理責(zé)任。根據(jù)工程實(shí)際制定嚴(yán)格的“降低成本技術(shù)組織措施計(jì)劃表”、“項(xiàng)目成本計(jì)劃表”、“降低項(xiàng)目成本計(jì)劃表”以及“間接費(fèi)用計(jì)劃表”等，盡可能細(xì)化成本以及費(fèi)用核算，減少支出，降低消耗。

2、加強(qiáng)預(yù)算控制財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公路工程項(xiàng)目的資金預(yù)算控制，比如對(duì)于間接費(fèi)用支出，應(yīng)采用包干預(yù)算，也即是指對(duì)于工程項(xiàng)目施工預(yù)算總額進(jìn)行一次性包死預(yù)算，全年都不變；而對(duì)于直接費(fèi)用支出，可采用定額控制。杜絕在差旅費(fèi)、招待費(fèi)、電話費(fèi)等各種非生產(chǎn)型經(jīng)費(fèi)開支方面出現(xiàn)浪費(fèi)行為，杜絕在使用設(shè)備材料、物資采購(gòu)以及工程結(jié)算等環(huán)節(jié)出現(xiàn)管理混亂，造成不必要的浪費(fèi)。

篇2

一、對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解

對(duì)財(cái)政監(jiān)督的理解存在著三種代表性的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全過程闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以孫家琪主編的《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新概念辭典》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督指的是通過財(cái)政收支管理活動(dòng)對(duì)有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各項(xiàng)事業(yè)進(jìn)行的檢查和督促。另一種觀點(diǎn)是從廣義的角度對(duì)財(cái)政監(jiān)督的含義進(jìn)行歸納，以顧超濱主編《財(cái)政監(jiān)督概論》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是指政府的財(cái)政管理部門以及政府的專門職能機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家財(cái)政管理對(duì)象的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查，調(diào)查處理與建議反映活動(dòng)。還有一種觀點(diǎn)是從財(cái)政業(yè)務(wù)的角度來闡述財(cái)政監(jiān)督的含義，以李武好、韓精誠(chéng)、劉紅藝著的《公共財(cái)政框架中的財(cái)政監(jiān)督》提出的財(cái)政監(jiān)督的定義為代表，認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)尤其是財(cái)政部門及其專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高財(cái)政性資金的使用效益，而依法對(duì)財(cái)政性資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的一種重要手段。

二、對(duì)財(cái)政審計(jì)的理解

財(cái)政審計(jì)是指國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)中央和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支活動(dòng)及財(cái)政部門組織執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的活動(dòng)所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。財(cái)政審計(jì)，又稱財(cái)政收支審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)依照《憲法》和《審計(jì)法》對(duì)政府公共財(cái)政收支的真實(shí)性、合法性和效益性所實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)的組織體系，財(cái)政收支審計(jì)包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)，以及其他財(cái)政收支審計(jì)。根據(jù)《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)主要對(duì)財(cái)政部門具體組織中央預(yù)算執(zhí)行情況、國(guó)稅部門稅收征管情況、海關(guān)系統(tǒng)關(guān)稅及進(jìn)口環(huán)節(jié)稅征管情況、金庫(kù)辦理預(yù)算資金收納和撥付情況、國(guó)務(wù)院各部門各直屬單位預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算外收支以及下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算等七個(gè)方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。隨著我國(guó)公共財(cái)政體制框架的建立和完善，財(cái)政審計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了三個(gè)重要轉(zhuǎn)變：一是由收支審計(jì)并重轉(zhuǎn)向以支出的管理和使用情況的真實(shí)性、合法性審計(jì)為主；二是由主要審計(jì)中央本級(jí)支出轉(zhuǎn)向中央本級(jí)與補(bǔ)助地方支出審計(jì)并重；三是財(cái)政審計(jì)范圍已由傳統(tǒng)的財(cái)政決算審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)、稅收和海關(guān)征管審計(jì)，擴(kuò)展到預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、部門決算審計(jì)、轉(zhuǎn)移支付審計(jì)、稅收和海關(guān)收入審計(jì)、政府采購(gòu)審計(jì)、財(cái)政績(jī)效審計(jì)、社會(huì)保障審計(jì)等。逐步形成了“大財(cái)政審計(jì)”的概念。大財(cái)政審計(jì)是財(cái)政審計(jì)的擴(kuò)展，也是財(cái)政審計(jì)的補(bǔ)充。

三、財(cái)政監(jiān)督中對(duì)財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督

20世紀(jì)90年代上半期，中國(guó)對(duì)原有的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度進(jìn)行了一整套重大改革。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的重要作用不僅得到實(shí)踐工作者的支持，而且也得到了政府財(cái)政部門的認(rèn)可。與此同時(shí)，中國(guó)又全面地推進(jìn)了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規(guī)定，當(dāng)公司的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度與國(guó)家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度存在不一致的地方時(shí)。稅收征管機(jī)關(guān)在征稅時(shí)，應(yīng)以國(guó)家財(cái)經(jīng)規(guī)章制度的規(guī)定為準(zhǔn)。這一規(guī)定對(duì)于理順政府與企業(yè)的關(guān)系，規(guī)范政府與企業(yè)的行為。明確政府與企業(yè)的分配秩序有積極的作用。自實(shí)施財(cái)會(huì)制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內(nèi)涵與會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的公允內(nèi)涵的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行了深入的討論。從歷史發(fā)展的趨勢(shì)和邏輯來看。稅收原則體系同會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系是一致的，二者都應(yīng)體現(xiàn)社會(huì)資本和個(gè)人資本運(yùn)行的客觀要求。但從某一特定的時(shí)期看，稅收原則體系與會(huì)計(jì)原則體系又是有區(qū)別的。首先，稅收原則由于階級(jí)性要求可能會(huì)做出某種強(qiáng)制規(guī)定，

但會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系的階級(jí)性要求相對(duì)而言并不十分鮮明，審計(jì)的準(zhǔn)則無疑應(yīng)是以各項(xiàng)公認(rèn)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為基礎(chǔ)的，其實(shí)我國(guó)早已有注冊(cè)會(huì)計(jì)師與注冊(cè)審計(jì)師合一之實(shí)。其次。財(cái)政監(jiān)督有獨(dú)立存在的實(shí)體一財(cái)政資金言，財(cái)政實(shí)體還應(yīng)包括國(guó)有資本部分；而審計(jì)則沒有獨(dú)立存在的實(shí)體。財(cái)政管理的目的應(yīng)是加強(qiáng)財(cái)政管理、提高財(cái)政資金的運(yùn)行效益；而審計(jì)則只是屬于方法論的范疇，審計(jì)的階級(jí)性并不突出，國(guó)家統(tǒng)治的代表——各級(jí)政府需要審計(jì)，對(duì)于微觀經(jīng)濟(jì)單位——公司、企業(yè)來說。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理、完善公司的內(nèi)部審計(jì)功能。也是它們管理的重要職能。再者，財(cái)政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督兩方面內(nèi)容，而審計(jì)監(jiān)督只有財(cái)經(jīng)監(jiān)督之責(zé)，并無人事監(jiān)督之權(quán)。從法律角度看，一級(jí)或上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督所依據(jù)的法律準(zhǔn)繩也只能是由立法部門或財(cái)政部門所制定的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行的一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的審計(jì)也只能在預(yù)算法等法規(guī)所規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)然在這里也可能會(huì)有新的情況出現(xiàn)。從長(zhǎng)期來看，稅收剛性原則不會(huì)脫離會(huì)計(jì)準(zhǔn)則而孤立發(fā)展，稅收在它的立法時(shí)，會(huì)不斷地吸收會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)過程中出現(xiàn)的新東西來充實(shí)自己、完善自己。簡(jiǎn)言之，稅收剛性既是立法的要求，也會(huì)體現(xiàn)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則演進(jìn)中的精華。由于審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政監(jiān)督在我們今后的財(cái)政活動(dòng)中將會(huì)出現(xiàn)更多的交叉，而且審計(jì)監(jiān)督也有由政府內(nèi)部監(jiān)督模式往人大的獨(dú)立審計(jì)模式過渡的趨勢(shì)。探索審計(jì)監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督各自的內(nèi)容、監(jiān)督范圍、監(jiān)督手段、監(jiān)督效率等也將會(huì)顯得日益重要。

四、完善財(cái)政審計(jì)監(jiān)督機(jī)制的必要性

黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我國(guó)財(cái)政改革與發(fā)展都要圍繞完善公共財(cái)政體系這個(gè)目標(biāo)努力推進(jìn)。從內(nèi)容上講，公共財(cái)政體系包括公共財(cái)政收入體系、公共財(cái)政支出體系、公共財(cái)政預(yù)算體系、公共財(cái)政政策體系、公共財(cái)政責(zé)權(quán)配置規(guī)則體系、公共財(cái)政制度體系、公共財(cái)政管理體系和公共財(cái)政監(jiān)督體系八個(gè)方面。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上表示，在2008年財(cái)稅改革穩(wěn)步，推進(jìn)的基礎(chǔ)上，2009年將大力推進(jìn)財(cái)稅制度改革。由此可見，將對(duì)我國(guó)財(cái)政審計(jì)產(chǎn)生了深刻影響，財(cái)政審計(jì)面臨著“五新”：一是面臨著新的財(cái)稅管理模式和管理內(nèi)容；二是面臨著要確定新的審計(jì)客體和審計(jì)對(duì)象；三是面臨著要運(yùn)用新的審計(jì)手段，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)已經(jīng)刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計(jì)的目標(biāo)，更注重績(jī)效審計(jì)；五是面臨著要適應(yīng)新的審計(jì)環(huán)境，要實(shí)行陽光審計(jì)。由此可見，在公共財(cái)政制度重構(gòu)過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財(cái)政內(nèi)部的檢查監(jiān)督，更重要的還要借助于財(cái)政審計(jì)的作用。通過財(cái)政審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題和提出建議，促進(jìn)各項(xiàng)公共財(cái)政管理制度的完善。

參考文獻(xiàn)：

［1］魏長(zhǎng)生,查勇.淺談績(jī)效審計(jì)中存在的問題及對(duì)策[j].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì),2009,(5).

篇3

國(guó)內(nèi)部分學(xué)者從公共財(cái)政角度對(duì)突發(fā)性事件管理進(jìn)行了論述。劉尚希、陳少?gòu)?qiáng)(2003)較早研究了公共財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的構(gòu)建問題;馬海濤、安秀梅(2003)以SARS為背景提出了構(gòu)建公共財(cái)政的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,以及從體制和管理兩個(gè)方面完善公共財(cái)政框架體系。趙要軍、陳安(2007)通過對(duì)我國(guó)地震應(yīng)急組織體系及財(cái)政應(yīng)對(duì)地震類災(zāi)害的流程分析,結(jié)合國(guó)外應(yīng)對(duì)地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗(yàn),分析了我國(guó)公共財(cái)政應(yīng)對(duì)過程中存在的不足,最后建立了應(yīng)對(duì)地震類突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制;周品愛(2008)提出公共財(cái)政往往是公共風(fēng)險(xiǎn)的最后一道防線,而應(yīng)急預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)是公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的核心。

二、突發(fā)公共事件的界定

所謂突發(fā)公共事件,從廣義上來講是指在組織或者個(gè)人原定計(jì)劃之外,或者是在其認(rèn)識(shí)范圍之外突然發(fā)生的對(duì)其利益具有損傷性或者潛在危害性的事件。從狹義上來說,可以定義突發(fā)事件是在一定區(qū)域內(nèi),突然發(fā)生的、規(guī)模比較大、對(duì)社會(huì)產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的,對(duì)生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重威脅的事件或者災(zāi)難。這里的“突發(fā)事件”一般會(huì)省略“災(zāi)難性”這樣一個(gè)限定詞,但是實(shí)際上在說突發(fā)事件的時(shí)候,都說的是災(zāi)難性的事件。

在各類自然災(zāi)害中,地震災(zāi)害雖然發(fā)生的幾率不高,但是相比于其他災(zāi)害地震有一下幾個(gè)特點(diǎn):(1)突發(fā)性比較強(qiáng),猝不及防。(2)破壞性大,成災(zāi)廣泛。(3)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。(4)防御難度大。(5)地震還發(fā)生次生災(zāi)害。(6)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。(7)災(zāi)害具有周期性。基于以上特點(diǎn),地震系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng),是自然與社會(huì)相互作用的結(jié)果,但在現(xiàn)有的科技水平下,我們還無法規(guī)避這類自然災(zāi)害的發(fā)生,但是我們可以依據(jù)對(duì)自然災(zāi)害類突發(fā)事件發(fā)生、發(fā)展、衍生及其影響的自身規(guī)律,以及對(duì)救助主體自身的運(yùn)作規(guī)律的研究,來制定相應(yīng)的應(yīng)急機(jī)制加以預(yù)防和應(yīng)對(duì),這其中政府的財(cái)政應(yīng)急方面的表現(xiàn)對(duì)于救災(zāi)的效果起著決定性作用。

三、財(cái)政應(yīng)急機(jī)制分析

目前我國(guó)對(duì)于公共財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制的研究還存在許多空白,從國(guó)外公共財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)的情形來看,完善的財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)具備幾個(gè)條件:一是樹立起建立財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)事件的理念;二是財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制管理應(yīng)列入日常財(cái)政管理的議事日程,有完備的啟動(dòng)程序和具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),一旦出現(xiàn)公共危機(jī),財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制便可馬上投入運(yùn)行;三是對(duì)財(cái)政應(yīng)急事件發(fā)生時(shí)應(yīng)有可動(dòng)用的收入來源及資金籌資渠道;四是在支出上應(yīng)編制應(yīng)急預(yù)算,應(yīng)急預(yù)算應(yīng)包含在公共預(yù)算的范疇;五是應(yīng)對(duì)機(jī)制動(dòng)用財(cái)政資金執(zhí)行權(quán)限應(yīng)列入財(cái)經(jīng)法律法規(guī)之中,一旦有突發(fā)事件發(fā)生,可以避免不必要的法律障礙;六是完善的財(cái)政應(yīng)對(duì)機(jī)制應(yīng)包括指揮決策系統(tǒng)、

信息反饋處理系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)等一系列組織。

1.公共財(cái)政運(yùn)行機(jī)制

(1)財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部成立災(zāi)難應(yīng)急指揮體系:當(dāng)?shù)卣痤悶?zāi)害發(fā)生時(shí),發(fā)揮信息溝通、組織協(xié)調(diào)、以及財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)配工作。

(2)完善預(yù)備費(fèi)的管理和使用:目前我國(guó)預(yù)備費(fèi)的提取數(shù)額與國(guó)外相比明顯偏低,有必要提高預(yù)備費(fèi)的提留比例,同時(shí)進(jìn)行預(yù)算制度改革,把預(yù)備費(fèi)和年度預(yù)算分開管理。

(3) 逐步建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架:在各級(jí)財(cái)政之間、在政府各個(gè)部門之間、在政府與企業(yè)、居民之間等方面構(gòu)建一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的制度框架。

2.公共財(cái)政震前預(yù)警防范機(jī)制

震前預(yù)警防范是震時(shí)響應(yīng)的前奏,做好震前預(yù)警準(zhǔn)備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關(guān)鍵,因此震前預(yù)警機(jī)制就顯得尤為重要。財(cái)政系統(tǒng)不僅要與民政系統(tǒng)間建立信息共享機(jī)制,還要與地震預(yù)測(cè)、監(jiān)測(cè)體系間形成信息共享互遞機(jī)制,力爭(zhēng)快捷地獲得第一手資料,為應(yīng)對(duì)地震類災(zāi)害事件做好充足的事前防范工作。

3.公共財(cái)政震時(shí)響應(yīng)機(jī)制

(1)迅速建立應(yīng)急指揮中心并啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案:迅速建立應(yīng)急指揮中心,發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級(jí)財(cái)政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍,確立一個(gè)應(yīng)急指揮中心,統(tǒng)一部署、分工協(xié)作,協(xié)調(diào)各方資源保證應(yīng)急所需資金。

(2)簡(jiǎn)化應(yīng)急撥款流程:及時(shí)性是突發(fā)事件處理的重要原則, “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長(zhǎng)久之計(jì),必須簡(jiǎn)化突發(fā)狀態(tài)下的財(cái)政資金劃撥流程。

(3)適時(shí)監(jiān)督財(cái)政資金周轉(zhuǎn)情況:在地震類突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展的過程中,財(cái)政、民政部門要及時(shí)的溝通交流信息。

4.公共財(cái)政震后恢復(fù)重建機(jī)制

(1)震后財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償:公共危機(jī)一旦發(fā)生往往會(huì)造成巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。因此,財(cái)政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要,制定明確的資金救助計(jì)劃和資金補(bǔ)償機(jī)制。

(2)對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行全面審計(jì)檢查:震后恢復(fù)重建工作完成后,要對(duì)財(cái)政資金的整個(gè)申領(lǐng)、使用過程進(jìn)行全面的審計(jì)檢查,要對(duì)違規(guī)使用資金的人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

5.公共財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制

監(jiān)督檢查機(jī)制貫穿地震類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的始終。不但要對(duì)財(cái)政資金的整個(gè)流動(dòng)過程進(jìn)行檢查,還要對(duì)預(yù)案及預(yù)案管理的有效性及災(zāi)害處置的全過程進(jìn)行評(píng)估。從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),進(jìn)一步完善財(cái)政應(yīng)急預(yù)案。

四、財(cái)政應(yīng)急機(jī)制案例分析――以汶川地震為例

(一)中央及地方財(cái)政安排救災(zāi)資金的基本情況

2008年5月12日,四川省汶川縣發(fā)生里氏8級(jí)地震,造成四川省大部分地區(qū)受災(zāi),數(shù)十萬人傷亡,直接損失300億元。地震發(fā)生后,國(guó)家減災(zāi)委、民政部緊急啟動(dòng)了國(guó)家救災(zāi)一級(jí)響應(yīng),民政部協(xié)調(diào)各方資源,中央財(cái)政緊急下?lián)艿卣鹁葹?zāi)資金8.6億元。截至11月底,中央和地方各級(jí)財(cái)政安排抗震救災(zāi)資金1287.36億元。中央財(cái)政共安排抗震救災(zāi)資金382.42億元,安排災(zāi)后恢復(fù)重建資金651.71億元。全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共安排財(cái)政性救災(zāi)資金253.23億元。四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個(gè)地震受災(zāi)省市收到中央及地方各級(jí)財(cái)政性救災(zāi)資金共計(jì)1166.48億元,已支出480.17億元。

(二)及時(shí)監(jiān)督、審查救災(zāi)物資、款項(xiàng)的使用

為確保救災(zāi)資金、物資按要求及時(shí)到位、嚴(yán)格管理和合理使用,審計(jì)署于16日決定,組織對(duì)汶川地震救災(zāi)資金和物資進(jìn)行審計(jì)。從5月14日至11月底,全國(guó)各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)18個(gè)中央部門和單位、31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的1289個(gè)省級(jí)部門和單位、5384個(gè)地級(jí)部門和單位、24618個(gè)縣級(jí)部門和單位進(jìn)行了審計(jì),延伸審計(jì)了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省(市)的3845個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9526個(gè)村,并對(duì)76709戶受災(zāi)群眾進(jìn)行了調(diào)查,并了審計(jì)報(bào)告。信息透明顯示政府自信、開放心態(tài)。

(三)不足和相關(guān)建議

1. 救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制有待完善

在本次抗震救災(zāi)中,由于相關(guān)應(yīng)急機(jī)制的不完善,尷尬和措手不及的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,由此造成一些不必要的麻煩和本可避免的損失。地震教育連續(xù)性深入性不夠,這次汶川地震,如果早有相關(guān)地震知識(shí),有些人是完全可以躲避災(zāi)難、撿回性命的。此外,現(xiàn)在國(guó)內(nèi)救災(zāi)往往只注重事后處理,事前的預(yù)防做得不夠,等出了事才匆忙調(diào)集物資。地震的應(yīng)急機(jī)制絕對(duì)不是一個(gè)地震部門的責(zé)任,需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)進(jìn)行。要把災(zāi)害的每個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行科學(xué)評(píng)估,建立起完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制,由此可以改變過去“亡羊補(bǔ)牢”式的事后危機(jī)管理模式。

2.借鑒國(guó)際救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)

在運(yùn)行機(jī)制的執(zhí)行中,中國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)強(qiáng)有力的常設(shè)機(jī)構(gòu)如美國(guó)的“國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)”來主持協(xié)調(diào)各部門對(duì)于災(zāi)難的預(yù)防。 “9•11”事件后 美國(guó)2002年底通過了《國(guó)家安全法》。2003年3月成立了國(guó)土安全部,負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和恐怖襲擊的防范、預(yù)警和緊急救災(zāi)工作,以確保政府能在各類巨大災(zāi)害和事故發(fā)生時(shí)做出最快反應(yīng)。美國(guó)危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制的一套系統(tǒng)可以自行啟動(dòng),職責(zé)分明,相互協(xié)調(diào)性強(qiáng),平常很重視教育和培訓(xùn),物資經(jīng)費(fèi)有充分保障且注重國(guó)際合作,運(yùn)轉(zhuǎn)效率很高。

參考文獻(xiàn):

[1]趙要軍,陳安.公共財(cái)政應(yīng)急支持體系構(gòu)建――以云南大姚地震為例[J].西北地震學(xué)報(bào),2008,(06).

