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（一）小企業的利益追求要求進行會計政策選擇在上市公司，普遍存在著現代公司制度下的委托關系，而對于小企業而言，其所有權與經營權緊密聯系在一起，很多小企業的兩權是統一的。這就導致小企業的會計行為動機與上市公司明顯不同。在上市公司，企業往往出于公司上市、配股、籌措資金、提高管理者政績、提高企業自身物質利益、避免受上級處罰等方面的考慮，而采取增加當期利潤的會計政策。而對于小企業來說，其會計行為動機主要是避稅，以充分滿足業主利益最大化的需要，爭取少交稅是小企業普遍存在的利益追求。因此，在不違反稅法規定的前提下，正確進行納稅籌劃，合理避稅，是最好的解決方案之一。實踐證明，選擇合適的會計政策進行納稅籌劃，具有成本低、約束少、操作簡便易行等優點，比較便于小企業采用。

（二）小企業的會計業務特點使小企業能夠進行會計政策選擇 雖然《小企業會計制度》從制度方面對小企業會計處理做出了一系列明確規定，但隨著我國經濟的飛速發展，小企業涉及的行業越來越廣泛，組織形式靈活多樣，使其會計業務呈現出復雜多樣的特點。因此，為了使小企業的財務信息更好地反映企業的財務狀況、經營成果和現金流量等情況，以滿足不同信息使用者的需要，就應該允許小企業結合自身的經營特點，靈活選擇適合本企業的會計政策，以真實、準確、及時地反映企業的財務信息，從而為小企業進行會計政策選擇提供了條件。

調查顯示，對于小企業的很多業務，不同的會計人員可能采取不同的處理方法。如固定資產折舊方法的選擇，有人堅持采用加速折舊法，理由是固定資產的效用會隨著其使用壽命的縮短而逐漸降低，其折舊費用應當呈遞減的趨勢。而且，采用加速折舊法，能較好的遞延企業的一部分稅款，符合會計處理的謹慎性原則的要求。但有人對此持反對意見，堅持采用直線折舊法，理由是該方法簡單明了，從一定程度上減輕了會計人員的工作量，而加速折舊法隨意性比較大。實際上，這兩種方法在會計政策中都屬于備選方法，企業可以根據稅法規定和自身狀況靈活選擇。另外，小企業還有很多濫用會計政策的行為。如，不按規定計提固定資產折舊，對壞賬不按規定轉銷造成虛增資產，虛列收入空掛應收款，截留、轉移收入，現金折扣不入賬、虛假費用抵賬等。這些濫用會計政策的行為急需企業進行正確的會計政策選擇。

（三）會計準則的不完備性與滯后性為會計政策選擇提供了空間 會計準則作為一種社會公共契約，是一種不完全合約。會計準則的不完備性主要體現在兩個方面，即技術性和經濟后果性。一方面，從技術性角度來看，“會計準則就是會計核算工作的規范，即就各項經濟業務的會計處理方法和會計核算程序做出規定，為各企業的會計核算行為提供規范。”因此，經濟活動能夠從一定程度上影響會計準則的制定。而且，在現實經濟中，由于不同行業之間差異較大，其經濟事項也復雜多樣。即使出現了同樣的業務，不同的行業或企業也可能采取不同的會計處理方法。因此，會計準則無法就某些具體的會計事項做出統一或唯一的規定，只能在遵循可比性原則的前提下，賦予企業一定的靈活選擇權，從而使企業具有了一定的會計政策選擇權。另一方面，從經濟后果性角度來看，會計準則的制定與各利益相關者的利益密切相關，會計準則的制定過程實際上是各利益相關者之間在經濟、政治利益等方面相互博弈的過程，該過程具有很大的經濟后果性。這就使得在會計準則的制定過程中，制定機構應在技術上可行的基礎上，充分考慮準則對各利益相關者產生的影響。由此可見，經濟后果性的存在使得會計準則在某些會計業務的處理方法上必須留有適當的選擇空間。

另外，在我國經濟飛速發展的情況下，會計準則的發展已經明顯滯后于企業會計實踐的發展。在小企業，這種情況顯得尤為突出。我國自2004年頒布《小企業會計制度》以來，至今為止尚未出臺專門針對于小企業的會計準則，這就使小企業在面對復雜多樣的經濟業務時，往往出現無法可依、無章可循的現象。

二、小企業會計政策選擇的制約因素

《企業會計準則――基本準則》明確規定：“財務會計報告的目標是向財務會計報告的使用者提供與企業財務狀況、經營成果和現金流量等有關的會計信息，反映企業管理層受托責任履行情況，有助于財務會計報告使用者做出經濟決策。”小企業的業主直接從事生產經營活動，企業的管理主要由所有者與其家族成員控制，經營權與所有權是統一的，不可能產生管理層受托責任的概念，所以其會計目標應反映為“企業提供的會計信息應當能夠滿足會計信息使用者的需要”。對于小企業而言，其會計信息主要提供給企業的所有者（同時也是經營者）、稅務機關與金融部門，因此小企業應以滿足企業內部自身經營管理、外部稅務機關稅收征管以及金融部門融資決策的需要為會計目標。這些會計信息使用者的利益需求是不同的，它們影響著小企業的會計政策選擇，是小企業會計政策選擇的制約因素。

（一）企業所有者與經營者 小企業的所有權與經營權是基本一致的，幾乎不存在上市公司的信息不對稱問題。由于小企業的商業利益與業主的個人利益是高度一致的，因此小企業的所有者（同時也是經營者）對內部管理和經濟效益高度重視，他們希望企業有較少的現金流出，追求企業利益與自身利益的最大化。因此，小企業往往根據企業實際情況進行會計政策選擇，以達到少計利潤，從而少交稅的目的。調查顯示，很多小企業存在利用會計政策調節利潤的現象，有些企業還存在置國家法規、利益于不顧，濫用會計政策的行為。這些行為導致小企業在會計政策選擇方面隨意性較大，會計報表不能真實反映企業的實際情況。另外，與上市公司相比，小企業的內部與外部監督力度都相對比較薄弱，會計人員的各種會計行為也必須與業主的利益保持一致，從而導致有些會計人員雖然有能力選擇合理的會計政策，但仍然被動作假，濫用會計政策。

（二）稅務機關 稅收是國家財政收入的主要來源，各企業必須定期向稅務部門繳納各種稅款。稅務機關是小企業會計信息的主要使用者之一，他們承擔著加強小企業稅收征管、查處各種偷稅漏稅行為、推進小企業依法治稅等職責。因此，他們需要對小企業會計賬簿記錄的真實性、會計信息的公允性進行嚴格審查，保證小企業能夠按時、足額繳納各種稅款，保質保量完成國家布置的稅收任務。因此，稅收機關往往希望小企業采取激進的會計政策，在有些會計事項的處理上，甚至強制小企業執行，以提高小企業的利潤，進而增加稅收收入。這就導致稅收與會計制度在會計政策的選擇方面存在一定的沖突。在對該沖突的處理上，一方面，大部分小企業會計人員會為了方便編制會計報表，減少納稅調整事項，而選擇與稅法規定一致的會計政策，以降低自身工作的難度；另一方面，有些小企業會因會計處理與稅法要求不一致而受到稅務機關的經濟懲罰，從而給企業帶來經濟損失。為避免出現這種情況，很多小企業也不得不采用與稅法規定相一致的會計政策。另外，對于一些會計政策的選擇，小企業往往由于稅務部門的管制而減少選擇。如，固定資產折舊是所得稅的扣除項目，折舊額越大，應納稅所得額就越少。我國會計制度明確規定，固定資產折舊的計算方法可以在直線法與加速折舊法之間進行選擇。如果選用加速折舊法，無形中遞延了企業的一部分所得稅款，從而給企業帶來了一定的利益。但稅法規定，企業必須經稅務機關批準，在符合一定條件的前提下，才能采取加速折舊法，手續比較繁瑣，小企業往往出于這方面的考慮而放棄使用加速折舊法。

（三）金融機構 小企業外部融資的主要渠道是從銀行等金融機構貸款，但因為小企業經營規模較小、適應能力較差、經營風險較大等原因，銀行在給小企業審批貸款時往往比較謹慎，要求條件較嚴，貸款滿足率較低。往往需要小企業提供流動比率、現金流量、償債能力等會計信息，在分析小企業借款原因、公司業績、發展前景以及經營者個人信用狀況等因素的基礎上，決定是否給小企業發放貸款。這期間的小企業往往采取激進的會計政策，提高相關財務比率，以滿足銀行對小企業貸款的較高要求。

三、小企業與其他企業會計政策選擇制約因素的比較

與上市公司等大中型企業相比，在會計政策的選擇上，小企業更多的受到企業所有者利益的影響，內部、外部都缺乏規范、有力的制約因素。

（一）小企業內部無法實施有力的監督 在上市公司，由于其存在委托關系，所有者有權對經營者的經營管理實施監督，制約其在會計政策選擇方面的機會主義行為。而且，上市公司在面臨會計政策選擇時，往往會綜合考慮各項財務指標，在企業當前利益與長遠發展之間進行權衡，選擇最優的會計政策，提高企業的可持續發展能力。而在小企業，所有者與經營者一般是一個人，二者之間無法實施有力的監督。現實中，小企業的經營管理往往由業主一個人決定，企業各種決策的選擇都是建立在業主利益最大化的基礎上的。會計政策的選擇也是如此，財務人員做出各種會計決策時，必須征得業主的同意，企業自然無法對業主的機會主義行為實施監督。

此外，從企業員工的角度來看，上市公司的員工往往可以利用工會來制約企業會計政策選擇的行為。當企業選擇不利于員工利益或企業發展的會計政策時，員工可以通過工會來及時阻止這些會計行為。在這一點上，小企業的工會力量就微乎其微了。有些小企業根本不設立工會，有些小企業雖然設立了工會，但其員工與業主有著千絲萬縷的聯系，他們與業主有著共同的經濟利益，不會去對業主的行為進行制約；還有一些小企業，雖然員工與業主沒有什么關系，但是他們一般不會長期在該小企業工作，根本無暇顧及也沒有必要干涉小企業的會計政策選擇；而且，即使他們對小企業的會計政策選擇行為存在質疑，業主一般也不會接受其建議，員工對企業的監督也就無從談起。

（二）小企業外部監督力度比較薄弱 企業的外部監督力量主要來自于政府、社會審計機構、國家法律法規等，與其他企業相比，小企業的外部監督力度明顯薄弱。對上市公司而言，其會計政策選擇要接受政府、注冊會計師、國家法律法規以及社會公眾的監督，如果存在不合法的會計政策選擇行為，將會受到一定的經濟處罰，情節嚴重的，還會面臨被摘牌的危險。而對小企業而言，一方面，在以稅務機關為主的政府部門中，很多地區存在企業供養稅務人員的現象，小企業給予稅務人員一定的好處，稅務人員對小企業的違規行為視而不見，使政府監督的作用大打折扣；另一方面，很多小企業不需要實施注冊會計師審計，社會審計對其沒有多大的約束力；另外，盡管國家對上市公司的法律法規越來越嚴格，監督力度越來越大，但對小企業的會計違規行為卻一直沒有進行充分的關注，至今尚未出臺專門針對于小企業的會計準則與會計法規，自然很難約束小企業在會計政策選擇方面的違規行為。

小企業因其自身的利益追求、會計業務的特點以及會計準則的不完備性與滯后性等方面的因素，使其必然會進行會計政策選擇。然而，小企業會計政策選擇的制約因素體現出與其他企業不同的特點，各種會計政策選擇的目的是低估收益，從而使其在會計政策選擇上缺乏公允性，有些小企業還出現了濫用會計政策的行為，結果導致其會計信息不能真實反映企業實際情況，少交稅金，損害國家利益，從長遠角度看，也會影響小企業從外部獲取貸款和其他資金支持，導致其缺乏持續增長能力。因此，應盡快根據小企業會計政策選擇的制約因素，及時改進小企業的會計政策選擇，制約小企業在會計政策選擇方面的違法違規行為，以更好地發揮其在國民經濟中的作用。

篇2

近幾年，我國食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發生的具有一定影響的食品安全事件就不少于20起。食品質量安全問題已影響了國人的健康。2013年3月，我國新組建了國家食品藥品監督管理總局，4月，國務院了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，對地方食品藥品監督管理體制再次進行調整完善。國務院還提出，要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度”。制度的調整能否提高食品監管的有效性，能否遏制頻發的食品安全事件呢？究竟什么原因制約了政府監管的有效性呢？

