引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共管理倫理困境范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
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公共管理倫理指的是“用以規(guī)范公共管理主體的行為,以保證公益事業(yè)的公正性,合理有效地實現(xiàn)公益事業(yè)目標的準則體系。” 公共倫理是對公共領(lǐng)域中倫理關(guān)系的調(diào)節(jié),它所涉及的主體是公務(wù)人員或公共組織,客體則為公眾。從根本上說,公共倫理就是調(diào)整公共管理主體和管理客體之間利益關(guān)系的理念價值和行為準則。
中國悠久的歷史文化和傳統(tǒng)的倫理觀念鑄成了公共倫理理念缺失的思想和意識困境。一直以來的主流文化觀念對公與私的關(guān)系缺乏辯證認識,對公共道德行為的理解存在偏差,人倫文化特質(zhì)也不利于發(fā)展出合理的公共理性。傳統(tǒng)的“綱?！眰惱淼赖路e淀出了崇拜權(quán)力、狹隘順從的草民思想,公民的政治主體意識和參與意識薄弱。
1.公私關(guān)系的錯誤定位
公私觀念的形成最早應(yīng)源于《尚書》?！渡袝?周官》有云:“以公滅私,民其允懷?！敝袊鴤鹘y(tǒng)哲學從‘天道’、‘天理’出發(fā),把‘公’與此連接起來,用天道與天理的無私性來論證“公”的道義性。而私的表現(xiàn)形式主要是“私心”、“私欲”等, 它是作為與“公”相沖突的被否定的政治范疇出現(xiàn)的。私心和私欲是破壞天下之大公的潛在威脅,抑私一直是傳統(tǒng)道德的主要內(nèi)容。劉澤華先生也指出了中國傳統(tǒng)社會的公私觀念的特殊表現(xiàn):首先,“天下為公”成為“家天下”的工具,公的社會生活并沒有公眾參與的形式;其次,崇公抑私,“私”成為萬惡之源,私人空間極度壓縮;再次,公共生活與私人生活兩無,既無私人領(lǐng)域,又無公共空間;最后,大公即大私,以公之名,行私之實。
總之,中國傳統(tǒng)政治理念長期以來將公與私視為二元對立的矛盾體。而實際上這種虛假的“公”與普遍百姓的“私”在根本利益上是完全對立的。在天下是君主私有之物、政治權(quán)力和社會利益私有化的前提下,“尊公滅私”注定是行不通的,最終只能導致“以公謀私”、“假公濟私”。實際上公與私作為矛盾的同一體,存在著既對立又統(tǒng)一的關(guān)系。從利益角度來看,“公”指的是社會公共利益或集體利益,“私”指個人利益;從生產(chǎn)資料所有制角度看,“公”指的是公有制,“私”指的是私有制;從財產(chǎn)角度看,“公”指的是公共財產(chǎn),“私”指私人財產(chǎn);從思想境界看,“公”指“為公”的思想行為,“私”指“為私”的思想行為。個人利益和權(quán)利是公共利益的奠基石?！按蠊珶o私”、“以公滅私”等觀念以犧牲局部利益或抑制個體發(fā)展為代價,單純強調(diào)公的觀念,強調(diào)整體利益,割裂了公與私的統(tǒng)一性關(guān)系,在忽視和損害私人利益的同時也對公共利益造成了摧殘。
2.公共道德的理解偏差
嚴格意義上的公共道德,應(yīng)該是在超越了私人倫理生活范圍的公共生活領(lǐng)域內(nèi)的德性觀念和行為準則,公共道德凸顯的是擺脫了私人倫理性的公共性。公德和私德是建立在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離基礎(chǔ)之上的。與現(xiàn)代社會人們的私域與公域生活相對應(yīng),私德是“一私人與他私人交涉的道義”,公德是“一團體中人公共德性也。” 中國傳統(tǒng)倫理偏重于個人的修身養(yǎng)性和個人與家庭成員之間的私德關(guān)系,而忽視了個人對社會與國家的公德關(guān)系。因此,有人稱儒家倫理為私德倫理。在這種以人倫關(guān)系的親疏遠近來判定“公”和“私”的觀念下,道德也隨所施對象與自己的關(guān)系程度加以伸縮。例如,不少人痛罵別人的父親貪污,遇到自己的父親貪污時,不但不罵,而且替他隱瞞。更甚的還向父親要貪污得來的錢。等到自己貪污時,不但不認為這是違背公德的行為,反而覺得自己很能干。這種人格分裂現(xiàn)象的產(chǎn)生如果從私德倫理與公德倫理的沖突這一角度來解釋似乎更具有合理性。
而在市場經(jīng)濟發(fā)展并逐步走向成熟的中國社會,對于公德的理解往往也存在一定的偏差。公德大多用來指稱不作為或消極性的公共行為,如遵紀守法、不隨地吐痰、不闖紅綠燈等等。這樣一種消極的具有底線意義的公德無疑屬于公德的一種,它不要求個人的特殊貢獻或犧牲。但是實際上公德應(yīng)該包含積極意義上的一種公共關(guān)懷,比如參與公共事物,從事公益活動等等。公德關(guān)系到一個國家、一個民族是否能健康地保持它現(xiàn)代文明的體制。對于公德更為全面的理解不能僅僅停留在守法行為上,而應(yīng)該追求更高的公共精神。
3.公共倫理的理性缺失
中國傳統(tǒng)的倫理觀念沒有、也無法發(fā)展出一種適度合理的公共理性。在社會公共生活領(lǐng)域,由于缺乏公私領(lǐng)域的明確合理的界限,私人關(guān)系的“親情”倫理被泛化為整個社會生活的存在方式。感性的因“親情”而展開的倫理關(guān)系無法囊括公共倫理的理性內(nèi)容。有人認為,公共倫理精神的前提假設(shè)是“我是人”。從邏輯推演出來就是“我是人”、“你是人”、“他也是人”,人與人之間是平等的,因此要像對待自己一樣對待他人,也有權(quán)要求他人像人一樣對待我,我只能做人做的事,也有權(quán)要求他人只能做人做的事,這種倫理精神下的活動才具有普遍的客觀性和有效性。而“人”作為倫理精神的支點應(yīng)該包括的內(nèi)容體現(xiàn)在人格、人性和人權(quán)等幾個基本方面,人的基本需要、權(quán)力和尊嚴要受到合法保護,同時作為理性的公共生活中的人要具有自律意識,并能妥善地處理現(xiàn)實中的矛盾。儒家傳統(tǒng)認為的依靠人倫關(guān)系構(gòu)建的社會理性實際上是在對公共理性的一種破壞。這種以家庭的血緣與情感推演的人與人之間的“人倫”社會關(guān)系為中國社會宗族力量的壯大提供了基礎(chǔ)。“中國人的宗族關(guān)系是主要的社會關(guān)系,宗法精神貫穿于中國社會及近代社會結(jié)構(gòu)中,是維系社會的紐帶,是穩(wěn)定社會的因素”。 人們對宗族的認同與忠誠又衍生出諸多符合“情理”而不合“法理”的現(xiàn)象。比如,正式組織的領(lǐng)導班子集體“面和心不和”,組織內(nèi)的不同圈子派系斗爭嚴重,“送禮文化”惡性蔓延。在中國的圈子文化中,禮物是聯(lián)系親情的媒介,“禮重情深”是基本的衡量原則,但實際上為情之“禮物”與為利之“賄賂”之間的界限是十分模糊的。
4.公民參政意識的淡漠
中國歷經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展形成了根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化,這種文化通過各種社會化機制和途徑被內(nèi)化為社會成員的政治心理和政治意識,并最終積淀為個人的政治性格。以“三綱五?！睘楹诵牡膫惱淼赖略谥袊癖姷男闹蟹e淀成了“權(quán)威崇拜”、“與世無爭”等復雜的以小農(nóng)意識為主體的狹隘順從的草民政治意識和政治思想。在崇拜權(quán)威的政治文化下,人們的獨立個性和政治自由意識很差,人們?nèi)狈χ黧w意識,期望通過依附于權(quán)威為其做主來維護和實現(xiàn)自己應(yīng)有的利益。他們把自己的命運寄托于少數(shù)的“清官”身上。崇拜權(quán)威,依附權(quán)威,逐漸演化出了附庸意識和卑微心理,在政治上出現(xiàn)了非參與的傾向。
較為普遍的政治冷漠表現(xiàn)為:不問政治、回避政治、盲目跟從、政治態(tài)度不嚴肅、對某些非民主的行為逆來順受等等?？傊?公民的參政意識淡薄表現(xiàn)為根本不參與或被動地參與政治性活動。雖然有的地方選民的參選率很高,但真正出于自主意識自愿參加國家政治生活的公民所占比例仍然不高,只有在政府的組織、說勸、動員甚至命令、強制之下,許多政治參與活動才能維持下去。
(項目來源:黑龍江大學青年科學基金項目,編號:QW200718)
參考文獻
[1]高力著:《公共倫理學》,高等教育出版社2002年版,第12頁.
[2]參見劉澤華主編:《中國傳統(tǒng)政治哲學與社會整合》,中國社會科學出版社2000年版,第246～277頁.
[3]梁啟超:《飲冰室文集:卷六新民說》,中華書局1989年版,第119頁.
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新公共管理理論；困境分析
二十世紀七十年代開始，一直處在主導地位的公共行政，因外部環(huán)境越來越嚴峻，其呆板的體制已經(jīng)不能適應(yīng)新的信息型和知識型社會。新公共管理理論就是在這一背景下誕生的，并很快擴展到了西方各國中。新公共管理不是對已有的公共行政框架的變動，也不是對現(xiàn)行的行政管理體制進行單一的調(diào)整和單單為了減少管理的成本和開支，而是對傳統(tǒng)的公共管理體制的一次全面的否定和變革。這一次改革打破了上級對下級的單向指控，建立交流互動的模式和平臺，漸漸走向了“后官僚組織”的道路?！肮倭胖啤币殉蔀榱诉^去，公共管理不再是單單重視經(jīng)濟和效率，轉(zhuǎn)而重視服務(wù)的效果和質(zhì)量。然而新公共管理理論在實施過程中，仍然是困難重重。
1 新公共管理理論的價值取向困境
新公共管理理論是先進的，但也存在著問題，尤其是在其價值取向方面上，有下面幾點不足：
1.1 公共性原則受管理主義的制約
公共性是公共部門之根本，其本質(zhì)是要求在行政管理中，以公民的切身利益、公民的權(quán)力為核心，其價值就是為了維護公民的尊嚴和社會的公正，是以提高公民整體生活水平為目標的。但就管理主義而言，強調(diào)的是經(jīng)濟的最大化與效率的最優(yōu)化，這一工具理性也就造成了政府或企業(yè)在公共管理中，其優(yōu)先考慮的是績效，偏離公共管理的核心，變化為執(zhí)行和管理的工具。以經(jīng)濟、效率作為導向，所造成的是以達成目標為目的，忽略其目標的核心意義，就是說，行政管理與社會價值背道而馳，喪失了公共行政管理的意義所在。針對新公共管理在效率追求上的片面性，英格拉姆指出，“對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其它目標”。實現(xiàn)民主社會價值應(yīng)是現(xiàn)代政府行政管理的立足點。
1.2 公共利益過于表面化
新公共管理理論倡導是市場化的管理，將公民當作顧客，以顧客的利益為導向，以滿足顧客為宗旨。簡單來說，就是用顧客與企業(yè)的關(guān)系取代公民與政府的關(guān)系。將公共財物交由市場分配，減少政府的職能。這種以市場做為核心的價值觀是不符合邏輯的，過分的選擇相信市場，而忽略了市場缺陷。新公共管理理論要求政府進行讓步，將其職能交由市場更是不符合現(xiàn)在政務(wù)日益增長的走向。再者，從運用到實際上看，將公共部門職責私有化未必更有效率。私有化更有可能造成公共財產(chǎn)的混亂，進而造成管理的復雜。將公共職責市場化有其優(yōu)點，但不可忽略的是帶來的一系列問題和矛盾。
1.3 “顧客”與“公民”的矛盾
政府的權(quán)力是公民賦予的，最高權(quán)力的掌控者是公民，這是政府與公民兩者間的關(guān)系。而觀之于市場和顧客，市場是基于一個平等交換的概念，雙方不存在地位上的差別。將公民比作是顧客，其本身上就降低了公民在法律上的地位和權(quán)利，政府是服務(wù)于公民的，但市場不只是服務(wù)于顧客。另外，從消費的本質(zhì)上來說，對于企業(yè)出售的產(chǎn)品，顧客只能選擇的是買或不買，但對其出售的什么樣的產(chǎn)品、產(chǎn)品的價格、服務(wù)的內(nèi)容并不能參與決定，本質(zhì)上是處于一種被動的地位。而就公共服務(wù)管理來說，公民所扮演的并不只是被動的接受或不接受服務(wù)，更重要的是扮演著一個參與者，對公共服務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容起著決定性的作用。把公民當作顧客，以顧客為導向，所造成的是政府對權(quán)力的掌控和單向的行使，這與政府存在的本質(zhì)是相謬的。公民參與政府的決策是行使其權(quán)力的重要手段，也是對政府的有力監(jiān)督。公民與顧客在其本質(zhì)上就有區(qū)別。
1.4 “經(jīng)濟人”假設(shè)不能照搬
經(jīng)濟人假設(shè)認為：理性行動者是由自利所激勵；理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務(wù)的、怠惰的和善于利用他人的；由于這種假設(shè)，理性行動者不能被信任。市場中，趨利而避害的“經(jīng)濟人”比比皆是，公共領(lǐng)域中也是如此，追求名聲、功績、財富的行政管理人員也有，我們應(yīng)該承認這一點，但也不能以偏概全，對政府進行全盤否認?！敖?jīng)濟人”假設(shè)過于現(xiàn)實，從而忽略了對人性的探討，悲觀的認為利益本身才是人的行為出發(fā)點，否定人文因素的存在。對人性的全盤否定是不切實際的，對公共行政管理人員的職業(yè)道德和奉獻精神否定，不相信他們能立足于公民，為公民著想，為公民造福，認為他們只是追名逐利的官僚。
2 對新公共管理價值取向的反思
新公共管理理論主張縮小政治階級的差距、權(quán)力下放、賦予下級更大的權(quán)力、追求平等，破壞了傳統(tǒng)的行政管理人員任職制度。所造成的是管理制度更趨于政治個人化，對其所期待的公平、公正并無作用，還會導致政府的腐敗，黨派的林立。公共管理和私有管理也存在著本質(zhì)上的區(qū)別，公共管理的立足點在于廣大公民的利益，是通過整合社會資源，合理分配，為公民營造福利。而私有管理的出發(fā)點是為企業(yè)本身創(chuàng)造利益，是以擴大企業(yè)規(guī)模，為企業(yè)擁有者創(chuàng)造更大利益為主。這就說明了私有管理的方法和模式不能運用到公共管理上。新公共管理理論對于市場機制太過于信任，將資源分配交由市場，忽略掉了市場經(jīng)濟發(fā)展不成熟的表現(xiàn)，削弱了政府的社會責任感，進而破壞了公民與政府的關(guān)系，與實現(xiàn)民主的目標背道而馳。
3 總結(jié)
新公共管理理論為政府的管理與改革提供了新視角和新方向?？傮w而言，多方位的思考角度，對于公共行政是十分有益的。然而，我們也應(yīng)該看到，新公共管理理論在實際的應(yīng)用中所顯現(xiàn)出得不足之處，贊成與批判總是同時存在的，它的科學性、合理性、可行性等，還有待進一步論證。而對于我國而言，當前正面臨著政府體制的改革，在改革過程中借鑒新思想、新理論，固然是好的，但新公共管理理論能否成為我國行政管理的新范式，還不能確定。
【參考文獻】
[1]陳振明.《走向一種 “新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視》.廈門大學學報（哲社版），2000
[2]周志忍.《當代國外行政改革比較研究》.北京國家行政學院出版社，19991
[3]王世雄.《綜論新公共管理的理論局限》，2003
篇3
一、探討新常態(tài)的核心內(nèi)涵