[2]施綿綿.公共危機(jī)的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制探討[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì),2008,(09).

[3]劉榮,陳華.公共危機(jī)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建:以汶川地震為例[J].財(cái)政與公共危機(jī),2008,(06).

[4]趙要軍,陳安.地震類突發(fā)事件中公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制分析[J].災(zāi)害學(xué),2007(12)

篇4

會(huì)計(jì)集中核算是指在資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下取消機(jī)關(guān)事業(yè)單位的銀行賬戶和會(huì)計(jì)崗位，以會(huì)計(jì)核算中心為單位集中辦理會(huì)計(jì)核算工作，是會(huì)計(jì)委派制改革中融會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的一種形式。長(zhǎng)期以來，行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有其適應(yīng)性，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算就是為了加強(qiáng)財(cái)政資金收支的管理和監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)行為，提高財(cái)政資金使用效益，為構(gòu)筑公共財(cái)政框架、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度奠定基礎(chǔ)。

一、會(huì)計(jì)集中核算的意義

1、從源頭上預(yù)防腐敗。納入會(huì)計(jì)核算中心管理的單位統(tǒng)一在“中心”開設(shè)賬戶，其原開設(shè)的銀行賬戶全部取消，解決了單位多頭開戶、重復(fù)開戶問題。它既代管單位資金又代管單位賬務(wù)，可以保證罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)及時(shí)入庫(kù)或繳專戶，使“收支兩條線”落實(shí)到位。

2、加強(qiáng)了支出管理。免費(fèi)論文。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算以后，單位資金使用權(quán)與管理權(quán)分離，在支出管理上更加嚴(yán)格，“中心”按照財(cái)務(wù)制度進(jìn)行審核后，該支出的按規(guī)定報(bào)賬，不該開支的予以杜絕。清理了一些不合理的開支項(xiàng)目，堵塞了支出漏洞，提高了財(cái)政資金的使用效益。

3、提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。“中心”工作人員站在第三方的立場(chǎng)上，獨(dú)立行使監(jiān)督職能，客觀真實(shí)記錄反映財(cái)務(wù)收支情況。會(huì)計(jì)電算化的實(shí)現(xiàn)避免了手工操作產(chǎn)生的人為誤差，為會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性創(chuàng)造了良好的條件，各類財(cái)務(wù)報(bào)告和有關(guān)會(huì)計(jì)信息由“中心”統(tǒng)一報(bào)送，保證了會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量，便于領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門及時(shí)掌握情況。

4、規(guī)范了會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，加強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理。“中心”成立前，有些單位忽視會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，導(dǎo)致管理混亂。會(huì)計(jì)科目隨意設(shè)計(jì)，相同部門會(huì)計(jì)科目不一致，各搞各的，上報(bào)的數(shù)據(jù)口徑不一致，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)決策不利。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，各部門統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目，統(tǒng)一會(huì)計(jì)報(bào)表，統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算內(nèi)容與方法，。使各項(xiàng)數(shù)據(jù)更具有可比性。

會(huì)計(jì)集中核算是指在資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)不變的前提下取消機(jī)關(guān)事業(yè)單位的銀行賬戶和會(huì)計(jì)崗位，以會(huì)計(jì)核算中心為單位集中辦理會(huì)計(jì)核算工作，是會(huì)計(jì)委派制改革中融會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督、服務(wù)于一體的一種形式。長(zhǎng)期以來，行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)實(shí)行財(cái)政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有其適應(yīng)性，但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算就是為了加強(qiáng)財(cái)政資金收支的管理和監(jiān)督，規(guī)范財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)行為，提高財(cái)政資金使用效益，為構(gòu)筑公共財(cái)政框架、實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度奠定基礎(chǔ)。

二、實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算取得的成效

1.實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，強(qiáng)化了會(huì)計(jì)監(jiān)督職能。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，會(huì)計(jì)核算中心的財(cái)務(wù)人員與原單位脫離人事、組織、工資關(guān)系，消除了與被管單位的依附思想，解除了會(huì)計(jì)人員的后顧之憂，保障了會(huì)計(jì)人員依法獨(dú)立行使職權(quán)，增強(qiáng)了會(huì)計(jì)人員的責(zé)任感和使命感，使財(cái)政預(yù)算資金從撥出到使用的全過程置于財(cái)政監(jiān)督之中。

2.精簡(jiǎn)了會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員，提高了工作效率。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，各單位設(shè)報(bào)賬會(huì)計(jì),負(fù)責(zé)單位的資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理和報(bào)賬工作，單位的會(huì)計(jì)核算和管理由會(huì)計(jì)核算中心負(fù)責(zé)，既精簡(jiǎn)了人員，又解決了機(jī)構(gòu)臃腫，核算效率也因電算化的實(shí)施而大大提高，工作水平大大改進(jìn)。

3.強(qiáng)化了財(cái)務(wù)資金的統(tǒng)一管理和調(diào)度。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，取消了各單位在銀行開設(shè)的賬戶，使分散在單位的資金全部集中到會(huì)計(jì)核算中心的統(tǒng)一賬戶上，達(dá)到科學(xué)安排、監(jiān)督使用的目的，增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力。

4.從源頭加強(qiáng)控制，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，對(duì)財(cái)務(wù)收支進(jìn)行全方位全過程的監(jiān)督管理，在一定程度上減少了部分單位及其領(lǐng)導(dǎo)使用國(guó)家資金的隨意性，會(huì)計(jì)的核算行為得到了有效控制，一些超標(biāo)準(zhǔn)不合理的支出明顯減少，不合理的財(cái)務(wù)支出行為在萌芽狀態(tài)就得到了治理。

5.實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，為“收支兩條線”、“政府采購(gòu)制度”的實(shí)施提供了條件。會(huì)計(jì)核算中心為其他財(cái)政改革提供了平臺(tái)。納入核算中心的單位，核算中心在銀行開立統(tǒng)一賬戶，財(cái)政全程監(jiān)督，有效制止了亂收費(fèi)行為。實(shí)行收繳分離，各項(xiàng)資金合理分流，杜絕了收入不入庫(kù)的現(xiàn)象。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，深化了政府采購(gòu)制度，擴(kuò)大了采購(gòu)范圍，從資金結(jié)算上有效地杜絕了未經(jīng)批準(zhǔn)自行采購(gòu)、不合理的開支和違法違紀(jì)的行為。

三、存在的主要問題

1、一定程度上不利于財(cái)政工作，不利于調(diào)動(dòng)報(bào)賬員的積極性。成立“中心”后，取消了行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員。各單位根據(jù)業(yè)務(wù)量大小和工作需要，確定1至2名報(bào)賬員。單位的會(huì)計(jì)崗位被取消，但報(bào)賬員仍然承擔(dān)著單位的財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、部門預(yù)算編制、決算編制等工作，其工作積極性不能充會(huì)發(fā)揮。有的報(bào)賬員不具有會(huì)計(jì)資格，不懂得會(huì)計(jì)制度和基本的財(cái)務(wù)知識(shí)，更談不上編制預(yù)、決算，影響了財(cái)政工作的質(zhì)量。

2、會(huì)計(jì)監(jiān)督的力度難以充分發(fā)揮。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的目的是使單位的收入與支出、資金來源與資金流向、專項(xiàng)資金的使用管理等財(cái)務(wù)活動(dòng)都處于有效的監(jiān)督管理之下。“中心”實(shí)行大廳作業(yè)，柜組辦公，只能忙于報(bào)賬、記賬的具體業(yè)務(wù)，對(duì)單位各項(xiàng)支出，僅僅審核單位報(bào)來的單據(jù)是否合法，只要單據(jù)合法有效，不管單據(jù)上反映的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否真實(shí)，都予以報(bào)銷。只能承擔(dān)會(huì)計(jì)賬務(wù)處理，沒有時(shí)間和精力進(jìn)行事前、事中、事后監(jiān)督，特別是失去實(shí)地監(jiān)督和日常監(jiān)管缺乏對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接、及時(shí)、有效的監(jiān)督。

3、加大了財(cái)政部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。新《會(huì)計(jì)法》明確規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，而會(huì)計(jì)集中核算在一定程度上改變了單位的核算權(quán)和會(huì)計(jì)資料占有權(quán)，改變了單位的會(huì)計(jì)主體地位。會(huì)計(jì)檔案集中到“中心”存放，加上“中心”成立時(shí)，各單位財(cái)務(wù)章統(tǒng)一收到“中心”管理，給單位帶來不便的同時(shí)，也給財(cái)政帶來大量的風(fēng)險(xiǎn)；“中心”管理單位多，資金數(shù)額大，財(cái)務(wù)手續(xù)繁多，加之運(yùn)行機(jī)制難以盡善盡美，一名會(huì)計(jì)人員承擔(dān)十幾到三十幾個(gè)單位的賬務(wù)處理工作，不可能象原來的單位會(huì)計(jì)那樣了解各單位具體情況，難免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的管理漏洞，如果萬一出現(xiàn)如會(huì)計(jì)賬務(wù)處理差錯(cuò)、單位會(huì)計(jì)信息失真、專項(xiàng)資金被擠占挪用等問題，難以準(zhǔn)確界定單位和財(cái)政部門的責(zé)任，財(cái)政部門在會(huì)計(jì)集中核算中變相地承擔(dān)了單位在預(yù)算執(zhí)行中的職責(zé)和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。免費(fèi)論文。

4、增加了財(cái)政壓力。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后，各單位會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)資料全部集中到“中心”存放，需要大量的人力、物力以及足夠大的庫(kù)房，加上中心設(shè)備購(gòu)置費(fèi)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)，是一筆不小的開支，加大了地方財(cái)政壓力。

5、報(bào)賬員、“中心”會(huì)計(jì)員的身份、職責(zé)難以界定。委托記賬是會(huì)計(jì)集中核算的理論基礎(chǔ)，成立會(huì)計(jì)核算中心時(shí)，取消了單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)崗位，報(bào)賬員已失去會(huì)計(jì)身份，但實(shí)際工作中還要承擔(dān)會(huì)計(jì)在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、預(yù)決算編制等工作，而中心會(huì)計(jì)員雖然是會(huì)計(jì)身份，但不能完全承擔(dān)《會(huì)計(jì)法》賦予的職責(zé)，因此會(huì)計(jì)員與報(bào)賬員實(shí)際從事的工作和他們的身份均不相稱，職責(zé)難以準(zhǔn)確劃分。

6、會(huì)計(jì)報(bào)表不完整，不能滿足實(shí)際需要。目前“中心”報(bào)出的會(huì)計(jì)報(bào)表只有基本數(shù)字，沒有補(bǔ)充資料和補(bǔ)充報(bào)表，更缺少報(bào)表分析。“中心”統(tǒng)一使用一套會(huì)計(jì)軟件和報(bào)表軟件，會(huì)計(jì)報(bào)表不能滿足不同行業(yè)的需求和單位的內(nèi)部管理需要，有的報(bào)賬員還要記一套賬，做會(huì)計(jì)報(bào)表以滿足實(shí)際需要，這樣造成了重復(fù)勞動(dòng)，浪費(fèi)了人力物力。

四、改進(jìn)措施

1、健全和完善會(huì)計(jì)法規(guī)體系。政府要抓緊制定與新《會(huì)計(jì)法》配套一致的具體操作辦法，對(duì)政府監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督的權(quán)限、范圍等要作出明確的規(guī)定。

2、加強(qiáng)管理建立健全各項(xiàng)管理制度。“中心”要按照會(huì)計(jì)制度、現(xiàn)行財(cái)經(jīng)法規(guī)，制訂報(bào)賬審批制度、現(xiàn)金管理制度等一系列制度，使各個(gè)崗位責(zé)權(quán)分明，各項(xiàng)工作逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。

3、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，樹立“窗口”良好形象。“中心”工作人員與各單位打交道時(shí)，要盡可能在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，妥善解決各單位的問題，做到既堅(jiān)持原則又講究方法，既提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)又堅(jiān)持規(guī)范管理，樹立財(cái)政“窗口”的良好形象。

4、加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。免費(fèi)論文。財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)“中心”工作人員的培訓(xùn)和管理，組織他們學(xué)習(xí)黨和政府的各項(xiàng)方針政策和財(cái)經(jīng)法規(guī)，不斷提高其政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高服務(wù)水平，使其嚴(yán)格按制度辦事，讓制度變成習(xí)慣，自覺接受各方面的監(jiān)督，為政府理好財(cái)。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

（一）實(shí)現(xiàn)節(jié)約公共財(cái)政資源的客觀要求

“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進(jìn)節(jié)能降耗過程中，財(cái)政部門要及時(shí)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政政策，充分利用績(jī)效管理來增加政府工作與財(cái)政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財(cái)?shù)拿裰餍耘c社會(huì)參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務(wù)需要，最終達(dá)到節(jié)約公共財(cái)政資源的目的。

（二）改善民生財(cái)政支出績(jī)效現(xiàn)狀的迫切需要

我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都要求我國(guó)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)而提升民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效。

當(dāng)前，我國(guó)民生類公共項(xiàng)目?jī)?nèi)部支出、政府間公共項(xiàng)目支出、地區(qū)間公共服務(wù)支出均出現(xiàn)了失衡。國(guó)家對(duì)現(xiàn)有事業(yè)機(jī)構(gòu)投入大量資金，而事業(yè)機(jī)構(gòu)給社會(huì)提供的公共服務(wù)卻嚴(yán)重不足；國(guó)家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)方面投入較少；加上財(cái)政收入向中央集中，導(dǎo)致我國(guó)的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。此外，我國(guó)部分公共服務(wù)組織存在著機(jī)構(gòu)冗雜、職責(zé)混亂，職務(wù)消費(fèi)不受節(jié)制，公共財(cái)物閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。加上公共服務(wù)組織盲目決策，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)在這種高運(yùn)行成本下的服務(wù)質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績(jī)效管理來提高政府服務(wù)能力和水平。

政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進(jìn)績(jī)效預(yù)算改革己成為決策層的共識(shí)。只有逐步建立起民生績(jī)效預(yù)算活動(dòng)的制度框架，制度安排和相關(guān)工作才能有序地進(jìn)行。

二、民生類公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算制度的構(gòu)成

（一）明晰的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出分類體系

黨的十七大以來，民生類財(cái)政支出項(xiàng)目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財(cái)政工作的重點(diǎn)。

一是“三農(nóng)”。綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息等手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化；提高低收入農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)，保障低收入群體。二是教育。進(jìn)一步確立教育的基礎(chǔ)地位，落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善教育投入增長(zhǎng)機(jī)制，積極推進(jìn)高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進(jìn)就業(yè)財(cái)稅政策，重點(diǎn)解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會(huì)保障體系。推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善社會(huì)救助體系，加強(qiáng)福利機(jī)構(gòu)和慈善組織建設(shè)。五是生態(tài)文明建設(shè)。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大污染減排和環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。

（二）合理的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度

建立合理的民生公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，就是要制定出完善的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等制度，使其評(píng)價(jià)和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國(guó)以社會(huì)效益為主的民生公共項(xiàng)目對(duì)公共財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出了更高的要求。

一是對(duì)各個(gè)具體的民生類公共項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過對(duì)邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，來衡量民生項(xiàng)目支出的合理性及績(jī)效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。民生類公共項(xiàng)目的財(cái)政支出是以社會(huì)公共效益為主，具體的設(shè)計(jì)嚴(yán)格遵循相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性和重要性四項(xiàng)原則。針對(duì)民生類公共項(xiàng)目的特殊性問題，在評(píng)價(jià)前根據(jù)具體情況對(duì)權(quán)數(shù)進(jìn)行一定的調(diào)整，更準(zhǔn)確地突出民生類公共項(xiàng)目的關(guān)鍵因素；在定量分析的同時(shí)和定性分析相結(jié)合。三是民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體的權(quán)威性。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定和實(shí)施技術(shù)規(guī)范，科研機(jī)構(gòu)等專家組協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)支出績(jī)效進(jìn)行分析，支出的實(shí)際效果由社會(huì)公眾檢查是否滿足需要。四是在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化民生類公共項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)；在支付環(huán)節(jié)，采取國(guó)庫(kù)集中支付方式。五是財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度。