1 監管外部環境制約因素

1.1 地方政府管理方面

我國地方政府管理有兩個普遍存在的問題，制約著食品監管的有效性。其一，政府職能轉變不到位。長期以來，我國地方政府熱衷于經濟建設中的資源配置，過多地干預微觀經濟活動，追求GDP的高速增長。其二，地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經濟發展、維持形象和穩定的傾向會讓地方政府產生地方保護主義、縱假護假、干預監管部門的執法等行為，采用不正當手段保護本地食品企業的利益，影響監管部門的監管。

1.2 法制方面

其一，缺乏統一性和系統性。由于食品法律法規體系缺乏國家整體指導和精心規劃，使得不同位階和部門的法律法規之間存在沖突，內容有交叉重復、不協調現象。法律法規數量雖然多，但有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。

其二，維權渠道不暢。相關法律法規明確規定了政府在食品監管方面的行政許可權和行政處罰權等公權力，消費者被侵權時通過司法等途徑獲得經濟補償的渠道不暢，廣大消費者在維護自身權益、促進食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。

其三，處罰力度輕。現行的法律沒有實現守法所獲得收益大于違法所承擔的成本之目的，對違法企業的處罰力度遠沒有西方發達國家大。而且，監管中自由裁量權的存在也讓懲罰力度大打折扣。食品生產者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。

1.3 社會性監管方面

我國食品安全的社會性監管主體包括行業協會、消費者、中間層等。行業協會、消費者協會長期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運作獨立性等方面存在諸多限制，監管作用不突出。媒體監督涉及背后的經濟、政治、管理體制等制約因素，最終無法形成有效的輿論監督。由于社會性監管力量薄弱，加重了政府監管的負擔，而政府監管部門卻沒能很好地發揮支持社會性監管的作用。

1.4 食品生產和消費方面

我國當前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產經營者不講誠信道德，目無法紀，唯利是圖。社會誠信的嚴重缺失，攪亂了市場經濟的正常秩序，容易出現劣幣驅逐良幣的現象，破壞行業的正常競爭。另外，消費者有關食品安全的知識和信息是有限的，對口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消費者的消費能力也直接影響了生產者的市場行為。食品行業的發展現狀和消費者不理性，給政府食品監管增加了難度。

2 監管行為自身制約因素

2.1 監管體制

長期以來，我國食品監管一直存在多頭監管問題。監管環節過多，導致政出多門，多頭執法，監管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢容易造成監管漏洞甚至監管真空。2013年3月，改組成立國家食品藥品監督管理總局后，以前我國食品藥品實行“分段監管為主、品種監管為輔”的體制變成由一個部門統一管理。 新的食藥監總局由多家部門組建而成，如何將這些機構較好地組合在一起，還需要一個磨合過程。

2.2 監管行為

監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制，很容易被企業的不法利益誘惑，出現權力異化、出租和尋租。由于監管職能的絕對壟斷性，無法直接評估內部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競爭壓力，導致監管措施不能有效地執行到位。

2.3 監管目標

我國監管機構被賦予了無所不包的含義，監管目標不明確。這既會造成“監管缺位”，不能保障公眾利益，也有會造成“過度監管”，損害市場機制活力。食品監管部門的目標應該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業和個人及時受到應有的懲罰。而且這種總體引導功能，導致在責任的承擔上傾向于抽象的總體責任或轉嫁式的替代責任，監管部門爭權奪利、趨利避害，給權責的統一帶來沖擊，使監管越來越無作為或形式化。

2.4 監管方式

我國目前的監管方式還存在“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。根據新制度經濟學理論，這些傳統的統治型監管理念和監管方式已經內化到監管部門的運行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統監管方式反過來又進一步強化了路徑依賴，增加了改革的難度。

2.5 監管技術

長期以來，我國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的，而對于食品安全問題的關注相對較少，結果導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足，成為制約我國食品安全監管體系發展的一大瓶頸。在美國食品藥品管理局1萬名正式員工中，2 100名是有學位的科學家，其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解，美國 FDA 的多殘留檢測方法可同時檢測食品中 360 多種農藥殘留物，德國的方法可檢測 325 種，而我國只能檢測 180 種農藥殘留。

3 提高政府食品安全監管有效性的途徑

3.1 優化政府食品安全監管的社會環境

其一，轉變政府職能，改變傳統績效考核模式。在新的形勢下，政府要把其職能轉移到為經濟可持續發展提供良好的法制環境上，地方政府的職能應當從直接抓經濟項目轉移到執法、監管、社會管理和提供公共服務上來。改革財稅體制，使地方政府事權、財權相統一。結合績效管理和行政問責，強化導向機制，建立中央對地方政府的獎懲機制，制定明確的考核目標和獎罰辦法，嚴格獎罰，盡量遏制地方負責制帶來的激勵不相容弊端。

其二，加強司法保護。首先國家建立完備的司法體系，以便確權、規權和維權。其次，監管部門應為公民維權提供便利，使消費者和食品監管者一樣成為遏制食品企業違法的主角。針對消費者維權時所遇到的取證難的問題，食品監管部門應建立起針對消費者的便利檢驗制度，積極協助消費者進行檢驗，以便消費者能通過司法途徑獲得賠償。再次，要加大懲罰力度，不僅加大經濟上的處罰力度，更要讓涉及食品安全問題的肇事者受到嚴厲的法律懲罰。

其三，重建中國社會誠信體系。在全社會加強道德文化建設，開展尊重生命教育，培養企業社會責任意識，形成講誠信、講責任、講良心的強大輿論氛圍，從根本上鏟除滋生唯利是圖思想的土壤已經刻不容緩。同時要采取德法并重的手段，通過立法的方式加大力度懲治食品安全方面的違法犯罪行為。

3.2 完善政府食品安全監管的治理結構

其一，明確保障食品安全、保護公眾健康、維護消費者合法權益這一基本目標，充分發揮監督、支持和評價的作用，充分體現監管專業化和本位化的需求。按照透明的規則，運用法律對市場準入、生產和服務質量、安全、衛生進行專業監管，把該讓渡給社會、市場職能的讓渡出去。

其二，必須保障公務員和行政執法人員的經費，對監管部門實行嚴格的收支脫鉤，杜絕行政收費和罰沒款返還，防止監管部門為了生計和部門利益而“生財有道”。

其三，嚴格問責。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》對食品安全監管人員責任追究的規定更加嚴厲，但制度再好也要嚴格執行才有效。國家要完善責任追究規則，要將個體承擔作為責任落實的關鍵，避免問責流于形式。

其四，公開監管過程，及時監管信息，引導公眾監督。監管政策設計要聽取公眾意見，維護公眾利益。監管政策要保持穩定，給生產企業提供穩定的監管環境。建立有效的監管決策程序機制，可使用成本—收益分析方法。

其五，實現檢驗機構的社會化、市場化。公益性檢測可由監管部門所屬檢驗機構負責，經費由財政負擔。凡是面向企業、個人收費的檢驗均應市場化，避免行政壟斷。

3.3 完善食品安全綜合性治理體系

完善綜合治理體系，需要提升行業協會的代表性、權威性和自律性，加大對輿論監督的培育和支持力度，制定確保消費者的知情權和維權能力的相關措施。

行業協會監督：首先實行政社分開，成為自律組織。其次要增強行業協會的代表性與權威性，保護廣大中小企業的利益，充分發揮其作用。再次，國家要加大對行業協會的扶持，研究制定行業協會專門性法規，以法律法規的形式對行業協會的職能、地位和作用做出明確的規定。

輿論監督：國家要提高輿論監督的法律地位，保障其依法行使監督權，各食品安全監管部門應該支持配合和充分發揮輿論監督作用，提高信息透明度，保障消費者知情權。

消費者監管：一是完善信息傳遞和管理制度，改善消費者信息不對稱狀況；二是建立消費者健康教育計劃，提高消費者食品衛生知識水平和安全意識，培養成熟、理性的消費者；三是建立食品行業相應的社會保險、企業賠償和國家救助制度，使消費者利益能夠得到制度保障，實現消費者對食品安全的持續性監管。

主要參考文獻

[1]楊明亮，劉進.美國食品安全體系中存在的弊端及改革動向[J].中國衛生法制，2005（3）.

篇3

一、我國政府績效評估取得的現狀

（一）我國政府績效評估的模式

在上世紀90年代，我國各地廣泛開展的政府績效評估活動的影響下，我國各地形成了特色鮮明的政府績效評估模式和典范主要為目標責任型模式；社會服務承諾模式；第三方評價政府績效模式等。目標責任制的績效評估模式是在我國最先發展起來的績效評估模式，現已被全國各地廣泛采用。筆者認為最為合理的政府績效評估模式為甘肅省實行的第三方評價政府績效模式，由有相關資格認證的第三方評價機構起草評估計劃書，并向政府監督委員會提出評價申請后，在接受監督委員會監督的條件下完成對政府績效的評估。第三方評估模式基于第三方獨立的地位特征和相應的評估能力，能客觀、公正、科學的對政府績效進行評估。除了這些比較具有代表性的政府績效評估模式外還有南通的三位一體模式，洛陽的干部實績型模式，邳州的戰略導向型模式等。

（二）我國政府績效評估取得的成績

近年來我國政府績效評估取得的成就不僅表現在各地結合本店情況形成了各具特色的政府績效評估模式上，更重要的變化是在價值取向上由政府本位、正走向社會本位、公民本位，以社會公民的滿意度為政府績效的終極標準。在理論研究方面，我國學界從最初的介紹國外政府績效評估理論發展到現如今評鑒國外理論階段并努力探究著符合我國國情和社會主義特色的政府績效評估理論體系。

（三）我國政府績效評估存在的主要問題

1.缺乏相應的績效評估法律制度

立法是推進政府績效評估的前提和基礎，縱觀世界各地，繼美國國會于1993年率先通過了《政府績效與結果法案》后，英國、日本及澳大利亞等國也相繼制定了相應法律來保障本國政府績效評估的有效開展，政府績效評估分散在目標責任制、社會服務承諾制以及效能監察制等具體管理機制中。我國目前政府績效評估多以自發的形式發生在上級對下級，隨意性、封閉性、神秘性、主觀性較強，缺乏完善健全的政府績效評估法律制度。

2.缺乏科學的政績評估指標體系

在政府績效評估體指標方面，當前我國的政府績效評估指標體系在內容和相應權重上設置不合理。我國目前政府績效指標如下表所示：

從上表可以看出：相比較于社會與人口環境等問題而言，我國政府的績效評估指標高度重視經濟建設方面的政績，結合我國國情在理論層面上尚無明顯缺陷，然而在實際操作過程中，此外政府績效評估指標沒有足夠重視政府的廉潔狀況和行政效率，一定程度上導致了現如今和政府行政效率低下的狀況。

3.評估主體單一，評估過程不透明，評估結果不可信

我國目前的政府績效評估多是政府內部的自發，而且多發生在上級對下級績效的評估。一些地方政府通過簡單的瞞上欺下措施即可在政績評估中取得是上級領導滿意而群眾不滿的政績，甚至是只需要迎合了上級領導的意圖便可政績顯著。

4.績效評估的技術手段落后

由于政府績效評估在我國起步較晚，相關的研究普遍滯后，例如開展績效評估所必須的配套設施不完備、專業評估機構和專業評估人才的缺乏等。此外，在評估的方法方面拘于條件限制較多采用定性分析的方法而較少采用定量的分析方法導致評估結果不夠公正、客觀、科學。

5.績效評估的理論基礎薄弱，對實際操作的指導不夠

目前我國學界對績效評估的理論研究尚處于對國外理論的介紹和簡單的評鑒

階段，我國的基本國情決定了照搬國外績效評估制度根本行不通，而結合本國特色的政績評估體系還未形成。由于理論方面的不足，實踐過程中不免漏洞百出、弊端連連。

二、完善我國政府績效評估問題的對策建議

（一）制定完善的績效評估法律制度

在世界范圍內，許多國家的政府績效評估都向著法制化推進，不管是政府績效評估的先行者美國還是后起之秀日本，都將立法作為保障和規范本國政府績效評估的重要舉措，并分別制定了《政府績效與結果法案》和《關于行政機關進行政策評價的法律》。再次在立法上對政府績效評估的有關事項作詳細的規定，使政府績效評估有規可循有矩可蹈。