新常態(tài)屬于經(jīng)濟范疇，具體以官方詞匯出現(xiàn)于兩年前，將其區(qū)域擴展主要包括了三個方面。首先是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)性以及經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定性，同時與經(jīng)濟增長質(zhì)量的政策相結(jié)合，不斷挖掘更新的增長點，培養(yǎng)核心發(fā)展動力，在意識形態(tài)形成過程中創(chuàng)新，并迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展；其次是政治新常態(tài)，表現(xiàn)為遵守法律法規(guī)，以憲法治國為前提，將國家的治理放在體系與能力治理的基礎(chǔ)上，推動民主化管理、法治化管理和科學化管理的形成，使法治成為社會有序管理的保障；最后是文化新常態(tài)，表現(xiàn)為用建設(shè)社會主義法治文化與弘揚法治精神培育人民的法制意識，形成尊重法律，推崇法治、依法治理的良好社會氛圍，同時，還要在此氛圍與框架下創(chuàng)新社會管理方法與社會治理機制，形成政府、社會、公眾共同履行職能的運行體系，對公民的權(quán)力和行為進行有效監(jiān)督[1]。
二、當前在新常態(tài)下我國公共管理面臨的困境
不可否認，當前我國公共管理領(lǐng)域存在不少問題，有的甚至嚴重制約了社會的發(fā)展，認清當前我國公共管理的形勢，找出新常態(tài)下我國公共管理面臨的困境，才能順利實現(xiàn)變革。
1.政治體系與治理能力之間存在目標與現(xiàn)實的差距
我國公共管理治理體系與能力的目標是實現(xiàn)法治化治理、民主化治理以及科學化治理，盡管當前我國經(jīng)濟形勢比較穩(wěn)定、文化繁榮昌盛，但這只是表明當前公共管理事業(yè)的發(fā)展符合政治與經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律與形B，要想實現(xiàn)長期發(fā)展的目標，還需要不斷提高治理能力，完善治理體系。例如，當前體系運行依舊缺乏民主化和法治化，沒有更科學合理的渠道實現(xiàn)公民的參與管理，本身主體建設(shè)較為落后，治理人員素質(zhì)較低，直接對治理能力產(chǎn)生影響。因此，必須不斷提高政府、市場、公眾的管理能力，盡可能縮小現(xiàn)實與目標之間的差距，順利完成改革的發(fā)展目標。
2.公共管理在手段與技術(shù)上較為薄弱
公共管理工作本身具有工具性、實踐性等特征，強調(diào)先進技術(shù)手段的運用以達到管理的效果與目的，涉及了應(yīng)急管理、數(shù)字管理、行政管理等內(nèi)容。就我國當前公共管理工作來看，很多管理者沒有充分了解技術(shù)與手段在公共管理工作上的重要意義，長期沿用陳舊的管理形式，不注重管理的與時俱進，嚴重影響了公共管理目標的實現(xiàn)。因此，在具體的公共管理事務(wù)的開展中，管理人員必須加強對先進技術(shù)與手段的學習，全面提高管理者公共管理的水平和能力。
3.公共管理人員自身的水平與素質(zhì)不高
在公共管理工作中，管理人員作為主體與組織者，其本身的專業(yè)能力、職業(yè)素養(yǎng)以及管理水平對管理結(jié)果產(chǎn)生直接的影響。當前我國的公共管理工作還有很多方面沒有做到位，特別是價值體系的組建工作上，顯露出管理人員能力與管理技術(shù)的不足，這與管理人員個人素質(zhì)以及公共管理的自覺性有很大的關(guān)聯(lián)，工作人員在管理工作上容易產(chǎn)生消極的態(tài)度與情緒，如果沒有及時將工作人員的態(tài)度端正，任由其消極情緒在公共管理事務(wù)處理上的延續(xù)，那么將形成惡性循環(huán)，對管理效果產(chǎn)生嚴重的負面影響。
4.采用自上而下的改革形式與基層管理制度不完善形成無法調(diào)和的矛盾[2]
只有不斷提高公共管理的水平，才能實現(xiàn)深化改革的目標，這是改革工作的重要舉措，因此，當前實行的是一套自上而下的改革方案，但實際上政府在基層管理中履行的也是重要的建設(shè)管理職責，比如出臺很多基層的改革政策，且加快施行的進度，保障管理工作的實現(xiàn)，于是，兩者之間就形成了無法調(diào)和的矛盾。
三、新常態(tài)下公共管理的出路
1.提高公共管理主體的管理能力
管理能力的高低直接影響了公共管理的效果，因此，在實際的管理工作中，相關(guān)的主體管理部門必須不斷優(yōu)化、調(diào)整自身的管理方法，將過去單一陳舊的管理方法向先進與科學轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)公共管理的創(chuàng)新發(fā)展。政府部門也要明確管理要求，不斷完善各個領(lǐng)域中公共管理人員的考察與選拔機制，強化對專業(yè)人才在專業(yè)水平與職業(yè)素養(yǎng)方面的培訓，全面提高工作人員的依法行政和服務(wù)意識，提高其處理難題能力。此外，政府相關(guān)部門還要努力為公眾拓寬公共事務(wù)的管理參與渠道，面向全民開展基礎(chǔ)的管理教育活動，讓公眾在自我管理意識和能力提升的基礎(chǔ)上，自覺加入到公共管理的事務(wù)中去，實現(xiàn)全民參與管理的目標。
2.加強對公共管理技術(shù)手段創(chuàng)新
在專業(yè)的管理技術(shù)上，行政管理、數(shù)字管理、應(yīng)急管理等技術(shù)都能讓管理者更科學合理地處理社會問題，提高管理水平，因此必須加強公共管理技術(shù)與手段的創(chuàng)新，不斷改變政府管理人員的思維方式，轉(zhuǎn)變政府管理模式，將原來單一陳舊的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨S富新穎的現(xiàn)代管理手段，并充分利用當前的計算機技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高管理效率，真正提供在公共管理領(lǐng)域上技術(shù)的支持，從而保障我國公共管理事業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。
3.推動上層改革設(shè)計方案的實施
長期的社會發(fā)展實踐證實，上層管理方案的設(shè)計與實施終究要以基層建設(shè)為基礎(chǔ)加以實現(xiàn)，在復雜的社會大環(huán)境下，如果基層建設(shè)較為落后，且沒有完善的制度進行保障，那么上層的管理方案施行也將缺乏可操作性。因此，政府相關(guān)部門必須采取有效治理措施，推動上層設(shè)計方案的實施，并加大對基層管理建設(shè)工作的支持力度，在公共管理能力、治理能力同時提高的基礎(chǔ)上，扶持基層建設(shè)的改革，真正為制度的施行拓寬出路。此外，還要不斷創(chuàng)新公共管理體制，以遵循國家法治制度為前提，順應(yīng)當前經(jīng)濟發(fā)展和社會主義價值理念的發(fā)展要求，結(jié)合具體的發(fā)展情況，融入各方有效改革的意見，真正實現(xiàn)上層與基層的結(jié)合與進步。
4.創(chuàng)新并重塑公共管理的正確價值體系
公共管理價值體系在公共管理事務(wù)中發(fā)揮了重要的作用，成為了管理人員面對社會問題的理論指導。創(chuàng)新并重塑公共管理價值體系，在當前的時展背景下能發(fā)揮巨大的指導作用。在意識形態(tài)方面，要構(gòu)建社會主義核心價值體系，營造法治、民主、公正、公平的環(huán)境；在政治制度方面，要嚴格遵守國家相關(guān)的法律法規(guī)；在意識形態(tài)方面，要實現(xiàn)制度設(shè)定與監(jiān)督，充分發(fā)揮管理者的表率作用，最終促進優(yōu)良價值體系的形成。
四、結(jié)束語
綜上所述，新常態(tài)下公共管理是一項長期且復雜的工作，需要廣大的公眾力量參與其中，自我要求，強化管理，積極學習各種監(jiān)督與管理知識，提高管理能力，同時，政府相關(guān)部門的管理人員也需要充分發(fā)揮表率作用，履行職責，為構(gòu)建和諧社會而努力。
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外包；困境；委托——理論；對策
中圖分類號：F2
文獻標識碼：A
文章編號：16723198（2012）24002602
美國著名管理學者彼德·德魯克早在1944 年就曾預言：“在10 年至15 年之內(nèi)，任何企業(yè)中僅做后臺支持而不創(chuàng)造營業(yè)額的工作都應(yīng)該外包出去，任何不提供向高級發(fā)展機會的活動與業(yè)務(wù)也應(yīng)該采取外包形式。” 隨著西方新公共管理運動興起，提倡建立“企業(yè)家政府”，要求把企業(yè)的競爭手段和管理理念運用到公共管理部門，認為干預最少的政府才是最好的政府，發(fā)揮政府、市場和社會的協(xié)同效應(yīng)。因此，人力資源管理外包同樣成為一種趨勢逐漸被公共部門所吸收，引入市場機制，發(fā)揮競爭優(yōu)勢，即強調(diào)自己最擅長，最核心的業(yè)務(wù)，同時從外部獲取專業(yè)，高效，低成本的服務(wù)，從而實現(xiàn)公共部門的精簡和瘦身，提高了辦事效率和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，更好地回應(yīng)公眾的日益增長的要求。但是，由于我國公共部門人力資源管理的外包發(fā)展不夠成熟，遇到難以料想的困難。因此，要發(fā)揮外包的優(yōu)勢，必須找準癥結(jié)所在，才能對癥下藥。
1我國公共部門人力資源管理外包面臨的困境
1.1外包供應(yīng)商服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)素質(zhì)難以保證
由于市場孕育不足，進入外包行業(yè)的門檻標準不一，致使國內(nèi)的人力資源服務(wù)機構(gòu)管理水平較低，從業(yè)人員水平參差不齊，專業(yè)化程度不高，急于把蛋糕做大的部分外包供應(yīng)商，為了謀取巨額私利，不惜違規(guī)操作，致使外包供應(yīng)商的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)能力備受爭議，嚴重制約公共部門人力資源管理外包的快速發(fā)展：一方面，由于我國經(jīng)濟和教育發(fā)展區(qū)域的不平衡，東西部存在較大差異，反映在人員素質(zhì)上則顯示地域差異較大，從而影響到服務(wù)提供的質(zhì)量，提高了管理成本，關(guān)系到公眾的切身利益。另一方面，在外包過程中，公共部門忽略了對外包供應(yīng)商進行及時地監(jiān)督，導致出現(xiàn)外包供應(yīng)商對工作敷衍不認真，從而偏離預期目標而不能及時被發(fā)現(xiàn)和糾正，甚至是組織機密被泄露卻來不及制止。因此，規(guī)范人力資源管理外包市場，提高外包服務(wù)商的服務(wù)質(zhì)量和專業(yè)素質(zhì)是迫在眉睫的問題。
1.2缺少外包契約管理的法律規(guī)范
在“善治”的背景下，要轉(zhuǎn)變濃厚官僚制色彩，改變政府與公眾的“命令——服從”關(guān)系，實現(xiàn)由直接、微觀的管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接、宏觀的管理，提倡的一種自由、平等、協(xié)商的契約管理，建議政府把內(nèi)部交易成本高于外部獲取成本的非核心業(yè)務(wù)，通過簽訂契約的形式，由市場供應(yīng)商提供更物美價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，大大降低了管理成本。但是人力資源管理外包缺少配套法律規(guī)范外包供應(yīng)商的運作，出現(xiàn)服務(wù)對象具有選擇性的特點，忽視了服務(wù)對象的平等。同時，一旦出現(xiàn)違規(guī)，雙方出現(xiàn)難以解決的糾紛時，訴諸于法律卻因為沒有相關(guān)法律規(guī)范而使雙方陷入尷尬的境地。致使服務(wù)雙方容易出現(xiàn)權(quán)責不清、服務(wù)標準難以評定等情況，外包雙方權(quán)益受損，外包的優(yōu)勢得不到有效發(fā)揮。因此，為了規(guī)范、維護人力資源外包市場秩序，必須盡快制定完善相關(guān)政策法規(guī)，用以明確外包雙方之間的權(quán)利與義務(wù)，為人力資源外包這一新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供完善強大有序的法律保障。
1.3外包管理易出現(xiàn)水土不服
德國哲學家卡希爾在其《人論——人類文化哲學導引》書中提出了“文化人”的人性假設(shè)：在當今社會，知識與文化已經(jīng)變成了關(guān)鍵的資源，它從根本上改變了當代社會。當今管理學界出現(xiàn)了“文化人”假設(shè)，認為組織文化才是組織成敗的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)實中組織文化是經(jīng)過長期實踐形成的，一旦形成就很難改變。由于文化的差異，外包管理需要整合組織與外包供應(yīng)商雙方的資源，整合過程中會產(chǎn)生兩種文化碰撞。如果要較好地適應(yīng)公共組織的文化，則會造成服務(wù)質(zhì)量與效率下降，引起外包供應(yīng)商的不滿，降低組織的凝聚力。另外，對外包服務(wù)商來說，再好的外包實施方案，一旦脫離了公共組織的文化，注定要失敗。因此，組織文化在外包服務(wù)中占有很重要的位置，適應(yīng)公共組織的文化是動力，忽視文化就是風險，雙方最重要的就是趨利避害，克服水土不服的弊端。
2運用委托——理論進行原因分析
人們發(fā)現(xiàn)問題普遍存在于包括公共組織在內(nèi)的一切具有科層結(jié)構(gòu)的組織中。在理性經(jīng)濟人假設(shè)下，人利益與委托人的利益未必一致，可能去追求個人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以犧牲委托人的利益為代價。在公共部門人力資源管理外包過程中，涉及以下三種委托——關(guān)系：
2.1公共部門與選民的委托——關(guān)系
密爾的《代議制政府》認為，并不是每個人都是國家直接的治理者，而是通過選舉制，締結(jié)委托——契約，選民把管理國家的權(quán)力委托給作為者的政府，由政府代替選民治理國家。其實政府在公共物品和公共服務(wù)供給上處于壟斷地位，根本目的是實現(xiàn)公共利益的最大化，為公眾提供豐富公共產(chǎn)品和一流的服務(wù)，也就是政治回應(yīng)性。在實際的運作中，通過公共部門人力資源管理外包，有利于提高工作效率，降低管理成本，實現(xiàn)公共利益的最大化，并惠及最大數(shù)量的公眾。但政府也是“經(jīng)濟人”，受政府利益的驅(qū)使，在信息不對稱中處于優(yōu)勢地位，忽視公眾的利益訴求。因此，一方面，政府即人應(yīng)當盡可能縮小其與公眾即委托人之間對目標認識的差距，真正了解公眾的意愿，明確公眾的利益所在并以之為自己的工作目標；另一方面，公眾必須選擇有效的機制來對政府及其官員實施監(jiān)督和約束?！≡谡c公眾的委托關(guān)系中，政府責任的履行成為決定這種委托關(guān)系存續(xù)的最重要因素。如果政府無法回應(yīng)公民的期待和信任，就有可能出現(xiàn)責任危機和信任危機，就會危及委托關(guān)系的存續(xù)。政府要認清外包不是管理的目的，而是管理的手段，最根本任務(wù)是通過外包降低成本，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量，而不是從中獲得利益，滋生腐敗行為。