（三）有效的民生類公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告與問責(zé)制度

有效的財(cái)務(wù)報(bào)告與問責(zé)制度是民生公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算制度的重要部分。健全民生公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)受托責(zé)任的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。因此，要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容要完整，會(huì)計(jì)信息要有詳細(xì)披露，能充分反映整個(gè)民生類公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況。明確每年公共項(xiàng)目的財(cái)政支出情況，繼續(xù)重視民生項(xiàng)目，加大對(duì)教育、社保等民生領(lǐng)域的投入力度。財(cái)務(wù)報(bào)告除了反映財(cái)政資源的來源、分配和使用的信息、預(yù)決算信息、籌資過程的信息、政府財(cái)政狀況及其變動(dòng)情況外，可以突出如國(guó)債及其還本付息情況等有中國(guó)特色、能體現(xiàn)中國(guó)政府財(cái)務(wù)特征及社會(huì)關(guān)注的公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息。

構(gòu)建有效的民生公共項(xiàng)目的問責(zé)制度：一是建立寬范圍的問責(zé)制度。明確我國(guó)各級(jí)政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)具體的民生項(xiàng)目實(shí)施問責(zé)制度，對(duì)行政決策進(jìn)行制度性定期審查，并將結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時(shí)，將無作為的行政行為納入行政問責(zé)的范疇，并根據(jù)民生類公共項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)制定行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。二是在對(duì)民生類公共項(xiàng)目的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會(huì)團(tuán)體以及媒體應(yīng)發(fā)揮重要作用。對(duì)于公民來說，應(yīng)該樹立真正的民主意識(shí)，對(duì)民生類公共項(xiàng)目有所了解。我國(guó)新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項(xiàng)目的行政問責(zé)過程中來，以新聞報(bào)道和相關(guān)評(píng)論為武器加大對(duì)民生類公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算制度實(shí)施的監(jiān)督力度。三是制度問責(zé)的完善和問責(zé)程序的健全。我國(guó)目前已有的問責(zé)法理依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，還需在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時(shí)，需要健全問責(zé)的啟動(dòng)程序和處理程序。如民生類公共項(xiàng)目的問責(zé)程序啟動(dòng)后，執(zhí)行聽取報(bào)告、調(diào)查、撤職等問責(zé)環(huán)節(jié)。

（四）科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目預(yù)算與會(huì)計(jì)制度

科學(xué)的公共項(xiàng)目預(yù)算會(huì)計(jì)制度是民生類公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算運(yùn)作的基本保障。財(cái)政部門必須及時(shí)制定規(guī)范的公共項(xiàng)目預(yù)算會(huì)計(jì)制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。

科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目預(yù)算會(huì)計(jì)制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會(huì)計(jì)制度。重點(diǎn)對(duì)民生類公共項(xiàng)目進(jìn)行核算，建立專門的民生類公共項(xiàng)目資金的預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)民生類公共項(xiàng)目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績(jī)效審查制度。制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項(xiàng)目績(jī)效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責(zé)任等，提高對(duì)教育、醫(yī)療、社保等項(xiàng)目預(yù)算審查的質(zhì)量。三是完善的預(yù)算監(jiān)督制度。通過充實(shí)監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強(qiáng)化政府與公共部門的審計(jì)制度，來保證民生類公共項(xiàng)目預(yù)算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時(shí)，完善相關(guān)預(yù)算法律，制定與績(jī)效管理相適應(yīng)的責(zé)任形式，使公共部門管理者承擔(dān)的責(zé)任與每個(gè)民生類績(jī)效目標(biāo)建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會(huì)計(jì)制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預(yù)算管理要求，有目的地實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制，并建立政府公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度，全面地反映民生類公共項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)績(jī)效。五是科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目的會(huì)計(jì)科目，解決會(huì)計(jì)科目功能不足問題。六是政府與非營(yíng)利會(huì)計(jì)體系。審計(jì)部門作為監(jiān)督預(yù)算的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項(xiàng)目預(yù)算資金的所有預(yù)算管理。

三、民生類公共項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算的實(shí)施建議

（一）加速與政府績(jī)效管理的協(xié)同推進(jìn)

民生類公共項(xiàng)目投資由于其資金來源的特殊性，政府財(cái)政部門對(duì)其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財(cái)政投資評(píng)審制度兩方面進(jìn)行績(jī)效管理。財(cái)政投資評(píng)審機(jī)構(gòu)主要在政府公共項(xiàng)目的投資預(yù)算控制過程中把關(guān)，并且在項(xiàng)目結(jié)、決算前進(jìn)行審查，控制項(xiàng)目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時(shí)，突出審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)管價(jià)值，將審計(jì)監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項(xiàng)目建設(shè)的整個(gè)過程當(dāng)中，實(shí)施事前、事中、事后全程動(dòng)態(tài)審計(jì)，以保證公共項(xiàng)目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時(shí)查明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和預(yù)算的實(shí)現(xiàn)程度，改善管理，最終審計(jì)項(xiàng)目決算的真實(shí)性和合法性。

（二）借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)公共項(xiàng)目的監(jiān)管模式

發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)公共項(xiàng)目的監(jiān)管模式給我國(guó)帶來了很大的啟示。在發(fā)達(dá)國(guó)家公共項(xiàng)目是作為政府采購(gòu)的一部分，政府采購(gòu)職能受到嚴(yán)格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國(guó)要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對(duì)我國(guó)民生類公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理。美國(guó)政府設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，這些監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)。在英國(guó)，政府公共項(xiàng)目監(jiān)管主要由國(guó)家審計(jì)署和英國(guó)審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)，而對(duì)具體公共項(xiàng)目的管理和審計(jì)，采取的是合同約束和由社會(huì)中介組織提供公正服務(wù)等辦法解決，這些都對(duì)我國(guó)民生類公共項(xiàng)目的監(jiān)管有一定的啟示。

（三）營(yíng)造良好的績(jī)效預(yù)算推行文化環(huán)境

篇6

事業(yè)單位是行使國(guó)家斌予的一定權(quán)力、具有一定的政府職能、管理社會(huì)公共事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。事業(yè)單位的財(cái)務(wù)核算一般比較簡(jiǎn)單，但是其工作職責(zé)的特殊性決定了其在財(cái)務(wù)管理方面比較薄弱，普遍存在一些問題。分析事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問題及對(duì)策對(duì)防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，保證事業(yè)單位順利的為百姓服務(wù)具有重要作用。

一、加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的必要性

由于事業(yè)單位本身具有公益性的性質(zhì)，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)管力度不如對(duì)企業(yè)嚴(yán)格。加之，各事業(yè)單位都把工作重點(diǎn)放在年度任務(wù)的完成上，忽略了日常的財(cái)務(wù)管理。目前事業(yè)單位在預(yù)算管理、資金使用、資產(chǎn)管理等環(huán)節(jié)缺乏有效性，造成大量的資金浪費(fèi)，資產(chǎn)管理混亂，致使事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理存在一些漏洞。另外，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算制定相脫離現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了大量的資金浪費(fèi)。有的事業(yè)單位甚至成為了腐敗現(xiàn)象滋生的良好土壤和國(guó)有資產(chǎn)流失的有效渠道。在新問題與新情況不斷出現(xiàn)的今天，進(jìn)一步規(guī)范和強(qiáng)化事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理與財(cái)會(huì)制度改革，促進(jìn)事業(yè)單位各項(xiàng)事業(yè)健康有序發(fā)展，發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理中存在的問題，并及時(shí)的解決問題顯得尤為必要。

二、事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的主要問題

1、財(cái)務(wù)管理體制不健全

（1）制度不健全

一方面在專項(xiàng)資金的申報(bào)上把關(guān)不嚴(yán)存在問題，供應(yīng)范圍過寬。二是資金分配存在嚴(yán)重的隨意性。憑關(guān)系下經(jīng)費(fèi)的情況，帶有普遍性，這樣容易給擠占挪用專項(xiàng)資金可乘之機(jī)。

（2）財(cái)務(wù)制度形同虛設(shè)

事業(yè)單位是隸屬于財(cái)政的一級(jí)公益性單位，每年的收支預(yù)算與決算都由財(cái)政統(tǒng)一管理。一直以來，這種體制使得一些單位領(lǐng)導(dǎo)干部忽視財(cái)經(jīng)制度與法律，不按正常程序辦事，倒致脫離預(yù)算項(xiàng)目任意支出的情況時(shí)有發(fā)生；有些單位資金不及時(shí)入賬，仍存在資金截留挪用現(xiàn)象；出差或借款人員公款私用長(zhǎng)期掛賬情況屢見不鮮。

2、資金管理存在隱患

（1）事業(yè)單位一般都是一級(jí)獨(dú)立法人單位，對(duì)資金的支配與使用有自主權(quán)。但資金隨意使用、使用計(jì)劃性不強(qiáng)等情況客觀存在。

（2）資產(chǎn)管理工作不規(guī)范，對(duì)資產(chǎn)缺乏有效的動(dòng)態(tài)管理

各級(jí)財(cái)政部門對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理主要靠各部門、各單位的資產(chǎn)報(bào)表匯總而來，并不掌握各基層單位的資產(chǎn)明細(xì)數(shù)據(jù)。大多數(shù)基層單位的資產(chǎn)數(shù)據(jù)還處于手工登記或表格登記階段，在資產(chǎn)的類別劃分上，各單位也沒有統(tǒng)一規(guī)范的資產(chǎn)條碼標(biāo)準(zhǔn)。同一項(xiàng)資產(chǎn)，名稱登記卻各不相同。對(duì)資產(chǎn)的調(diào)入、調(diào)出、報(bào)廢也缺乏必要的動(dòng)態(tài)管理。

三、改進(jìn)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的對(duì)策

對(duì)于事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題要下決心看到一個(gè)就解決一個(gè)，逐步地從根本上實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部科學(xué)和有效的管理，從根源上杜絕各級(jí)腐敗事件的發(fā)生。事業(yè)單位針對(duì)上述財(cái)務(wù)管理中的不足應(yīng)從如下幾個(gè)方面加以完善和改進(jìn)。

1、健全財(cái)務(wù)管理體制，形成有利于會(huì)計(jì)工作規(guī)范化的長(zhǎng)效機(jī)制

（1）編制資金使用計(jì)劃，加強(qiáng)資金管理。

事業(yè)單位要根據(jù)本單位的實(shí)際情況，編制科學(xué)合理的資金使用計(jì)劃，嚴(yán)格控制開支標(biāo)準(zhǔn)和范圍。本著優(yōu)先保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)的原則，最大限度地把資金用于單位的事業(yè)發(fā)展上。在嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，確保資金安全有效的運(yùn)行。

（2）建立起較完善的單位預(yù)算編制、執(zhí)行制度。

要嚴(yán)格按照財(cái)政部門預(yù)算管理的要求及時(shí)準(zhǔn)確的編制好預(yù)算，同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，堅(jiān)持按項(xiàng)目、時(shí)間和進(jìn)度安排支出，做到不隨意變更預(yù)算項(xiàng)目、不超預(yù)算安排支出。

2、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，建立科學(xué)的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)體系

（1）事業(yè)單位要長(zhǎng)期有效地進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。一方面要建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)制度，要求財(cái)務(wù)人員要分清職責(zé)，使不相容職務(wù)相分離；另一方面要建立內(nèi)部牽制制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化收支管理，促使會(huì)計(jì)人員依法履行職責(zé)，保證會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性與合法性。

（2）建立財(cái)政監(jiān)督檢查管理制度。財(cái)政監(jiān)督管理部門要經(jīng)常進(jìn)行監(jiān)督、檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題存在問題，并對(duì)違反財(cái)務(wù)管理規(guī)定的行為堅(jiān)決予以制止和糾正。

（3）建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。要建立舉報(bào)、投訴電話和信箱，對(duì)違法違規(guī)行為實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)，鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)單位執(zhí)行財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)章制度情況進(jìn)行監(jiān)督。

3、合理配置財(cái)務(wù)管理人員，不斷提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（1）形成合理的人員配置機(jī)制。各事業(yè)單位要高度重視財(cái)務(wù)管理隊(duì)伍的建設(shè)，把提高財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)納入單位的人才發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)各單位自身發(fā)展的需要，配備勝任的財(cái)務(wù)管理人員。

（2）加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)后續(xù)教育。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)計(jì)領(lǐng)域也在不斷地發(fā)展變革，新業(yè)務(wù)、新概念、新方法層出不窮，會(huì)計(jì)人員只有不斷更新會(huì)計(jì)專業(yè)知識(shí)和技能，熟悉會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的標(biāo)準(zhǔn)，才能做好自己的本職工作。

總之，只有規(guī)范事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，強(qiáng)化事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理職能，才能促進(jìn)事業(yè)單位的健康發(fā)展，使事業(yè)單位在建設(shè)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。

[參考文獻(xiàn)]

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2、高爽.行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中存在的問題及對(duì)策分析[J].《經(jīng)濟(jì)師》, 2007年第7期

篇7

政府投資項(xiàng)目也稱公共工程，是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，滿足社會(huì)的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮。由政府通過財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券、向證券市場(chǎng)或資本市場(chǎng)融資、利用外國(guó)政府贈(zèng)款和國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。它以政府為實(shí)際投資主體、以財(cái)政性資金為主要資金來源，因而也經(jīng)常被稱為財(cái)政投資項(xiàng)目。

政府投資項(xiàng)目管理，是指項(xiàng)目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質(zhì)量、加快工程進(jìn)度、節(jié)約工程投資，在項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)，用系統(tǒng)工程的理論、觀點(diǎn)和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發(fā)揮計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能作用，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行的全過程、全方位的管理。其主要特點(diǎn)：一是管理范圍大。涉及到項(xiàng)目建設(shè)周期內(nèi)的各個(gè)階段。包括項(xiàng)目建議書的編制與審批、可行性研究報(bào)告的編制與審批、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、概預(yù)算審查、項(xiàng)目法人單位的建立、工程招投標(biāo)及施工管理、竣工驗(yàn)收及交付使用、效益評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)；二是管理內(nèi)容多，包括建設(shè)程序管理制度、政府采購(gòu)制度、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、工程合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、財(cái)政基本建設(shè)資金評(píng)審與財(cái)務(wù)管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)和諧發(fā)展、保護(hù)和改善生態(tài)及人文生活環(huán)境、節(jié)約財(cái)政開支的大局出發(fā)，保證工程質(zhì)量，推進(jìn)工程建設(shè)，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨(dú)特，作為項(xiàng)目管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，立項(xiàng)審批等項(xiàng)目決策至關(guān)重要，作為政府投資項(xiàng)目，其決策主體理應(yīng)是政府，這樣，本應(yīng)置身度外、以守護(hù)人身份出現(xiàn)的政府自然而然又參與到政府投資項(xiàng)目管理的具體過程中，成為政府投資項(xiàng)目管理必不可少的一個(gè)主體。而由于政府的存在缺乏實(shí)體形象，其職能主要體現(xiàn)在組成政府的各部門身上，以至在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中，沒有一個(gè)相應(yīng)的部門或機(jī)構(gòu)代表政府來履行管理和監(jiān)督責(zé)任。

二、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的必要性

作為我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要構(gòu)成要素，政府投資項(xiàng)目涉及到經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化及生活的各個(gè)方面，其工作進(jìn)展及實(shí)施狀況直接關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞及快慢，關(guān)系到百姓生活質(zhì)量的變化及和諧平安社會(huì)的建設(shè)。如何加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，確保工程質(zhì)量，提高投資效益已成為百姓關(guān)注、政府重視的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，值得我們認(rèn)真研究。

1、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求

建設(shè)節(jié)約型社會(huì)是我國(guó)的基本國(guó)策，也是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，堵塞基本建設(shè)支出漏洞，合理控制投資成本，提高財(cái)政資金使用效益，是推進(jìn)節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要方面，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。它既能強(qiáng)化政府職能，提高政府執(zhí)行力，又符合現(xiàn)代管理效益原則的基本要求，有助于統(tǒng)籌考慮社會(huì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)資源節(jié)約，合理壓縮財(cái)政支出，把有限的財(cái)政資金用到刀刃上，更好地滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要保障，是建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要推進(jìn)器。

2、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是建立公共財(cái)政的要求

公共財(cái)政具有資源配置、收入分配、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和監(jiān)督管理四大職能。政府投資作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，既是一個(gè)政府宏觀調(diào)控的職能問題，又是一個(gè)資源配置問題，是公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。通過加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，既可以清除市場(chǎng)配置資源的各種障礙，促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，解決市場(chǎng)不能有效配置的公益性及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題，促使公共財(cái)政的陽光向民生工程、“三農(nóng)”建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公共事業(yè)傾斜，保證財(cái)政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設(shè)資金，高估冒算和“三超”浪費(fèi)等現(xiàn)象發(fā)生，提高財(cái)政資金使用的安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財(cái)政分配的民主決策機(jī)制，提高財(cái)政預(yù)算安排的科學(xué)合理性和透明度。可以說，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是財(cái)政合理配置資源、依法監(jiān)督管理職能的重要手段，是財(cái)政工作的重要組成部分，是推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)的重要手段。

3、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是廉政建設(shè)的要求

腐敗是中國(guó)社會(huì)的頭號(hào)毒瘤。從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，大力倡導(dǎo)廉政建設(shè)是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的重要保障，事關(guān)黨和國(guó)家的前途命運(yùn)。作為腐敗易發(fā)多發(fā)的薄弱環(huán)節(jié)，工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪案件占全部職務(wù)犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標(biāo)串標(biāo)，暗箱操作；非法轉(zhuǎn)包，索賄受賄；權(quán)錢交易，提高造價(jià)等商業(yè)賄賂違法、違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生，“工程上去了，干部倒下來”的現(xiàn)象屢見不鮮，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，敗壞了黨風(fēng)、民風(fēng)，損害了黨和政府的形象，造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失浪費(fèi)，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈，政府投資建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)成為防腐、反腐的重點(diǎn)，必須采取有力措施予以整治。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，規(guī)范政府投資行為，提高政府投資項(xiàng)目監(jiān)管實(shí)效，有利于營(yíng)造公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，防止商業(yè)賄賂等腐敗行為的發(fā)生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進(jìn)社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)和諧穩(wěn)定、又好又快發(fā)展。