（二）確定科學的政績評估指標體系

面對我國目前被實踐扭曲了的政府績效評估指標體系，用科學的發展觀重構結構合理、層次分明、操作性強的政府績效評估體系以迫在眉睫。筆者認為政府績效評估指標體系應包含以下方面：經濟發展、社會發展（如教育、科學、文化、衛生、體育等）、生態發展、廉潔水平、行政能力、行政成本和服務水平等。此外在相關權重分配上在結合當地實際的情況下，廣泛聽取各方面專家和社會公眾的意見，構造科學合理的指標體系，同時在實踐中不斷完善政府績效評估指標體系。

（三）評估主體多樣化、評估過程透明化。

科學的績效評估主體應該是多方面的，既包括政府內部監督機制更應包括政府外部（主要是社會公眾）對政府績效的認可。

1．政府內部的績效評估主體

目前政府內部上級對下級或者對自身的政績評估其主觀性、片面性太強。針對這一現狀應拓展政府內部的績效評估主體，建立立體的評估主體體系，主要包括上級評估、自我評估、同級相互評估以及下級評估等，并加強透明度建設，這樣才能提高政府內部績效評估的可信度。

2．政府外部的績效評估主體

政府外部的評估主體可以是多樣化的，既可以是政黨、國家權力機關、大眾傳媒還可以是民間機構、公民、社會團體和專業績效評估機構等。社會公眾對政府績效擁有毋庸置疑的發言權，而大眾傳媒作為社會公眾的代言人其地位的提升有助于民意的上傳和政府精神的下達。

3.提高政績評估的技術手段

政府績效評估的開展有賴于全社會的共同努力，針對目前政府績效評估技術手段的落后，一方面可以借鑒外國的績效政府績效評估技術，另一方面要大力開展相關技術的研究，和配套設施的完善。如構建網絡評估系統，政府的績效由社會公眾打分評判，既可以讓公眾直接參與到政府績效評估中來，更直觀，高效。

4.加快績效評估的理論研究，科學的指導政府績效評估實踐。

鑒于我國學界對政府績效評估理論研究發展的落后，學界要加快相關理論方面的研究，在辨證唯物主義和馬克思思想的指導下，借鑒國外理論研究成果結合我國實際構建科學的政府績效評估理論體系，并在實踐中不斷完善發展。

5.提高政府自身對績效評估的認識水平

在政府績效評估中，政府的態度直接影響政府績效評估的結果。如果政府不予配合或是消極應對，政府績效評估也就化為空談。還要對公務員進行思想教育和開展政府績效評估的專題培訓，提高他們對政府績效評估的認識水平。

參考文獻：

[1]張強.美國聯邦政府績效評估研究[M].北京：人民出版社，2009.

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一、我縣國有資產管理運營現狀

為了加強對國有資產的管理，合理配置和有效經營國有資產，提高經濟效益和社會效益，保證全縣企業產權制度改革順利進行，由桓臺縣國有資產管理局，具體負責全縣行政事業單位資產管理工作，內設綜合、產權管理、資產評價三個科室，由縣財政局副局長兼任國資局局長，從而明確了行政事業單位國有資產的管理主體。

縣國資局作為管理行政事業單位國有資產的專司機構，按照統一政策、分級管理的原則，對全縣行政事業單位國有資產工作進行宏觀管理、監督管理。一是完善制度。近年來，出臺了《行政事業單位國有資產管理辦法》等管理制度，將資產所有權歸位于政府、使用權歸位于單位、管理權歸位于財政，明確對國有資產和產權實行統一經營、集中管理，規范了國有資產購置、處置和監管等工作，最大限度合理配置和有效利用國有資產，實現國有資產保值增值。二是規范管理。我縣行政事業單位需購置、處置的固定資產經審批后由政府采購部門負責招標采購或拍賣，對于處置資產收益和房屋租賃收益都繳入財政專戶或國庫，實行收支兩條線管理。籌備縣級公物倉，加強對全縣閑置資產的管理，完善行政事業單位資產配置管理辦法和標準，進一步做好國有資產管理信息化工作。三是開展清查。每年開展全縣規模的資產清查工作。摸清縣屬各行政事業單位資產和土地房屋資產的存量結構、管理使用等情況，為進一步強化資產管理和盤活資產存量打下了良好的基礎。

二、我縣國有資產監管運營存在的主要問題

1.行政事業單位國有資產管理不夠規范。有些部門盲目增加配置數量，結果造成了資產閑置浪費和資產利用效率不高的問題。我縣資產管理信息系統尚不完善，導致財政部門、主管部門和單位之間資產信息渠道不暢通，難以有效控制資產重復購置等問題的發生。此外，全縣國有資產總量偏小，政府融資平臺體系還不夠完善，國有資產配置效率不高，融資的辦法不多、難度仍然很大。

2.資產運營和保值增值難度加大。大量存量資產沉睡，得不得有效利用。這些存量資產在管理方面存在“散、亂、小、死”的特點：管理部門分散，多頭管理；管理方式混亂，家底不清；資產規模偏小，難以發揮規模效應；管理手段僵化，不能適應市場經濟要求。

三、充分發揮職能，全力做大做強財政實力

1.轉變觀念，深挖政府資源。國有資產既是社會公共資源的重要組成部分，又是國家建設、政府履行公共服務職能不可或缺的物質基礎，需要我們認真研究把握有關政策情況，目前地方政府債務迅速膨脹，在此背景下，就必須創新理念，開闊思路，變通方式，牢固樹立“大財政”理念，善于運用市場化、產業化手段，做大做實做強縣公有資產公司和其他融資主體，加大優質資產注入力度，健全完善資產管理和運營機制，建立資源變資產、資產變資金可持續發展模式，以國有資產存量聚政府之財，在地方財力不足的條件下，能夠全力保障公共基礎設施建設和公益事業發展。

2.加強制度建設，嚴格國有資產管理。要強化全縣資源“一盤棋”的觀念，采取強有力措施堅決杜絕國有資產部門化、利益化現象。建章立制，規范管理。國有資產管理必須建立起“財政部門、業務主管部門、占有使用單位”三級監管機制。財政部門必須堅持“規范存量，控制流量，管理增量，搞好運營”的總體思路，嚴肅財經紀律，對本級政府管轄的國有資產實行綜合監督管理，依法管好、用好國有資產，防止國有資產流失，并在財政部門內部建立起“財政撥款、政府采購、資產備案、資產處置、產權登記”的國有資產管理鏈條，以進一步完善好國有資產管理機制。強化監督，預防腐敗。對行政事業單位占有、使用土地、房產等資產進行嚴格的登記，實行年檢，由資產管理部門認真核對每項資產的名稱、數量、購買日期和價值，嚴格登記，逐一對照，進行確認。處置國有資產時，要先評估，通過公開招標拍賣等市場競價方式進行公開，能夠對重大專項資產進行嚴格監管，既發展了經濟，又促使原有資產增值。確保了國有資產安全。

3.引入績效考評機制，有效預防風險。建立政府投融資財政績效評價機制，將政府性投融資和項目確定等作為財政考核評價的重要內容，依據財政績效評價指標體系，積極參與政府性投資、融資、項目的論證、監管和決策，保證項目科學性、合理性、可操作性，增強政府投融資行為的抗風險能力。要合理確定融資規模，將資產負債率控制在合理水平，保證融資規模與我市經濟社會發展水平和償債能力相適應。要建立完善債務風險評估和預警體系。對投資企業的要健全完善擔保責任，以化解投資風險，對不能提供可靠擔保和有效抵押物的單位，可以考慮指定擔保公司介入，增加反擔保措施化解風險；要加強合同管理，完善借款合同，讓企業提供有效的抵押和擔保，在保證收益的同時確保投資的安全與完整。

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中圖分類號：F811．3　文獻標識碼：A 文章編號：1006－1096(2007)02－0120－03　收稿日期：2007－01－12

20世紀80年代以來，隨著新公共管理運動的興起，以美國為首的西方國家開始實施旨在緩解財政困境、提高政府行政效率的新績效預算，并取得了明顯的成效。90年代以來，隨著我國政府執政理念的轉變，如何提高政府預算支出的績效以及政府全部活動的績效，正成為國內理論界與實際工作部門密切關注的課題，績效預算日益為人們所熟悉。但績效預算制度的實施是建立在目標的一致性、績效測量的科學性與績效信息的真實性等理論假設基礎上的，要滿足這些理論假設基礎條件，需要比較成熟的制度環境，執行起來非常困難。本文首先分析了績效預算制度理論假設本身與現實存在差距，接著從這一視角出發，分析了績效預算在我國實施可能遇到的困難，從而得出結論，我國目前還不具備實施績效預算的條件，比較現實的選擇應該是從績效預算的理論假設出發，在保證目標的一致性、績效測量的科學性與績效信息的真實性等方面努力，為今后全面實施績效預算創造條件。

一、績效預算：理性化及其困難

20世紀80年代出現的新績效預算是一種以績效或效益為目標、以成本為基礎、以業績評估為核心編制的一種預算。它具有以下三個特征：一是預算與績效聯系。在確定各部門預算時，將各部門獲得預算與其工作成果掛鉤，并將績效考核作為預算部門增加或削減預算的重要依據。二是效益與成本掛鉤。從強調公共核算的角度，將企業經營的成本理念引入預算過程。預算的確定所依據的不僅僅是預算支出所能帶來的效益多少，還要考慮獲得效益所付出成本高低。三是控制與放活并行。一方面績效預算要求對預算目標與總額進行集中控制，確定預算的數量與大體投向；另一方面，在預算的具體使用權上放活，在確保達到預期目標的前提下，給予各部門使用資金充分的自。

與傳統預算相比，績效預算吸收了以前各種預算模式中有價值的成分，并在預算管理中注入理性因子，成為成功引人預算理性的典范。

1．注重改善政府管理。績效預算改革能夠幫助政府的項目管理者們明確組織的目標(努力方向)、監督政府項目的績效、更好地了解關于項目結構和運作的問題，同時為將來做好打算、改善內部控制，并就項目成果進行溝通。

2．注重提高透明度和責任歸屬。績效預算將資源投入和政府行為的產出和效果聯系起來，大大提高了政府運作的透明性。不僅政府內部的管理者能夠清楚了解其工作的優劣，而且年度的政府績效報告成為公民評價和監督政府的一個有效渠道。績效預算還把責任關系明晰化，賦予了項目管理者更大的權限，但同時要求其為項目的執行結果負責。而在傳統預算模式下，人們只看到了政府人員工資、辦公用品等等的細節支出，看不出政府到底干了什么，干的結果如何。

3．注重改善政府內部和外部預算參與者之間的溝通。績效預算明確規定了項目的目標，并確立績效目標，讓政府機構及其雇員更好地理解對他們工作績效的期望。它幫助政府管理者們更有效地就自己的活動與高級行政官員、立法機構成員以及公眾進行溝通。與傳統預算相比，績效預算對每一項政府項目、績效度量和預算信息都給出描述，讓普通公眾都能夠獲得這些信息，因而有助于政府管理者將關于預算和主要政府活動的信息給公眾，并贏得公眾對政府工作的理解和支持。

追求理性的預算是人們的美好愿望，然而完全理性的預算在現實生活中是不存在的。特別是績效預算的實施是建立在理論假設基礎上的(表1)，要滿足這些理論假設條件，需要比較成熟的制度環境，現實具有以下困難：

1．目標一致性的困難。目標的一致性要求行政部門面對多重的委托人(如行政部門、立法部門、利益團體與人民等)仍可以制訂出相關和有用的策略規劃。要實現這一點，以下條件是必須的：首先，要明確政府與市場的關系以及各自的活動邊界；其次，要妥善界定各預算單位所行使的法定職能，按照職能劃分其相應事權與財權；然后，在此基礎上通過建立有效的激勵機制和內部約束的方式，強化政府的公共管理責任并考核其相應的行政績效。

但在實際工作中，政府目標與行為的特點注定了要滿足以上條件實際上是非常困難的。其一，政府行為不同于企業行為，其目標是多元的。Hood(1995)等將政府行政部門的目標及行為歸納為：服務于全體公民而非顧客；追求公共利益，而非自身利益；關注市場，但不限于市場，還關注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益；強調社會服務等。顯然這種多元化的政府目標無疑增加了政府與市場、政府內部不同行政部門目標體系界定的困難。其二，政府活動目標經常是模糊不清的。作為社會管理者，政府行政部門總是試圖通過政治過程，努力調和許多相互矛盾的社會需求，表現在其所追求的目標常是一些籠統、定性、不易量化的軟目標。為實現此類目標，人們在有關政府活動的范圍、具體方式選擇、相關財政支出的規模和持續的時間等討論上難以取得共識，導致這些活動的績效衡量標準變得極其寬泛，彈性很大。