2.2公共部門與外包供應(yīng)商的委托——關(guān)系
人力資源管理外包實質(zhì)是將自己的弱勢職能外包給該領(lǐng)域領(lǐng)先的專業(yè)公司，從而提高整個職能的績效。不妨引入委托理論，通過契約采取多種方式有效地提供公共物品，從而為促進公共部門人力資源管理外包提供了理論基礎(chǔ)。公共部門是以提供公共產(chǎn)品，維護公共利益為目標。私人部門，往往供給私人使用的私人產(chǎn)品并最終以獲得個體利益為目標。在人力資源管理外包中，公共組織與外包供應(yīng)商之間形成了“委托一"關(guān)系，由于存在信息不對稱的阻礙因素，一方面公共部門無法真實、準確和全面地了解外包供應(yīng)商的經(jīng)營業(yè)績，社會聲譽和發(fā)展狀況等與公共部門利益息息相關(guān)的信息，導致決策失誤，以致外包前未能篩選到合適的外包供應(yīng)商。另一方面，外包后，外包供應(yīng)商處于成本——收益的考慮，也可能對委托工作執(zhí)行不力或歪曲執(zhí)行目標，最終導致公共部門人力資源管理外包不能順利實現(xiàn)，增加不必要的交易成本。
2.3選民與外包供應(yīng)商的委托——關(guān)系
我們不妨打破常規(guī)，可以把選民與外包供應(yīng)商關(guān)系歸屬為間接的委托——關(guān)系，因為選民委托政府行使國家權(quán)力，管理公共事務(wù)，政府作為者而履行提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，這兩者是直接的委托——關(guān)系。而在現(xiàn)實中，政府轉(zhuǎn)變職能，迫于產(chǎn)品和服務(wù)提供的成本和效率的考慮，將公共部門人力資源管理進行外包。雖然政府作為選民行使權(quán)力管理公共事務(wù)的者，外包就不直接履行義務(wù)，卻委托給外包供應(yīng)商，外包供應(yīng)商最終成為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的者。由于同樣存在信息不對稱，外包供應(yīng)商作為“二級商”，更多是出于個體利益最大化的考慮，而不是考慮更多數(shù)公眾的利益，只要做到政府的滿意，并集中受政府監(jiān)督，公眾無法對其施加直接的監(jiān)督和約束。因此，由于忽視了選民與外包供應(yīng)商的委托——關(guān)系，公眾的利益無法得到體現(xiàn)和重視。
最后，通過運用委托——理論進行分析，可以明確造成困境的重要因素是忽視參與外包活動中公共部門、外包服務(wù)商和選民三方主體影響和作用，忽略他們的利益訴求，要發(fā)揮公共部門外包管理的優(yōu)勢，必須處理好三者的關(guān)系，規(guī)范他們行為，為外包創(chuàng)造制度和約束環(huán)境。
3完善我國公共部門人力資源管理外包的對策
我國公共部門人力資源管理外包市場還不夠成熟，規(guī)范機制不夠完善，但不容否認，公共部門人力資源管理外包對深化部門改革和職能轉(zhuǎn)變，主張建立效能型和服務(wù)型政府具有深遠的意義，但如何擺脫當前公共部門人力資源管理外包的諸多困境？
3.1深化市場改革，進一步優(yōu)化外包環(huán)境
事實證明，逐漸成熟的外包市場是公共部門選擇人力資源管理外包的重要條件之一。公共部門之所以會更放心的選擇人力資源管理外包，就是要依靠成熟的外部環(huán)境和專業(yè)的外包供應(yīng)商，需要其為人力資源管理外包的組織提供完善的服務(wù)。因此，要保證外包服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，必須從以下幾方面努力進行：
首先要改變該行業(yè)的混亂局面，就必須建立外包服務(wù)的資格認定機構(gòu)，設(shè)定從業(yè)資格的門檻，頒發(fā)從業(yè)資質(zhì)證書，并定期審核外包服務(wù)商實際水平，把那些能力不足或者缺少實際經(jīng)驗的次級外包服務(wù)商“驅(qū)逐出境”，不僅從源頭，還是從實踐中保證外包行業(yè)的質(zhì)量，千方百計地提高機構(gòu)的專業(yè)化程度低和隊伍知識水平。其次，目前大部分外包服務(wù)公司服務(wù)對象都是企業(yè)，人力資源管理外包項目僅僅局限于招聘和培訓等方面，缺少對公共部門人力資源管理環(huán)境的實踐探索，但在知識經(jīng)濟時代，提倡文化的多元性，不能滿足于某一局部的知識，所以外包服務(wù)機構(gòu)不光有企業(yè)，而且還可以有專業(yè)的人力資源服務(wù)機構(gòu)和高等院校等，他們也是參與的重要主體，蘊含了豐富的智慧和經(jīng)驗，有利于實現(xiàn)參與主體的多元化。最后，對外包成果進行驗收和評估，決定是否與其進行長期的合作。
3.2積極建立人力資源管理外包的契約法規(guī)
公共部門人力資源管理外包的優(yōu)勢是與專業(yè)的組織簽訂契約，也可以與其他的客戶建立契約關(guān)系。但由于公共部門作為契約主體的主導地位，本身具有一些特權(quán)，而作為契約客體的外包供應(yīng)商處于相對弱勢地位，致使外包供應(yīng)商權(quán)益受到損害。同時，權(quán)責不清晰，也使得外包供應(yīng)商可能采取不正當行為或者執(zhí)行不力；還有就是由于不合意，產(chǎn)生不可避免的糾紛，缺乏法律法規(guī)的有效規(guī)范，致使雙方都處于進退兩難的境地。因此，人力資源管理外包業(yè)務(wù)在中國作為一種新興產(chǎn)業(yè)，相關(guān)部門必須出臺相應(yīng)的政策法規(guī)來規(guī)范組織與外包供應(yīng)商的行為，明確雙方的職責和權(quán)限，兼顧權(quán)利與義務(wù)，實現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利平衡，為公共部門人力資源管理外包創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，保證其健康發(fā)展。
3.3增進參與主體的溝通與協(xié)調(diào)
公共部門的契約管理其實一種政府與市場，政府與社會互動的方式，注重的是平等自由，協(xié)商一致，通過契約方式實現(xiàn)公共利益最大化，同時兼顧私人的利益，實現(xiàn)雙贏。所以外包的實施過程，也是和諧管理的過程，公共部門并不是撒手不管，而是需要及時與外包供應(yīng)商溝通和反饋，了解管理的進度和效果，克服外包過程中文化差異等不適應(yīng)的問題。另外，公共部門與外包供應(yīng)商需要共同致力于建立一個長期的合作關(guān)系，這樣有利于外包供應(yīng)商對公共部門進行深入的了解，從而提供更完善的服務(wù)。最后，同樣要加強公共部門的內(nèi)部溝通，贏得員工對人力資源管理外包的認同和理解，消除員工對人力資源管理外包的抵制情緒，外包效率將極大的提高。
總之，要順應(yīng)公共部門人力資源管理外包這一不可逆轉(zhuǎn)趨勢，必須擺脫公共部門人力資源管理外包的所面臨的困境，不僅需要提供規(guī)范、成熟的市場環(huán)境和健全的法律作為保障，而且需要加強參與主體的溝通與協(xié)調(diào)，實現(xiàn)內(nèi)外結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧，建立和諧的互動關(guān)系，充分發(fā)揮我國公共部門人力資源管理外包的優(yōu)勢。
篇5
常熟市凱萊實業(yè)有限公司（以下簡稱凱萊公司）成立于2002年1月，林方清與戴小明系該公司股東，各占50%的股份，戴小明任公司法定代表人及執(zhí)行董事，林方清任公司總經(jīng)理兼公司監(jiān)事。凱萊公司章程明確規(guī)定：股東會的決議須經(jīng)代表二分之一以上表決權(quán)的股東通過，但對公司增加或減少注冊資本、合并、解散、變更公司形式、修改公司章程作出決議時，必須經(jīng)代表三分之二以上表決權(quán)的股東通過。2006年起，林方清與戴小明兩人之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。同年5月9日，林方清提議并通知召開股東會，由于戴小明認為林方清沒有召集會議的權(quán)利，會議未能召開。同年6月6日、8月8日、9月16日、10月10日、10月17日，林方清委托律師向凱萊公司和戴小明發(fā)函稱，因股東權(quán)益受到嚴重侵害，林方清作為享有公司股東會二分之一表決權(quán)的股東，已按公司章程規(guī)定的程序表決并通過了解散凱萊公司的決議，要求戴小明提供凱萊公司的財務(wù)賬冊等資料，并對凱萊公司進行清算。同年6月17日、9月7日、10月13日，戴小明回函稱，林方清作出的股東會決議沒有合法依據(jù)，戴小明不同意解散公司，并要求林方清交出公司財務(wù)資料。同年11月15日、25日，林方清再次向凱萊公司和戴小明發(fā)函，要求凱萊公司和戴小明提供公司財務(wù)賬冊等供其查閱、分配公司收入、解散公司。從2006年6月1日至今，凱萊公司未召開過股東會。江蘇常熟服裝城管理委員會（以下簡稱服裝城管委員會）證明凱萊公司目前經(jīng)營尚正常，服裝城管委會調(diào)解委員會于2009年12月15日、16日兩次組織雙方進行調(diào)解，但均未成功。
原告林方清訴稱：凱萊公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難，陷入公司僵局且無法通過其他方法解決，其權(quán)益遭受重大損害，請求解散凱萊公司。
被告凱萊公司及戴小明辯稱：凱萊公司及其下屬分公司運營狀態(tài)良好，不符合公司解散的條件，戴小明與林方清的矛盾有其他解決途徑，不應(yīng)通過司法程序強制解散公司。
江蘇省蘇州市中級人民法院于2009年12月8日判決駁回林方清的訴訟請求。宣判后，林方清提起上訴。江蘇省高級人民法院于2010年10月19日判決撤銷一審判決，依法改判解散凱萊公司。
二、案件的爭議焦點
我國現(xiàn)行的《公司法》第183規(guī)定，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難，繼續(xù)存續(xù)會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決的，持有公司全部股東表決權(quán)百分之十以上的股東可以請求人民法院解散公司。這條對于公司解散的規(guī)定過于原則，造成實踐中適用的困難，難以取得應(yīng)用的實效。《最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規(guī)定（二）》（以下簡稱《公司法司法解釋（二）》）針對該條規(guī)定中存在的不足，加以具體規(guī)定，《公司法司法解釋（二）》采取列舉式加概括式的表述方式，列舉了三種公司出現(xiàn)經(jīng)營管理嚴重困難的情形，即公司持續(xù)兩年以上無法召開股東會或者股東大會，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；股東表決時無法達到法定或者公司章程規(guī)定的比例，持續(xù)兩年以上不能做出有效的股東會或者股東大會決議，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；公司董事長期沖突，且無法通過股東會或者股東大會解決，公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難的；同時保留了“經(jīng)營管理發(fā)生其他嚴重困難，公司繼續(xù)存續(xù)會使股東利益受到重大損失的情形”的兜底性條款，為根據(jù)實際情況納入新的司法僵局情形以及尊重法官自由裁量權(quán)保留了空間。而且，《公司法司法解釋（二）》明確了訴訟當事人地位和司法解散訴訟案件的管轄法院，理清了公司解散與公司清算的關(guān)系。
雖然，《公司法司法解釋（二）》對《公司法》183條做了進一步的解釋，細化了“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的三種情形，但這些規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，司法實踐具體操作中仍會產(chǎn)生爭議，《公司法司法解釋（二）》中每一種情況均涉及“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，在該司法解釋公布后，對于何為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，仍未有統(tǒng)一意見，特別是對于公司經(jīng)營虧損是否是認定“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的必備條件，說法不一。“林方清凱萊實業(yè)有限公司、戴小明公司解散糾紛案”中，服裝城管委員會證明凱萊公司仍然運轉(zhuǎn)正常，那么，判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時，公司經(jīng)營正常在能否作為其考慮的因素或者阻卻事由，換句話說，“經(jīng)營因素”能否作為“公司經(jīng)營管理困難”的判斷要素之一，現(xiàn)行法律沒有明確的規(guī)定，這在理論和司法實踐中頗具爭議，同時也是該案件的最大爭議焦點。
三、對“公司經(jīng)營管理困難”的判斷
（一）“公司經(jīng)營管理嚴重困難”判斷中存在的兩種觀點
對于《公司法》及《公司法司法解釋（二）》中所規(guī)定的的“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”這一實體要件，在立法和司法實踐中都沒有一個明確的判定標準。字面解釋上，“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”包含“經(jīng)營”和“管理”兩個要素，涉及公司的外部經(jīng)營和內(nèi)部治理兩個層面。在實踐中，公司會出現(xiàn)三種情況，一是經(jīng)營嚴重虧損而且管理陷入僵局，企業(yè)不能正常運轉(zhuǎn)；二是公司能夠正常運轉(zhuǎn)，甚至尚處于盈利狀態(tài)，但是陷入管理的嚴重困難；三是經(jīng)營發(fā)生嚴重困難，但是未發(fā)生內(nèi)部治理的問題。針對實踐中的三種情況，如何判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，理論上存在著很大的分歧，一種觀點認為“經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”是指公司治理層面上的困難，典型的情況是“公司僵局”，具體外部經(jīng)營層面的財務(wù)困難，公司盈利不應(yīng)該作為解散公司的一種適用條件或阻卻事由，稱為“管理困難說”。例如劉俊海教授認為“‘經(jīng)營管理困難’主要是指公司治理層面的困難，而不應(yīng)該理解為財務(wù)困難。” 另一種觀點則認為，“公司經(jīng)營管理困難”包括經(jīng)營的困難和管理的困難兩種情況，經(jīng)營層面上的財務(wù)困難可以作為司法解散的一種適用情形，或者至少作為判決是否解散公司的一個重要的考慮因素，被稱為“并存說”。例如學者周蘇友認為，“‘經(jīng)營管理發(fā)生困難’包括經(jīng)營的困難和管理上的困難，若屬于前者則至少應(yīng)當達到“扭虧無望”的程度?！?所以，對“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的認識上，存在著“管理困難說”和“并存說”兩種觀點。