4、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是提高政府執(zhí)行力的需要

“管理是一種實(shí)踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行。”執(zhí)行力是政府工作的生命力，政府履行工程項(xiàng)目管理職責(zé)，執(zhí)行力是不可或缺的要素。執(zhí)行力弱，就會(huì)政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實(shí)就可能“雷聲大雨點(diǎn)小”。從我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀來看。不少政府投資項(xiàng)目管理組織較混亂，“投資、建設(shè)、管理、使用”四項(xiàng)職能合一，分工不明，職能交叉，各相關(guān)部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項(xiàng)目實(shí)施中執(zhí)行力弱，監(jiān)管不嚴(yán)，漏洞較多，工程造價(jià)控制不力，往往是建一個(gè)工程交一次學(xué)費(fèi)，浪費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，理順政府投資項(xiàng)目管理各有關(guān)部門之間的關(guān)系，建立職責(zé)分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項(xiàng)目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執(zhí)行力，防止管理真空，切實(shí)履行政府投資項(xiàng)目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題。

5、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理是提高政府投資效益的需要

常言道，管理出效益。當(dāng)前，不少政府投資項(xiàng)目投資計(jì)劃制訂較隨意，缺乏科學(xué)論證，項(xiàng)目立項(xiàng)審批前未進(jìn)行項(xiàng)目比選和公示，“形象工程”和“獻(xiàn)禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)自行擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預(yù)算約束弱化，不少項(xiàng)目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費(fèi)國(guó)家財(cái)力和公共資源，困擾社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設(shè)資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會(huì)穩(wěn)定，損壞政府投資項(xiàng)目在公眾中的形象。加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，通過有目的的計(jì)劃、組織、指揮、調(diào)節(jié)和控制，有助于規(guī)范政府投資行為，加快工程進(jìn)度，節(jié)減財(cái)政開支，提高政府投資效益，創(chuàng)造和形成新的生產(chǎn)力。

三、加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理的建議

1、推行項(xiàng)目?jī)r(jià)值管理，重點(diǎn)做好政府投資工程項(xiàng)目前期可行性論證及決策

項(xiàng)目前期規(guī)劃及決策階段主要包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、立項(xiàng)審批等工作，在這個(gè)階段雖然所需花費(fèi)的資金不多，但對(duì)項(xiàng)目?jī)r(jià)值及投資費(fèi)用的影響卻至少占70％以上，直接關(guān)系到項(xiàng)目的成敗得失。是工程項(xiàng)目?jī)r(jià)值管理的最重要階段。缺乏科學(xué)論證、敷衍了事的可行性研究和錯(cuò)誤的決策將會(huì)帶來人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，甚至造成無法彌補(bǔ)的損失。在這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上必須樹立項(xiàng)目?jī)r(jià)值管理觀念，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目利益各方最高滿意度為目標(biāo)，科學(xué)分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)格按法定程序?qū)徟顿Y項(xiàng)目，對(duì)關(guān)系百姓民生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行事前公示制，防止重復(fù)建設(shè)無序投資，確保政府投資項(xiàng)目投向合理、程序合規(guī)；第二，要認(rèn)真開展調(diào)查研究，前移政府投資評(píng)審關(guān)口，嚴(yán)格把好項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算的審查關(guān)，堅(jiān)持“先評(píng)審，后立項(xiàng)”，做好項(xiàng)目的比選和可行性論證，建立健全項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，做深做實(shí)項(xiàng)目前期工作，謹(jǐn)防超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、超財(cái)政承受能力；第三，要切實(shí)貫徹執(zhí)行政府采購(gòu)制度和招標(biāo)投標(biāo)管理制度，該招標(biāo)采購(gòu)的決不直接發(fā)包，堅(jiān)持“貨比三家”，加強(qiáng)對(duì)投標(biāo)單位的資格審查，防止圍標(biāo)、串標(biāo)和“暗箱操作”，堅(jiān)持“先評(píng)審、后招標(biāo)”，從源頭上擠壓工程招標(biāo)采購(gòu)預(yù)算的“水份”，防止高估冒算和漏項(xiàng)漏算，為合理控制項(xiàng)目開支提供重要保證。

2、切實(shí)加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理，把好事中監(jiān)督關(guān)口

一是加強(qiáng)對(duì)建筑市場(chǎng)的監(jiān)督管理，采取有效措施解決施工企業(yè)“借殼”掛靠問題，嚴(yán)厲打擊圍標(biāo)、串標(biāo)、賣標(biāo)、非法轉(zhuǎn)包分包行為，強(qiáng)化對(duì)工程監(jiān)理、造價(jià)咨詢、招標(biāo)等中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，嚴(yán)肅建筑市場(chǎng)運(yùn)行秩序，對(duì)有違法、違規(guī)行為的企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)，要予以嚴(yán)肅查處，情節(jié)嚴(yán)重的，要堅(jiān)決吊銷資質(zhì)證書，依法清出建筑市場(chǎng)；二是加強(qiáng)合同管理，規(guī)范合同簽訂行為，認(rèn)真審核合同條款的合法性、嚴(yán)密性，詳細(xì)約定工程質(zhì)量、進(jìn)度、合同價(jià)款的確定及其調(diào)整方法、雙方的責(zé)任和義務(wù)、工程付款方式、違約責(zé)任等內(nèi)容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進(jìn)度或增加工程造價(jià)；三是明確職責(zé)分工，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，按照“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項(xiàng)目代建制，充分發(fā)揮項(xiàng)目管理公司的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，大力節(jié)減投資成本；四是加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)管，堅(jiān)持“集體研究，分級(jí)審批，先批后變”的原則，嚴(yán)把工程變更關(guān)，及時(shí)處理施工中遇到的問題，合理界定各方責(zé)任，嚴(yán)格控制現(xiàn)場(chǎng)簽證，保證工程質(zhì)量，減少返修費(fèi)用。

3、加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”

篇8

立足于本國(guó)國(guó)情，通過比較和借鑒來吸收發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，是我們加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)?shù)囊豁?xiàng)重要內(nèi)容。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，其公共財(cái)政管理方面的基本經(jīng)驗(yàn)便是充分注重運(yùn)用法律手段，堅(jiān)持依法理財(cái)，不斷提高財(cái)政管理法治化的水平。從總體上看，其財(cái)政法制建設(shè)的主要特征包括如下三個(gè)方面：第一，財(cái)政法律制度較為健全。財(cái)政活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)均有法可依，法律規(guī)定比較科學(xué)、合理，財(cái)政法的效力等級(jí)較高，可操作性也比較強(qiáng)。第二，能夠依法進(jìn)行財(cái)政管理。許多國(guó)家的預(yù)算編制草案相當(dāng)細(xì)致，幾乎對(duì)每一項(xiàng)開支都有詳細(xì)的論證。立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的審批程序極其嚴(yán)格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，還是發(fā)行公債，均有嚴(yán)格的法律規(guī)定。在支出方面，政府嚴(yán)格按照預(yù)算確定的支出來提供良好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如遇特殊情況需要臨時(shí)增加預(yù)算，則須根據(jù)有關(guān)法律程序進(jìn)行審批。第三，重視對(duì)財(cái)政執(zhí)法的監(jiān)督，各個(gè)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間有明確的職責(zé)分工，追究法律責(zé)任一視同仁，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)格，等違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰。

二、財(cái)政監(jiān)管在依法理財(cái)中的重要地位

所謂財(cái)政監(jiān)管，是財(cái)政機(jī)關(guān)在財(cái)政管理過程中依照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織涉及財(cái)政收支事項(xiàng)及其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的審查、稽核與監(jiān)督檢查活動(dòng)。財(cái)政監(jiān)管寓于管理活動(dòng)當(dāng)中，體現(xiàn)財(cái)政管理的本質(zhì)屬性，與資金運(yùn)動(dòng)同步進(jìn)行，其主要作用就是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差，保證財(cái)政分配的科學(xué)、正確和有效。

在我國(guó)，財(cái)政監(jiān)管的主體是國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)，各級(jí)財(cái)政部門是財(cái)政監(jiān)管的執(zhí)法主體。財(cái)政監(jiān)管是財(cái)政部門內(nèi)部各職能機(jī)構(gòu)的共同任務(wù)，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部的預(yù)算編制、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)等業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)都行使監(jiān)管的職能。同時(shí)，為更好地履行監(jiān)管職能，發(fā)揮財(cái)政檢查這一體現(xiàn)監(jiān)管職能內(nèi)在屬性的必要手段，各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)內(nèi)部還設(shè)有財(cái)政監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，專門行使財(cái)政檢查職責(zé)。財(cái)政機(jī)關(guān)專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面接受上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政監(jiān)管的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；另一方面按照分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政管理體制對(duì)本級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)，接受本級(jí)政府管理，及時(shí)向本級(jí)財(cái)政和政府報(bào)告財(cái)政監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的重要情況或問題。

財(cái)政監(jiān)管職責(zé)體現(xiàn)著財(cái)政管理的范圍與權(quán)限。財(cái)政部門監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要包括：（1）對(duì)本級(jí)各部門及下一級(jí)政府預(yù)算、決算草案的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性進(jìn)行審查稽核，并根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。（2）對(duì)本級(jí)預(yù)算收入征收部門征收預(yù)算收入情況，本級(jí)國(guó)庫(kù)辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解情況進(jìn)行監(jiān)管。（3）對(duì)本級(jí)預(yù)算支出資金的撥付、使用和效益情況進(jìn)行監(jiān)管。（4）對(duì)本級(jí)各部門及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況及預(yù)算外資金收取、管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)管。（5）對(duì)國(guó)有資本金基礎(chǔ)管理及國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)管。（6）對(duì)本級(jí)各部門、各單位執(zhí)行財(cái)稅政策、法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)管。（7）對(duì)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)在執(zhí)業(yè)活動(dòng)中的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)管。

在職能上，財(cái)政監(jiān)管與國(guó)家預(yù)算收支、預(yù)算外收支和企事業(yè)單位執(zhí)行國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)政策情況密切相關(guān)。從總體上看，財(cái)政監(jiān)管的范圍主要包括如下五個(gè)方面：一是預(yù)算監(jiān)管。即對(duì)各級(jí)財(cái)政預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行、決算的監(jiān)管檢查。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的頒布為財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)施預(yù)算監(jiān)管提供了法律保障。預(yù)算法規(guī)定：財(cái)政機(jī)關(guān)是預(yù)算編制、組織實(shí)施的職能機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制決算草案具體事項(xiàng)并糾正本級(jí)各部門決算草案不合法之處，監(jiān)管本級(jí)各部門和所屬單位預(yù)算的執(zhí)行。財(cái)政機(jī)關(guān)通過預(yù)算監(jiān)管，促進(jìn)各部門和各單位認(rèn)真貫徹《預(yù)算法》和其他規(guī)范性文件，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理預(yù)算中存在的問題，實(shí)現(xiàn)收支平衡。二是稅務(wù)監(jiān)管。稅務(wù)監(jiān)管包括國(guó)家財(cái)政機(jī)關(guān)依法對(duì)稅收機(jī)關(guān)和納稅人執(zhí)行稅法的情況進(jìn)行監(jiān)管檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違反國(guó)家稅法的情況，保證稅款及時(shí)、足額上繳國(guó)庫(kù)。三是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。國(guó)有資產(chǎn)的使用者要接受財(cái)政機(jī)關(guān)的監(jiān)管，依法、合理、有效使用國(guó)有資產(chǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，保證國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，實(shí)現(xiàn)資源配置優(yōu)化的總體要求，提高國(guó)有資產(chǎn)的使用效益。四是預(yù)算外資金監(jiān)管。預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政資金的組成部分，盡管未列入國(guó)家預(yù)算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國(guó)家財(cái)政分配職能的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)預(yù)算外資金管理是加強(qiáng)財(cái)政管理的重要內(nèi)容。財(cái)政機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算外資金監(jiān)管就是依法監(jiān)管預(yù)算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預(yù)算外資金取之有道，用之有效。五是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)監(jiān)管是財(cái)政機(jī)關(guān)依照《會(huì)計(jì)法》及國(guó)家有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法規(guī)制度對(duì)行政事業(yè)單位和企業(yè)的各項(xiàng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)活動(dòng)的合法性、真實(shí)性實(shí)施的監(jiān)管。它同時(shí)包括對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管。

在手段和方式的具體運(yùn)用方面，財(cái)政監(jiān)管主要表現(xiàn)為日常監(jiān)管檢查、個(gè)案檢查和專項(xiàng)監(jiān)管檢查。其中，日常監(jiān)管主要是對(duì)預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政管理中的某些重要事項(xiàng)進(jìn)行日常監(jiān)控。財(cái)政機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管檢查是結(jié)合預(yù)算編制，對(duì)財(cái)政資金分配進(jìn)行事前的審查、評(píng)估，以及對(duì)資金撥付、使用進(jìn)行事中的審核、控制，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)管約束，主要包括：預(yù)算編制是否符合《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定；對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況分析、預(yù)測(cè)的依據(jù)是否充分可靠，新的重大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)措施對(duì)預(yù)算收支的影響是否考慮全面，測(cè)算是否準(zhǔn)確、合理；預(yù)算收支的安排是否符合國(guó)家預(yù)算指標(biāo)和管理體制的要求；通過建立預(yù)算收支旬報(bào)、月報(bào)、季報(bào)制度，定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，等等。所謂個(gè)案檢查，是根據(jù)上級(jí)批示的群眾舉報(bào)案件，以及日常監(jiān)管檢查和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的線索，組織力量進(jìn)行檢查核證。檢查結(jié)束要向上級(jí)和有關(guān)部門報(bào)告查處情況，并對(duì)查處的違法違紀(jì)問題進(jìn)行嚴(yán)肅處理。專項(xiàng)監(jiān)管，是深化管理、制定政策、加強(qiáng)法治的重要手段，是日常監(jiān)管檢查有益和必要的補(bǔ)充。從現(xiàn)實(shí)情況看，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益有了重新調(diào)整、組合、變化，相應(yīng)的法規(guī)制度和約束機(jī)制還沒有及時(shí)建立或不盡完善，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的某些層面甚至還存在監(jiān)管的“斷面”和“真空”。財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政管理的需要和監(jiān)管檢查工作中暴露出的難點(diǎn)、熱點(diǎn)和重大問題，采取指令性計(jì)劃和指導(dǎo)性計(jì)劃相結(jié)合的工作方式，有針對(duì)性地開展專項(xiàng)監(jiān)管檢查，從而提高財(cái)政監(jiān)管檢查的綜合效益。

三、加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)與強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)管

在深化財(cái)政改革和加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)的過程中，筆者認(rèn)為，應(yīng)該緊緊圍繞財(cái)政立法、財(cái)政執(zhí)法和財(cái)政復(fù)議這幾項(xiàng)基本內(nèi)容，推進(jìn)依法行政和依法理財(cái)工作。關(guān)于加快財(cái)政立法的問題，應(yīng)該注意的內(nèi)容主要包括：一是要與財(cái)政改革的進(jìn)程相適應(yīng)。財(cái)政立法應(yīng)緊緊圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制這一既定目標(biāo)，轉(zhuǎn)變立法觀念，正確解決立法的穩(wěn)定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財(cái)政立法服務(wù)于財(cái)政改革。財(cái)政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進(jìn)行、引導(dǎo)改革的深入作為中心任務(wù)。二是妥善處理立法的現(xiàn)實(shí)可行性與適度超前性的關(guān)系。財(cái)政立法既要體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的共同規(guī)律，又要從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，與我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合。法律法規(guī)既要符合客觀實(shí)際，又要有適度的超前性，避免財(cái)政立法在制定頒布后很快就落后于形勢(shì)發(fā)展的情況。要加強(qiáng)立法預(yù)測(cè)，制定立法規(guī)劃。三是堅(jiān)持局部利益服務(wù)整體利益的原則，保證財(cái)政立法的統(tǒng)一。在制定財(cái)政法律和行政法規(guī)時(shí)，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關(guān)系。在財(cái)政執(zhí)法方面，應(yīng)該堅(jiān)持依法執(zhí)法的原則，財(cái)政執(zhí)法主體的執(zhí)法活動(dòng)必須遵守相關(guān)法律的具體規(guī)定，財(cái)政活動(dòng)必須以法律為依據(jù)，嚴(yán)格在法律規(guī)定的范圍內(nèi)依照法定程序行使職責(zé)。同時(shí)，也應(yīng)該堅(jiān)持合理的原則，即在合法的前提下，財(cái)政執(zhí)法行為應(yīng)盡可能客觀、公正、合理、適當(dāng)。為了規(guī)范財(cái)政執(zhí)法行為，應(yīng)實(shí)行綜合治理，包括實(shí)行政務(wù)公開，提高透明度；要在財(cái)政系統(tǒng)中加強(qiáng)思想政治教育，搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建立一支高素質(zhì)的財(cái)政執(zhí)法隊(duì)伍；要及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真分析問題，并采取切實(shí)可行的措施予以解決。此外，還應(yīng)重視財(cái)政行政復(fù)議問題，應(yīng)該通過建立財(cái)政行政復(fù)議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督財(cái)政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

篇9

我國(guó)自1998年正式推行政府采購(gòu)制度以來，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2000年采購(gòu)規(guī)模為328億元，2001年為653億元，2002年突破1000億元，采購(gòu)量在成倍增長(zhǎng)，采購(gòu)節(jié)約率為10%～15%.若按10%的節(jié)約率計(jì)算，2001年到2002年分別節(jié)約采購(gòu)資金為65.3億元和100.0億元。認(rèn)真做好政府采購(gòu)效益分析，最大限度的降低采購(gòu)成本，提高財(cái)政收支效率，對(duì)我們更好的進(jìn)行政府采購(gòu)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1政府采購(gòu)的微觀經(jīng)濟(jì)效益

11政府集中統(tǒng)一的規(guī)模采購(gòu)可以產(chǎn)生規(guī)模效益，降低采購(gòu)成本，節(jié)約財(cái)政資金

由于大批量集中采購(gòu)吸引廠商直接參與投標(biāo)，減少了商品的流通環(huán)節(jié)，從而獲取批零差價(jià)優(yōu)惠和售后服務(wù)上的優(yōu)惠。據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府采購(gòu)中的批零差價(jià)優(yōu)惠能節(jié)約資金10%左右。由于大量的貨物、工程實(shí)行政府采購(gòu)，部門、單位可以減少采購(gòu)崗位，從而減少部門、單位相應(yīng)人員的費(fèi)用支出，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物與存量調(diào)整節(jié)約所帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

政府采購(gòu)的對(duì)象大多是國(guó)有資產(chǎn)，通過政府采購(gòu)和國(guó)有資產(chǎn)管理相結(jié)合，把需要采購(gòu)的資產(chǎn)和資產(chǎn)的詳細(xì)信息存儲(chǔ)在資產(chǎn)管理的信息庫(kù)中，可以有效的防止國(guó)有資產(chǎn)流失，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理。完善的政府采購(gòu)不僅包括公共物品的采購(gòu)，而且包括公共物品的存量調(diào)整，將辦公用房、辦公設(shè)備、辦公用品等公共物品在政府部門間進(jìn)行余量調(diào)劑或資源共享，可以帶來財(cái)政資金的節(jié)約。實(shí)踐表明，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和政府采購(gòu)行為的逐步規(guī)范化，將逐步促進(jìn)財(cái)政資金的合理分配，提高資金使用效益，改進(jìn)采購(gòu)商品和工程的質(zhì)量。