2．績效測量的困難。績效測量是績效預算的核心，從國際范圍來看，這一內容已是世界財政管理學界公認的難題。

一方面量化行政部門的計劃目標的績效標準難以確定。由于政府部門的活動目標經常模糊不清，這樣代表不同利益集團的評估主體可能從不同的評估視角，對同一評估對象(如政府部門)的績效做出大相徑庭的判斷。就是說，對于政府活動而言，統一的績效標準難以確定(例如，衛生領域的績效考評與國防領域的截然不同)。即使在目標達成一致的情況下也是這樣的，一些機構集中精力在對工作或業務上的評價上，這不是他們沒有意識到這些評價是有缺陷的，而是因為要找到對實現一個政府目標(這些目標也是在計劃管理者的控制之下的)的合適考評實在很難。在考評國家稅務局給予納稅人的援助時，如果是根據回復電話的次數而不是看援助的質量會容易得多。而在考評環保機構是否成功時，若根據違規的次數去評定會比根據空氣和水的質量容易得多。

另一方面，績效報告與應用存在困難。績效報告是預算前一周期的結果，又是后一周期的基礎和依據。然而現實情

況是，績效報告的質量和作用不能令人滿意，計劃達成的目標或結果難以從績效報告中獲得。例如，支出控制者由于信息不對稱很難對未完成績效的解釋說明提出意見，現有績效的真實性也會由于政府官員的“機會主義”而不能得到保證，績效計量體現為一系列統計數字及其說明的總和(這又為某些支出單位搞數字游戲提供了便利，容易形成重視績效指標，而忽視公眾利益的問題)，這幾乎是所有實行績效預算國家存在的問題。

3．績效信息與預算決策掛鉤的困難。績效預算的初衷之一旨在通過績效與預算的整合，在兩者之間建立起清晰和持續的聯系，發揮績效對提高預算決策效率的信息揭示作用。但事實上，績效信息與預算決策的掛鉤遠沒有如此簡單。

首先，要給政府所有的活動建立共同的績效特征幾乎是不可能的。由于政府部門某些支出項目的“產出”難以界定，在獲取有關的績效信息方面客觀上存在諸多困難，加之現行評估技術的局限性，人們自然會對上述項目的績效評估結果產生疑慮。其次，在信息不對稱情況下，績效與預算掛鉤對部門官員很可能產生“逆向選擇”，使得他們樂于提供“好的”信息同時隱瞞“壞的”信息。實際上，一個項目若沒有得到足夠的資金可能會產生差的績效，而這又可能導致這樣的想法：執行效果差的計劃應該分配到更多的資金。而那些成功實現目標的機構不應該再多分配資金。再次，即使績效信息是準確、可靠的，客觀上仍然存在諸多制約因素導致政府預算決策偏離績效標準。例如政治策略在預算決策中扮演了重要和合理的角色，預算規模、預算結構既受重要政治因素的影響，也受高層預算決策者的政治策略的影響。

二、在我國實施績效預算的難點分析

從績效預算理論假設的視角來看，它的實施并非易事，各國面臨共同挑戰，對于我國，困難不僅在于此，我們還要解決由于本國國情的特殊性所產生的問題。這就要求我們在實施績效預算之前，除了要對這一預算制度本身固有的局限性和某些重要的技術特征有著清醒的認識外，還要對本國具體的制度環境、現有條件進行充分論證。

第一，從目標的一致性來看，實施績效預算要求明確政府與市場的關系以及各自的活動邊界；界定各預算單位所行使的法定職能，并按照職能劃分其相應事權與財權；強化政府的公共管理責任并考核其相應的行政績效。考察我國的基本情況不難發現，在公共財政體制初建階段，政府和市場的關系未能完全理順，各預算單位的社會經濟職能難于明確界定，各行政部門很難制訂各自的明確的戰略規劃，闡述各自的使命以及設定年度預算執行的績效目標。

第二，從績效的測量來看，實施績效預算必須建立一套科學合理的績效評估體系。在我國，雖然隨著政府執政理念的轉變，我們一直在探索建立某種合適的效益評估制度。但是到目前為此，我國預算管理中對支出項目的效益評估仍然普遍存在著評估活動不規范、評估范圍不全面、評估手段落后、評估指標設計不合理等問題。

第三，從績效信息與預算決策掛鉤來看，績效預算不僅需要搜集大量的績效信息，而且要求從業人員具有較高的預算分析、決策能力。而我國當前的預算改革在很大程度上是建立在西方國家在19世紀就已經基本成型的傳統預算模式基礎上。在強調控制的傳統預算制度環境下，一方面，財政部門并不需要為了預算審查而收集與分析各個部門生產公共服務的過程、成本、技術等方面的信息；另一方面，預算資源使用部門不愿意真實反映成本與績效信息，因為行政部門的成本節約，有可能帶來的是下一年度預算的裁減。因此，預算信息是非常分散和匱乏的，財政部門和各個支出部門也沒有發展出必需的預算分析、決策能力。

三、在我國實施績效預算的政策建議

上面的分析表明，雖然在我國實施全面的績效預算為時尚早，但作為一項重要的財政改革內容，績效預算在我國將大有可為。為此，我們目前的改革應該從績效預算的理論假設基礎出發，結合我國實際，在目標的一致性、績效測量、績效信息等方面努力，為今后實施全面的績效預算創造條件。

1．從目標的一致性來看，完善公共財政體制建設是根本。公共財政體制建設主要是解決“政府應該怎么花錢”，這有助于明確政府與市場的關系以及各自的活動邊界，界定各預算單位所行使的法定職能，強化政府的公共管理責任并考核其相應的行政績效，防止政府權力濫用所導致的財政資源盲目使用與浪費。首先，要正確界定政府職能，明確政府與市場的關系。應當說，經過二十多年的積極探索和總結經驗，我國政府職能的范圍已經十分明確，即要把計劃經濟體制下的“萬能政府”向市場經濟體制下的“有限政府”政府轉變，完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。但如何真正明確政府與市場的關系以及各自的活動邊界，將這些職能轉化為各級政府的實際行動，保證和促進各級政府弱化、轉化和強化相應的職能，卻是當前我國政府職能轉變的重要課題；其次，要合理劃分事權，確定各預算單位的法定職能。這又包括兩個層次：第一層次是根據事權的不同性質，合理劃分不同級次政府之間的事權范圍；第二層次是根據各政府部門本身職能范圍的不同，合理劃分不同政府部門的事權大小。最后，要合理配置財權，明確績效目標。根據財權與事權相統．一的原則，各行政部門必須在明確各自使命的基礎上，合理配置財權，設定年度預算執行的績效目標。

2．從績效測量來看，加快績效評估體系的建設是關鍵。績效評估體系的建設是績效預算中的關鍵環節，也是難點之一。我們必須根據本國國情，在政府的預算管理中逐步設置一種科學、規范的績效評估體系，用于全面考核政府及其部門預算活動中的社會經濟效果。績效預算的評估體系主要由評估主體、評估對象、績效目標、評估指標等組成。從評估主體來看，應該由財政部門統一領導，政府各部門具體組織實施；從評估對象來看，可以是整個部門預算活動，也可以是某個具體的預算支出項目；從績效目標來看，一般包括部門的年度預算執行計劃和中長期預算工作規劃，可以再細化各自的職能目標與業務目標；從績效評估指標體系來自看，績效評估指標的設定要充分考慮經濟、社會、文化、心理等各種因素的影響，還要根據不同部門和單位的性質、不同的項目類型和考評工作的需要，按照定量與定性結合、統一性指標與專業性指標相結合的原則設立。

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我國整體經濟發展的速度和綜合實力的提升比較快,國家的發展也帶動了各個省和地區的發展,我國的民營經濟也發生了很大的改變并且取得了很大的進展。在1987年的6月，我國了《中華人民共和國私營企業暫行條例》的條款條例，這標志著私營企業開始作為我國一種獨立的經濟成分,開始逐步步入到了我們的日常經濟和生活中。2001年以來,江西省委以及省政府響應國家政策，陸續出臺了一系列政策和條款條例來促進并且加快民營經濟發展。江西省政府《關于進一步加快民營經濟發展的若干意見》的政策條款在2002年,江西省大力建設發展工業園區,這一政策舉措能夠在很大程度上解決民營企業在發展中所遇到的諸如征地較為困難、發展速度較為緩慢、生產經營成本比較高等問題。2016年5月,國家發改委七方面著手穩定民間投資，民資市場準入再放寬，圍繞解決部分地區和部門政策落實不到位、出臺措施不配套，影響民間投資積極性發揮等問題，完善政策、狠抓落實，努力穩定民間投資。可以發現關于民營企業的政策有以下特征:第一,民營企業的政策總體穩定,漸進調整。無論是國家還是省政府,都是通過漸進式調整來探索能提高經濟發展的政策措施并以此推動民營企業政策的良性演進。第二,遵循“穩定優先,兼顧效率”的價值邏輯。每一項關于民營企業的政策改革首先要維護社會穩定,在社會穩定和政策穩定的前提下再考慮提高生產效率和經濟效率的問題。第三,可以總結發現我國有關于民營企業的政策主要還是首先以黨的文件規定為主要內容,因為程序較為簡單,在實際操作中更簡捷。第四,在中央政府的政策出臺后,地方政府也會呼應國家政策陸續出臺地方政策來引導民營企業的發展。

二、影響民營企業發展的因素分析

（一）民營經濟發展的外部環境問題

目前民營經濟的發展形勢而言,政府在統籌協調和監督機制方面仍存在一定程度的欠缺,一些部門和單位有時候會執行一些不是很有利于企業發展的政策、條款以及規定,在具體的執法和行政過程中,出現收取的費用比較高、提供的服務少且不完善、罰款的數量較多等現象,還有如政務公開、政企分開等不到位,程序和手續辦理比較復雜繁多,有時候難以把握,監督機制有所欠缺,而責任落實不明,業務辦理效率較低。行政機構設置臃腫、收費項目較多、審批環節過多且雜、稅費不公平等現象的存在導致很多企業承受著一定的困難。

（二）民營企業內部競爭力不強

現代民營企業管理缺乏科學化和制度化、規范化和信息化程度比較低,較少的運用現代化的經營管理方式和技術。大多數民營企業對現代企業在有關經營管理知識、技術和創新的認識不足,以及企業管理方面的人才匱乏，技術創新和研發能力還有待加強,不但核心技術比較少,而且對技術研發的投入也不多。除此之外,絕大多數的民營企業和企業家的企業公民意識比較淡薄,在有關社會責任感、社會參與感、團隊與合作意識和群體意識等方面不是很強。

（三）企業融資困難

融資難是影響民營企業發展速度的關鍵因素所在。融資渠道存在的障礙使得中小企業正常的生產經營活動受到了一定程度上的威脅,融資方式主要有直接融資和間接融資這兩種方式。但是,普遍而言，中小企業與大企業總體享受著不同的融資待遇,中小企業在融資上有一定的困難，有時候銀行無法真實甄別貸款企業的真正實力。另一方面,個別中小型企業自身的信用觀念比較差,中小企業的整體信用度以及銀行對其信任感整體都較低，貸款擔保和抵押難的問題也普遍存在于中小型企業,這給民營企業帶來了很大的困境。

三、促進民營經濟快速發展的政策建議

（一）加大政策扶持力度

可以適當放寬民營企業進入市場經濟領域的要求標準，努力減少甚至消除關于民營企業市場準入方面受到的歧視。政府需要加快進行角色的轉變，民營經濟的民營企業應該由過去的扮演的“管理者”角色逐漸向“服務者”這一角色進行轉變。要進一步鼓勵支持發展民營企業，還建議各地方部門可以把是否為民營經濟做了優質服務、是否真正切實推動了民營經濟的快速發展、是否有擬定并落實到位了有助于民營經濟發展的各項優惠政策等，來作為各級地方政府在政績評價和政治作風和素養方面的衡量指標之一。