（二）指導性案件對“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的判斷
凱萊公司中的兩名股東存在分歧、互不配合，無法形成有效表決，凱萊公司已持續(xù)4年未召開股東會，無法形成有效股東會決議，也就無法通過股東會決議的方式管理公司，股東會機制已經(jīng)失靈。執(zhí)行董事戴小明作為互有矛盾的兩名股東之一，其管理公司的行為，已無法貫徹股東會的決議。同時，林方清作為公司監(jiān)事不能正常行使監(jiān)事職權(quán)，無法發(fā)揮監(jiān)督作用。所以說，凱萊公司的內(nèi)部機制已無法正常運行、無法對公司的經(jīng)營作出決策，即使尚未處于虧損狀況，也不能改變該公司的經(jīng)營管理已發(fā)生嚴重困難的事實。
該案件的法院判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”中，從公司組織機構(gòu)的運行狀態(tài)進行綜合分析，側(cè)重于公司管理方面，例如股東會機制，沒有片面理解為公司資金缺乏、嚴重虧損等經(jīng)營性困難。法院認為凱萊公司雖處于正常經(jīng)營狀態(tài)，但其股東會機制長期失靈，內(nèi)部管理有嚴重障礙，已陷入僵局狀態(tài)，可以認定為公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難。對于符合公司法及相關(guān)司法解釋規(guī)定的其他條件的，人民法院可以依法判決公司解散。
（三）指導性案件確定了“公司經(jīng)營管理嚴重困難”的標準
實踐中同時存在“管理困難”和“經(jīng)營困難”的第一種情況不存在爭議，可以認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，但是第二種情況僅有“管理困難”以及第三種僅有“經(jīng)營困難”是判斷“經(jīng)營管理嚴重困難”的爭議焦點。林方清訴凱萊公司、戴小明公司解散糾紛案中，凱萊公司只是管理出現(xiàn)困難，經(jīng)營上還處于正常運轉(zhuǎn)狀態(tài)，在這種情形下，法院沒有把“經(jīng)營因素”作為司法解散的考慮因素。法院確定“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時，主要判斷公司管理方面是否存有嚴重問題，而沒有把公司的資金缺乏、虧損嚴重等經(jīng)營性困難視為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的判斷要素。至此，第二種情形僅有“管理困難“可以認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”。
該指導性案件排除了“經(jīng)營因素”作為判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”的考慮因素，如果公司僅僅發(fā)生經(jīng)營問題，則在實踐中不能確定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”，這體現(xiàn)了公司自治的價值，公司作為一個特殊的市場主體，財務(wù)經(jīng)營困難大多屬于正常的市場風險，股東的投資就表明股東愿意承受這種可能的市場風險以及利益損失，而且這種經(jīng)營困難導致的財務(wù)危機可以通過改變經(jīng)營策略、債務(wù)重組、獲取新的融資或者宣告破產(chǎn)等方式加以解決，而且這些方式能夠更好的保護債權(quán)人，不會把風險不合理的轉(zhuǎn)嫁給社會。所以，第三種情形也不能認定為“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”。
指導性案件確定這樣的標準符合立法目的，“經(jīng)營管理”的用詞只是一種習慣用法，并不具有特殊的含義，“并存說”認為具備經(jīng)營困難和管理困難才能認定為“公司經(jīng)營管理嚴重困難”不具有合理性。如果只有等到經(jīng)營困難時法院才給予救濟，會喪失保護公司價值的機會，導致公司財產(chǎn)的流失。公司的股東發(fā)生沖突，從而引起股東會僵局或者董事會僵局，卻因為公司尚能運轉(zhuǎn)或者仍然盈利，就否認股東求情解散公司的請求權(quán)，將不利于保護股東的利益，不符合立法目的。
四、“公司經(jīng)營管理嚴重困難”判斷中的其他問題
《公司法》第183條體現(xiàn)了公司法對利益受損的股東的關(guān)懷，具有重要的現(xiàn)實意義。判斷“公司經(jīng)營管理發(fā)生嚴重困難”時是否考慮公司經(jīng)營財務(wù)狀態(tài)，實踐中具有不確定性，造成實踐中司法自由裁量權(quán)過大，司法解散判斷標準不明。這種情形下，最高任命法院指導性案例，有利于統(tǒng)一判斷標準，對司法實踐具有重要的指導意義，防止在諸多因素影響下的個人臆斷造成的同案不同判的情形，避免案件處理的不公。但是，司法實踐中，對于運用“公司經(jīng)營管理嚴重困難”時，仍然存在著諸多需要解決的問題。
篇6
1.1公共人力資源管理理念陳舊
受傳統(tǒng)觀念影響，目前我國公共人力資源管理中還存在根深蒂固的“單位人”、“鐵飯碗”、“國家干部”、“國家職工”等思想，公共人力資源管理理念基本上還是傳統(tǒng)的人事管理理念，管理者仍以控制為導向，習慣把人事管理過程歸納為“進、管、出”三個環(huán)節(jié)，強化對人的控制，不利于促進公共人力資源的和諧持續(xù)發(fā)展。
1.2公共人力資源管理體制落后
盡管改革開放以來，我國在公共人力資源管理上采取了一系列的改革措施并取得了一定的成效，但現(xiàn)行公共人力資源管理體制仍然存在管理機構(gòu)臃腫、管理績效低下等問題，嚴重地降低了公共人力資源管理的績效，影響了公共事務(wù)管理和服務(wù)的質(zhì)量。
1.3公共人力資源管理機制僵化
人力資源應(yīng)當是一種具有流動性的資源。但受各種因素影響，目前我國公共人力資源管理中還存在較為嚴重的固定性，其根源就在于我國公共人力資源管理機制僵化。這種僵化具體表現(xiàn)在兩個方面：一是橫向上的“流動僵化”，即“能進不能出”；二是縱向上的“流動僵化”，即“能上不能下”。公共人力資源管理上的這兩種“流動僵化”，一定程度上造成了我國公共事務(wù)管理部門活力的缺失和效能的低下，一定程度上降低了“鐵飯碗們”的工作績效。
1.4公共人力資源開發(fā)力度虛弱
人力資源開發(fā)是公共人力資源管理效率得以提高的重要保證。目前我國公共事務(wù)管理與服務(wù)部門已充分認識到人力資源開發(fā)的重要性，也取得了一定的成效。特別是在公共人力資源開發(fā)中，缺少專門的公共人力資源整體培養(yǎng)規(guī)劃，沒有具體到個人的員工智能開發(fā)規(guī)劃，沒有制定出臺以公共事務(wù)管理與服務(wù)效能提升為導向的公共人力資源培養(yǎng)與開發(fā)制度，沒有專門用于公共人力資源開發(fā)的專項經(jīng)費等，也一定程度上影響了公共人力資源管理效能的提升。
2.我國公共人力資源管理的路徑選擇
2.1樹立“人本化”的公共人力資源服務(wù)理念
所謂“人本化”，就是指在公共人力資源管理中必須樹立“以人為本”的人力資源服務(wù)理念，使公共人力資源管理實現(xiàn)從“人事管理”向“人力資源服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。因此，樹立“以人為本”的人力資源管理理念，摒棄傳統(tǒng)的“長官本位”“職權(quán)本位”等思想是優(yōu)化我國公共人力資源管理的前提。
2.2采用“企業(yè)化”的公共人力資源管理模式
目前我國公共事務(wù)管理相關(guān)部門的人力資源管理制度基本上沿襲了計劃經(jīng)濟時期大一統(tǒng)的科層制組織人事制度。因此，借鑒西方國家企業(yè)人力資源管理的先進模式也是我國優(yōu)化和提升我國公共人力資源管理績效的有效路徑。為此，一方面，需要我們大膽摒棄傳統(tǒng)人事管理的觀念和方法，學習、踐行現(xiàn)代公共人力資源管理與服務(wù)的新理念、新技術(shù)、新方法和新模式。另一方面，需要我們盡快構(gòu)建“市場化”、“社會化”或“企業(yè)化”的人力資源管理模式，充分發(fā)揮市場對公共人力資源管理的基礎(chǔ)性配置作用，盡快培養(yǎng)和造就高素質(zhì)公共事務(wù)管理和服務(wù)人才。
2.3建立“多元化”的公共人力資源聘用機制
我國公共事務(wù)管理部門“雇傭終身制”和“鐵飯碗”等現(xiàn)實圖景導致了我國公共人力資源管理運行機制的封閉和僵化，使在職公共事務(wù)管理管理與服務(wù)相關(guān)人員缺乏積極奮進的內(nèi)在動力。因此，要提升公共人力資源管理的效率，就必然要引入新的用人機制來打破舊的用人機制。
2.4構(gòu)建“績效化”的公共人力資源考核體系
篇7
目前，隨著國家拉動經(jīng)濟增長所采取刺激措施加大，建筑施工企業(yè)又迎來了較大的發(fā)展機遇，但繼續(xù)重復原有的成本管理舉措勢必會重從走老路，為幫助建筑施工企業(yè)走出成本管理的誤區(qū)，現(xiàn)將目前建筑施工企業(yè)在成本管理中存在的主要問題歸納如下：
(一)成本管理認識上的片面性
成本控制是一項全員參與的系統(tǒng)工程，是技術(shù)與經(jīng)濟、人才與信息資源的結(jié)合。但目前不少建筑企業(yè)成本管理所需的大量信息流不能有效流轉(zhuǎn)，導致技術(shù)與經(jīng)濟的脫節(jié)，整個成本管理缺乏系統(tǒng)觀念。如技術(shù)人員提出的施工方案雖然能夠完成設(shè)計要求，但從經(jīng)濟方面考量，卻不是最優(yōu)化的，大大縮小了施工企業(yè)的利潤空間。
(二)項目成本預測上的滯后性
按照國際通行做法，建筑施工企業(yè)應(yīng)當在投標報價階段完成前，先完成投標項目的成本測算。但許多建筑企業(yè)在投標階段仍是按照政府規(guī)定的預算定額跳過項目成本預測，直接計算項目投標價格。對完成投標項目所需成本只是一種平均的、粗略的估計，若項目中標，再重新對這個工程項目的成本進行詳細的測算或直接簡單地按照中標價確定一個降低比率。
(三)考核機制不完善性
相當部分企業(yè)考核機制落后，成本目標管理不到位，責、權(quán)、利并不真正對稱。有的企業(yè)雖然建立了目標考核制度，但在項目實施過程或結(jié)束后，不依據(jù)考核標準進行考核，或進行了考核，但不依據(jù)考核結(jié)果進行獎懲，造成了大家都爭著不計成本的干項目。
(四)成本控制水平低，控制效果差
第一，控制手段落后。
缺乏采用現(xiàn)代化的管理方法進行成本分析，找出影響成本的主要問題，采取相應(yīng)的對策。
第二，受控時間的不準確。項目成本控制范圍只從項目開工到項目竣工，而工程項目成本的內(nèi)涵不僅僅是項目實施過程中的成本，還應(yīng)包括項目的前期市場調(diào)查、項目信息的跟蹤和投標的成本，以及質(zhì)量保修成本等。
第三，受控部門范圍的過于狹窄。成本控制的職責主要集中在財務(wù)部門和項目經(jīng)理部，未能充分發(fā)揮其他相關(guān)部門在成本控制中應(yīng)有的作用。
第四，成本控制動態(tài)管理差。成本控制沒有跟上成本發(fā)生的時期，往往在成本發(fā)生以后才控制，不能對成本目標實施動態(tài)管理，不能充分發(fā)揮成本控制的作用，控制效果差。
二、完善建筑施工企業(yè)成本管理的途徑
建筑施工企業(yè)成本管理是全過程的系統(tǒng)工程，不能將成本管理僅僅局限于施工過程中的管理，事實上，從項目的投標開始，一直到竣工保修，貫穿于項目的全過程。我認為：加強成本管理與控制重點應(yīng)從以下方面著手：
(一)投標階段的成本管理
對于投標階段的成本管理，主要是進行成本測算，以確定投標報價。成本測算是一項具體而系統(tǒng)的工作，要根據(jù)施工現(xiàn)場踏勘，結(jié)合工程的特點，確定工藝流程、選用合適的施工技術(shù)措施、制定合理的施工組織措施、進行機具的配置、工種結(jié)構(gòu)和人員的選配，在此基礎(chǔ)上，確定各類稅金、計算投標費用、預計保修服務(wù)費，從而測出工程的直接支出，并以此作為投標的最低底價。
(二)施工準備階段的成本管理
項目中標后，應(yīng)及時組織人員對項目成本進行細化測算，以確定目標成本，作為施工過程控制的依據(jù)。測算每道工序(單元)應(yīng)消耗的時間、投入的勞力、材料、機械等生產(chǎn)要素，進行成本倒逼。
(三)施工過程中的成本管理
1.人工費控制
對作業(yè)層人工費的控制，應(yīng)依據(jù)定額、施工組織設(shè)計和分解的目標責任成本，以班組為基本考核單位，推行工料單價承包并簽訂承包合同，明確班組的責、權(quán)、利。在項目經(jīng)理部工程承包制中，應(yīng)該做到：
第一，在施工開始前，不僅要排施工進度計劃，也應(yīng)該據(jù)施工進度計劃排出每道工序農(nóng)民工用工計劃，根據(jù)用工計劃時時簽訂專項任務(wù)勞動合同，并以此計算民工費。
第二，在工程開工后，要嚴格控制定員，勞動定額，出勤率，加班加點等問題；及時發(fā)現(xiàn)和解決人員安排不合理，派工不恰當，時緊時松，窩工、停工等問題。
第三，在施工過程中，應(yīng)增強民工負責人的責任意識。遇調(diào)配民工、追究責任等問題，直接與民工負責人交涉；也可在施工開始前與民工負責人簽訂責任書及承包書等，明確責任。
2.材料費控制
材料費占項目成本的75％左右，因此對材料費用的控制更顯得十分重要。材料費控制主要控制價格和數(shù)量兩個方面。首先要通過貨比三家降低材料價格，采購量較大的材料可以采取招標方式進行采購或盡量從廠家直接進貨，減少中間環(huán)節(jié)；零星材料可實行代儲代銷，減少現(xiàn)場庫存積存；班組領(lǐng)料和配比發(fā)料，嚴格控制材料浪費。
建議材料采購部門及現(xiàn)場相關(guān)人員應(yīng)做到以下幾點：
第一，做好材料采購前的基礎(chǔ)工作。工程開工前，項目經(jīng)理、工長必須反復認真的對工程設(shè)計圖紙進行熟悉和分析，根據(jù)工程測定材料實際數(shù)量。材料采購部門應(yīng)建立詢價小組，對市場價格進行調(diào)查，同時公開廠家的聯(lián)系方式，以增大監(jiān)督力度，提高透明度，保證做到“貨比三家”優(yōu)質(zhì)低價購料。
第二，材料的使用在施工過程中要加強材料量的管理。
施工現(xiàn)場的各分項工程都要控制住材料的使用。物資消耗，特別是鋼材、木材、砂石料嚴格按定額供應(yīng)，實行限額領(lǐng)料。在材料領(lǐng)取、入庫出庫、投料、用料、補料、退料和廢料回收等環(huán)節(jié)上尤其引起重視，嚴格管理。
3.機械費控制
施工機械費占施工總成本的20％左右，對于施工機械的使用和管理也是成本管理中的一個重要環(huán)節(jié)?，F(xiàn)在大部分企業(yè)實行的是機械調(diào)配權(quán)歸職能部門所有，在這種管理方式下如果實行項目部工程承包制則要求：
第一，確定機械手的崗位職責，每天記錄自有機械及外租機械使用情況。機械手不應(yīng)該只是單純的維修、保養(yǎng)機械，也應(yīng)該確實的溶人到工地中，了解工程進度。