12規(guī)范的政府采購(gòu)要求充分競(jìng)爭(zhēng)，有利于建立公開、公平、公正的市場(chǎng)機(jī)制，提高微觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率

政府的市場(chǎng)行為必將影響整個(gè)市場(chǎng)的運(yùn)行，公開平等的競(jìng)爭(zhēng)使所有市場(chǎng)主體面臨同樣的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，規(guī)范的政府采購(gòu)要遵循公開、公平、公正的原則和競(jìng)爭(zhēng)性原則，通過公開招標(biāo)采購(gòu)，極大的帶動(dòng)了供應(yīng)商的熱情，維護(hù)了供應(yīng)商的利益，在供應(yīng)商之間展開公平的競(jìng)爭(zhēng)，有利于激勵(lì)企業(yè)擺脫過去的行政干預(yù)和地方保護(hù)，促使企業(yè)逐步適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，遵循效率原則，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的高效，帶動(dòng)整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮。

2政府采購(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)效益

21發(fā)揮財(cái)政對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和社會(huì)總需求平衡

政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)之一就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給和社會(huì)總需求平衡。政府采購(gòu)是財(cái)政政策的重要工具，對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)均有重要的影響，通過調(diào)整政府采購(gòu)總量可以調(diào)整社會(huì)總需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)總供給和總需求的平衡。

政府采購(gòu)?fù)ㄟ^對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大宗商品的吞吐、對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的商品的大規(guī)模采購(gòu)，采購(gòu)的數(shù)量、品種、頻率和結(jié)構(gòu)，影響到財(cái)政效益及相關(guān)方面的調(diào)整。可以有效調(diào)控物價(jià)、貫徹執(zhí)行國(guó)家財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境和存在狀況產(chǎn)生直接或間接影響。政府采購(gòu)制度能夠通過一定的政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期，熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)。

22建立政府采購(gòu)制度，可以提高企業(yè)素質(zhì)，保護(hù)民族工業(yè)，支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展

國(guó)家為扶持民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在政府采購(gòu)中優(yōu)先購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品，可以有效地保護(hù)國(guó)內(nèi)最具競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展?jié)摿Φ拿褡骞I(yè)，促進(jìn)民族工業(yè)的發(fā)展。另外，以公開招標(biāo)方式來確定供應(yīng)商，引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)國(guó)有企業(yè)和民族經(jīng)濟(jì)也會(huì)形成一定的壓力，使企業(yè)認(rèn)識(shí)到要贏得政府采購(gòu)市場(chǎng)，必須依靠企業(yè)的實(shí)力和信譽(yù)，促使其面向市場(chǎng)，不斷改進(jìn)技術(shù)和加強(qiáng)管理，進(jìn)行戰(zhàn)略改進(jìn)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，從整體上提高國(guó)有企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)一席之地。世界各國(guó)之所以把《政府采購(gòu)協(xié)議》放在諸多框架協(xié)議之外，就是因?yàn)檎少?gòu)支持民族產(chǎn)業(yè)的巨大作用。

23政府采購(gòu)提高了相關(guān)部門的理財(cái)水平，有助于集約理財(cái)觀念的形成

作為公共財(cái)政框架的重要組成部分，實(shí)行政府采購(gòu)制度，促進(jìn)了預(yù)算編制與執(zhí)行、資金撥付、國(guó)庫(kù)集中支付等相關(guān)制度的改革，使財(cái)政監(jiān)督由單純的資金領(lǐng)域延伸到實(shí)物領(lǐng)域，健全了財(cái)政職能，提高了政府的理財(cái)層次和水平。

3政府采購(gòu)的社會(huì)效益

31無可比擬的政治效益

政府采購(gòu)制度是提高政府采購(gòu)活動(dòng)透明度和加強(qiáng)廉政建設(shè)的重要措施，其核心是通過公開、公平、公正的招標(biāo)方式進(jìn)行交易，使政府采購(gòu)置身于財(cái)政、審計(jì)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾的全方位監(jiān)督之下，在公開透明的環(huán)境中運(yùn)作，有效地規(guī)范和約束政府的購(gòu)買行為，最大限度的消除“暗箱操作”和“黑幕交易”存在的條件，積極地從源頭上節(jié)制政府采購(gòu)活動(dòng)中腐敗滋生的條件，以維護(hù)政府信譽(yù)和增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任度。

32巨大的生態(tài)環(huán)境效益

生態(tài)環(huán)境問題已成為人類可持續(xù)發(fā)展的重要問題，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境不斷趨于惡化，情況不容樂觀。推行生態(tài)環(huán)境治理工程采購(gòu)是增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，執(zhí)行環(huán)保措施的重要手段。通過政府統(tǒng)一采購(gòu)符合環(huán)保和生態(tài)發(fā)展要求的產(chǎn)品，為政府引導(dǎo)企業(yè)生態(tài)環(huán)境投資起到政策導(dǎo)向作用，例如，在采購(gòu)的統(tǒng)一安排中，向生產(chǎn)有利于環(huán)保的新產(chǎn)品和運(yùn)用有利于環(huán)保的新工藝廠商傾斜，有效發(fā)揮政府采購(gòu)的生態(tài)效益。

33通過政府采購(gòu)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)就業(yè)

政府采購(gòu)在公開招標(biāo)的過程中，對(duì)參與采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)采取一定程度的政策傾向，鼓勵(lì)向包括殘疾人企業(yè)，婦女企業(yè)以及少數(shù)民族企業(yè)在內(nèi)的特殊企業(yè)購(gòu)買產(chǎn)品，同時(shí)通過對(duì)企業(yè)員工就業(yè)情況的審查，對(duì)企業(yè)在提供就業(yè)方面提出一定要求，尤其是在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，政府可以通過擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模來刺激投資，增加就業(yè)。

4現(xiàn)階段政府采購(gòu)的效益差距

我國(guó)的政府采購(gòu)制度已經(jīng)取得了一定的階段性成果，但由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，受傳統(tǒng)政府支出行為的影響，使得政府采購(gòu)的實(shí)際效益與理論效益還有很大差距。

41政府采購(gòu)范圍狹窄，規(guī)模不足

2002年政府采購(gòu)總額只占GDP的0.99%，采購(gòu)的品種也主要限于貨物類，工程類和服務(wù)類采購(gòu)比重很低。參與采購(gòu)的單位不到應(yīng)實(shí)行政府采購(gòu)單位總數(shù)的一半，政府采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)還沒有被全面認(rèn)識(shí)和充分發(fā)揮。

42政府采購(gòu)預(yù)算編制滯后，計(jì)劃不到位

由于各地政府采購(gòu)預(yù)算的編制尚未作為一項(xiàng)單獨(dú)的內(nèi)容納入財(cái)政支出預(yù)算范疇，公共支出項(xiàng)目還未細(xì)化到政府集中采購(gòu)目錄，采購(gòu)工作難以從全局上把握和預(yù)見全年政府采購(gòu)計(jì)劃，造成部門預(yù)算中政府采購(gòu)預(yù)算概念模糊，預(yù)見性差，采購(gòu)機(jī)構(gòu)重復(fù)工作量巨大，規(guī)模效應(yīng)減弱，成本增加。

43政府采購(gòu)缺乏監(jiān)督體系，即政府采購(gòu)缺乏

明確的監(jiān)督主體、監(jiān)督客體、監(jiān)督措施及其制約機(jī)制在政府采購(gòu)制度實(shí)施的初期，不少地方將政府采購(gòu)的管理機(jī)構(gòu)和操作機(jī)構(gòu)職責(zé)全部放在采購(gòu)中心，財(cái)政部門參與了政府采購(gòu)的商業(yè)性決策和具體的事務(wù)性操作。這種管理部門越位與缺位并存的現(xiàn)狀使得監(jiān)管無力，管理與操作職能分離的原則流于形式。

5提高政府采購(gòu)效益的對(duì)策

51擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍，增加集中采購(gòu)比重

根據(jù)國(guó)際慣例，政府采購(gòu)金額一般應(yīng)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10%左右，占財(cái)政支出的30%左右。2002年中國(guó)政府采購(gòu)金額為127億美元，僅占當(dāng)年GDP的0.97%，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，比例還很小。所以應(yīng)進(jìn)一步提高政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)的管理和操作能力，不斷增加集中采購(gòu)的比重。

52提高政府采購(gòu)工作水平

編制政府采購(gòu)預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算約束。通過政府采購(gòu)預(yù)算，事先預(yù)知全年采購(gòu)規(guī)模，擬定采購(gòu)計(jì)劃，提前了解市場(chǎng)行情，捕捉采購(gòu)信息，并按采購(gòu)計(jì)劃組織實(shí)施，克服目前實(shí)際運(yùn)作中忙于零星采購(gòu)或無計(jì)劃采購(gòu)的弊端。

將政府采購(gòu)的計(jì)劃編制同國(guó)有資產(chǎn)管理結(jié)合起來，嚴(yán)格按規(guī)定對(duì)采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行細(xì)化，在編制采購(gòu)計(jì)劃時(shí)，認(rèn)真調(diào)查研究，掌握實(shí)際情況，以防止發(fā)生重復(fù)購(gòu)買，重復(fù)建設(shè)等浪費(fèi)資金的情況。

科學(xué)設(shè)置政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)并建立一支合格的政府采購(gòu)隊(duì)伍。政府采購(gòu)活動(dòng)是集政治性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、法律性于一身的商務(wù)活動(dòng)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備是采購(gòu)活動(dòng)的載體和主體，直接決定著政府采購(gòu)的效益，同時(shí)，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)又屬政府采購(gòu)固定成本。因此，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)政府采購(gòu)成本效益比有著直接的決定作用。

53建設(shè)監(jiān)督機(jī)制，體現(xiàn)“三公”原則

篇10

按照政府權(quán)力的層次劃分來看，我國(guó)政府可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)次，與之相對(duì)應(yīng)，財(cái)政級(jí)次也可以分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，除了中央財(cái)政之外的其他四個(gè)級(jí)次的財(cái)政都可以稱為地方財(cái)政。其中，由于當(dāng)前鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的具體職責(zé)多由縣級(jí)財(cái)政決定，尤其是占鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出主要部分的教師工資由縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放后，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政作為一級(jí)財(cái)政的意義已經(jīng)弱化；而市級(jí)財(cái)政盡管是具有完全意義上的一級(jí)財(cái)政，但是由于其位于省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政之間，在財(cái)政職能的行使等方面并不具有典型性。可見，省縣兩級(jí)財(cái)政更能集中反映我國(guó)地方財(cái)政的運(yùn)行狀況，因此，本文的探討更側(cè)重于對(duì)省級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政的分析。

一、我國(guó)地方財(cái)政困境的現(xiàn)狀

1.我國(guó)地方財(cái)政困境概況

我國(guó)自1994年進(jìn)行分稅制財(cái)政體制改革以來，本著提升中央財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重，增強(qiáng)中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)中央和地方財(cái)政收支都進(jìn)行了調(diào)整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財(cái)權(quán)界限的同時(shí)也帶來了地方稅收體制缺乏規(guī)模和質(zhì)量，地方財(cái)政收入穩(wěn)定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財(cái)政收入的一個(gè)分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財(cái)政收入占總財(cái)政收入比重的簡(jiǎn)均數(shù)為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國(guó)研中心的報(bào)告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財(cái)權(quán)大幅度提高、地方財(cái)權(quán)大幅度下降，但是中央與地方的事權(quán)劃分變化幅度較小：1994～2002年期間中央財(cái)權(quán)平均為52%、地方財(cái)權(quán)平均為48%，中央事權(quán)平均為30%、地方事權(quán)平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財(cái)政自給能力系數(shù)之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財(cái)政自給能力系數(shù)比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.

問題的另一個(gè)方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔(dān)起促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)虧損等各方面的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費(fèi)支出，地方財(cái)政支付負(fù)擔(dān)沉重，其中一個(gè)重要的標(biāo)志就是地方財(cái)政自給率自1994年以來不斷下降。地方財(cái)政自給率是衡量地方財(cái)政運(yùn)行狀況的重要標(biāo)志，1993年以前，我國(guó)地方財(cái)政自給率已經(jīng)顯示出逐步回升的態(tài)勢(shì)，到1993年已經(jīng)達(dá)到1.02%，地方財(cái)政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財(cái)政自給率開始嚴(yán)重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國(guó)某省市1999年地方財(cái)政累計(jì)赤字（掛賬赤字）占地方國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約0.81%推算，2001年全國(guó)地方政府財(cái)政赤字規(guī)模大約777億元，可見，地方財(cái)政收支存在巨大缺口，財(cái)政赤字壓力日益上升，地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)面臨著巨大的困境。

2.我國(guó)地方財(cái)政困境的典型特征

盡管地方財(cái)政運(yùn)行普遍面臨著困境，然而我國(guó)地方財(cái)政困境還是表現(xiàn)出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財(cái)政體制改革以及其他一些原因，造成我國(guó)政府財(cái)政收入向上級(jí)政府集中的格局，省級(jí)財(cái)政困境相對(duì)較輕，越到下級(jí)財(cái)政，困境表現(xiàn)得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級(jí)財(cái)政在收入上既可以爭(zhēng)取到中央政府的補(bǔ)助收入，用于“吃飯”財(cái)政，爭(zhēng)取到國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金用于建設(shè)財(cái)政，又可以向下級(jí)政府集中大量的財(cái)政收入；另一方面，省級(jí)財(cái)政在支出上既可以盡量下放事權(quán)，將許多支出責(zé)任壓給下級(jí)財(cái)政，又可以將許多本應(yīng)由自己支出的項(xiàng)目減少支付或者進(jìn)行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級(jí)財(cái)政的困境看起來并不明顯。但是應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，這并不是省級(jí)財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況，只是省級(jí)財(cái)政將自身收支矛盾轉(zhuǎn)嫁的結(jié)果，是地方財(cái)政困境的下移（當(dāng)然也部分地上移給了中央財(cái)政）。可以說，由于處在特殊的行政級(jí)次，省級(jí)財(cái)政的困境得以掩蓋，使得我國(guó)地方財(cái)政的困境越發(fā)集中到了縣級(jí)財(cái)政的運(yùn)行上。

由于基本上處于財(cái)政收入的最初端和財(cái)政支出的最末端，我國(guó)的縣級(jí)財(cái)政可以算得上是集中體現(xiàn)了地方財(cái)政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次的問題都集中反映在這一級(jí)財(cái)政上，欠發(fā)工資問題、基礎(chǔ)設(shè)施落后問題、縣級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼等一系列的問題使得縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行困難成為了公開的秘密，1991年我國(guó)的赤字縣就已經(jīng)多達(dá)1216個(gè)，占全國(guó)縣級(jí)總數(shù)的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字的準(zhǔn)確數(shù)字，但是縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行更加困難已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。

二、造成我國(guó)地方財(cái)政困境的原因

1.收入方面的原因———財(cái)源日漸匱乏

（1）地方整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。從我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)的總體運(yùn)行情況來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)普遍存在著“二、三、一”的產(chǎn)業(yè)排序。這種以勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為主的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，造成企業(yè)的科技含量不高，競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，難以在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取勝的命運(yùn)，這些都直接影響了地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，使得地方經(jīng)濟(jì)的蛋糕難以做大，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。此外，阻礙縣級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊原因還在于我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位過小，而且十分分散，不利于先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備的使用和研究開發(fā)；沒有轉(zhuǎn)變結(jié)構(gòu)的基本能力；經(jīng)濟(jì)作物的下陷成本偏高，難以適應(yīng)市場(chǎng)及時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)品種；農(nóng)民的小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，勞動(dòng)致富和發(fā)展創(chuàng)收的動(dòng)力不足，即使在那些有搞活經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的縣鄉(xiāng)，許多農(nóng)民也不愿意進(jìn)行創(chuàng)新，加上一些縣鄉(xiāng)干部缺乏長(zhǎng)期發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫(yī)療設(shè)備被變賣的現(xiàn)象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（2）體制因素造成地方財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重不斷下降，地方財(cái)政自給能力弱。分稅制財(cái)政體制的核心內(nèi)容是各級(jí)政府之間合理劃分稅種，從而規(guī)范各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系。1994年分稅制財(cái)政體制改革是我國(guó)由傳統(tǒng)的集中型財(cái)政體制向規(guī)范化的分級(jí)財(cái)政體制轉(zhuǎn)移的重要一步，要使地方政府真正成為相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權(quán)的同時(shí)賦予地方政府充分的財(cái)權(quán)。分稅制改革對(duì)中央與地方的事權(quán)和支出作出了明確的劃分，但是在對(duì)中央與地方的收入按稅種進(jìn)行劃分時(shí)，只規(guī)定了中央和省級(jí)政府之間的稅種劃分，對(duì)于省以下的財(cái)政分稅沒有作出規(guī)定，所以，現(xiàn)行省以下財(cái)政基本上不存在分稅制，也沒有其他規(guī)范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財(cái)力來行使事權(quán)，從而進(jìn)一步鞏固了中央作為宏觀調(diào)控主體的地位。與此相比，地方政府的財(cái)力并沒有得到明顯增加。在我國(guó)現(xiàn)有的28個(gè)稅種中，財(cái)政收入主要集中在增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅上，這三項(xiàng)稅收收入占整個(gè)財(cái)政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費(fèi)稅和增值稅的75%、中央企業(yè)所得稅和鐵道部、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等條條管理的大型機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)稅都劃歸中央財(cái)政所有，而所剩的財(cái)政收入已極為有限，省級(jí)政府根本無法再與下級(jí)政府進(jìn)行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財(cái)政尤其是省以下政府的財(cái)政根本無力支持地方政府完成事權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府職能，造成了目前地方財(cái)政收入比重的持續(xù)下滑，地方財(cái)政自給能力弱的現(xiàn)實(shí)。