（二）優化融資政策

經濟環境和稅收體制也是影響民營經濟是否能快速發展的一個重要因素之一，建立一個合理完善的稅收政策體系可以很好的積極促進民營企業快速發展，要以減輕稅負為目標，構建一套具有完整配套、目標導向、可操作性強的政策優惠體系，爭取向民營企業實行稅面廣、稅率低的稅收政策。對民營企業的直接融資渠道和間接融資機制給予擴寬和支持，努力消除目前的信貸歧視，各商業銀行可以依據我國產業政策為導向，同時發放貸款應該堅持效益優先的原則。

（三）加強對企業的權益保護

為了推動民營企業的發展，還需要在完善法律體系的基礎之上，依照法律適當加大對民營企業的權益保護，加大對民營企業的政策扶持和積極引導力度。民營企業自身應加強企業戰略管理，走產權多元化的道路,進行科學合理的組織設計、任務分工科學化，構成權、責、利相對應一致的組織體系，先從制度上保證民營企業穩健發展、再提高民營企業的管理水平。民營企業自身應該提高自主技術創新能力、加大對技術研發的投入力度，努力提高民營企業自身的技術裝備、產品的科技含量和創新力度。

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《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008 年～2020 年）》（以下簡稱《綱要》）指出廣州與佛山兩市地處珠江三角洲核心區域，經濟社會發展走在全省前列，通過廣佛同城效應，提升廣佛發展水平，對于加快推進珠江三角洲區域經濟一體化，攜領珠江三角洲地區打造布局合理、功能完善、聯系緊密的城市群具有十分重要的意義。廣東省委省政府將珠三角劃分為三個經濟圈：廣佛肇、珠中江、深莞惠，經濟區快速發展的關鍵是先在區域內部率先同城，然后再進行整個區域的整合。對于廣佛肇來說，廣佛同城是經濟圈發展的關鍵。廣佛同城將會提升兩地整體的經濟競爭力，帶動整個珠三角都市圈的健康快速發展。

為貫徹落實《綱要》推動廣州與佛山科學發展，廣佛兩市聯合編制《廣佛同城發展規劃（2009-2020）》（以下簡稱《規劃》），指出要加快廣佛產業協作，提高廣佛產業綜合競爭力，早日形成合理健康持續發展的產業鏈，完善跨區域的產業協作機制，實現兩區域資源的自由流動和合理配置，對于提升廣佛產業整體發展水平，促進珠三角地區合理完善的現代產業體系建設，具有重要意義。產業協作是同城化下廣佛經濟發展的核心內容。通過產業協作，既能發揮兩區域的產業比較優勢，推動產業錯位發展，又能減少區域之間的無效競爭和資源重復配置造成的資源浪費，進而促進區域之間產業和資源的合理分工，提高參與區域經濟發展的總體效率。

近年來國內關于廣佛同城的研究較多，但涉及產業協作的相對少些。袁奇峰（2010）指出了廣佛同城化需體制機制上創新，要建立跨行政區域的聯盟合作機構，兩市要通過立法使廣佛同城委員會成為法定機構借以解決同城化中發生的沖突和爭執。吳瑞堅（2010）認為廣佛同城化下兩個利益訴求差異的集團，在實現利益相容中存在著行政區劃制度障礙和共同利益障礙，須通過建立有效和完善的協調機制來實現。丁力（2010）提出廣佛同城化要注意市場的資源配置作用，廣佛同城合作主要由市場推動，要減少政府對市場的干預。陸昂、張涌（2013）認為廣佛同城化是區域一體化的產物，同城化必須要著眼于共同利益，使同城化的主體成為直接受益者。周權雄（2012）分析了廣佛肇經濟圈產業協作的市場機制、政府激勵機制和中間性組織協調機制的內涵及面臨的障礙。產業協調發展是區域經濟發展的依托和載體，本文在分析廣佛產業結構作現狀和制約因素的基礎上，探究廣佛產業協作協調機制，以期為廣佛產業政策制定和實施提供指導作用。

二、 廣佛產業結構現狀分析

2011年廣佛兩市GDP合計達18 883億元，占珠三角生產總值的43%，兩市人均GDP為94 914元。單純從人均GDP的角度看，依據錢納里劃分經濟發展階段的標準來看，廣佛兩市都達到了后工業時期。2012年，廣佛兩市合計GDP大約達20 260億元，廣州人均GDP為105 909元，佛山人均GDP為92 781元。從經濟總量來看，已基本達到了廣佛同城發展規劃的近期目標。

從廣州和佛山的產業結構來看，廣州市的三次產業結構呈現“三二一”型，佛山市的產業結構卻是“二三一”型。廣州的第二、第三產業比較發達，特別是第三產業處于比較發達的地位；而佛山的第二產業處于領先地位，且一直以來在佛山的GDP比重中都扮演者重要角色，尤其是佛山的制造業。近十多年來，廣州的第三產業快速發展且比重持續上升，由2000年的55.2%逐年增加到2011年的61.5%，佛山的第三產業比重在“十五”期間卻是持續下降的，由2000年的40.6%持續下降到2005年的36.1%，雖然到“十一五”的尾聲之年比重有所上升，但在2011年還是保持在36%以下，這也說明佛山在產業布局上是仍然偏重第二產業的制造業，第三產業發展呈現不足的態勢。從長期看，廣州和佛山的產業結構逐漸趨于優化，并且兩地存在較強的互補性和較高的關聯性，這為兩地產業協作奠定了良好的基礎。

在第二產業方面，廣州以運輸機械制造、重化工業、電子設備制造業等基礎產業為龍頭，產業已經很明顯的表示出重型化的趨勢，而佛山則以傳統的陶瓷、塑料制品業、家電器材為基礎產業，產業明顯呈現出輕型化特征，這說明兩市的基礎產業有比較大的差異。廣州的鋼鐵、石化等基礎產業可為佛山的陶瓷、家電、塑料制品等輕型工業提供原材料，佛山的輕工業可以依托廣州的重化工業促進本身的發展，而且廣州又為佛山輕工業品提供巨大的消費市場。這為兩地各自發展自己的比較優勢產業并促進產業協作提供基礎。

在第三產業方面，雖然廣州、佛山均有發展，但廣州相對在很多方面的發展水平高于佛山。廣州可以在現代服務業和金融保險業等方面為佛山的第二和第三產業的發展提供支持和保障，佛山可以積極承接廣州轉移過來的對其有相對優勢的傳統基礎產業，通過自己在交通運輸、倉儲及郵電通信等方面的發展為制造業資源整合及發展提供強有力的支持。

目前兩地已經舉行了五次市長聯席會議。在交通方面，廣佛地鐵在2012年實現了全線通車，標志著兩市交通的基本對接。在醫療方面，廣佛醫保同城，兩地互設了定點醫院。廣佛兩地產業協作尤其是金融同城方面取得了較好的成效，廣佛兩地間資金結算已從技術上基本實現同城化。廣佛金融業的同城化驗證了廣州生產業與佛山制造業的互利共贏的可能性，廣州服務業發揮其對鄰近城市輻射帶動作用，佛山借助廣州先進服務業發展壯大自身的制造業。廣佛兩地在汽車、造船制造業的產業鏈中通過協作實現了互補，廣州以其先進的科研能力、充足的資金專心于整車的生產，而佛山以其先進的制造業承接了零部件的生產，實現產業鏈的有效銜接和整合。

三、 廣佛產業協作的制約因素

產業協作是廣佛同城化的重要內容，雖然兩地已經充分認識到產業協作重要性，但是由于兩地政府屬于不同的行政區域，都有為各自利益考慮的動機，使得產業協作存在一定的障礙。

1. 利益分配不協調的制約。產業協作涉及多區域和多部門的分工合作，所以產業協作可能需要放棄某些部門、某些區域的利益，但是在中國現行體制下，地方政府官員政績考核主要看其所管轄區域的經濟發展狀況。因此各級地方政府官員就會有很強烈的動機實施地方保護主義政策，保護本地產業不受外界干擾使本地經濟發展，即GDP增長率維持在一個比較穩定增長的水平。廣佛合作的大目標雖然一致，通過廣佛同城進行產業升級和資源整合促進兩地經濟的巨大發展，推動珠三角區域一體化。但是兩地都會爭取各自的利益，比如廣州希望獲得更大的市場空間，為其產業退出和產業轉移服務。佛山要建立全球制造業中心并實現制造業升級，想借同城化合作之際完成現代化產業體系構建。廣州與佛山在考慮利益得失時各自為政，這就可能導致盲目競爭、重復建設、區域合作意識不強。兩地各自為政的規劃，往往會造成基礎設施、產業投資、商業網點的重復建設和資源浪費。因此，利益分配不協調成為廣佛產業協作的重要制約因素。

2. 協作體制不健全的制約。廣佛簽署產業協作對接協議之后，雖然兩地領導建立了市長聯席會議等常規制度，但合作制度尚不完善。在此方面，香港和深圳的合作值得借鑒，深港一體化中深圳把自己的規劃和定位與香港捆綁在一起，它們建立了一整套的法律制度并依此推進雙方合作，使兩地合作有法可循、有法可依、有法可治，完善的法律確保合作過程中地方政府利益分配問題得到妥善解決，有效避免了兩地資源浪費、基礎設施重復建設以及為了各自利益的惡性競爭。因此，如果廣佛兩地能夠學習深港，完善其協作體制，建立相應的法律體系和具有法律約束力和執行力的中間性組織機構，將為兩地產業協作提供良好的體制基礎。

3. 市場機制不完善的制約。區域產業協作的市場機制是指遵循市場規律，發揮市場作用，推動區域市場開放，形成統一的市場體系，引導要素跨區域流動、企業跨區域發展和產業跨區域協作，從而增強區域之間的聯系，促進區域之間的分工。市場經濟條件下，市場機制對資源配置和區域經濟發展起著基礎性的作用，市場機制的優勝劣汰能有效進行資源整合實現產業協作。國際上成功進行區域產業協作的是歐盟，其完備的市場機制是關鍵因素。現階段，廣佛的市場機制仍未充分發揮配置資源的基礎作用，一定程度上制約了廣佛的產業協作。因此，除了政府的政策激勵促進作用以外，應把產業協作交給市場任其自由發展，通過市場化手段進行管理，特別是需求拉動的促進作用。

4. 政府激勵不充足的制約。在我國現階段的體制里，各級政府對社會的經濟活動具有不可忽視的作用。產業協作的微觀經濟主體雖然是企業，但企業的促進產業協作的力量畢竟是有限的，而且企業的目標是追求利潤的最大化，對于具有一定風險的兩地產業協作，企業為了自身利益不會積極主動參與，因此兩地產業協作就需要政府制定詳細的規劃、優惠的政策和財政的支持等政府激勵機制。政府在初期階段可以帶頭組織相關科研機構對產業協作的布局、技術、制度等深入研究，明確可以帶給企業的優勢和利益，以此提高企業參與產業協作的積極性。廣佛兩地產業協作的各個環節錯綜復雜，會觸及多部門、多領域的利益，地方政府的地方保護主義又會阻礙資源、要素、技術、人才的自由流動，甚至會引發惡性競爭，這很不利于兩地產業協作的持續發展。因此政府的有效激勵機制就很必要，它能有效平衡各部門、各產業之間的利益，提高兩地的各級政府和企業參與產業協作的積極性。但目前政府激勵機制不足，制約了廣佛產業協作的推進。

四、 廣佛產業協作的協調機制

區域一體化的協調機制是通過政府與非政府共同作用，建立一系列制度安排來整合和優化各方之間的資源配置，從而實現區域競爭力和輻射力的最大化。有效的協調機制是產業協作實現的制度性保障，根據廣佛產業協作現狀和存在的制約因素，本文提出以下四方面促進兩地產業協作的協調機制。

1. 合理規劃、有序協調機制。產業協作涉及很多領域、很多部門甚至是各級地方政府的利益，這就需要兩地進行協調和磋商，但目前廣佛規劃中并沒有建立相應的協調部門即專門負責諸項問題的中間組織。廣佛規劃中這些問題主要由地區領導或經濟部門領導所組成的聯席會議，即通過聯席會議來解決合作中所出現的利益爭端或共同關心的問題。但聯席會議很難進入具有實際意義的地區產業整合的層面，一旦涉及到雙方利益的核心問題，幾乎很少取得實質性的進展。因此，為了使廣佛產業協作的順利實施，廣佛要合理規劃，并建立有序的協調機制。一方面建立中間性組織，其主要職責就是解決兩地的利益糾紛及管理經營合作項目，站在客觀角度和追求整體經濟利益最大化來促進兩地生產要素的自由流動，提高兩地綜合競爭力；另一方面是協調機制的制度化，協調機制制度化后就會具有法律約束力，使得各種問題有法可依，為產業協作的持續發展提供制度保障。