第二，對于重要工序所使用的重要機械，機械手可以在施工工序開始前向項目部提出申請承包機械種類、數(shù)量及臺班數(shù)，待工序完成后如臺班數(shù)節(jié)約則所節(jié)約的臺班數(shù)按臺班費兌現(xiàn)。
4.非生產(chǎn)性行政費用控制
要精減管理機構(gòu)；
壓縮費生產(chǎn)性人員占總?cè)藬?shù)的比重。根據(jù)施工項目的大小，對現(xiàn)有管理機構(gòu)進行資源整合，重新規(guī)劃部門職能，提高職能部門辦事效率。
(四)工程結(jié)算階段的成本管理
做好工程技術(shù)資料的收集、整理、匯總、歸檔，及時辦理竣工決算，以明確債權(quán)、債務(wù)關(guān)系。同時應(yīng)指定專人負責與業(yè)主方聯(lián)系，積極組織合理合法的索賠，并力爭盡快回籠資金，加快資金周轉(zhuǎn)，提高資金效益。
(五)建立系統(tǒng)的成本分析機制
項目核算人員應(yīng)按月做好原始資料的收集和整理，核算月度實際成本，并與目標成本進行對比分析，找出兩者的差異。并及時反饋到各個責任部門，采取積極的防范措施糾正偏差。
項目經(jīng)理部還應(yīng)做到施工前對項目成本要有預測和計劃；
成本控制目標應(yīng)層層分解，并與經(jīng)濟利益掛鉤，以強化全員經(jīng)濟意識，定期召開經(jīng)濟活動分析會。主要分析內(nèi)容為：
現(xiàn)場已完工程量，監(jiān)理已簽字工程量；人工消耗及費用，未來一周的每日用工計劃；材料消耗、運輸費用，周轉(zhuǎn)材料，修舊利廢，材料節(jié)超情況及原因，未來一周材料需用種類及數(shù)量；機械費用發(fā)生額，維修折舊及租賃費用，未來一周機械需用種類及數(shù)量；對項目部費用控制提出整改措施，建立項目成本管理檔案。
篇8
相對于初高中教師，高校班主任的教學職能在很大程度上被心理疏導等方面所取代。而班主任管理能力則對教學進度的合理開展以及相關(guān)工作的順利進行提供了一定保證。簡單的說，高校班主任在知識上和做人方面對學生的引導可以直接影響他們走向社會之后的能力發(fā)揮和性格養(yǎng)成，并在一定程度上幫助學生走上正確的學習道路。與此同時，高校班主任管理工作的開展也在學校與學生之間搭建了一座穩(wěn)定的平臺，這使得學生能在第一時間了解校方的相關(guān)信息，并作出針對性的反應(yīng)，與此同時，它也使得學校能及時了解學生的學習和生活狀態(tài)，進而根據(jù)當前的實際情況合理調(diào)整教學進度安排，對存在心理問題或相關(guān)疑惑的學生開展針對性的教育和安撫工作，從而實現(xiàn)教學質(zhì)量的明顯提升。
此外，高校班主任在育人工作領(lǐng)域也發(fā)揮著十分重要的作用。在當下，多數(shù)高校班主任均由相關(guān)專業(yè)的系主任或?qū)I(yè)教授來擔任，這些老師在擔任班主任的同時，還承擔了一定的教學任務(wù)，這使得他們在教學過程中能更加直觀的感受到學生的狀態(tài)變化。通過與其他專業(yè)課程老師之間的交流，高校班主任可以實現(xiàn)對學生心理狀態(tài)額及時了解，并以此為出發(fā)點進行學術(shù)教育工作的開展，這使得工作的整體效率得到提高，管理和育人工作也得到了有機結(jié)合。
2、高校班主任管理育人工作中存在的困難
傳統(tǒng)意義上的班主任主要履行著教書育人、為人師表的作用。在很多普通市民開來，班主任的作用局限于對班級內(nèi)部的知識教育和行動管理，而這種思想也在一定程度上影響了高校班主任老師教學工作的開展，并給他們的管理造成了一定困難。
2.1缺乏與學生之間的溝通。眾所周知，高校開設(shè)課程多且種類復雜，學生一天往往需折返于數(shù)個教學樓、食堂以及寢室，課余時間相對不足。這種課程內(nèi)容相對分散的情況下，只教授學生一到兩門課程的班主任很難抽出時間對學生進行跟蹤性的了解，更無從談及實時關(guān)心他們的心理狀態(tài)，并對存在問題的學生進行幫助和教育了。與此同時，由于高校學生逐漸成熟，并開始接觸社會，是以他們性格中的獨立成分使部分學生并不樂于與班主任進行溝通交談，也不愿意講內(nèi)心的真實想法和存在問題提出并予以解決。在這種師生雙方都缺乏溝通條件的情況下，高校班主任的管理工作職能根據(jù)原有計劃開展，而無法進行后期針對性的調(diào)整和修訂，這使得高校班主任無法像小學和初中班主任那樣跟學生談心，更無法深入了解學生的精神世界。
2.2缺乏工作創(chuàng)新。由于不少擔任高校班主任的教師都具有相當?shù)慕虒W經(jīng)驗和班主任工作經(jīng)歷，是以，他們更愿意將傳統(tǒng)教學嘗試中發(fā)揮作用的方式沿用下去，進而形成該專業(yè)的一種傳統(tǒng)。這種情況下，班主任管理工作的開展就有可能陷入一種固定模式，而缺乏針對性的工作創(chuàng)新。在面對新生時，教師沒有充分了解學生具體的學習情況和學習能力，照搬原有上課體系和班級管理制度的做法可能是學生無法適應(yīng)，進而導致班級管理工作開展的不順利。與此同時，工作上缺乏創(chuàng)新的情況也阻礙了班主任育人工作的正常開展。由于學生的心理狀態(tài)、年齡經(jīng)歷等方面存在諸多不同，相同的工作管理方式很難讓學生真正信任班主任，并向其傾訴學習生活中存在的各種問題，這使得學生的心理教育工作無法高效穩(wěn)定開展，極大地影響了工作的正常進行。
2.3職能工作與輔導員重復。輔導員群體在開展學生心理教育，解決學生生活和心理上存在的問題起到十分重要的作用。在這一群體不斷壯大的今天，越來越多的學生工作開始轉(zhuǎn)向輔導員中心，這一群體也表現(xiàn)出了其年輕化、知識化、與學生關(guān)系密切等方面的特點，隊伍的整體素質(zhì)也在近些年有著相當明顯的提高。這種情況下，班主任的管理育人只能就與輔導員產(chǎn)生了一定的重復和沖通，在教學管理和思想教育方面，班主任的職能正呈現(xiàn)出逐漸淡化的趨勢，而學生與班主任之間的溝通缺乏則進一步加劇了這種情況。在部分高校，班主任甚至已經(jīng)完全被輔導員所取代，其教育管理職能正在逐漸消失。
3、高校班主任在管理育人工作上的突破和創(chuàng)新
3.1明確責任義務(wù)。高校班主任的管理和育人工作必須建立在其對自身職責的明確之上。每位班主任都必須意識到自己應(yīng)該擔負的責任，在引領(lǐng)學生學習相關(guān)專業(yè)知識的同事，還要幫助他們樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，使他們在步入社會之前就做好充分的準備工作。這種情況下，班主任要將自己的責任定位在“家長”與“教師”相結(jié)合的形象上，讓學生真正感受到班主任對他們的關(guān)心和幫助，從而使相關(guān)工作的進展變得更為順利，也使得班主任與輔導員的責任能夠進一步明確化和清晰化，避免工作中只能覆蓋現(xiàn)象的發(fā)生。
3.2關(guān)愛每一位學生。要從知識上和心理上對學生進行教育和引導，首先就要以一種積極樂觀的態(tài)度去面對和關(guān)心學生，讓學生真正了解到高校班主任與初高中班主任之間存在的不同，進而使他們將班主任視作值得信任和以來的對象。高校班主任管理工作的每個內(nèi)容都應(yīng)以學生的實際情況為出發(fā)點，結(jié)合學生的心理狀況和個性特征來制定更具針對性的方案。當教師給予學生足夠的關(guān)心和愛護，學生才會以同樣的態(tài)度去面對教師，并積極主動的配合相關(guān)工作開展，這使得工作整體進展變得更親民也更快捷。
3.3活動。課程內(nèi)容的不同使學生和老師之間的交流機會大大減少，同時也使同學之間缺乏必要的溝通和交往。這種情況下，組織一定的集體活動能加強學生與老師之間的聯(lián)系，并幫助班主任了解學生的個性特長，從而幫助他們尋找更適合他們發(fā)揮的舞臺。在集體活動中，師生之間的關(guān)系得到了進一步加深，而活動自身帶給他們的輕松、愉快也有利于學生心理狀態(tài)的調(diào)整。
參考文獻：
篇9
（一）公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩。公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩是當前公共管理倫理缺失的一個較為突出的問題，集中體現(xiàn)在以下三個方面。一是在對公共管理倫理的問題上的重視程度不夠，沒有對公共管理倫理與社會主義市場經(jīng)濟之間的關(guān)系進行系統(tǒng)、全面的分析。同時公共管理倫理方面的精神文化建設(shè)也相對缺乏；二是部分公共管理組織以盈利性的倫理組織指導員工的管理和招聘工作，直接造成了公共管理服務(wù)水平的降低，激發(fā)出了社會的各種矛盾；三是公共管理倫理教育并沒有實現(xiàn)真正意義上的“公共性”，缺乏一定的導向性和實踐性。沒有專門針對公共管理者的教育體系，并且教育的內(nèi)容也發(fā)揮不出實際的效果。
（二）公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量。公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量來源于各種內(nèi)外在因素。具體而言，一部分來源于組織外部環(huán)境，諸如政治環(huán)境及地位、文化、經(jīng)濟等等方面，都對公共管理組織及管理者產(chǎn)生了潛移默化的影響；二是來源于內(nèi)部的環(huán)境，諸如對人、力、財、物等等資源的控制和調(diào)配權(quán)等等。由于公共管理組織一般屬于一種非功利化的組織機構(gòu)，因而管理者在理論上不應(yīng)該受到功利性因素的影響。然而，在實際中，功利化色彩滲透于公共管理組織機構(gòu)的過程中，直接導致了公共管理倫理的嚴重缺失。
（三）公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態(tài)度。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態(tài)度也是一個較為突出的問題。一般而言，人們都有獲取物質(zhì)財富及精神財務(wù)的欲望，但是因為價值觀念的不同而表現(xiàn)出不同的行為模式，個體之間存在非常大的差異。個人在對待私人財富和公共財富方面，會受到多方面因素的影響。一旦私心的欲望超越了道德及法律的底線，就會做出有害于他人及國家的行為。公共管理倫理缺失的行為，在本質(zhì)上來講是社會心理層面的問題，同時也是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等等倫理道德層面的問題。
二、解決公共管理倫理缺失的具體實現(xiàn)方式
（一）明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標準。明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標準是解決公共管理倫理缺失的首要任務(wù)。一方面需要加大公共管理組織倫理的研究力度，從而盡可能的充實公共管理倫理領(lǐng)域的精神教育內(nèi)容。另外一方面要加強公共管理組織文化建設(shè)，提升公共管理者的個人道德素養(yǎng)，促進不道德的行為發(fā)生。從而針對公共管理組織的活動范圍及相關(guān)的倫理標準做出針對性的責任劃分規(guī)范，明確公共管理倫理方面的規(guī)范標準。
（二）塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進程。在塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進程方面，應(yīng)該根據(jù)公共管理組織所提品及服務(wù)的特性，針對性的進行宣傳教育活動。通過塑造公共管理組織及管理者的道德人格魅力，實現(xiàn)擴大公共管理倫理的社會影響力度。另外，還需要進一步明確不同公共管理領(lǐng)域的管理主體，并對其管理理念、管理方式、服務(wù)標準等等做出具體而可行的規(guī)定。將已有的公共管理活動與即將開展的公共管理活動結(jié)合起來，實現(xiàn)公共管理更高層面的戰(zhàn)略部署。
（三）加強公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控。加強公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控首先需要建立一個覆蓋整個公共管理領(lǐng)域的倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控體系，對于政府部門及事業(yè)單位的行為應(yīng)該提出與其職能性質(zhì)相一致的倫理要求，同時對其實施的效果進行客觀、公正的評判。另外，還需要將誠信意識、責任意識、法制意識、廉潔意識等等深入到公共管理中去，強化公共管理組織崗位的非經(jīng)濟性特征，用服務(wù)型代替統(tǒng)治型管理，提倡在法制精神教育下的公民自由權(quán)，實現(xiàn)公共管理決策的民主化、科學化。
三、結(jié)語
公共管理理論缺失問題的日益嚴重，已經(jīng)威脅到了社會信任、發(fā)展信念等等方面。本文從當前公共管理倫理缺失的主要成因分析出發(fā)，包括公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩、公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量以及公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當態(tài)度三個方面。然后就如何解決公共管理倫理缺失的問題進行了深入的探討，涵蓋了明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標準、塑造道德典范加快公共管理倫理建設(shè)進程以及加強公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控多個方面。希望為今后有效的解決公共管理倫理的缺失以及提升公共管理的水平奠定一個具有參考價值的文獻基礎(chǔ)。
參考文獻
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篇10
雖然公共倫理建設(shè)取得了一定的成就,但是也面臨著很大難題與挑戰(zhàn),存在現(xiàn)實中的公共倫理缺失問題。我國公共管理倫理缺失的主要原因，筆者認為主要有以下三個方面:
1.思想意識因素方面
我國傳統(tǒng)社會遺留下來的中國悠久的歷史文化和傳統(tǒng)的倫理觀念鑄成了公共倫理理念缺失以及意識困境，當前公共倫理的理性正在缺失，給原有的價值體系、道德標準帶來較大的沖擊。首先一些公共管理主體的“服務(wù)”意識逐漸蛻化，對基本公共管理體系形成消極的影響，其次，管理者對公共道德的理解出現(xiàn)偏差，本來管理與倫理融合的最高層次是發(fā)自內(nèi)心地相信管理倫理的存在、內(nèi)容及其重要價值，而中國傳統(tǒng)倫理卻偏重于個人的修身養(yǎng)性和個人與家庭成員之間的私德關(guān)系，而忽視了個人對社會與國家的公德關(guān)系，未能凸顯人的主體性和以人的個性自由的最高境界。再加上中國傳統(tǒng)的倫理觀念沒有，也無法發(fā)展出一種適度合理的公共理性。最后，中國歷經(jīng)數(shù)千年的發(fā)展中形成的復雜、狹隘順從的草民政治意識和政治思想，使得他們根本不參與或僅是被動地參與政治性活動，參政意識相當?shù)?，更談不上對公共管理倫理的發(fā)展。因此，這些思想意識因素直接影響他們對公共管理的參與度和思想意識的轉(zhuǎn)變。