（3）現(xiàn)有地方稅體系存在嚴(yán)重缺陷，阻礙了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。1994年我國(guó)在進(jìn)行稅制財(cái)政體制改革時(shí)初步規(guī)范了中央和地方的分配關(guān)系，建立了地方稅體系的基礎(chǔ)，盡管10年來地方稅體系對(duì)于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的作用，但是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)的變化和我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，我國(guó)現(xiàn)有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現(xiàn)出來。具體說來，我國(guó)地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據(jù)不足。從世界上其他國(guó)家分稅制的經(jīng)驗(yàn)來看，地方政府對(duì)屬于本級(jí)的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國(guó)稅、地稅職責(zé)劃分不清而產(chǎn)生的各種矛盾和低效。而目前我國(guó)的分稅制實(shí)際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，更為嚴(yán)重的是影響了地方稅收入規(guī)模的合理增長(zhǎng)，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國(guó)地方稅體系存在的問題還表現(xiàn)在：稅權(quán)劃分不科學(xué)，地方稅權(quán)相對(duì)過小；地方稅制結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)生增長(zhǎng)和調(diào)控機(jī)制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴(yán)重阻礙了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，成為地方財(cái)政困境的主要原因之一。（4）中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉(zhuǎn)移支付體系。科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度是支持地方財(cái)政運(yùn)行必不可少的制度保障，分稅制財(cái)政體制既然規(guī)定了中央和地方的事權(quán)劃分，對(duì)于地方財(cái)政收支總量和支出責(zé)任不相匹配的缺口部分，中央財(cái)政應(yīng)該責(zé)無旁貸地以規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度加以保證。但是從目前我國(guó)中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付情況來看，表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付基本能夠滿足省級(jí)政府的支出需求，但是省級(jí)政府對(duì)市縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不足，嚴(yán)重影響了縣級(jí)政府的財(cái)政運(yùn)行；無論是中央對(duì)省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付還是省級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付都缺乏合理、規(guī)范和科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)；中央的轉(zhuǎn)移支付基本目的在于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支的缺口，缺乏了本應(yīng)具有的激勵(lì)地方政府增加財(cái)政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用；轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監(jiān)督機(jī)制不健全等。中央對(duì)于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，使得地方財(cái)政收支缺口無法得到制度上的彌補(bǔ)，地方財(cái)政，尤其是縣級(jí)財(cái)政困境重重，舉步維艱。

2.支出方面的原因———財(cái)政支出的壓力不斷上升

（1）社會(huì)發(fā)展要求地方財(cái)政承擔(dān)越來越多的支出職責(zé)。隨著社會(huì)的發(fā)展，居民對(duì)于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個(gè)重要體現(xiàn)就是在社會(huì)基本滿足居民對(duì)全國(guó)性公共品（如國(guó)防）的需求之后，居民對(duì)于地方性公共品的需求會(huì)日益增加，最終遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對(duì)于全國(guó)性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優(yōu)勢(shì)，因此，地方政府必然承擔(dān)越來越多的公共品的生產(chǎn)和提供的職責(zé)，這一點(diǎn)已經(jīng)為西方發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)，我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革也體現(xiàn)出這一趨勢(shì)。這就造成了現(xiàn)有體制下地方財(cái)政支出壓力日益增加，財(cái)政運(yùn)行越發(fā)困難。

（2）我國(guó)公共財(cái)政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，地方財(cái)政理應(yīng)承擔(dān)更多的支出職責(zé)，但是我國(guó)現(xiàn)有的公共財(cái)政建設(shè)還很不完善，公共財(cái)政支出范圍的界定十分模糊，無論是對(duì)中央和地方的支出范圍，還是對(duì)政府和市場(chǎng)的支出范圍，都沒有科學(xué)規(guī)范的劃分標(biāo)準(zhǔn)，造成了地方財(cái)政承擔(dān)了許多不應(yīng)承擔(dān)的支出職責(zé)。此外，由于各部門法和《預(yù)算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農(nóng)業(yè)、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)很難滿足這些法定支出的需求，而地方財(cái)政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財(cái)政收支平衡，又會(huì)同《預(yù)算法》相沖突，因此，地方財(cái)政，尤其是省以下各級(jí)財(cái)政成為了矛盾的焦點(diǎn)，財(cái)政支出的壓力可想而知。

（3）行政事業(yè)費(fèi)用不斷膨脹，加劇了地方財(cái)政支出的困難。在我國(guó)政府的財(cái)政支出方面，行政管理費(fèi)增長(zhǎng)率最高，九五期間比八五期間的行政管理費(fèi)增長(zhǎng)了266%，數(shù)目十分驚人。1991年，我國(guó)黨、政、群機(jī)關(guān)及事業(yè)單位人員3140萬人，當(dāng)年全國(guó)行政管理費(fèi)開支達(dá)到370多億元，加上事業(yè)費(fèi)支出，當(dāng)年共達(dá)1400多億元，占國(guó)家財(cái)政支出的37%.1998年全國(guó)有528萬公務(wù)員，2002年增加到532萬。其中333個(gè)地市111萬人；1735個(gè)縣級(jí)政府225萬人；48000個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國(guó)財(cái)政撥款（補(bǔ)助）的預(yù)算單位開支人數(shù)高達(dá)4526.1萬人，其中地方財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)占94%.在地方財(cái)政供養(yǎng)人員中省級(jí)占12.5%；地市級(jí)占13.5%；縣級(jí)財(cái)政占49.9%；鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政占24.1%.按全國(guó)總?cè)丝?2.8億計(jì)算，財(cái)政供養(yǎng)人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國(guó)歷史紀(jì)錄相比還是于國(guó)外數(shù)字相比都高得驚人。僅以縣鄉(xiāng)財(cái)政為例，統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)許多地方財(cái)政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領(lǐng)導(dǎo)干部多的現(xiàn)象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區(qū)行署從常務(wù)副專員到副主任科員多達(dá)17個(gè)層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協(xié)四大班子共有縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)39人。領(lǐng)導(dǎo)多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費(fèi)用400萬元。可見，如此規(guī)模巨大的財(cái)政供養(yǎng)人員自然會(huì)使原本拮據(jù)的地方財(cái)政背上沉重的行政成本負(fù)擔(dān)，給地方財(cái)政運(yùn)行帶來沉重的壓力，若這個(gè)問題不能得到有效解決，地方財(cái)政的困境始終難以有效擺脫。

（4）地方財(cái)政支出管理混亂，財(cái)政支出監(jiān)督乏力。當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現(xiàn)在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)中的工程概算不實(shí)，多計(jì)工程價(jià)款；偷工減料，工程質(zhì)量低下；層層發(fā)包，貪污建設(shè)資金；挪用專項(xiàng)建設(shè)資金，滿足本位利益等方面，更體現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算資金編制和管理方面的部門預(yù)算編制不完整；預(yù)算約束軟化，中間調(diào)整過多；專用基金結(jié)余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財(cái)政支出管理使得原本就已經(jīng)十分緊張的地方財(cái)政支出變得更加拮據(jù)，增加了財(cái)政支出的壓力。此外，在財(cái)政監(jiān)督方面，地方財(cái)政也普遍存在著忽視財(cái)政監(jiān)督管理，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)管思想松懈；相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)督途徑受阻；機(jī)構(gòu)設(shè)置缺損和人員素質(zhì)不高等多方面的問題，導(dǎo)致財(cái)政支出管理混亂的狀況進(jìn)一步惡化。

（5）我國(guó)城市化速度加快，對(duì)地方財(cái)政支出提出了更高的要求。近10年來，我國(guó)城市化的速度非常快，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的發(fā)展，到2003年末我國(guó)的城市化水平已經(jīng)達(dá)到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個(gè)重要的拐點(diǎn)：一個(gè)是30%，另一個(gè)是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發(fā)展的平穩(wěn)階段，而在30%～70%之間時(shí)，則是城市化發(fā)展的快速階段。目前我國(guó)正處于城市化高速發(fā)展的階段，城市化高速發(fā)展所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等方面的資金投入嚴(yán)重不足，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施大多具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，不可能完全由市場(chǎng)提供，因此，地方財(cái)政支出就負(fù)有不可推卸的責(zé)任，這無疑又會(huì)給地方財(cái)政支出增加壓力，使地方財(cái)政困境更加嚴(yán)重。

三、化解地方財(cái)政困境的對(duì)策措施

從上面的分析可以看出，造成我國(guó)地方財(cái)政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財(cái)政的困境也必須有針對(duì)性地從多個(gè)角度入手，對(duì)癥下藥，方能收到成效。

1.調(diào)整地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高地方經(jīng)濟(jì)效益，確保地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展

地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的問題從根本上妨礙了地方財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，因此，地方政府應(yīng)該盡量將工作重點(diǎn)放到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)濟(jì)效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，通過直接或者間接的方式支持企業(yè)技術(shù)改造，支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，加大對(duì)于一些有發(fā)展前景的中小企業(yè)的政策扶持力度；扶持高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技的應(yīng)用和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供保障，確保地方財(cái)政收入的后勁。

2.完善分稅制財(cái)政體制，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)

從上面的分析可以看出，我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革雖然對(duì)中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當(dāng)時(shí)的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對(duì)中央和地方事權(quán)的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級(jí)地方政府之間劃分收入的稅制基礎(chǔ)以及缺乏科學(xué)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財(cái)源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導(dǎo)致地方財(cái)政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財(cái)政管理體制，從制度層面為地方財(cái)政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財(cái)政體制的重點(diǎn)是：第一，進(jìn)一步明晰中央政府與地方政府以及各級(jí)地方政府之間的事權(quán)范圍和支出職責(zé)，為規(guī)范地方政府行為創(chuàng)造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財(cái)政收入中的比重，改善地方財(cái)政收入的來源結(jié)構(gòu)，減輕地方政府因無足額、穩(wěn)定的財(cái)政收入來源而導(dǎo)致的財(cái)政壓力。第三，不斷減少非規(guī)范的稅收返還等轉(zhuǎn)移支付的力度，相應(yīng)增大均等化轉(zhuǎn)移支付力度，以有助于減輕貧困地區(qū)和基層財(cái)政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權(quán)在內(nèi)的各類財(cái)權(quán)，有利于中央對(duì)各級(jí)政府債務(wù)的全面監(jiān)管，有效避免地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

3.嚴(yán)格控制行政管理費(fèi)用的規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政支出的管理和監(jiān)督

行政管理費(fèi)用的不斷膨脹已經(jīng)成為地方財(cái)政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴(kuò)大地方自，進(jìn)行黨政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)以來，我國(guó)進(jìn)行了若干次機(jī)構(gòu)改革。1992年以來，我國(guó)共進(jìn)行了4次機(jī)構(gòu)改革，其中，1998～2001年的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，是中國(guó)行政體制改革進(jìn)程中力度最大的改革之一，全國(guó)有20～30萬機(jī)關(guān)人員被分流。從1999年開始省級(jí)政府和黨委機(jī)構(gòu)改革分別展開，2000年市縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革全面啟動(dòng)。截至2002年6月，經(jīng)過4年多的機(jī)構(gòu)改革，全國(guó)各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)共精簡(jiǎn)行政編制115萬人。但是由于各種原因，機(jī)構(gòu)改革和行政管理費(fèi)用一直呈現(xiàn)出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費(fèi)用不斷增長(zhǎng)的規(guī)模，必須以減少政府規(guī)制職能為重要前提，以推行電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)辦公現(xiàn)代化為重要舉措，同時(shí)，必須加大人大的監(jiān)督力度，確保對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員的精簡(jiǎn)落到實(shí)處，防止機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政管理費(fèi)用不斷反彈。

4.適當(dāng)賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)

篇11

    實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算,在規(guī)范會(huì)計(jì)核算行為、促進(jìn)會(huì)計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)、規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、提高資金使用效益等方面發(fā)揮了積極作用。在單位實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的具體過程中,在規(guī)范會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)工作,強(qiáng)化資金管理,加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督,合理提高資金的使用效益方面取得了如下一些成效。

    (一)減少了會(huì)計(jì)信息失真,提高了會(huì)計(jì)工作效率

    會(huì)計(jì)信息是指按照會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)法規(guī)以及會(huì)計(jì)程序?qū)⑵髽I(yè)在經(jīng)營(yíng)過程中價(jià)值運(yùn)動(dòng)所產(chǎn)生的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、加工,形成有助于決策的財(cái)務(wù)信息以及其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)信息。因此會(huì)計(jì)信息中真實(shí)性是其最基本的要求,只有保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性,才能保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行。而會(huì)計(jì)集中核算制度“三分離一公開”的基本做法,有效的減少了會(huì)計(jì)信息失真,提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí)由于這一核算方法減少了核算的中間環(huán)節(jié),因此大大的提高了會(huì)計(jì)的工作效率。

    (二)強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)管力度,提高了財(cái)政資金使用效益

    會(huì)計(jì)集中核算的實(shí)行,加強(qiáng)了會(huì)計(jì)監(jiān)管力度。會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理過程的公開化,徹底打破了過去分散核算形式。取消單位自設(shè)的銀行賬戶,單位財(cái)政資金的支出都通過會(huì)計(jì)中心的單一賬戶進(jìn)行,統(tǒng)一核算,會(huì)計(jì)中心有權(quán)對(duì)各單位、各部門的每筆支出和憑證進(jìn)行合法性、合理性審查,這在一定程度上增強(qiáng)了各單位遵守財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的意識(shí),解決了財(cái)政監(jiān)督和管理缺位的問題。由于對(duì)單位資金支出和憑證的全方位、全過程的監(jiān)督,就使得每筆資金可以按預(yù)算、按項(xiàng)目使用,因此大大的提高了財(cái)政資金的使用效益。

    (三)有利于內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行

    財(cái)務(wù)集中后實(shí)現(xiàn)了資金全過程監(jiān)督,做到了事前預(yù)防、事中控制和事后問效。比如在處理報(bào)銷、結(jié)算等業(yè)務(wù)時(shí),核算中心對(duì)報(bào)賬人員持有的原始憑證如有效票據(jù)等進(jìn)行層層審核;在審核的過程之中,有效避免了原單位領(lǐng)導(dǎo)的人為干預(yù),所批款項(xiàng)也是直接到達(dá)單位。通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和會(huì)計(jì)一級(jí)核算系統(tǒng),將有效的實(shí)現(xiàn)對(duì)原始憑證的真?zhèn)巍①Y金的支付去向和資金的使用效果等的全過程監(jiān)督,真正防患于未然。

    (四)便于財(cái)務(wù)報(bào)表及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)

    單位實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算后,財(cái)務(wù)報(bào)表統(tǒng)一由核算中心出具、上報(bào),減少了許多中間環(huán)節(jié),節(jié)省了之前財(cái)務(wù)報(bào)表上報(bào)的時(shí)間周期,從而提高了上報(bào)的及時(shí)性以及準(zhǔn)確性。由于報(bào)表的及時(shí)和準(zhǔn)確,有利于決策者和經(jīng)營(yíng)者及時(shí)全面了解單位整體經(jīng)營(yíng)情況、資金運(yùn)行情況,及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,是經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和做出經(jīng)濟(jì)決策的重要依據(jù)。

    二、對(duì)會(huì)計(jì)集中核算的缺點(diǎn)分析

    (一)核算單位的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督弱化

    目前實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算的一個(gè)顯著問題就是財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算出現(xiàn)脫節(jié),也就是說,原單位依然保留財(cái)務(wù)管理職能,但是會(huì)計(jì)核算工作則交由會(huì)計(jì)核算中心去進(jìn)行。這樣做導(dǎo)致的直接后果就是嚴(yán)重影響了財(cái)務(wù)工作的有效性,導(dǎo)致了單位財(cái)務(wù)管理工作的進(jìn)一步弱化。與此同時(shí),由于核算單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)與出納牽制機(jī)制消失,報(bào)賬員實(shí)際上履行了會(huì)計(jì)出納雙重職責(zé),影響了單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)健康有序進(jìn)行。

    (二)會(huì)計(jì)責(zé)任主體不明確,增加了審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督難題

    在會(huì)計(jì)集中核算實(shí)施中,會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)決策者與執(zhí)行者分離,財(cái)務(wù)審批與會(huì)計(jì)監(jiān)督的分離一定程度上改變了單位的核算權(quán)和會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán),從而相應(yīng)地改變了會(huì)計(jì)責(zé)任主體資格。核算中心作為審計(jì)部門與被審計(jì)單位的中間人,在會(huì)計(jì)監(jiān)督工作中不可避免的會(huì)出現(xiàn)盲點(diǎn),在會(huì)計(jì)責(zé)任問題上出現(xiàn)真空地帶。如果出現(xiàn)會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處理差錯(cuò)、單位會(huì)計(jì)信息失真、違法經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)等問題,被核算單位認(rèn)為本單位沒有賬戶及會(huì)計(jì)人員,不再承擔(dān)會(huì)計(jì)責(zé)任,因此在追究會(huì)計(jì)責(zé)任時(shí)很難界定雙方的責(zé)任大小,形成單位與中心相互推諉責(zé)任的現(xiàn)象,使得資料提供、具體詢問、責(zé)任認(rèn)定難度加大。

    (三)會(huì)計(jì)監(jiān)督職能沒有得到充分發(fā)揮

    實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后,一名會(huì)計(jì)人員往往要兼任多個(gè)單位財(cái)務(wù),甚至有的單位報(bào)賬員將手工記賬憑證做好以后,會(huì)計(jì)人員只承擔(dān)審核后錄入電腦記賬的工作,核算中心成了記賬機(jī)器,對(duì)各報(bào)賬單位的業(yè)務(wù)事項(xiàng)知道甚少或根本不知道。會(huì)計(jì)人員對(duì)單位報(bào)來的發(fā)票只要手續(xù)齊全就予以入賬,無法判斷經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性,會(huì)計(jì)的預(yù)測(cè)、分析、監(jiān)督職能無法發(fā)揮。

    (四)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性難以監(jiān)控

    作為最基本的會(huì)計(jì)資料,原始憑證不進(jìn)能夠反映經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實(shí)性,而且還能判斷會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性,所以針對(duì)原始憑證的審核和監(jiān)督是非常重要的舉措。但是實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算以后,核算中心的工作人員由于初始未能參與單位的具體業(yè)務(wù),所以就只能根據(jù)手續(xù)是否齊全、票據(jù)是否有效來判斷單位報(bào)賬是否可以報(bào)銷,至于其反映的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是否真實(shí),就無從判斷了。

    (五)會(huì)計(jì)核算與財(cái)產(chǎn)物資管理相脫節(jié)

    會(huì)計(jì)核算進(jìn)入中心以后,單位固定資產(chǎn)管理工作無人重視,許多單位管理不到位,造成固定資產(chǎn)入帳不及時(shí),特別是固定資產(chǎn)臺(tái)帳與卡片經(jīng)常不入帳,造成帳面長(zhǎng)期掛帳,帳實(shí)不符。從而造成資產(chǎn)流失。例如:單位固定資產(chǎn)的帳是會(huì)計(jì)核算中心記賬,實(shí)物管理是由單位管理,會(huì)計(jì)核算中心入帳只按發(fā)票簡(jiǎn)單記賬,不同的設(shè)備不記設(shè)備的詳細(xì)名稱,所有的設(shè)備都只寫專用設(shè)備,當(dāng)單位入固定資產(chǎn)卡片時(shí),拿政府采購(gòu)合同都對(duì)不上,造成了很大的麻煩。