2. 產業互補、合作共贏機制。廣州產業結構呈現“三二一”型，佛山產業結構呈現“二三一”型，這說明廣州的第三產業處于領先優勢地位，佛山卻是第二產業處于核心地位。雖然兩地的部分產業也存在同構現象，但廣州發達的第三產業可以為佛山第二產業的升級提供良好的保證，佛山可以依托廣州發達的金融業促進第二和第三產業的發展。只有廣佛兩地產業相互協調，發揮各自的比較優勢，避免惡性競爭，實現產業協作雙贏發展，才能提升廣佛整體經濟實力，為廣佛同城化打下堅實的基礎。兩地政府和行業協會要定期開展聯席會共同磋商，統一產業規劃提高產業銜接和配套水平，形成產業互補、合作共贏機制，才能使廣佛產業更長久的健康發展。

3. 要素流通、資源共享機制。廣佛要實現真正意義上的產業協作，最根本是要確保兩地生產要素的自由流動，生產要素的自由流動是市場化的首要條件。廣佛產業協作是根據兩地的所擁有的生產要素以及資源的不同，通過它們所具有的比較優勢來推動的。廣州致力于打造華南地區金融中心和發展現代服務業，佛山則致力于打造國際制造業中心。因此，這為兩地產業的比較優勢和錯位發展奠定了良好的基礎，也為兩地生產要素的自由流動提供便利。廣佛兩地要著重在基礎設施、教育、科技、信息、人力資本等方面的進行資源共享，其中廣佛城際軌道交通是廣佛基礎設施共享的成功案例。廣州是華南地區的教育、科技、信息的中心，佛山則無法比擬，佛山人才缺乏，尤其比較缺乏科技、金融和城市管理人才，要積極促進人才的無障礙流動，對接社會保障制度，加強教育資源的共享，提高兩地的整體教育水平。

4. 市場主導、政府支持機制。產業協作中各部門各領域為了各自的責任和利益促使矛盾凸顯，因此政府出面協調各方利益十分重要。政府支持可以削弱地方保護主義，可以促進生產要素自由流動，為產業協作提供制度性保障；政府支持可以明確各領域各部門的分工責任，推動產業協作各環節的順利接洽形成完整的產業協作鏈；政府支持可以減少利益分配過程中暗藏的矛盾升級，確保產業協作過程不會出現因利益分配不均而停滯的局面。政府支持雖然對產業協作很重要，但是市場機制更是居于產業協作的主導地位。市場這只“看不見的手”主導和配置資源，使得產業有效定位。廣佛產業協作應當依靠市場通過價格機制進行調節，避免在產業協作過程中各種資源被扭曲或低效率配置。在價格機制下各種資源會向高效率、高回報的產業集聚，淘汰低效率低回報率的產業，這一方面可以促進產業結構的升級，另一方面完善的產業結構體系也為產業協作提供堅實的基礎。因此，廣佛需要共同完善市場體系，兩地利用自己的比較優勢條件，在區域內發展和完善物流、人才、金融以及信息資源等各種市場。與此同時，政府應當積極支持，以實現廣佛產業協作的順利推進。

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篇8

該市調研組經過調查，發現該市地方本級政府性資金存儲雖然取得了一些進展，但仍面臨諸多現實問題。主要表現在：

1　存儲管理機制不全面。以該市本級財政部門對財政性資金存儲管理為例，盡管該市本級財政部門對財政性資金存儲管理比較規范，但存儲機制建設還不全面。目前主要側重于資金存儲分配，對商業銀行選擇機制和資金調度運作機制還沒有實質性的探索與實踐。即使對前者，也只是涉及資金的存款結構而未涉及銀行的分配結構，只是依據存款計算貢獻而不是依據貢獻分布存款，因此，市本級政府性資金存儲管理仍需完善。

2　存儲管理制度還缺乏。當前，該市除市本級財政部門通過制定《財政資金存款管理作業指導書》，明確規定財政資金存款賬戶的開戶、銷戶變更、資金存儲等程序和權限外，其它各部門的資金存儲管理還缺乏相應制度。盡管各部門都制定了對資金撥付和審批的管理制度，但是在具體的做法上又各不相同。

2009年該市的審計部門對部分機構2007年度和2008年度的政府性資金管理情況進行了審計調查，發現單位資金存儲管理基本采用領導決定方式，選擇銀行比較隨意，缺乏相應制度保障，同時定期存款存儲行的選擇缺乏公開、透明機制。

3　部門理財意識較薄弱。2009年該市審計局對市本級政府性資金存款管理的審計結果表明，大部分職能部門理財意識較淡薄，沒有資金存儲計劃，不能統籌安排資金的存儲方式。特別是部分單位以活期形式存放的沉淀資金量過大，導致政府性資金存儲效益低下。

4　銀行考核結果不共享。當前的問題是財政部門和相關職能部門并沒有利用好該評價結果：一是政府性資金存儲目前在開戶銀行的選擇、存款的分配上較多考慮的是利率水平、服務能力，考核指標不夠全面，政府性資金存儲分配還沒有與評價結果相掛鉤；二是與目前杭州對扶持發展金融業促進相關產業發展的政策相脫節，難以充分發揮財政資金四兩撥千金的引導作用。

新型存儲模式

結合該市調研組在調查過程中發現的問題，該市財政從自身實際出發，對政府性資金存儲機制的相關內容進一步探索和實踐，建立了不同于領導決定方式的新型存儲模式，即指標考核模式和招投標模式。

指標考核模式

指標考核模式是大多數地區政府性資金存儲機制改革的模式。根據指標的數量又分單一指標考核和復合指標體系考核兩種方式。

(1)單一指標考核方式

單一指標考核方式就是將某一指標作為財政存款向各銀行分配的決定性因素或重要依據因素。此種方式具有操作簡便，目標明確，拉動作用明顯等優勢，相比傳統的領導決定方式更加公平和客觀，但存在指標設置上過于簡單和片面，無法全面發揮政府性資金的引導作用，發揮銀行對地方經濟的扶持作用等問題。比如，該市為了完成某博覽會捐款任務，自2007年開始，以存款相對穩定的社保資金上一年末的存款余額為基數，按千分之一的比例計算捐款額度等。

(2)復合指標體系考核方式

復合指標體系考核方式就是設置多個類別指標，并賦予每個指標不同權重，按標準對各個銀行進行考核評定，并以此作為財政存款向各銀行進行分配時的決定因素。

復合指標體系考核方式具有較強實用性，如該市某兩區的財政專項資金存儲也采用復合指標體系考核方式。其中一個區成立財政存款管理小組，將各銀行的財政性存款與各銀行的貸款、政府性貸款及工業型貸款三方面掛鉤計算分配各行應占有的財政存款數額，按月統計、按季提交調整方案，經領導小組討論決定后局長一支筆審批。

另外一個區的財政局則成立財政專項資金存款管理考評小組，對財政專項資金存放選擇的金融機構和資金量的確定采取考評結合的方式。以考評小組設定的服務、貢獻等指標體系評分為主要依據，計算單個金融機構得分在各金融機構評分總和中所占的比例，由考評小組進行綜合考評，并以最終考評結果來確定各金融機構獲得財政存款的分配數額。在保證資金日常支付和周轉流動需要的前提下，通過不同存款期限的組合，實現財政資金效益最大化。

調研組經過分析表明，復合指標體系考核方式一方面能較大程度地保證財政專項資金向銀行進行存款分配時的透明、公正，確保資金安全；另一方面也有利于引導商業銀行加大對地方經濟發展的支持力度。

同時，調研組也指出，由于各家銀行對當地經濟社會建設的貢獻和支持滲透在各個方面，每家商業銀行的側重點不同，都有各自的重點業務，很難用指標全面概括，部分指標相關數據的收集和核實也較為困難。因此科學、合理、公平、合法、公開、有效的設計指標及其權重，對于復合指標體系考核模式來講，既是核心也是難點。

招投標模式

對于招投標模式，由于地方國庫現金管理規定尚未出臺，地方財政資金招投標缺乏相應制度保證和操作機構。因此，從地方層面來講，嘗試者鳳毛麟角。

該市調研組在長期調研、分析以及收集資料發現，浙江省某地區曾經嘗試委托市公共資源交易中心對預算外資金存款進行公開招標，并由紀委行政執法部門派員全程參與監督。

招標的預算外資金是2008年末的預算外結余資金，總額為8.98億元，招標按存儲結構劃分為：①隨時需調用的資金1.98億元，②三月期資金1億元，③六月期資金2億元，④一年期資金2億元，⑤二年期資金2億元。要求參與投標的商業銀行注冊資金必須大于9億元。

招標的評分標準分為安全性指標和理財收益指標兩類，其中資金安全性指標為40分，根據各銀行資質、服務、網點等情況進行評分；理財收益指標是招標的核心指標，分值為60分，分兩項評定，其一根據資金的存儲結構，要求8.98億元資金的年平均收益率必須大于1.92％；其二下浮現有城投、城開公司等政府建設項目貸款利息，計算出降息數據，折算為收益率，兩項合計為總收益率。

根據安全性、理財收益指標的評分，選擇最高得分者為中標單位。最后經專家組評審打分，建行某分行以資金年收益率3.79％中標(該行就是原來財政資金的存款行)。

調研組認為，招投標制度能有效

減少信息不對稱的狀況，是避免暗箱操作、防止權力尋租的有效辦法。但是從實踐的反饋情況看，現行條件下地方財政資金引人招投標在制度、技術上存在著政策風險、操作困難、收益風險等制約因素。

完善存儲機制

除了現有的應運模式外，如何更加完善政府性資金存儲機制，該市調研組在長期調研和實踐的基礎上總結，從理論內涵和規范實踐方面并給出了幾點建議：

1　政府性資金存儲機制尚處于起步探索階段。從地區范圍來看，絕大多數地區仍采用傳統的領導決定制模式，缺乏相應的財政性資金存放管理辦法；從改革內容看，僅涉及政府性存儲機制四方面內容的某一部分，而不是全面徹底的改革；從存儲方式來看，由于各地區實際情況不同，因而存儲方式也呈多樣化發展。目前還難以斷定哪種方式就是未來規范政府性資金存儲方法的發展方向。

2　政府性資金存儲機制應與外部環境相適應。同一種存儲方式在不同的外部環境下發揮的作用是不一樣的。如招投標雖然是是規范財政性資金儲存管理的一種有效手段，但由于缺乏相應成熟的政策環境、技術環境和操作環境，制約因素較多，一時還難以充分發揮作用。

篇9

一、政府采購績效審計的內涵

政府采購的主體是依靠國家預算資金運作的政府機關、事業單位、社會團等。政府采購為非商業性、非盈利性購買行為，以購買者的身份，在商品或勞務市場上購進商品或勞務時所發生的支出。政府采購績效審計是由專門機構和專職人員依法對被審計單位使用財政性資金獲取貨物、工程和服務等采購活動的真實性、合法性、效益性進行審查和評價，以達到維護經濟秩序、提高財政資金使用效率、加強宏觀調控的目的。但是由于我國現階段的特殊情況導致的各種經濟活動中存在資料的不真實、舞弊行為的存在以及各種違反法律法規的現象的存在，因此決定現階段的政府采購審計的目標是建立在合法性、真實性的基礎上以“經濟性、效率性、效果性”為主要目標，以公平性和環保性為輔助。

二、當前政府采購績效審計存在的問題

政府采購審計能夠利用政府審計的相對獨立性、強制性對預算資金的使用進行監督，但是與此同時，我國的政府采購績效審計中還存在著較為突出的問題，如：績效審計標準制度不規范，審計缺乏標準；政府采購績效審計不徹底，事后審計具有滯后性；審計監督部門協調性差，妨礙績效審計的獨立性；充分有效的審計證據難以獲得等，主要體現在以下幾點：