2.制度建設(shè)因素方面
中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，雖然也建立了各種較完備的行政監(jiān)督機制與制約體系，但受各種因素的制約影響，我國目前還存在著很多行政監(jiān)督不力、制度建設(shè)相對遲緩的現(xiàn)象。社會對于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入也明顯不足。具體表現(xiàn)為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理方面重視不夠，理論界對于與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的管理倫理規(guī)范缺乏深入、系統(tǒng)、透徹的研究，從而導致精神文化建設(shè)所依賴的倫理工具相對缺乏；二是一些公共管理組織對待這些傳統(tǒng)倫理體系的態(tài)度,往往也是只重視傳承而不重視發(fā)展。這不僅導致了自身公共管理倫理素質(zhì)的下降,同時也降低了總體的公共管理服務(wù)水平,激化了社會矛盾，倫理內(nèi)化也就不可能達到真正意義上的公共性、公平性、普及性。現(xiàn)實生活中公共管理倫理價值的確立與發(fā)展需要在“公共善”的問題上達成一致，避免社會管理混亂不堪。再者，公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅(qū)使的現(xiàn)象較為嚴重，公共倫理范疇概念也不明確，缺乏對各個主體的導向性和社會實踐性，這些原因?qū)е铝斯补芾韨惱戆l(fā)展與制度建設(shè)不可能和諧發(fā)展。
3.環(huán)境刺激因素方面
由于我國目前正處于社會的變革發(fā)展時期，社會生活節(jié)奏快,競爭激烈,物欲膨脹，工作壓力大，再加上社會監(jiān)督和制約機制不足，使得管理主體的人格發(fā)生了嚴重的異化，倫理意識不斷淡化,人們在追求個人利益的正當性和合理性時,價值觀念也隨之發(fā)生了改變,從而導致公共權(quán)力在公共管理領(lǐng)域中被大量地交換和利用，這些管理者進而形成了功利型人格,最終導致了公共管理倫理的缺失。改革開放以來,我國的物質(zhì)生活水平不斷提高,但對現(xiàn)實利益的過分追求，不僅加深了我們對物質(zhì)世界的依賴和精神的空虛,也折射出了社會價值理想的缺失。我們生活的世界不僅是一個現(xiàn)實世界,更是一個有意義的世界。近年來相繼發(fā)生一些惡性事件表明，誠信的缺失、道德的滑坡在一些社會領(lǐng)域已經(jīng)到了非常嚴重的地步。這不僅影響了我們整個國家的形象和道德建設(shè),也在一定程度上破壞了公共倫理建設(shè)的社會公共環(huán)境。
三、針對公共管理倫理缺失提出的的策略
筆者認為，要想推進公共管理體系構(gòu)建，解決公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的倫理缺失、道德滑坡問題，就必須多方位、長期有效地加強公共管理倫理建設(shè)。
1.加快轉(zhuǎn)變公共管理思維
社會公共管理倫理思維是指以管理學與倫理學相統(tǒng)一為指導思想的思維方式,是執(zhí)行和評估管理倫理規(guī)范的道德評價坐標。公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性?，F(xiàn)階段我們要明確公共管理倫理的現(xiàn)實作用及其相應(yīng)的規(guī)范標準，轉(zhuǎn)變陳舊的思維方式，實現(xiàn)公共管理倫理思維轉(zhuǎn)變，對公共管理組織的倫理要求與對公共管理者的倫理要求做明確區(qū)分，堅持以人為本,不斷改進倫理道德激勵方法與管理方法，強調(diào)管理活動的倫理規(guī)范；同時，為了防止公共管理倫理缺失，我們也要把法律、行政、經(jīng)濟和教育等各個方面結(jié)合起來,制訂出不同的倫理考核標準與道德規(guī)范，強調(diào)投入公共組織管理者的道德責任感和對正義事業(yè)的投入，明確認識到公共倫理規(guī)范的重要性，盡可能地多在公共管理組織的監(jiān)督上下工夫,努力推進公共管理構(gòu)建，使管理活動有據(jù)可依、行動有序。
2.健全公共管理制度
管理倫理建設(shè)必須以政治、法律、制度等的建設(shè)和完善為首要條件。因此，在當代社會生活高度分化和社會關(guān)系復雜化的情況下,社會公共管理必須把這種特殊的管理方式引申為外在的管理制度的具體建構(gòu)并不斷塑造道德典范，擴大公共管理倫理的社會影響力，健全各項公共管理制度。首先，公共與倫理相結(jié)合必須在政府與公民長期互動的關(guān)系模式之上，公共管理的社會責任也必須建立在充分了解多數(shù)公民偏好的基礎(chǔ)之上，把公民外在的行為規(guī)范逐步轉(zhuǎn)化為組織整體和組織成員的內(nèi)心要求，從而實現(xiàn)管理與倫理的深層融合；其次，在具體公共管理過程中,應(yīng)當把公共管理倫理放在國家管理創(chuàng)新戰(zhàn)略層面上加以思考，通過管理的倫理化和倫理的管理化結(jié)合，把對已有公共活動的規(guī)范與開展新的公共活動結(jié)合起來,明確管理主體的社會責任,不斷創(chuàng)新管理制度，并讓其在一整套較為完備的體制中充分發(fā)揮激勵功能，最終實現(xiàn)公共管理制度的人性化、科學化、時代化。
篇11
筆者認為,我國公共管理倫理缺失的原因主要有以下三個方面:
1.公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當?shù)膽B(tài)度
辯證唯物主義認為,內(nèi)因決定事物的本質(zhì)和發(fā)展方向。我國公共管理倫理缺失的根本原因在于公共組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取了不正當?shù)膽B(tài)度。公共管理倫理缺失的社會心理根源在于人們思想深處充滿了對于公共利益的淡化與侵占的動機,而這種動機的產(chǎn)生是以公共管理組織及其管理者的倫理道德水平低下為前提條件的。這種倫理道德水平的低下狀況通常由組織及其管理者所奉行的是非觀念和價值觀念所決定。組織的是非觀、價值觀受組織創(chuàng)辦者所秉承的信念及組織發(fā)展歷史的影響,而管理者的是非觀、價值觀的形成則受其個人家庭生活環(huán)境、受教育情況和社會工作閱歷的綜合影響。公共管理組織及其管理者在人格特質(zhì)上應(yīng)當具備在內(nèi)心深處關(guān)心他人、尊重他人,關(guān)心公眾利益和公共幸福,具有較強的道德自律和約束能力,具有同情心和社會責任感。公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時所采取的不正確態(tài)度,從內(nèi)因?qū)用娣治?一方面是公共管理組織的目標、使命、宗旨與社會要求出現(xiàn)嚴重偏差,比如管理者任用方面的失策,只重視能力、勤奮、業(yè)績等指標考核,而忽略了對其進行德性與廉潔方面的考核;另一方面則是公共管理者在具體管理工作中對自身道德約束要求的降低。一般而言,人們都有獲取物質(zhì)財富和精神財富的欲望,但是持有不同是非觀念、價值觀念的人群,在具體獲取方式上卻存在顯著差異。個人在對待私人財富和公眾財富方面如何看待這二者之間的區(qū)別,對于自己不經(jīng)過努力就獲得的非份之財,是否會面臨良心這個“公正的法官”的審判[7],是否會受到社會大眾的譴責和法律的嚴懲,這些都是公共管理倫理中非常重要的判斷依據(jù)。因此,私心和私欲是導致公共管理人員道德敗壞的心理根源。如果公共管理者缺乏一種自省自律意識,那么社會轉(zhuǎn)型和市場開放就會為這種不良欲望演變?yōu)楦瘮⌒袨閯?chuàng)造條件。社會上存在的公共管理倫理缺失行為,在本質(zhì)上是社會心理層面的問題,它同時又是特定社會文化背景下人群的是非觀念、價值觀念等倫理道德層面的問題。
2.公共管理環(huán)境中的各種刺激因素成為強化倫理缺失的外在力量
公共管理環(huán)境中的各種刺激因素,一部分來自于組織內(nèi)部環(huán)境,如對于人、財、物、信息、政策等資源的控制與調(diào)配權(quán)力以及由此導致的地位和身份的變化,一部分來自于組織外部環(huán)境,如政治、經(jīng)濟、社會、文化等方面對公共管理組織及其管理者潛移默化的影響。組織內(nèi)部環(huán)境誘因,其形成基礎(chǔ)是組織傳統(tǒng)及其文化色彩;組織外部環(huán)境誘因,則與整個社會及其所處的發(fā)展階段有關(guān)。一般而言,功利化組織中的各種誘因比較多,因而對于管理者的影響比較大;而非功利化組織中的誘因比較少,因而對于管理者的影響比較小。公共管理組織一般屬于非功利化的組織機構(gòu),其管理者在理論上不應(yīng)當受社會功利因素的過度影響,但是在功利化色彩不斷向這些組織滲透的社會發(fā)展階段,這些組織及其管理者也會形成功利型人格,進而導致公共管理倫理的缺失。追求經(jīng)濟利益最大化本身就帶有比較濃重的功利化色彩。在這樣一個社會發(fā)展階段,與社會經(jīng)濟地位直接相關(guān)聯(lián)的各種利益因素,都容易蛻變?yōu)橐鸸补芾韨惱淼赖氯笔У耐獠苛α俊８鞣N經(jīng)濟誘因為公共管理倫理缺失的形成提供了客觀條件,尤其是由于過分強調(diào)經(jīng)濟利益導向作用,使評價公平與正義的倫理精神中的是非觀念被商業(yè)文化中的價值觀念所取代。這種倫理道德標準概念不明確及其約束力缺乏的現(xiàn)狀使一些公共組織管理者的腐敗行為變得更加放縱,并使腐敗成為一種對社會經(jīng)濟活動構(gòu)成較大威脅的社會性問題。兼之體制改革這一過程本身導致了政府行為必須從大量經(jīng)濟活動中逐步退出,并讓位于各個不同的市場主體,這就使一些掌握“公權(quán)”的部門或者組織有了與各個不同市場主體的“私利”之間進行“權(quán)錢”交易的機會。市場經(jīng)濟體制下公共管理組織通常擁有較大權(quán)力,而且市場經(jīng)濟越是向前推進,人們對于公共管理的需求就越多,這就在一定程度上導致了這些組織在與市場主體交往中容易發(fā)生腐敗。因此,社會轉(zhuǎn)型時期大量出現(xiàn)的政府監(jiān)管與市場調(diào)節(jié)都無法直接介入的公共領(lǐng)域,客觀上成為腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的場所。腐敗現(xiàn)象控制不力和貧富懸殊的趨勢愈演愈烈主要原因在于政府擁有很大的配置資源的權(quán)力、干預企業(yè)的權(quán)力并由此產(chǎn)生的尋租行為;問題越多越強化政府的權(quán)力,政府權(quán)力越強化問題越多,結(jié)果要看腐敗和法制的市場經(jīng)濟哪一個跑得更快。[8]
3.公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩
世界許多國家的社會經(jīng)濟發(fā)展軌跡表明,公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩是造成公共管理倫理缺失的重要原因。我國公共管理倫理文化及其相關(guān)教育制度建設(shè)滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要,在人口大規(guī)模流動、城市化進程不斷加速、社會大眾對公共服務(wù)質(zhì)量要求不斷提升的社會轉(zhuǎn)型時期,與物質(zhì)財富大量增加和快速積累形成鮮明對照的是,社會對于公共管理倫理這一精神領(lǐng)域的投入明顯不足。政府部門仍然是公共管理產(chǎn)品的主要提供者,企業(yè)和個人則是這種產(chǎn)品的主要使用者。公共管理產(chǎn)品提供渠道的單一性在一定程度上導致了生產(chǎn)與消費之間的倫理沖突。在多種經(jīng)濟成份并存的經(jīng)濟發(fā)展階段,傳統(tǒng)社會的公共管理倫理標準盡管不斷受到?jīng)_擊,但是仍然有廣泛的社會基礎(chǔ),公共管理組織對待這些傳統(tǒng)倫理體系的態(tài)度,往往也是只重視傳承而不重視發(fā)展。而能夠引導社會健康發(fā)展的一些新的倫理標準比如對于習慣、良心、理想等的新的解釋,既要符合當代人的生活習慣和內(nèi)心信念,又必須經(jīng)歷社會全體成員的服從、認同、內(nèi)化的階段,這就必然導致對于社會發(fā)展真正具有指導意義的公共管理倫理精神的整體缺位。公共管理倫理精神及其相關(guān)教育制度建設(shè)進程過于遲緩具體表現(xiàn)為:一是社會上對于倫理問題尤其是公共管理倫理重視不夠,理論界對于與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的公共管理倫理規(guī)范缺乏深入、系統(tǒng)、透徹的研究,對于社會主義初級階段的善、公平、正義等倫理范圍缺乏可操作的、具體的解釋,這就導致了實踐中倫理建設(shè)的具體目標不明確,精神文化建設(shè)所依賴的倫理工具的相對缺乏;二是一些公共管理組織以贏利性組織的倫理規(guī)范進行員工選聘和管理,處理與社會之間的復雜關(guān)系,這不僅導致了公共管理倫理水平的下降,降低了公共管理服務(wù)水平,同時還激化了社會矛盾,有的公共管理組織甚至以親情倫理、教育倫理和職業(yè)倫理教育替代了公共管理倫理教育,使公共管理倫理教育并沒有真正意義上的“公共性”;三是倫理教育公益性特點不明顯,政府有關(guān)部門、大眾傳播媒體在這一領(lǐng)域的宣傳工作做得不夠,公共管理倫理教育受個人利益和部門利益驅(qū)使的現(xiàn)象較為嚴重;四是倫理教育體系不健全,公共倫理范疇概念不明確、缺乏導向性和實踐性,教育內(nèi)容陳舊,體系不科學,方法簡單、手段落后,在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時,仍在沿用傳統(tǒng)社會道德倫理指導現(xiàn)階段公共管理者行為;五是公共管理倫理教育缺乏明確指向性,沒有專門針對公共管理者的教育體系、教育內(nèi)容,直接導致效果不明顯。
三、我國應(yīng)對公共管理倫理缺失的策略
現(xiàn)階段,公共管理倫理缺失問題既有普遍性,又有特殊性,在一些公共權(quán)力比較大的領(lǐng)域,這一問題顯得尤其嚴重。因此,防止公共管理倫理缺失的重點對象應(yīng)當是那些擁有和使用公共權(quán)力的組織和個人。對于這些組織和個人,尤其需要進行公共管理倫理觀念宣傳教育。解決公共管理倫理缺失問題的具體措施有:
1.明確公共管理倫理的作用領(lǐng)域及其相應(yīng)的規(guī)范標準