    三、完善會(huì)計(jì)集中核算的建議

    (一)建立健全法律法規(guī)體系,明確會(huì)計(jì)責(zé)任主體

    立法部門應(yīng)盡快根據(jù)實(shí)際制定有關(guān)會(huì)計(jì)集中核算的法規(guī)文件,使會(huì)計(jì)集中核算有法可依,明確被監(jiān)督對(duì)象的主體和應(yīng)該承擔(dān)違法違規(guī)行為的法律責(zé)任,以及會(huì)計(jì)核算中心附有的監(jiān)督連帶責(zé)任,保障會(huì)計(jì)集中核算制度規(guī)范運(yùn)行。

    (二)強(qiáng)化核算中心的監(jiān)管職能,從核算型向管理型轉(zhuǎn)化

    要改變核算中心重核算,輕監(jiān)督,輕管理的職能,必須使其從核算型向管理型轉(zhuǎn)化,徹底扭轉(zhuǎn)將會(huì)計(jì)中心視作單純的核算機(jī)構(gòu)的觀念。核算中心不僅要嚴(yán)格按照財(cái)經(jīng)法規(guī)辦事,同時(shí)也必須強(qiáng)化預(yù)算資金支付的事前監(jiān)督,比如在決定資金支付之前應(yīng)當(dāng)明確是否可以支付,如何支付等問題,明確后才通知國(guó)庫(kù)和銀行付款。會(huì)計(jì)核算中心只有從核算型向管理型轉(zhuǎn)化,才能獲得更大的發(fā)展,才能為企業(yè)內(nèi)部的決策者和經(jīng)營(yíng)者提提供科學(xué)依據(jù)和合理的建議,防范風(fēng)險(xiǎn),提高經(jīng)濟(jì)效益。

    (三)提高認(rèn)識(shí)、健全機(jī)制、規(guī)范管理

    為了處理好核算、監(jiān)督、管理的關(guān)系,全面發(fā)揮會(huì)計(jì)職能作用,應(yīng)從認(rèn)識(shí)上、機(jī)制上加以解決。建立約束機(jī)制,包括建立定期深入單位制、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析制等。各單位則應(yīng)支持會(huì)計(jì)人員到本單位調(diào)查研究,主動(dòng)接受會(huì)計(jì)監(jiān)督,認(rèn)真聽取意見。同時(shí)會(huì)計(jì)核算中心定期和不定期地提供會(huì)計(jì)信息。

    (四)加強(qiáng)并完善往來款項(xiàng)的清管制度

    會(huì)計(jì)中心的主管在對(duì)往來款項(xiàng)進(jìn)行清理時(shí),要認(rèn)真核對(duì)辨別,根據(jù)款項(xiàng)的不同性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別處理,盡量避免往來款與預(yù)算外收入、其他收入串戶入賬。定期清理往來賬款,避免長(zhǎng)期掛賬,同時(shí)催促單位定期清理避免形成壞賬。對(duì)呆死壞賬進(jìn)行清理上報(bào)經(jīng)上級(jí)管理部門批復(fù)后調(diào)整,嚴(yán)防利用往來款項(xiàng)調(diào)節(jié)財(cái)政收支。

    (五)建立健全財(cái)產(chǎn)物資內(nèi)外監(jiān)控制度,確保財(cái)政資金、財(cái)產(chǎn)物資的安全

    要按照“管得住、行得通、效率高”的原則建立財(cái)產(chǎn)物質(zhì)內(nèi)控制度,比如建立大額費(fèi)用審批制度、大額借款審批制度、超指標(biāo)審批制度、超用款計(jì)劃審批制度以及預(yù)算單位的財(cái)產(chǎn)物資管理制度等。與之同時(shí),會(huì)計(jì)核算中心還需主動(dòng)接受來自外部的監(jiān)督,比如財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門、審計(jì)、稅務(wù)等職能部門的監(jiān)督,形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),形成會(huì)計(jì)核算中心與單位相互牽制的機(jī)制,確保財(cái)政資金、財(cái)產(chǎn)物質(zhì)的安全。

    總之,自從實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度以來,有效地減少了各種違法違紀(jì)行為,對(duì)于我們建立一套公開、高效、廉潔、務(wù)實(shí)的財(cái)務(wù)管理機(jī)制累積了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),我們也要看到,在實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算的過程中,還存在這樣或那樣的問題,這就需要我們從實(shí)踐中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、實(shí)事求是地面對(duì)和解決問題,促使這套制度能夠穩(wěn)健發(fā)展,為財(cái)政管理制度改革做出進(jìn)一步的努力和貢獻(xiàn)。

    參考文獻(xiàn):

    [1]期刊論文.對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算若干問題的思考-時(shí)代經(jīng)貿(mào)(學(xué)術(shù)版)2008.6(5).

篇12

(一)研究公共企業(yè)公司治理法律制度的背景與意義

公司治理((Corporate Governance)起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，盡管此相關(guān)的很多研究早已存在，但對(duì)于這一理論的系統(tǒng)性研究是20世紀(jì)80年代的事。1984年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Bob Tricker在《公司治理》中首先論述了現(xiàn)代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個(gè)概念。在我國(guó)，公司治理研究起步于20世紀(jì)90年代。近年來，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公司制企業(yè)的迅猛發(fā)展，公司治理理所當(dāng)然的成為了我國(guó)理論界的一個(gè)重要課題。

公共企業(yè)是指持續(xù)存在的、以為社會(huì)提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)為主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的、且具有一定盈利目標(biāo)、受到政府特殊管制措施制約的組織化經(jīng)濟(jì)實(shí)體。對(duì)公共企業(yè)公司治理來自于對(duì)公司治理的演繹。而我國(guó)公共企業(yè)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的獨(dú)特的背景，決定了其采取的治理機(jī)制重點(diǎn)與西方國(guó)家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國(guó)家，產(chǎn)生公司治理問題的背景是上市公司股權(quán)大規(guī)模分散的條件下，產(chǎn)生了兩權(quán)分離的要求，并在實(shí)施兩權(quán)分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監(jiān)督和獎(jiǎng)勵(lì)管理人員為股東的最大利益服務(wù)問題。而我國(guó)目前的主要問題是絕大多數(shù)公共企業(yè)上市公司是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，仍然存在一股獨(dú)大的事實(shí)，即國(guó)有股作為具有絕對(duì)控制權(quán)的股東，仍在操縱上市公司。我國(guó)公司治理面臨的任務(wù)首先要解決通過金融市場(chǎng)向社會(huì)圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場(chǎng)上真正獨(dú)立，管理人員能獨(dú)立于大股東而為廣大的中小股東利益服務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共企業(yè)的設(shè)立，是由于需要政府提供市場(chǎng)本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產(chǎn)品，對(duì)市場(chǎng)供給不足或供給不夠有效的產(chǎn)品予以補(bǔ)充，由政府控制戰(zhàn)略性資源和為公眾提供服務(wù)。為了盡量減少公共財(cái)政資源浪費(fèi)，就需要制定公共領(lǐng)域的具體法律來規(guī)范各種公共企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)行為，并通過公共政策針對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行某些保護(hù)性和限制性的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，以保證社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保障公眾得到良好的服務(wù)并支付合理的價(jià)格;又要保證市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)而不破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率。

(二)公共企業(yè)公司治理法律制度的邏樣框架

就我國(guó)公共企業(yè)的法律調(diào)整現(xiàn)狀看，分為三類:第一類是沒有進(jìn)行公司制改造的或不是按公司制度設(shè)立的企業(yè)，主要由《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》調(diào)整，本文論述的公共企業(yè)公司治理暫不涉及此類企業(yè)。第二類是已進(jìn)行了公司制改造的或按照公司制度設(shè)立的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》調(diào)整。第三類是已進(jìn)行公司制改造或按照公司制度設(shè)立并以上市的企業(yè)，這一類企業(yè)由《公司法》和《證券法》共同調(diào)整。因而，我國(guó)的公共企業(yè)目前呈現(xiàn)出由現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、((公司法》和((證券法》共同調(diào)整的狀況。然而這兩部企業(yè)法律都已不能適應(yīng)我國(guó)公共企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，滿足我國(guó)公共企業(yè)企業(yè)公司治理發(fā)展的需求。

(三)本文的結(jié)構(gòu)

“公司治理”一個(gè)內(nèi)外相互彌補(bǔ)的系統(tǒng)工程，是治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的有機(jī)統(tǒng)一。公司治理結(jié)構(gòu)，就是基于公司所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離而形成的公司所有者、董事會(huì)和經(jīng)理人員及公司相關(guān)利益者之間的一種權(quán)力和利益分配的制衡關(guān)系。治理機(jī)制主要包括激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和決策機(jī)制。公司治理過程按照公司治理權(quán)力是否來自公司出資者所有權(quán)與(公司法》直接賦予，可分為公司內(nèi)部治理和公司外部治理。本文將簡(jiǎn)單介紹目前關(guān)于公共企業(yè)公司治理法律制度的主要理論并從內(nèi)部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業(yè)公司治理法律制度。

二、公共企業(yè)公司治理法律制度的理論

(一)政府有限理論

有限政府是指在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式都受到法律明確規(guī)定和社會(huì)有效制約的政府。關(guān)于有限政府的理論在西方社會(huì)由來已久。荷蘭著名哲學(xué)家斯賓諾莎認(rèn)為政府的權(quán)力源于自然法，并受自然法制約，這是權(quán)力應(yīng)該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識(shí)傳統(tǒng)，認(rèn)為政府的權(quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，并希望通過分權(quán)來限制政府的權(quán)力。有限政府論的經(jīng)濟(jì)學(xué)淵源主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)自由主義。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，市場(chǎng)是富有效率的，并且具有自我調(diào)劑的功能，政府不應(yīng)當(dāng)以自己的干涉行動(dòng)來破壞自由市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。這一思想逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被推廣到其他領(lǐng)域，由經(jīng)濟(jì)理論變成了西方公家公共政策的基本指導(dǎo)原則。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)有限政府的冷靜的學(xué)理分析，主要的就包含在對(duì)自由主義的客觀分析中。李強(qiáng)的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國(guó)家學(xué)說，認(rèn)為有限政府是自由主義理想的國(guó)家組織原則。臺(tái)灣學(xué)者張明貴的《自由論一西方自由主義的發(fā)展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎(chǔ)上發(fā)表的《政府權(quán)能理論》，主張政府的權(quán)力必須限定在某個(gè)界限內(nèi)，不損害個(gè)人與社會(huì)的權(quán)力和利益。張賢明的博士論文《論政治責(zé)任一民主理論的一個(gè)視角》在論述政治責(zé)任的有限性時(shí)，也討論了政府權(quán)力的有限性問題。這些論述在公共企業(yè)公司治理領(lǐng)域依然值得借鑒。公共企業(yè)公司治理需要政府的干預(yù)和監(jiān)督，但這種干預(yù)和監(jiān)督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。

(二)公共企業(yè)利潤(rùn)合理化理論

從行為目的或動(dòng)機(jī)來看，公司就是一個(gè)以營(yíng)利為目的的組織，必然地是追求利潤(rùn)最大化的。一般微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)將公司看作是等價(jià)于“理性人”的組織，從“理性人”到企業(yè)的利潤(rùn)最大化目標(biāo)，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會(huì)責(zé)任”相背離。公共企業(yè)是具有公共性的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有公共性與盈利性雙重特點(diǎn)，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營(yíng)利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設(shè)想，在政府的法律規(guī)制和企業(yè)自身的社會(huì)責(zé)任的雙重作用下，公共企業(yè)是否可以用一個(gè)全新的“利潤(rùn)合理化”理論來取代傳統(tǒng)的追求“利潤(rùn)最大化”原則。實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)合理化，首先要肯定公共企業(yè)是追求利潤(rùn)的。如果不以盈利為目的，必然導(dǎo)致了公共產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的效率低，供應(yīng)數(shù)量少、服務(wù)質(zhì)量差、資源浪費(fèi)大、官僚主義嚴(yán)重等許多弊端陰。其次要強(qiáng)調(diào)公共企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。公共企業(yè)在相當(dāng)大的程度上占據(jù)了社會(huì)公共資源和公共政策的優(yōu)勢(shì)，本來就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起比一般企業(yè)更多的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。強(qiáng)調(diào)公共企業(yè)的社會(huì)責(zé)任并不是否認(rèn)企業(yè)的盈利性，而是企業(yè)利益、公共利益和社會(huì)利益的基本平衡，這已是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。第三，要確定一個(gè)合理的價(jià)格。一般來說，商品的價(jià)格必須以社會(huì)的合理成本為最低經(jīng)濟(jì)界限;上限是商品的價(jià)格不能高到消費(fèi)者或使用單位不愿購(gòu)買的水平。在我國(guó)，公共企業(yè)大多從事在國(guó)內(nèi)或一定地域內(nèi)具有壟斷性的行業(yè)，為防止公共企業(yè)利用其特殊身份和壟斷地位任意提價(jià)損害公眾的利益，政府保留定價(jià)權(quán)調(diào)價(jià)權(quán)是必要的。對(duì)公共企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格不能定得太高，而應(yīng)該使一般消費(fèi)者都具有支付能力。當(dāng)然，也不可過低，以免造成企業(yè)負(fù)債經(jīng)營(yíng)、資源浪費(fèi)或其他社會(huì)問題。

(三)利益相關(guān)者理論

據(jù)考證，公司應(yīng)當(dāng)對(duì)利益相關(guān)者負(fù)責(zé)的觀念最早出現(xiàn)于1929年美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期。由當(dāng)時(shí)美國(guó)通用電器公司的歐文·D·揚(yáng)((OwenD Young)經(jīng)理在一份演說中反映出來。他認(rèn)為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯(lián)系，公司經(jīng)理層有義務(wù)保護(hù)這種利益。而有關(guān)利益相關(guān)者概念的經(jīng)典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現(xiàn)代企業(yè)與私人財(cái)產(chǎn)》一書。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)之父邁克爾·波特也提出了應(yīng)該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會(huì)發(fā)言權(quán)的主張。

對(duì)于公共企業(yè)來說，由于其提供的產(chǎn)品都是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、與千家萬戶日常生活密切相關(guān)的公共產(chǎn)品，因此公共企業(yè)的利益相關(guān)者包括企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個(gè)體的利益要求，會(huì)更關(guān)心公共企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，所以引人利益相關(guān)者理論是公共企業(yè)公司治理的應(yīng)然選擇。

三、公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度

公司的內(nèi)部治理主要包括內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理機(jī)制兩部分，分別構(gòu)成了內(nèi)部治理的靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面。本文關(guān)于公共企業(yè)公司治理內(nèi)部法律制度也是從這兩方面來論述的。

(一)公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

公司治理最重要的部分就是公司治理結(jié)構(gòu)，公共企業(yè)治理作為公司治理的延伸，當(dāng)然也不例外。公共企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)狹義上是指，在公共企業(yè)所有權(quán)與管理權(quán)分離的條件下，投資者與企業(yè)之間的利益分配和控制關(guān)系;廣義上是指，關(guān)于公共企業(yè)組織方式、控制機(jī)制、利益分配的所有法律、機(jī)構(gòu)、文化和制度安排。我國(guó)政府2003年機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要舉措是成立了國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，其改革取向就是謀求解決我國(guó)公共企業(yè)的治理問題。其中，公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系。公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)包含兩層制衡關(guān)系:一是企業(yè)內(nèi)部股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三個(gè)主體的分權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部制衡關(guān)系;二是董事會(huì)與總經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部制衡關(guān)系。這兩層關(guān)系具體包括以下四個(gè)方面:第一個(gè)有者和經(jīng)營(yíng)者之間的委托受托經(jīng)營(yíng)關(guān)系;第二個(gè)是所有者和監(jiān)事會(huì)的委托受托審計(jì)責(zé)任關(guān)系。第三個(gè)是監(jiān)事會(huì)與經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。第四個(gè)是董事會(huì)和經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)決策與執(zhí)行關(guān)系。

(二)公共企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制

通說認(rèn)為，公司治理機(jī)制主要包括激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和決策機(jī)制，但鑒于我國(guó)公共企業(yè)公司治理的特殊背景，其內(nèi)部治理機(jī)制主要是指來自公司內(nèi)部的監(jiān)督，其大致可以通過以下兩大手段予以實(shí)現(xiàn):(1)通過重構(gòu)公司內(nèi)部主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要求企業(yè)管理者在享受決策權(quán)的同時(shí)，亦肩負(fù)勤勉義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)，并在違反時(shí)承擔(dān)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任;(2)通過把獨(dú)立于企業(yè)管理者的主體，加人到公司管理層架構(gòu)中，參與民主管理、決策和監(jiān)督。例如:讓職工有更多的機(jī)會(huì)參加董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，使董事會(huì)的決策在體現(xiàn)股東利益的同時(shí)，亦能兼顧職工的利益。

建立監(jiān)督機(jī)制不僅是解決委托問題的重要途徑，同時(shí)，有效的監(jiān)督將降低信息不對(duì)稱的程度，也有利于“內(nèi)部人控制”問題的解決。監(jiān)督機(jī)制有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制與外監(jiān)督機(jī)制之分。其中內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要應(yīng)包括。

(1)組織監(jiān)督。國(guó)有企業(yè)通過改制，建立現(xiàn)代公司制，成立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以構(gòu)成權(quán)力相互分離制衡的法人治理機(jī)構(gòu)，從而建立起對(duì)人行為進(jìn)行監(jiān)督、考察的組織體制。

(2)人自我監(jiān)督。通過人個(gè)人持股，設(shè)立資產(chǎn)增值獎(jiǎng)和人風(fēng)險(xiǎn)抵押金等措施使人個(gè)人利益與企業(yè)利益一致起來，促使人加強(qiáng)自我監(jiān)督。

(3)高級(jí)管理人員監(jiān)督。通過高級(jí)管理人員持股，促使他們積極主動(dòng)地對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督和相互監(jiān)督。

(4)企業(yè)職工監(jiān)督。通過職工個(gè)人持股，促使全體職工與企業(yè)同生死、共命運(yùn)。同時(shí)，為保護(hù)其自身利益，他們會(huì)積極地監(jiān)督人和高層管理人員。

(三)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部機(jī)制的互動(dòng)