（一）審計標準缺乏，績效指標評價體系不完善

由于我國的績效審計起步晚，相關的研究資料相對較少，政府采購的法律法規體系不完善，而且對于這部分的實際操作尚處于摸索階段，并且理論研究還沒有到達成熟的階段，因而我國的績效審計沒有明確的評價指標體系，實際操作中還存在著較大的不規范和隨意性。故實際審計過程中只能遵守審計法和政府采購法，再根據采購活動中的資金節約率為主要的衡量指標，再結合一些財務指標來判斷采購活動的經濟效率性，這樣并不能反映政府采購活動是否符合經濟效率性的。

（二）對政府采購不能全面實行績效審計，并且審計缺乏深度

由于政府采購活動是涉及面比較廣泛、程序比較復雜，而且起步較晚導致公眾對績效審計的認識只存在于片面了解，不僅如此甚至有的審計人員對績效審計也只是一知半解，對其認識非常局限，對為什么要審計、需要審計什么以及怎樣審計都知道的太少。在執行績效審計的時候只是單純的審計有無舞弊行為的發生，只是針對采購部門對資金的使用效率進行審計，和一般的審計并沒有區別，然而政府采購績效設計不僅僅是審計資金的使用效率，它的“5E”目標就決定了政府采購審計要不同于一般的審計，要考慮采購活動是否有利于國內產業的發展以及對宏觀政策的影響等等。事實上政府采購活動是分為事前、事中和事后三個環節的，而現行的政府采購績效審計只是對采購活動結束后才對其進行審查、評價及總結并提出相應的措施的一種“事后監督”，并未對采購活動的前和采購活動中發生的一系列事項進行審計。

（三）績效審計相對缺乏獨立性

審計的有效性會受到審計實施者獨立性的極大影響，若在審計過程中不能保持應有的獨立性會導致審計結果的可信度受到質疑，由于審計單位與被審計單位同時律屬于同一集團的領導，他們之間極大可能產生共同利益，一旦有這種共同利益的存在，審計實施者會在審計過程中包庇被審計單位，甚至為了這個共同利益與被審計單位合謀出具虛假的審計報告，這樣的績效審計形同虛設，完全不能產生任何效用。

《采購法》明確規定：政府采購有關的監管部門、審計部門、監察機關要依據法律、行政法規對政府采購實施監督。但是，由于各部門之間未能很好協調，各監督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通工作，造成重復多頭監督和監督存在空白地帶的情況，也會影響績效審計的獨立性。

（四）審計人員專業性不強

之所以政府采購績效審計停留在采購資金收支審計上，疏于對招投標、項目進展和政府采購績效等重點方面的監督，主要原因是審計人員的業務素質沒有達到政府采購績效審計的需要。政府采購績效審計所需知識超過單純政府采購資金審計的范疇，它涉及到財政政策、貿易政策和產業政策等多方面，是政策性強而又復雜的綜合性審計監督。正是由于政府采購績效審計工作涉及面廣，一些采購專業性強，而又缺乏相應的規范性具體措施，僅靠審計部門現有的人員及專業知識是不能適應對這一工作監督需要的。它要求審計機關擁有具備如下知識的人才：如經濟學、社會學、法律、財會、計算機、信息系統、工程建筑學等，要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業知識。

（五）較難獲取充分可靠的審計證據

由于現行的績效審計的方法和技術不夠成熟以及對績效審計的認識不夠充分等導致在實施審計過程中很難獲得充分的審計證據，更別說對審計證據的充分性和可靠性做出判斷。若審計證據不夠充分或者缺乏證明力度，則會有失結論的公正性，并會造成嚴重的后果。對政府采購活動的績效審計是根據采購活動的一系列具體事宜形成的相關證據做出系統客觀的分析，并不只是通過簡單的財務數據來對采購活動進行審計，還需要大量的非財務數據來做支撐。這些非財務數據本身比較難獲取，獲取這些數據還要借助其他學科特定的方法對其進行處理，但是礙于審計人員對其他學科知識的匱乏，將導致不能很好地處理這些證據，不能將其形成為充分可靠的審計證據。

三、提高政府采購績效審計質量的對策

針對政府采購績效審計存在的問題，可以采用以下措施加以糾正和解決，以達到發揮審計的監督職能，加大審計監督力度，提高政府采購效率和效果的目的。

（一）加強績效審計開展的內外環境建設

完善國家制度環境和社會環境的建設，深化政府體制改革建立健全公共財政，轉變政府職能，樹立正確的政績觀，淡化GDP意識，從全局出發，把社會的發展看成一個系統，用績效審計來衡量政府及其工作人員的業績，并要樹立有限行政取向、服務行政取向和法治行政取向的思想，做好由全能政府向效能政府的轉變。加強審計宣傳，在全社會范圍內樹立績效審計觀念，加大對績效審計的宣傳力度，使整個社會都了解何為政府的績效審計，轉變過去單一監督主體的模式，采取評估主體多元化的模式。

（二）處理好績效審計與傳統審計的關系

目前我國弄虛作假、營私舞弊等違法、違規現象仍十分嚴重，在這種基礎下開展政府績效審計，則不能脫離傳統的審計。要在績效審計實踐中，既要克服舊習慣和定式的制約，將績效審計導入傳統審計，使績效審計缺乏實質的內容，跳不出傳統審計的圈子的問題；同時應意識到財務審計與績效審計具有一定相容性，要通過財務審計使被審計單位的財務資料達到正確、有序，從而使績效審計有可靠的保證：一方面對被審計單位有了相對詳實客觀的了解，另一方面有助于確保審計數據的準確性和真實性，從而得出科學客觀的審計結果以及相應的評價意見和改善路徑。

（三）審計關口前移，加強事前和事中的監督

克服現行的績效審計只是對事后這個環節進行監督，并未對采購活動的前和采購活動中發生的一系列事項進行審計的弊端，充分進行事前審計、事中審計和事后審計。為了防止政府采購績效審計出現“馬后炮”我們要從政府采購的預算編制、申報、審議、預算執行、監督等全過程跟進，做到全方位、多層次的監督檢查，審計監督從“事后審計”逐步轉向“事前、事中”監督和分析，加強對采購的實際成果與預算目標進行比較，就差異進行分析，切實提高財政性資金的使用效益。不論做什么事情都需要在事前做好計劃，防止出錯，績效審計也不例外。在具體實踐中，審計人員必須要有相應的采購計劃，因在對采購活動進行績效審計時必須對采購活動的計劃進行審查如果發現被審計單位的財務收支活動嚴重不實，則不能再進行績效審計程序而應進行傳統的真實性、合法性審計，充分處理好績效審計和傳統審計的關系。

（四）加強政府采購審計人員隊伍建設，切實提高審計監督管理水平

要提高績效審計人員的素質，并要定期對監督人員進行培訓，使審計人員能夠掌握公共管理學、電子計算機、工程學、心理學等多方面的知識，滿足審計機關在對政府采購行為進行績效審計時所需要的對各種能力的要求。明確績效審計人員的職責范圍，并以法律形式確定下來，使他們明白知道自己要做什么。要實行嚴格的審計質量責任制、審計工作稽查制度和內部審計制度，以進一步明確審計人員的審計責任，規范審計人員的審計行為，提高政府績效審計的績效。借用民間審計和內部審計部門的力量，吸納社會專家，優化審計人員結構，改變現有審計人員知識結構單一的情況，保證監督的科學性。

（五）建立健全的績效審計評價標準以及相關法律法規

建立一套科學可行的績效審計評價指標體系不僅包括對經濟效益的評價，同樣也要對社會效益進行評價，因此在制定評價指標體系時不僅要考慮相關的經濟效益指標，也要考慮如何對社會效益進行評價，所以在制定績效審計評價指標是既要制定定量評價指標也要制定定性評價指標，畢竟社會效益不能完全靠定性指標來評價，可以制定一些原則性較強的定性規定，但是凡事都不是完全的，所以可以通過日常實踐的經驗來做一些補充性的規定來完善評價指標。

應該將政府采購各項監督制度的內容具體化、規范化，使得法律的這一規定具有可操作性，而不至于留于形式。法律應該對各項監督在政府采購過程中的“切入點”監督的具體對象和內容、具體程序等方面的內容做出明確的規定，進一步明確對政府采購負有行政監督職責的政府各部門對政府采購的監督重點、方式和方法，協調好這些部門之間的職責分工，規范好綜合管理與行業管理的銜接問題，發揮好這些部門在監督上的優勢，理順監督管理關系，形成綜合管理與行業專業監督相結合的協作機制，共同構筑對政府采購全方位、多層次、科學有效的監督制約機制，強化對政府采購行為的約束。

四、結論

開展政府績效審計有利于實現財政資金配置最大限度的優化，有利于促進政府采購的效率性和效果性，體現政府采購的公開、公平、公正和誠實信用的原則和行政效率；能促使他們為了更好地完成各自的任務，提高工作效率和效果，加強內部控制，并且實現資源的最佳利用，使政府部門更加適應市場經濟發展需要；同時還可以節約政府采購本身的成本開支，取得更好的效益，建設一個廉政的、取信于民的政府，增強政府采購工作社會滿意度和認同感，維護正常的經濟秩序。

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(三)優化投資結構。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業和第三產業,投資于基礎產業和基礎設施的比例較低,外商投資結構不盡合理。因此,根據我國經濟建設的具體情況,有選擇地開發一些基礎設施項目,鼓勵和引導外商采用B0T融資方式進行投資建設,將有助于調整和優化我國外商投資產業結構,使利用外資工作在國家宏觀調控下,更加健康地發展。

(四)促進科技進步和技術管理水平的提高。一直以來,我國的基礎設施建設存在著重投入、輕質量和重建設、輕管理的嚴重傾向。這一方面給國家帶來了沉重負擔和極大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機構臃腫、服務質量差等現象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴大開放。采用BOT融資方式將引進國外先進技術和管理辦法,有利于提高基礎設施項目的運作效率和服務質量,推動我國特別是河北基礎設施技術和管理水平與國際接軌,滿足社會經濟發展的有效需求。

二、我國政府在BOT發展過程中的問題

(一)缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進BOT,首要動因是為了彌補政府財政資源不足與國家發展需要大規模基礎設施建設之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區間進行探索。外貿部于1995年1月16日了《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯合下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》。這兩個通知構成了我國推行BOT的政策與制度環境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機關及審批權限、風險分擔、權利與義務、監督與管理等做了簡單的規定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰略下依靠政策推進;二是制度建設的滯后性。

(二)BOT要求的建設、運營體制與現行體制之間的矛盾。首先,從規劃來講,實施BOT意味著政府規劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規劃上,而將建設和運營交給市場去做。這種分離,導致了制約規劃的決策變量的變化,財量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當劃分中央和地方的基礎設施規劃決策權,擺脫基礎設施不足的狀況。也就是說,適當調整高度集中的規劃決策體制可以促進地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負擔。其次,從投資來講,傳統體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統上,政府制定了基礎設施建設的規劃后,就通過財政預算,直接進行基礎設施建設的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設、經營采用非市場化的經營管理導致資金浪費、效率低下、工程質量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者的角色。政府作為基礎設施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區分割和部門分割導致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機制,經營效率低下成為一個普遍的現象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

(三)政府角色的缺位、越位和錯位

1、政府角色的錯位(越位)。在BOT的招標和規劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關注,一項基礎設施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現代化的進程中,“經營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權利發生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學的論證,缺少民眾的參與。不當的高估政府的能力,匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關注。結果項目一旦建成,進入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權力干預合同的實施導致交易費用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個規范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎設施建設體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發生改變,這直接導致了政府角色的缺位。首先,特許權授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權的時候,并沒有培育一個適應市場競爭的體制,對交易成本、風險的結合,運營和控制等方面缺少嚴格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機構針對BOT項目進行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進BOT發展的政策選擇

(一)建立完善的政策框架和法律框架。結合目前我國有關BOT的政策建設的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內民營資本平等競爭參與BOT的項目建設等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現為外資優先準入,而實際上內資BOT相對于外資在回避BOT的政治風險和外匯風險、不影響國家的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規。我國也應借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規范運作。只有嚴格遵守國際慣例,保證國內政策、法律的穩定性,國外投資者才有信心來我國投資。

(二)由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調整,漸進的增量改革的過程。國家首先通過政策引導、推動經濟的發展,培育市場的發育;然后政

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隨著我國東部沿海地區經濟社會的不斷發展，地方政府間的區域經濟合作正蓬勃發展，并日趨成熟，已形成珠三角、長三角以及京津冀三大地方政府區域合作格局。在西部大開發戰略的推動下，我國西部地區開始步入經濟發展的快車道，地方政府間的區域經濟合作方興未艾。我們希望對西部地區政府經濟合作現狀進行整體性的描述，分析其中存在的困境，進而提出相應的政策建議。