鑒于我國公共管理活動領(lǐng)域不斷拓展,政府部門及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)當加強對于公共管理活動的研究,明確公共管理活動的范圍及其相應(yīng)的倫理標準,把針對公共管理組織的倫理要求與針對公共管理者的倫理要求作出明確區(qū)分,同時明確受公共管理活動影響的社會公眾的公共倫理規(guī)范。根據(jù)各類公共管理組織對于社會大眾生活的影響程度,制訂不同的倫理考核標準與道德規(guī)范,拓展公共管理倫理體系的層次和覆蓋范圍。加強公共管理組織倫理的研究力度,充實公共管理領(lǐng)域倫理精神教育內(nèi)容。針對公共管理組織及其管理者在對待自身利益和社會利益時采取不正當態(tài)度這一問題,要從加強組織文化建設(shè)與提升公共管理者個人道德素質(zhì)這兩個方面來促進不道德行為的減少。為此,要在公共管理組織的監(jiān)督上下功夫,同時加強對于公共管理者的道德約束與考核。倫理建設(shè)要有針對性,不應(yīng)將適用于一般組織的倫理考核標準運用于公共管理組織。要尤其強調(diào)公共組織管理者的道德責任感和對正義事業(yè)的投入以及廉潔自律情況,通過倫理教育與管理手段約束公共管理人員的私欲。在公共管理倫理精神及其相關(guān)的教育制度建設(shè)中,要與時俱進、有選擇地保留傳統(tǒng)社會形態(tài)中形成的倫理思想,如儒家文化中的仁、義、禮、智、信、廉、恥,并明確這些范疇在當代社會背景下的具體內(nèi)涵;同時批判地吸收國外的公共管理倫理思想,如西方倫理學中的善、幸福、德性、快樂、勇敢、大方、大度、溫和、友善、誠實、機智、明智、自制、堅強、自愛等倫理范疇。在建立公共管理倫理體系時,要把崇尚美好行為、善良與公正行為結(jié)合在一起進行思考[9],使公共管理人員成為公平正義的真正實踐者。
2.加強公共管理領(lǐng)域倫理環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控
篇12
（一）管理體系、能力同現(xiàn)展目標間的差距
伴隨現(xiàn)代國民經(jīng)濟持續(xù)快速的發(fā)展，社會公民逐漸感知到良好的社會發(fā)展氣氛，以及文化建設(shè)的繁榮氣氛。我國在進行社會治理的體系、能力等方面也獲得較為突出的發(fā)展，可是其依然無法滿足當今社會的行政生態(tài)發(fā)展有關(guān)要求。比如：我國現(xiàn)代的法治建設(shè)中還有很多的不足，需要及時予以有效的完善。社會居民民主化落實程度較低，要實現(xiàn)全民民主依然還有很長的路要走。政府機關(guān)單位的制度運行體系過于固化，對日常管理工作的處理效率尚未獲得有效提升，繁冗的政府部門無法滿足民眾真實的辦事訴求。社會網(wǎng)絡(luò)中有種類繁多的制度條例，而網(wǎng)絡(luò)化的制度條例需要健全的制度基礎(chǔ)實施約束，因此政府、社會組織等諸多方面需要聯(lián)合起來，對社會發(fā)展當中出現(xiàn)的利益配置不均、缺失公平等尖銳問題進行協(xié)力解決。政府、社會中的組織與民眾都是社會治理中的主體，社會治理能力缺失著重展現(xiàn)在政府、社會組織與相關(guān)政策的不健全上，社會民眾和政府部門工作之間欠缺協(xié)調(diào)等。政府工作人員的思想意識、辦事能力影響社會治理落實的成敗，思想意識、辦事能力層面上的缺失，嚴重影響社會治理工作的成效。不同的機構(gòu)部門中的人員，其具體工作內(nèi)容較為模糊，不具備良好的配合能力，更是無法收到良好的治理成效。因此我國在治理能力以及各個治理體系等方面實現(xiàn)的發(fā)展，同現(xiàn)代化社會治理的要求依然有很大差距。所以促進國家治理體系的創(chuàng)新改革，推動政府、社會組織與民眾之間的發(fā)展，是實現(xiàn)社會治理工作有效落實的關(guān)鍵前提。
（二）公共管理手段與措施過于單一
公共管理工作者在實施公共管理工作的時候，需要使用各種有效的工具、技術(shù)、手段等來完成管理工作。公共管理技術(shù)中包含：數(shù)字治理、智慧政務(wù)、風險評估、科學決策、績效治理以及應(yīng)急處理等技術(shù)，其在現(xiàn)代社會公共管理工作中具有極為關(guān)鍵的作用，具有較為完善的制度約束與規(guī)范，較為先進的體系結(jié)構(gòu)，因此政府部門也會使用公共管理技術(shù)實施管理工作。公共管理技術(shù)被政府機關(guān)部門所大力推崇，可是其對于公共管理工作落實過程中的幫助卻非常少。這是因為政府未能使用有效適合公眾利益的管理技術(shù)實施管理，其主要是應(yīng)用便利、穩(wěn)定、突出政績的管理技術(shù)實施管理。傳統(tǒng)而單一的管理工作模式讓政府公共管理工作耗時較長，長時間持續(xù)下去就會導致社會群眾產(chǎn)生信任危機。
（三）公共管理工作者思想意識亟待提升
社會倫理的價值體系、組織文化等都會影響公共管理工作者，公共管理工作者會在其影響之下產(chǎn)生偏差的文化意識。會導致整個社會管理體系產(chǎn)生變質(zhì)，變成違法亂紀行為的溫床?；诮】怠⒘夹缘慕M織文化體系，社會的染缸效應(yīng)會對公共管理工作者形成良性影響，培養(yǎng)其遵紀守法、依章辦事的良好習慣?？墒腔诓涣冀M織文化對管理工作者的影響，會導致公共管理工作者產(chǎn)生意識偏差，公共管理工作者會因為自身道德品質(zhì)與社會價值體系之間存在的矛盾，出現(xiàn)自相矛盾的心理狀態(tài)，并且因此會感受到痛苦不堪。因此，公共管理者的倫理價值、道德價值體系構(gòu)建，需要正面積極的價值觀念以及良性組織文化內(nèi)容的導向。如果沒有正面積極的引導處理，就會導致倫理道德缺失、權(quán)值僭越等狀況的產(chǎn)生。
二、新常態(tài)下公共管理實現(xiàn)發(fā)展的出路
（一）強化公共管理實施主體的管理能力
公共管理的落實不但需要政府、社會組織與民眾等多個層面的共同努力，更要求社會民眾對政府、社會組織等工作內(nèi)容的有效配合。對于管理層面的不同，政府部門以及社會組織、民眾等所承擔的責任義務(wù)也是不同的，各個社會體系需要及時強化自身的本職工作。政府部門在公共管理工作的落實過程中屬于領(lǐng)導者，政府部門制定出合理有效的管理制度與條例，來引導社會組織以及民眾進行工作落實。因此政府部門以及制度條例等需要進行深化創(chuàng)新與改革。及時改變傳統(tǒng)管理架構(gòu)中刻板僵化的方式，使用更加靈活、和諧的方式實施公共管理。政府實施管理的時候要注意這幾點：政府部門內(nèi)部一定要建立嚴謹?shù)娜藛T選拔機制與激勵機制，基于對工作者的嚴謹選拔，來提升其工作質(zhì)量，要構(gòu)建健全的績效管理體系，對工作者的能力、工作的實際情況進行準確而公平的考核，不定期對工作者進行培訓，基于思想政治、技術(shù)能力等層面的培訓，提高工作者的職業(yè)道德水平和服務(wù)能力，切實提升工作者的公共管理工作效率。
（二）強化對公共管理方式的創(chuàng)新
現(xiàn)代公共管理工作的開展需要使用現(xiàn)代先進的公共管理方式，現(xiàn)代公共管理方式能夠促進社會治理機制、能力實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。因此在公共管理中使用現(xiàn)代先進的公共管理方式，改變死板、僵化的管理理念與模式，協(xié)調(diào)各個部門之間的工作任務(wù)，切實提升公共管理工作的成效。現(xiàn)代對公共管理方式的有效創(chuàng)新，能夠切實促進我國國民經(jīng)濟的有效增長。當前我國國民經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)了穩(wěn)定、持續(xù)、健康的發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟全球一體化的作用之下，國際資源和生產(chǎn)要素上的貿(mào)易往來更加密切，這會讓國際生產(chǎn)資料的成本逐漸下降。并且國際企業(yè)之間的競爭模式也逐漸出現(xiàn)，各個國家會在市場經(jīng)濟競爭中淘汰落后的經(jīng)濟體和生產(chǎn)方式，并且也會使產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理方式等方面的創(chuàng)新更加快速，經(jīng)濟發(fā)展促進現(xiàn)代公共管理技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展。當前公共管理是把互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等高新科技關(guān)聯(lián)起來進行管理，高新科技的應(yīng)用，能夠讓公共管理部門的工作成效被提升，更能夠?qū)崿F(xiàn)政府部門內(nèi)部管理模式的創(chuàng)新與改革。
（三）對現(xiàn)代公共管理的核心倫理、價值體系進行重新構(gòu)建
傳統(tǒng)的價值理念已經(jīng)無法適用于當前公共管理的價值理念，盲目追崇金錢與權(quán)力，會導致社會總體價值觀念出現(xiàn)缺失。政府工作者對公眾的訴求視而不見，恣意踐踏和侵犯公共利益，導致民眾與政府部門之間產(chǎn)生信任危機。因此構(gòu)建正確的倫理、價值體系是當前政府機關(guān)部門極為關(guān)注的重點問題，基于依法治國、以德治國相關(guān)理念的基礎(chǔ)之上，要對法治、民主、公平、公正的社會價值體系、風氣等進行大力宣導，針對違法亂紀、以權(quán)謀私等個人行為要實施嚴肅的處理。并且要全力構(gòu)建政府部門工作者自身的公仆意識與服務(wù)意識，培養(yǎng)社會民眾的公德意識和公德心，切實提升整個社會的道德、法治層面的文化意識。社會主義的核心價值所依附的憲法、法治內(nèi)容，需要變成公共管理工作中的核心倫理、價值體系。
三、結(jié)束語
綜上所述，現(xiàn)代社會管理中的關(guān)鍵組成部分就是公共管理，公共管理會影響到國民生活的諸多方面。公共管理是社會、民眾與政府緊密關(guān)聯(lián)的管理活動，其順利開展需要政府部門的合理扶持，更需要民眾的有效配合與協(xié)調(diào)。公共管理工作的核心思想就是要實現(xiàn)法治以及創(chuàng)新，構(gòu)建健全的法律體系來規(guī)范公共管理，確保國民利益的完整性，確保社會實現(xiàn)公平與公正，在公共管理中應(yīng)用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)公共管理的高效運轉(zhuǎn)，確保公共管理能夠帶動政治、經(jīng)濟、文化以及自然生態(tài)環(huán)境等健康、持續(xù)的發(fā)展。
【參考文獻】
篇13
第二，倫理精神的踐行需要公共管理提供相應(yīng)的制度與法律保障。內(nèi)部控制與外部控制是保障倫理精神踐行的兩種有效方法。外部控制有倫理立法、倫理法規(guī)與倫理監(jiān)督，內(nèi)部控制主要是通過倫理教育、倫理激勵、倫理宣傳與倫理文化建設(shè)等方式來進行。而不論是外部控制還是內(nèi)部控制，都應(yīng)由相應(yīng)的公共管理機構(gòu)來完成的，這就關(guān)系到公共管理者的思想觀念、價值取向等問題，也涉及到許多具體的行政程序、管理方式和管理技術(shù)問題。這說明，公共管理能為倫理精神的踐行提供相應(yīng)的保障。
第三，公共管理必須在倫理框架下運作才具有實質(zhì)合法性。公共管理的合法性有程序合法性與實質(zhì)合法性之分。程序合法性即法律形式的合法性，任何政治權(quán)威僅僅具有法律形式的合法性是遠遠不夠的，它還必須具有實質(zhì)性的合法性。這種實質(zhì)合法性就是合規(guī)范性，即合道德性，道德基礎(chǔ)才是公共管理最堅實的基礎(chǔ)。合道德性的實質(zhì)意義在于，“政治統(tǒng)治的公正、正義，而公正、正義又體現(xiàn)在對于公民的權(quán)利與利益的保護上。如果失去了合規(guī)范性，形式合法性也就不具有任何實質(zhì)性的意義，也就喪失了政治權(quán)威存在的理由。”［6］這意味著，公共管理必須在倫理道德的框架下運作才具有實質(zhì)合法性。然而，縱觀人類歷史坐標，并不是公共管理運行的每個階段都具有實質(zhì)合法性。在統(tǒng)治型與管理型公共管理模式下，由于行政與倫理的嚴重背離，其運行的實質(zhì)合法性受到挑戰(zhàn)；而在行政與倫理高度統(tǒng)合的服務(wù)型模式中，倫理道德給予了公共管理有效運行的強力支撐，其實質(zhì)合法性才得以逐步確認。
二、統(tǒng)治型公共管理模式：倫理被淪為行政的工具
統(tǒng)治型公共管理模式是農(nóng)業(yè)社會的治理模式。農(nóng)業(yè)社會是以地域、種族、家族等因素為基本依據(jù)而把治理對象隔離成不同部分，并在此基礎(chǔ)上制造不同身份群體間矛盾與沖突，然后分而治之的社會。王權(quán)專制的“統(tǒng)治型”社會要求整個社會根據(jù)統(tǒng)治的需要而在等級結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上組織起來，政府管理只不過是統(tǒng)治者私人管理的延伸，帶有強制性和明顯的暴力傾向。而統(tǒng)治者為了喚起并維持公眾對其“合法性”的認可，也竭力進行意識形態(tài)的宣教，差等正義論、君權(quán)神授論和王權(quán)至上論等皆是這一時期的典型表現(xiàn)。這樣，“國家就從一個自由處理自己事務(wù)的部落組織轉(zhuǎn)變?yōu)槁訆Z和壓迫鄰近部落的組織，而它的各機關(guān)也相應(yīng)地從人民意志的工具轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌?、壓迫和統(tǒng)治自己人民的機關(guān)了。從此，人們一直在少數(shù)人的統(tǒng)治下生活，民主、自由被專制和奴役所取代?！保?］（P165）因此，在這一時期，國家對社會的管理實質(zhì)上是一種不平等的統(tǒng)治。它以統(tǒng)治者為中心，以實現(xiàn)統(tǒng)治階級利益最大化為宗旨，以維護階級統(tǒng)治為主要任務(wù)，以統(tǒng)治者的任意專斷為管理方式。［8］（P17）正如馬克思所說，這是一種“輕視人、蔑視人，使人不成其為人”的治理模式。統(tǒng)治型公共管理模式是一種建立在權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上的“權(quán)制”模式。在這種模式下，一切制度設(shè)計與安排都要圍繞鞏固和擴大統(tǒng)治權(quán)力而進行，它表現(xiàn)的也是是權(quán)力意志的物化。由于權(quán)力意志總是有馬克思所說的那種“任性”的特征，所以需要得到某種力量的矯正。法治是人們首先想到并認為理所當然的矯正工具，但由于其限制了權(quán)力的任意運行，歷代的統(tǒng)治者至多把它當作一種“邊緣化”的工具偶爾采用。
如果有誰把“法治”抬高到首要地位，只能以失敗告終。法治對權(quán)力意志矯正的失敗讓人們再次思考什么才是權(quán)力的穩(wěn)固外在約束力量，德治進入了人們的視野。一般認為，統(tǒng)治型模式中公共管理的質(zhì)量取決于治理者的德性、能力和權(quán)謀，被統(tǒng)治者希望統(tǒng)治者是一個“有道明君”，而統(tǒng)治者為了權(quán)力的鞏固也愿意以德治的面目示眾，用德治對權(quán)治進行修飾、補充、完善，以為其統(tǒng)治謀求長久的合法性。這意味著，要矯正權(quán)力意志的“任性”特征，只能更多地求助于包含倫理精神與樸素道德規(guī)范的德治。這種道德規(guī)范首先介入到權(quán)力的邊緣地帶，一定程度上成為了矯正權(quán)力意志和約束權(quán)治行為的重要力量，在不與權(quán)力意志發(fā)生根本性沖突的條件下，是權(quán)治的一種有益的補充。因此，在統(tǒng)治型公共管理中，德治就有了不同于法治的命運———被統(tǒng)治者大力推崇，被統(tǒng)治者迫切期望，甚至一度超越“權(quán)治”而成為一種“主流話語”、“宏大敘事”。［9］但是，由于農(nóng)業(yè)社會并不具備產(chǎn)生完整的、系統(tǒng)的倫理規(guī)范的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治體制與民主法制，即使有些倫理因素在社會治理中發(fā)揮了作用，也只是以家庭為核心的一般倫理關(guān)系在政治活動中的映射，一旦與權(quán)力意志發(fā)生沖突與矛盾，權(quán)力意志就會表現(xiàn)出對道德規(guī)范與倫理精神的蔑視與排斥，從而使他們的矯正、約束、規(guī)制功能喪失殆盡。也許有人會說，與統(tǒng)治型公共管理模式相聯(lián)系的道德是與政治同構(gòu)的，道德條目及其內(nèi)含的價值準則具有極高的權(quán)威性，如中國儒家推行的道德理想就是作為政治理想而存在的，古希臘的柏拉圖所推行的理想國、亞里士多德所推行的城邦至高的善也是講求道德與倫理的表現(xiàn)。［10］