公司的內(nèi)部治理機(jī)制是通過公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的。完善的公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮公司治理機(jī)制的作用。提高公共企業(yè)的績(jī)效.實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值的最大化，從而實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富的最大化。但是。由于委托沖突問題的存在。公共企業(yè)同樣存在企業(yè)管理者的目標(biāo)往往與股東財(cái)富最大化目標(biāo)相背離。是否能真正保護(hù)股東利益已成為衡量管理層業(yè)績(jī)的基準(zhǔn)，也成為反映公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善程度的一個(gè)重要指標(biāo)。但是在我國(guó)，公共企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督與控制機(jī)制不完善。從我國(guó)公共企業(yè)現(xiàn)有的實(shí)際情況來看，董事會(huì)和監(jiān)視會(huì)均不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第一，董事會(huì)獨(dú)立性不強(qiáng)。從形式上看，公共企業(yè)上市公司已經(jīng)形成了“三會(huì)四權(quán)”的制衡機(jī)制，即股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層分別行使最終控制權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和經(jīng)營(yíng)指揮權(quán)。但實(shí)際上，由于股權(quán)的高度集中，公眾股東的分散，董事會(huì)由大股東操縱或由“內(nèi)部人”控制，比較難以形成獨(dú)立的董事會(huì)來保證健全的經(jīng)營(yíng)與決策機(jī)制。第二，監(jiān)事會(huì)的作用有限。監(jiān)事會(huì)作為公司治理中的內(nèi)部監(jiān)督力量，在規(guī)范董事、經(jīng)理行為，維護(hù)股東利益方面應(yīng)具有特殊作用。相比之下，我國(guó)公共企業(yè)比較重視董事會(huì)的作用，而相對(duì)忽視了監(jiān)事會(huì)的地位。在我國(guó)，與董事會(huì)平行的公司監(jiān)事會(huì)僅有部分監(jiān)督權(quán)，而無控制權(quán)和戰(zhàn)略決策權(quán)，無權(quán)任免董事會(huì)或經(jīng)理層的成員，無權(quán)參與和否定董事會(huì)與經(jīng)理班子的決策。第三，股東大會(huì)尚不足以成為股東行使權(quán)力、參與公司治理的場(chǎng)所。在股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國(guó)公共企業(yè)的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。

四、公共企業(yè)公司治理外部法律制度

近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結(jié)構(gòu)模式出現(xiàn)了一種新的趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在:由“股東至上”向“共同治理”轉(zhuǎn)變。“共同治理”不僅要求企業(yè)有完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，更重要的是突出了企業(yè)外部的利益相關(guān)者在企業(yè)治理中的地位和作用。

(一)公共企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)

上文已經(jīng)談到，公共企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業(yè)所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系。相應(yīng)地，公共企業(yè)的外部治理結(jié)構(gòu)是指通過一種制度安排，實(shí)現(xiàn)企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關(guān)者的對(duì)公共企業(yè)的治理。以公共企業(yè)上市公司為例，我國(guó)公共企業(yè)的外部治理結(jié)構(gòu)具有以下兩個(gè)特點(diǎn):

第一，國(guó)有股一股獨(dú)大，流通股比例偏低。在我國(guó)，大多數(shù)公共企業(yè)上市公司由國(guó)有企業(yè)改制而來，國(guó)家處于絕對(duì)或相對(duì)的控股地位。國(guó)有股一股獨(dú)大的股權(quán)結(jié)構(gòu)使得公共企業(yè)公司治理很容易出現(xiàn)以下幾個(gè)問題:首先在公司治理上形不成有效的權(quán)力制衡機(jī)制。其次，公共企業(yè)上市公司利用關(guān)聯(lián)交易操縱財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。第三，公共企業(yè)高級(jí)管理人員的行為不是以全體股東的利益為準(zhǔn)，而是以本行業(yè)本企業(yè)的意志為準(zhǔn)，嚴(yán)重?fù)p害了廣大中小股東和其他利害關(guān)系者的利益。在公司治理上體現(xiàn)不出權(quán)力制衡，更談不利公司決策的科學(xué)化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴(yán)重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經(jīng)常出現(xiàn)不正常行為。

第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業(yè)公司治理信息披露從需求層次和受托責(zé)任上又可分為三個(gè)層次:一是經(jīng)營(yíng)者向董事會(huì)進(jìn)行信息披露;二是董事會(huì)向股東大會(huì)進(jìn)行信息披露或說明責(zé)任;三是公共企業(yè)向企業(yè)職工、債權(quán)人和供貨商、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等利益相關(guān)者進(jìn)行信息披露。

(二)公共企業(yè)外部治理機(jī)制

盡管公司內(nèi)部治理機(jī)制在監(jiān)督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機(jī)制仍有許多不足之處。比如，我國(guó)的獨(dú)立董事制度多半是流于形式而已，獨(dú)立董事無論在時(shí)間上或在薪水來源上都很困難認(rèn)真地履行其保護(hù)小股東的職責(zé)。鑒于此，發(fā)展公司外部治理機(jī)制，將可在一定程度上彌補(bǔ)內(nèi)部機(jī)制的不足。

與前文相對(duì)應(yīng)，公共企業(yè)外部治理機(jī)制在這里主要論述來自公共企業(yè)外部的監(jiān)督，其目的是為了防止企業(yè)管理者在執(zhí)行公司職務(wù)時(shí)濫用其權(quán)利。長(zhǎng)久以來，公司外部監(jiān)督一直有許多渠道。有些公司的外部監(jiān)督，較著重于公權(quán)力的行政監(jiān)督，有些則比較強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)督，包括資本市場(chǎng)、控制權(quán)市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)(例如經(jīng)理人市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng))等。

有效的資本市場(chǎng)可以對(duì)管理階層施加壓力，以保證公共企業(yè)的決策過程有利于各利益相關(guān)者。在公司經(jīng)營(yíng)不利時(shí)可以采取“用腳投票”的辦法對(duì)公司管理實(shí)施制衡。

發(fā)達(dá)的經(jīng)理人市場(chǎng)可以甄別有能力和盡取的經(jīng)理與沒有能力和不盡職的經(jīng)理。經(jīng)理人之間的竟?fàn)幠軌蚣s束在職經(jīng)理的“逆向選擇’，和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，激勵(lì)他們?yōu)楣蓶|的利益服務(wù)。

競(jìng)爭(zhēng)性的勞動(dòng)力市場(chǎng)可以激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者改善管理、提高公共企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，充分發(fā)揮勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造桂，給予勞動(dòng)者全面發(fā)展和潛能發(fā)揮的空間，留住人才。

由于公共企業(yè)大都是壟斷企業(yè)，產(chǎn)品市場(chǎng)通過替代產(chǎn)品供應(yīng)商對(duì)企業(yè)施加壓力來實(shí)現(xiàn)的。

控制權(quán)市場(chǎng)主要是指通過收購(gòu)兼并、資產(chǎn)重組等方式獲取公司控制權(quán)從而實(shí)施對(duì)公司的資產(chǎn)重組或董事會(huì)、經(jīng)理層的改組變換，它是一個(gè)重要的外部激勵(lì)和約束因素。

(三)外部治理結(jié)構(gòu)與外部機(jī)制的互動(dòng)

與公共企業(yè)內(nèi)部治理相對(duì)應(yīng)，公共企業(yè)的外部治理機(jī)制也是通過其外部治理結(jié)構(gòu)發(fā)生作用的。但是由于我國(guó)公共企業(yè)外部治理結(jié)構(gòu)的種種缺陷，導(dǎo)致了其外部治理機(jī)制很難發(fā)揮作用。第一，流通股在公共企業(yè)上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國(guó)家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級(jí)市場(chǎng)購(gòu)買流通殷獲得公司的控制權(quán)，收購(gòu)和權(quán)爭(zhēng)奪沒有真正約束經(jīng)理層。所以公共企業(yè)的控制權(quán)市場(chǎng)也難以形成。第二、我國(guó)目前的經(jīng)理市場(chǎng)還十分落后，沒有有效地聘選機(jī)制，甚至沒有形成嚴(yán)格富有進(jìn)取心、具備高素質(zhì)的經(jīng)理階層。這就導(dǎo)致了缺乏有效的經(jīng)理人才市場(chǎng)。第三，作為大債權(quán)人的銀行由子受到種種限制，對(duì)公共企業(yè)實(shí)施的外部監(jiān)控作用較小。而由于我國(guó)證券市場(chǎng)以散戶為主，新興市場(chǎng)不規(guī)范，機(jī)構(gòu)投資者作用很有限。債權(quán)人對(duì)公司實(shí)施的監(jiān)控作用小，機(jī)構(gòu)投資者缺乏。這些就使通過資本市場(chǎng)對(duì)公共企業(yè)實(shí)行外部監(jiān)督變得很難實(shí)現(xiàn)。最后，由于目前我國(guó)公共企業(yè)上市公司大股東、管理人員和董事的法律責(zé)任機(jī)制十分不健全，違規(guī)的私人成本很低。一旦出現(xiàn)大股東、管理人員和董事違規(guī)和違反公司章程的行為，有關(guān)法律和法規(guī)的處罰不足以起到警戒作用，特別是對(duì)股東的民事賠償力度坯遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾在監(jiān)督過程中常常處于被抑制狀態(tài)，這種情況無疑不利于公司外部監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用。這樣就出現(xiàn)了缺乏良好的法律責(zé)任機(jī)制，新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督力量不足的困境。

五、我國(guó)公共企業(yè)公司治理的法治構(gòu)架

(一)立法例、原則與路徑

1.立法例

對(duì)公共企業(yè)公司治理立法，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來看，有三種做法。第一種是制訂統(tǒng)一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯(lián)邦公營(yíng)企業(yè)法》，該法將這類企業(yè)定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據(jù)政府法令或有關(guān)條令設(shè)立的具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)，并通過嚴(yán)密的報(bào)告制度、審批公營(yíng)企業(yè)發(fā)展計(jì)劃、委派公營(yíng)企業(yè)管理人員并規(guī)范其行為、嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理和審計(jì)制度等對(duì)這類企業(yè)實(shí)行有別于其他企業(yè)的特別規(guī)范。第二種是“一對(duì)一”的立法。如日本對(duì)103個(gè)國(guó)有企業(yè)特殊法人分別制訂103個(gè)特殊法進(jìn)行個(gè)別規(guī)范。第三種是特殊行業(yè)立法。這種做法在英美法系國(guó)家比較普遍。如美國(guó)在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復(fù)興與鐵路管制改革法》、《航空貨運(yùn)放松管制法》、《航空客運(yùn)放松管制法》、《汽車運(yùn)輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對(duì)美國(guó)的交通運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)的政府管制體制進(jìn)行了重大改革。1989年，英國(guó)在自來水產(chǎn)業(yè)制定《自來水法》，該法不僅規(guī)定了建立“自來水服務(wù)管制辦公室”，還建立了“國(guó)家注河管理局”，各自從不同方面對(duì)自來水產(chǎn)業(yè)實(shí)施管制。

2.立法原則

由于公共企業(yè)具有雙重性的特點(diǎn)，即公共性和企業(yè)性，在立法中應(yīng)堅(jiān)持以下四個(gè)基本原則:

第一，利益相關(guān)者治理企業(yè)原則:公共企業(yè)的利益相關(guān)者如職工、債權(quán)人、具有壟斷性的公共產(chǎn)品的用戶、廣大納稅人等基于個(gè)體的利益要求，會(huì)更關(guān)心公共企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，他們比股東更真切的希望企業(yè)能維持正常的良好的經(jīng)營(yíng)。如果能讓利益相關(guān)者參與到公司治理中來，將更有利干預(yù)和監(jiān)督經(jīng)營(yíng)者，防止權(quán)力濫用并失去監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公共企業(yè)的良性發(fā)展。從這個(gè)角度來看，利益相關(guān)者治理企業(yè)原則是公共企業(yè)治理的應(yīng)然選擇。

第二，監(jiān)督原則:公共企業(yè)承擔(dān)著眾多的社會(huì)公益功能，必須對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)管，公共企業(yè)的各利益相關(guān)人共同參與，可建立起統(tǒng)一高效的監(jiān)管體系。具體途徑包括政府的監(jiān)督，監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督和社會(huì)的監(jiān)督等。

第三，司法保護(hù)原則:眾多利益相關(guān)者作用的發(fā)揮很多時(shí)候受制子政府。所以要更好地規(guī)制公共企業(yè)，除了貫徹利益相關(guān)者治理企業(yè)原則和監(jiān)督原則外，更重要的是通過司法保護(hù)利益相關(guān)者權(quán)益來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共企業(yè)治理的監(jiān)督。

第四，規(guī)制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會(huì)上不同利益集團(tuán)的沖突，因而反映在立法程序上應(yīng)是兼聽各方面的意見。在很多國(guó)家，法律由最高立法機(jī)構(gòu)制定，法規(guī)及法規(guī)以下的行政規(guī)章雖然由行政機(jī)關(guān)制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關(guān)人充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規(guī)則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現(xiàn)。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業(yè)的有關(guān)立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規(guī)則的實(shí)施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關(guān)當(dāng)事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時(shí)理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規(guī)制政策實(shí)施過程中的利益摩擦，確保規(guī)制政策的順利實(shí)施和公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的正常進(jìn)行。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都仰賴于一個(gè)透明和公開的規(guī)制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩(wěn)定的立法來確定。這是法律對(duì)政府經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行有效控制的重要方式。

3.路徑

建立和完善公共企業(yè)立法體系，具體包括一下三點(diǎn):

第一，制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》我國(guó)目前對(duì)于公共企業(yè)并無一部專門法律進(jìn)行規(guī)制，對(duì)公共企業(yè)的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業(yè)投資主體、經(jīng)營(yíng)行業(yè)以及社會(huì)責(zé)任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應(yīng)將其與一般商事公司放在同一部私法性質(zhì)的《公司法》中來規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)對(duì)其另行立法。從我國(guó)現(xiàn)狀來看，公共企業(yè)數(shù)目較多，對(duì)其分別立法成本過高，因此，規(guī)制公共企業(yè)可以考慮制定統(tǒng)一的《公共企業(yè)法》。

第二，完善競(jìng)爭(zhēng)法，突出競(jìng)爭(zhēng)法的重要地位，確保公共企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的可普遍獲得性和其他市場(chǎng)主體之公平利用。在這一點(diǎn)上，國(guó)外立法已有較為完善的規(guī)制，其核心思想便是:抑制強(qiáng)者，容忍和保護(hù)弱者，給擁有市場(chǎng)支配地位的企業(yè)強(qiáng)加特殊的義務(wù)，以保護(hù)有效競(jìng)爭(zhēng)和公共利益。因此，競(jìng)爭(zhēng)法在公共企業(yè)的規(guī)制中需將這些歧視性的和強(qiáng)迫性的產(chǎn)品和服務(wù)的提供方式確認(rèn)為非法，既授以消費(fèi)者以私法救濟(jì)的權(quán)利，同時(shí)應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施機(jī)構(gòu)予以公法上的救濟(jì)。

第三，完善特殊行業(yè)立法，確定政府作為公共企業(yè)的規(guī)制主體的法律地位，明確其規(guī)制目標(biāo)和規(guī)制方式fuel。大量特殊行業(yè)立法是我國(guó)現(xiàn)行公共企業(yè)立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規(guī)多于基本法律，同時(shí)在具體的立法內(nèi)容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業(yè)立法在公共企業(yè)規(guī)制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。

(二)監(jiān)管與執(zhí)法

OECD的經(jīng)驗(yàn)證明，一個(gè)好的公司治理結(jié)構(gòu)是公共企業(yè)有效發(fā)展的先決條件。在對(duì)公共企業(yè)的監(jiān)管與執(zhí)法問題上，國(guó)外的很多經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。

在法國(guó)，國(guó)家對(duì)公共企業(yè)的監(jiān)督是全方位的，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和議會(huì)監(jiān)督等多種方式及類型。其中的行政監(jiān)督是由政府實(shí)施的監(jiān)督，包括財(cái)政監(jiān)督、技術(shù)監(jiān)督和專門目標(biāo)監(jiān)督等具體形式，主要通過經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部、技術(shù)主管部門和各種專門委員會(huì)實(shí)施，以事前監(jiān)督為主。司法監(jiān)督即審計(jì)監(jiān)督，由審計(jì)院負(fù)責(zé)，是對(duì)公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)果的稽核、檢查和評(píng)估，故在法國(guó)又稱之為事后監(jiān)督。議會(huì)監(jiān)督是由議會(huì)對(duì)公共企業(yè)所實(shí)施的一種監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容與途徑包括審核和表決企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算任命報(bào)告員，負(fù)責(zé)關(guān)注和評(píng)價(jià)公共企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理情況成立調(diào)查或監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)收集或檢查公共企業(yè)某個(gè)方面的情況事實(shí)聽取有關(guān)部門對(duì)公共企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所作出的說明或匯報(bào)，等等。

在新加坡，政府對(duì)公共企業(yè)的監(jiān)控主要是通過對(duì)董事會(huì)及主要經(jīng)理人員的任命來實(shí)施。董事會(huì)的職責(zé)是制定大的長(zhǎng)期戰(zhàn)略方針，挑選管理人員，對(duì)下屬子公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)負(fù)有監(jiān)督管理以保證資產(chǎn)增值的責(zé)任，若其職責(zé)不能有效履行，則會(huì)被政府罷免。公共企業(yè)還要定期向財(cái)政部報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表，使財(cái)政部隨時(shí)了解公共企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況。政府作為所有者或控股者，也可以隨時(shí)對(duì)公共企業(yè)進(jìn)行檢查固。

依法治理公共企業(yè)是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同特征。從我國(guó)公共企業(yè)治理現(xiàn)狀來看，強(qiáng)化法制是當(dāng)務(wù)之急。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，既制定對(duì)治理結(jié)構(gòu)有強(qiáng)制性的法律規(guī)定，又制定與市場(chǎng)環(huán)境變化相適應(yīng)的、具有非約束性和靈活性的公司治理原則。

(三)利益救濟(jì)機(jī)制

傳統(tǒng)的民法理論將的民事權(quán)利救濟(jì)方式分為自力救濟(jì)與公力救濟(jì)兩種。在現(xiàn)代文明社會(huì)，訴訟制度是公力救濟(jì)的最有效手段已得到了公眾的普遍認(rèn)同。在公共企業(yè)治理中，對(duì)各種利益的救濟(jì)主要也是通過訴訟實(shí)現(xiàn)的。

公共企業(yè)出現(xiàn)任何狀況，都會(huì)對(duì)利益相關(guān)者造成最直接的影響。文章認(rèn)為，應(yīng)建立以利益相關(guān)者訴訟制度為核心的利益救濟(jì)機(jī)制，最大限度地?cái)U(kuò)大訴訟主體范圍，按照各訴訟主體與企業(yè)利益的相關(guān)度不同建立起相應(yīng)的訴訟制度。包括:股東訴訟制度;職工、債權(quán)人、壟斷企業(yè)用戶等為主體的第三方訴訟制度;納稅人訴訟制度。