但是，在統(tǒng)治型公共管理模式下，以柏拉圖與亞里士多德為代表的思想家所提出的正義與善其實只是一種差等的正義與善，其實質(zhì)是承認人與人之間的先在不平等；而中國古代的德治思想“只能是一種理想，甚至是一種空想……如果統(tǒng)治型社會存在著一些可以判定為德治的形式與內(nèi)容的話，那也只不過是權(quán)治的補充或輔助因素……‘德治’本身并不是一項根本性制度，而是作為手段而存在的，甚至，常常會淪為一種欺騙社會的幌子”。［11］（P177-178）也就是說，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治往往是“權(quán)制”下的一種工具，維護的是統(tǒng)治階級的利益，宣揚的是臣民“愚忠與服從”的“美德”，這種無“德制”保障的德治是虛假的、隨意的德治，是工具性德治，因而其所蘊含的行政倫理也不過是“權(quán)治（制）”的工具和手段而已?！斑@種‘德治’并不是必然的，往往與少數(shù)開明的最高統(tǒng)治者（君主）聯(lián)系在一起，如果君主昏庸，也就沒有什么‘德治’可言……總之，統(tǒng)治型公共管理模式僅僅擁有了‘德治’的形式與外衣，實質(zhì)上，并不是真正的‘德治’”。［12］（P179）可見，由于缺乏“德制”的保障，統(tǒng)治型公共管理模式下的德治僅是個人的信念、理想與修身養(yǎng)性，而不是制度化的要求。因此，從根本上說，對以暴力和以暴力為后盾的統(tǒng)治型公共管理模式，習俗化的家元倫理并不能減緩其強化人侵犯性品質(zhì)的傾向，倫理道德無疑會隸屬并讓位于統(tǒng)治階級的利益與權(quán)力，并直接成為了統(tǒng)治階級催生臣民意識、強化人生而不平等的先在平等觀與差等正義論、維護穩(wěn)固統(tǒng)治秩序的“工具”。
三、管理型公共管理模式：行政與倫理的背離
人類進入工業(yè)社會后，由于分工和交換的發(fā)展、工具的革新，生產(chǎn)力突飛猛進，社會的組織化、體系化程度迅速提高，機器化大生產(chǎn)帶來了以“效率”為中心的管理理念。為了消除經(jīng)濟與社會發(fā)展的巨大障礙，一批批先進的思想家們高舉人本主義和民主主義的旗幟，對專制的意識形態(tài)和制度體系進行了無情的批判，由此引發(fā)了統(tǒng)治型公共管理模式的范式危機。在這種語境下，政府的統(tǒng)治色彩日益淡化，管理職能得到強化并居于主導地位，管理型公共管理模式由此產(chǎn)生。該模式以泰勒的科學管理原理與韋伯的官僚制為理論支撐，其主要特點是：以經(jīng)濟、效率為主要價值取向，忽視公共行政中的責任與公平；強調(diào)管理技術(shù)、程序與規(guī)則，忽視了被管理者的情感需求與組織成員的創(chuàng)新精神；秉行價值中立的觀念，注重行政人員的專業(yè)化和技術(shù)化。顯然，與統(tǒng)治型公共管理模式相比，這一模式有巨大的進步。但是，由于它推崇的是龐大的官僚制機器，建立的是一套自上而下的權(quán)威與嚴密的等級秩序，偏重于科學分析和工具理性立場而忽視人類直覺、情感與道德的單向度思考，所以這種模式嚴重阻礙了個人倫理道德的自主性，剝奪了個人的任何內(nèi)心情感，使進入其中的人只能有效率地執(zhí)行別人的意志而不用發(fā)揮主觀能動性。
正如庫珀所言，“進入官僚制以后，人們的良知就消失了”。［13］（P195）可見，這個歷史階段成長起來的公共管理模式陷入了科學化、技術(shù)化的追求中，喪失了價值考量，加劇了行政倫理的困境，因而它在一切涉及到人的存在與生活的問題時，都顯得格格不入。如果說官僚制確立的技術(shù)理性、價值中立原則是這一時期行政與倫理背離的理論基礎(chǔ)，那么整個社會陷入的一種效率至上、唯利是圖、一切向錢看的功利主義傾向則進一步加劇了行政與倫理的背離。梁漱溟認為，西方以功利和個人為主要價值取向的倫理文化雖在改造人類的物質(zhì)生活條件方面取得了很大的成就，但在精神上卻因此受了傷，在道德上產(chǎn)生了墮落的危機。［14］（P76）受此影響，人們產(chǎn)生了有史以來最極端的向錢看的觀念，產(chǎn)生了拼命賺錢、精于計算的商業(yè)文明，人與人之間的關(guān)系、家庭血緣、愛情、友誼、相親和社會關(guān)系，統(tǒng)統(tǒng)受到商業(yè)性個人利益的玷污與腐蝕。［15］盧梭在《論人類不平等的起源中》曾對此有深刻的描述。他指出，在這種社會中，每個人出于自己的利益為自己指定的行為準則與公共理性為全體利益而指定的規(guī)則常常完全相反?！翱峙聸]有一個生活富足的有錢人不被他貪婪的繼承人暗中希望早點死去-甚至連他自己的兒女也是如此；沒有一個海上船只的事故不被另一些商人視為喜訊……人們不得不相互關(guān)愛卻又彼此傷害。由于職責，他們生來就是敵人，而由于利益，他們又相互欺騙?！保?6］（P81）這說明，這一時期所尊奉的個人主義和利己主義的價值標準致使個人權(quán)力和利益極度擴張，從而使倫理面臨缺失其存在的理論預設(shè)的危險，其直接影響是嚴重腐蝕了公共行政中公益至上的價值觀，破壞了辦事規(guī)則與制度規(guī)范，加劇了行政與倫理的進一步背離。此外，管理型公共管理模式中的“法制”背景也在一定程度上排斥了行政中的倫理因素。管理型公共管理強調(diào)的是“法制”下的“法治”，突出的是權(quán)力的制約和權(quán)利的保障。
它力求在權(quán)力分散的基礎(chǔ)上，對權(quán)力腐敗進行制度上的防范。然而，法律在限制權(quán)力的同時也從根本上排除了道德，在法律治理的明確性與可操作性的追求中，道德被看做了無關(guān)緊要的東西。［17］（P143）因此，公共行政中的法律和道德、行政與倫理就發(fā)生了背離，在需要權(quán)力制約的領(lǐng)域和需要用法來為公民權(quán)利的實現(xiàn)提供保障的領(lǐng)域，法制支配著一切。雖然以沃爾多與弗雷德里克森為代表的新公共行政學派不斷地重申與呼吁公共行政中道德規(guī)范的重要性，力挺公共行政的公共、公平、責任、公民精神等倫理價值，強調(diào)社會公平應(yīng)與經(jīng)濟、效率一同成為官僚制的三大支柱，但是在傳統(tǒng)公共行政的深遠影響下，在人們普遍確立的以法為綱領(lǐng)的治理理念的干擾下，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的道德秩序，道德規(guī)范只有在與法、與經(jīng)濟效率不沖突的前提下才能得到認可。盡管人們也有意識把日常生活領(lǐng)域的道德規(guī)范帶入公共領(lǐng)域，但不道德的社會在人走入社會的時候卻對人進行了重塑，使人放棄了日常生活領(lǐng)域的道德。為此，張康之教授指出，“如果說統(tǒng)治行政還擁有虛假的道德外衣的話，那么管理行政連這一層面紗也撕破了，對于管理行政來說，完全封閉了倫理化的道路；它的法律制度化與科學化要求在本質(zhì)上是反倫理的”。［18］（P103）管理型公共管理模式下倫理與行政的背離可見一斑。
四、服務(wù)型公共管理模式：行政與倫理的統(tǒng)合
從管理型公共管理模式的整體來看，它的法制安排與政治體制安排之間存在相當大的悖論，法制要滿足市場經(jīng)濟自由平等的要求，而政府體制則以層級化的設(shè)置去把法制付諸實施。并且，在法制變成現(xiàn)實的過程中，時時處處都能看到行政命令發(fā)揮著主導作用。政府對行政生活的全面干預直接帶來了政府職能的擴張與行政規(guī)模的龐大，導致了機構(gòu)臃腫、人浮于事、、繁文縟節(jié)、力不從心，由此也帶來了越來越多的批判與質(zhì)疑，管理型公共管理模式在20世紀后期出現(xiàn)了全面的危機。為此，從20世紀70、80年代起，西方發(fā)達國家相繼掀起了新一輪政府改革運動，力圖解決與超越管理型公共管理模式的諸多弊端。該運動呈現(xiàn)出以下三種傾向：一是市場化傾向。主張企業(yè)化政府，顧客化公民，并運用現(xiàn)代管理技術(shù)，實現(xiàn)全面質(zhì)量管理和無縫隙流程再造，以提高政府的靈活性、回應(yīng)性、責任感；二是民主化管理趨向。主張通過政府再造以實現(xiàn)社會公共行政的公平和正義；主張政府與公民社會的合作治理，構(gòu)建協(xié)商合作的治理網(wǎng)絡(luò)。三是強調(diào)服務(wù)型公共管理的理念。認為服務(wù)型公共管理應(yīng)強調(diào)社會本位、公民本位、權(quán)利本位和服務(wù)本位，以權(quán)力共享、公民參與、合作共治為運行方式，使政府和公民各自回歸社會契約的原始邏輯設(shè)定，真正踐行還權(quán)于民的努力方向。新一輪政府改革運動為服務(wù)型公共管理模式的產(chǎn)生奠定了堅實的基礎(chǔ)。服務(wù)型公共管理模式是人類社會從工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉(zhuǎn)型而興起的管理模式，也是行政共和主義的重要載體。他從公民性的視角出發(fā)，對公民意識與公民精神提出了更高的要求，也對行政倫理提出了更高的挑戰(zhàn)。［19］這一挑戰(zhàn)意味著，該模式要在揚棄統(tǒng)治型、管理型公共管理模式隔絕式、分化式的控制機制的基礎(chǔ)上，從事“統(tǒng)合”的工作。通過“統(tǒng)合”，把一切領(lǐng)域、一切方面的積極成果綜合成社會發(fā)展的動力，以糾正由諸種分化而造成的消極效應(yīng)。顯而易見，作為規(guī)制人類行為的基本道德準則，倫理是首要統(tǒng)合的對象。
1、市場經(jīng)濟的倫理訴求呼喚服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理的統(tǒng)合。市場經(jīng)濟使個人利益得以凸顯，并追求一種個人主體意識的增強和個體自我價值的實現(xiàn)，造成了公共利益與個人利益領(lǐng)域的分離。在市場經(jīng)濟的影響下，新公共管理倡導的企業(yè)化政府改革造就了一批對公共服務(wù)缺乏熱情、道德水平低下的公務(wù)員隊伍，致使政府腐敗與不道德行為越來越多。［20］（P82、158）在這種情境下，整個社會面臨一系列價值預設(shè)的缺失。例如，市場化中人們的價值迷失與人格裂變，全球化、信息化背景下公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域界定的模糊性，科學性原則下公共行政標準的統(tǒng)一化與社會價值、社會文化的多元化之間的沖突，理性官僚制下公共組織片面追求效率而對公平導向的價值理性的背離和貶損，人們在市場化與全球化中“我是誰”、“我找誰”、“我信誰”的絕望吶喊。這表明，市場經(jīng)濟對行政倫理提出了新的訴求，這種訴求使倫理與道德的重要性得以彰顯，善、應(yīng)當、公平、正義、公共利益等概念重新引起了全社會的關(guān)注。也就是說，此種背景下的公共管理必然要協(xié)調(diào)由于利益分化與沖突所引起的各種利益關(guān)系的緊張狀態(tài)，維護社會的和諧有序，體現(xiàn)人類社會發(fā)展追求公平正義的價值取向，這一取向呼喚著行政與倫理的統(tǒng)合。
2、對公共利益的共同追求是服務(wù)型公共管理模式中行政與倫理統(tǒng)合的基礎(chǔ)。在服務(wù)型公共管理模式下，行政與倫理在價值取向上是一致的，即都是為了公共利益。公共性、服務(wù)性與合作共治性是服務(wù)型公共管理模式的根本特征。其中，公共性又是其根本要義之所在。在公共管理的具體實踐中，公共組織是公共利益的代表，它的一切行為都應(yīng)建立在社會公共意志的基礎(chǔ)上。“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸?！保?1］（P153）因此，作為具體履行公共管理職能的公共管理者，必須維護公共利益，以公共利益為價值取向，并將這種價值觀念貫徹在公共管理的日常實踐中。［22］（P215-219）這讓我們清醒地意識到，無論從公共管理的整體導向還是從公共管理的主體特征來看，公共管理的價值都離不開公共利益，“即使社會大眾對于公共利益的具體內(nèi)容迭有爭議，但是其作為公共管理者的職責所在和其行為的指南，卻是毋庸置疑的”。［23］（P85）另一方面，此種模式下的倫理也有強烈的公共利益取向。之所以認為此模式下的倫理有強烈的公共利益取向，是因為用其對一定行為進行評判時，往往以其是否有益于公共利益的實現(xiàn)作為其正當性的依據(jù)。這種對行為結(jié)果的強烈關(guān)注，使得公共管理主體的行為集中于公共利益之實現(xiàn)，從而使公共管理活動不偏離其最終的目標?？梢?，對公共利益價值追求的同一性決定了行政與倫理必將統(tǒng)合在一起。
3、服務(wù)型公共管理模式為行政與倫理的統(tǒng)合提供了制度保障。無論從制度設(shè)計、行政立法還是行政監(jiān)督來看，統(tǒng)治與管理型公共管理都存在制度化“官官相護”的無道德的窘境。道德是法律的補充，因而當行政人員觸犯法律時，可能會受到制止，而失德與缺德并不影響他成為合格的行政人員。在某種意義上，統(tǒng)治與管理型公共管理自身就是一個不道德的行政體系?！坝袡?quán)者對無權(quán)者、權(quán)大者對權(quán)小者的專橫跋扈、無忌妄為，以及權(quán)小者對權(quán)大者、無權(quán)者對有權(quán)者的逢迎‘拍馬’，歸依求庇，構(gòu)成了行政體系不道德的一面?！保?4］（P312）而在服務(wù)型公共管理中，法律與道德的關(guān)系恰恰相反，法律是道德的補充。只有當?shù)赖碌募s束機制失去效力時，法律才發(fā)揮作用。同時，由于服務(wù)型公共管理強化了服務(wù)意識，淡化了權(quán)力觀念，就從制度上動搖了行政人員失德和缺德的基礎(chǔ)。因為，“權(quán)力拜教物的終止，可以使人們對掌權(quán)者的監(jiān)督成為可能，而且不論行政人員的職位有多高，只要他的行為有悖于行政道德，就會受到社會的唾棄法律的懲治?！保?5］（P312）此外，在服務(wù)型公共管理中，行政人員健康的職業(yè)群體意識將取代傳統(tǒng)的“官官相護”的族群意識，族群的觀念變成了團結(jié)互助、有效合作、樹立整體服務(wù)優(yōu)勢的動力，因而行政行為中的任何不道德現(xiàn)象，都會變得與整個行政體系格格不入，進而受到嚴厲的制裁與阻止。因此，服務(wù)型公共管理模式為倫理道德建設(shè)和其在行政行為中發(fā)揮作用提供了制度保障，只有在這種模式中，法律與倫理才是統(tǒng)一的，行政人員的行政行為才是合乎公正、平等、正義原則的。張康之教授甚至認為，服務(wù)型公共管理模式相關(guān)概念的提出本身就蘊含著對“服務(wù)”這一充滿道德價值色彩的詞語的考量。服務(wù)型公共管理模式中的倫理是對服務(wù)的引申、具體化和體系化，是伴生于服務(wù)型政府并指導服務(wù)型政府建構(gòu)的標準。［26］（P185）