一、西部地區政府經濟合作的現狀

西部地理相鄰、人文相近、利益相關，從而奠定了地方政府區域經濟合作的基礎。特別地，自中央政府實施西部大開發戰略以來，已形成成渝地區、關中—天水地區、北部灣地區等11個重點經濟區。在中央政府的推動下，經濟區內部及經濟區之間的政府合作日益密切。目前西部地方政府間經濟合作主要處于交流互訪、合作論壇階段，并向行政協議、區域聯合會逐步邁進。

1.交流互訪與合作論壇

當地方政府間產生區域經濟合作的訴求時，交流互訪成為第一階段的合作形式，是西部地區獲得項目投資的重要渠道。同時，交流互訪能增進政府間的溝通與信任，為日后具有常規性的合作論壇奠定基礎。西部地區目前擁有的大型合作論壇主要有：中國東西部合作與投資貿易洽談會、中國西部國際博覽會、中國——東盟博覽會以及中國——亞歐博覽會。這些合作論壇成為西西合作、東西合作、西外合作的重要載體，促進了西部地區經濟的發展。

2.行政協議

倘若政府間的交流進入實質性階段，就會簽訂行政協議，以保證區域經濟合作的順利推進，為政府間平等合作的實現提供法律保障機制。西部地區政府經濟合作中簽署的部分行政協議主要集中在產業項目合作、基礎設施合作、空間開發合作、旅游資源合作等方面。相對于珠三角、長三角、環渤海地區，西部地方政府簽署的行政協議數量仍比較少。

3.區域聯合會

區域聯合會是政府間合作交流進一步深化的產物，形式趨于穩定。區域聯合會制定關于區域經濟發展的整體性方案，解決合作中需要協調的重大問題，同時能夠進一步協商行政協議履行中出現的問題，并監督行政協議的實施。在珠三角、長三角、環渤海、東北地區已經擁有具有全局性的聯合會（泛珠三角區域合作行政首長聯席會議、長江三角洲城市經濟協調會、環渤海區域合作市長聯席會、東北四省區合作行政首長聯席會）時，西部地區還未出現類似的區域聯合會，僅有局部性的聯合會（如西南地區經濟協調會、重慶經濟協作區市長聯席會議、寧蒙陜甘毗鄰地區聯席會議）。

二、西部地區政府經濟合作的困境

西部地區政府經濟合作初步形成了“政府搭臺、企業唱戲”的合作路徑，從而促進了西部經濟的發展。在產業項目合作、基礎設施合作、空間開發合作、旅游資源合作等方面形成了西西合作、東西合作、西外合作的區域經濟合作格局。為深化西部地區政府經濟合作，我們需要進一步研究區域經濟合作中存在的困境，研究西部地方政府間經濟合作的制約因素。

1.“初始條件”因素的制約

合作一開始的條件（如地位、合作動力、初始信任水平）就會影響合作治理的產出。成員間發展的不平衡會成為區域經濟合作的最大威脅因素，主要體現在三個方面：一是發展不平衡意味著不同的利益訴求，帶來合作利益與成本分配的不平衡，二是發展不平衡意味著區域法制、市場環境的差異，增加法律、政策協調的成本，三是發展不平衡意味著合作過程可能會被強勢一方所掌控，影響弱勢方的合作積極性。有研究顯示西部內部經濟增長差異在1978—2000年變化幅度不大，但2000年以后，西部區域經濟出現了較大的差異性，且差異程度不斷擴大。這可能會導致西部地方政府間“合作博弈”的破產，不利于區域經濟合作的深化。

2.“領導推動”因素的制約

合作是“正和游戲”，地方政府通過合作能夠產生更多的收益，因此地方官員有動力推動政府間的經濟合作。然而，在行政區劃和基于經濟增長的相對政績考核制約束下，地方官員為保護本地市場，必然通過行政手段干預生產要素的跨區域流動，導致市場分割，造成“行政區經濟”與“經濟區經濟”的矛盾與沖突。因此，地方官員也有不合作的動力。基于合作與競爭各自所具有的優勢，地方官員采取了選擇性的合作策略。即地方官員有動力推動政府間在基礎設施建設、空間開發、自然資源開發等不涉及生產要素流動的領域展開經濟合作，實現共贏，在流動性生產要素的經濟合作方面，地方官員則更多地采取競爭策略。西部地方政府間的過度競爭會降低產業轉移的績效，并會拉大地區間的經濟差異，結果進一步惡化西部地區間的發展不平衡和信任水平，不利于區域經濟合作的深化。

3.“制度設計”因素的制約

地方政府區域經濟合作的順利推進需要制度加以保障。制度設計中一個很重要的問題就是參與性問題。西部已經初步形成了“政府搭臺、企業唱戲”的經濟合作路徑。但在地方官員任期的限制下，可能會出現前任簽訂的合作協議并沒有得到后任的繼續實施，導致重復博弈形成的失敗。目前我國還沒有關于地方政府區域合作治理的相關立法，因此地方政府間簽署的合作協議缺乏相關法律制度的支持，協議執行監督體系不完善，最終導致地方政府間合作協議執行力度不強，尤其是市場機制發育不完善的西部地區，這種情況更為突出。

4.“合作過程”因素的制約

在合作過程中，合作觀念淡薄和合作組織松散是制約西部地區政府經濟合作的兩個重要因素。首先，與東部沿海地區相比，西部地區的公有制經濟強、非公有制經濟弱的特點非常突出。2011年，東部國有企業工業總產值占民營企業工業總產值比重的均值為0.34，而該比值在西部達到了2.59。數據表明，西部地區的市場經濟體制有待完善，地方政府計劃經濟思維更為強烈。這樣的經濟特點必然誘使西部地方政府通過行政手段干預市場經濟，削弱了地方政府區域經濟合作的意識。

三、建立西部地區政府經濟合作的治理機制

西部地區政府經濟合作在初始水平、領導推動、制度設計以及合作過程等四個維度均存在自身難以逾越的困境，這就需要一套有效的合作治理機制以突破存在的制約性因素。

1.建立完善的西部地方政府合作中的法律約束

區域政府間合作主要采用的是合作各方通過會議達成的協議以及通過的共同遵守的規定，但是協議和規定缺乏權威性和強制性，導致地方政府在執行中的道德風險和機會主義行為，損害區域合作的穩定性和持續性。建議，一方面，國家建立健全區域政府間合作治理相關法律來規范區域政府間的合作關系，并且出臺相關的法規，針對區域政府間合作治理過程中遇到的問題加以具體規定，明晰各自責任以及利益共享等問題。另一方面，國家可以授權區域合作委員會制定合作治理的相關協議，并且經地方人大審議，最終具有法律效力。

2.建立西部地區政府經濟合作機構

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一、企業社會責任相關研究的回顧

國外相關理論的研究經歷了以下四個階段。第一階段是關于企業應不應該承擔社會責任的爭辯。以弗里德曼(Friedman,1962)、哈耶克(Hayek,1969)、波斯納(波斯納,1997)等為代表認為企業不應該承擔社會責任;以安德魯斯、彼得.F.德魯克(1987)及利益相關者理論研究者(Clarkson,1995;Freeman,1984;Mitchell和Wood,1997)為代表,認為企業必須承擔相應的社會責任,尤其是利益相關者理論的研究為企業社會責任奠定了理論根基。第二階段是關于企業社會責任內涵的爭論,在三種觀點中最被管理學界推崇的是將企業責任劃分為經濟責任、法律責任、道德責任、社會責任(Carroll,1979)。第三個階段是關于企業社會責任與企業績效關系的研究。此類研究由于涉及太多制約因素很難得出確切的結論。第四個階段是關于企業社會責任標準化及國際化的研究。最近幾年企業社會責任研究朝著范圍定性化、具體評價目標定量化及可操作性方向發展,其中影響最大的是企業社會責任認證體系SA8000和ISO2600推進及實施的研究。

我國學術界從理論上對企業社會責任進行系統研究起步較晚,但絕大多數研究者都對企業承擔社會責任持肯定態度。自2004年以來,經濟社會發展的現狀使人們充分認識到企業社會責任的重要意義,使之迅速成為國內研究者關注的焦點,出現了很多研究成果。國內學者的研究很多都從我國的具體情況出發,涉及到了企業社會責任推進問題。由于介入較晚,國內學者的研究主要以介紹國外相關的理論研究和具體做法為主,而較深入的研究大部分是選取某個角度對此所做的分析,針對跨國公司推動和實踐的社會責任的研究較多。

二、對浙江省民營社會責任現狀的調查分析

溫州大學課題組在2006年5月至6月之間,分別對563位中國民營企業經營者采用訪談加問卷調查形式進行了抽樣調查。此調查以中國境內民營企業經營者(董事長或總經理)為主要目標對象,對563份由民營企業經營者所填寫的問卷做統計分析。這些樣本中涉及制造業、批發和零售業、房地產業、建筑業、交通運輸、計算機服務和軟件業和商業服務業等業。

1.社會責任認知度低,價值認識不足,企業社會責任內涵理解片面。調查數據顯示,這些民營企業經營者多采用小作坊經營、事無巨細的管理模式,缺乏管理創新意識,對短期不能見效的管理、新名詞、新理念多無暇顧及,社會責任認知度低,價值認識不足,對企業社會責任理解存在誤區很多誤區:如創造就業、按章納稅就是履行社會責任;慈善捐款就是履行社會責任;履行社會責任是有能力承擔的大企業的事;企業社會責任與企業的長期發展戰略無關;履行社會責任會增加企業負擔和成本等。

2.企業內部缺乏系統、科學的企業社會責任管理機制。大多數企業未設立社會責任管理部門,在組織化、正規化方面嚴重落后于發達國家,使企業不能有效的把企業社會責任成本轉化為企業績效,嚴重削弱了企業履行社會責任的內動力。沒有企業社會責任戰略,沒有社會責任實施推進機制。隨意性、隨機性、盲目性普遍存在,不能科學有效地利用企業社會責任實踐提升影響力,轉化為企業競爭力。許多企業的公益捐助活動多是出于從眾心理,缺乏戰略規劃。

企業內部缺乏對企業社會活動績效的評估和衡量。感受不到社會責任承擔帶給企業的價值,不能將社會責任與企業經營目標有機結合,融入企業發展戰略。沒有效益期待的事業必定不是企業發自內心樂意為之的事業,消極應付、懈怠、欺騙走過場就是意料之中的事了。

3.缺乏把企業社會責任轉化為競爭力的意識和技巧。大多數企業缺乏把企業社會責任轉化為競爭力的意識和技巧。與國外企業比,民營企業不善于公關策劃,不善于以企業社會責任事件為契機大做文章,借助媒體,傳播組織形象及產品或服務的信息,缺乏根據自己的行業特點、專業特長,針對能源緊張、環境污染、社會貧困、弱勢群體等社會熱點問題提供支持的意識和技巧。

4.逃避社會責任現象嚴重。在調查中我們發現,許多民營企業雇用廉價勞動力,超時加班、拖欠工資、工作生活條件差、工傷事故頻發的情況仍相當嚴重。很多企業對內不遵守勞動法,不簽訂勞動合同。對外缺乏誠信,偷稅漏稅、拖欠貨款、虛假宣傳,污染環境,浪費資源。

企業的行為體現了企業最基本的價值取向和發展訴求。中國民營企業還沒有把關注自然資源、生態環境、勞動權益和商業倫理融入自己的經營理念中,履行社會責任完全靠企業自覺和自律是很難在短時間內見效的,發揮特定時期強勢地位的強勢政府的起始推動和引導作用成為明智之選。

三、增加民營企業社會責任推進對策

單純靠行政命令解決民營企業社會責任問題是不現實和不經濟的,應通過一系列的政策措施,引導民營企業進行自主決策、自主選擇,是企業社會責任控制機制化、市場化、長效化的先驗嘗試。

1.給予參與ISO26000制定的機會,保護民營企業利益。ISO26000國際企業社會責任標準是一個跨行業、跨區域的標準,至今已有50多個國家參加,把自己國家的企業社會責任價值觀標準納入這個體系成為各參與制訂方的利益爭奪點。我國應在政府所帶領的參與制訂代表中增加民營企業的代表力量,提出保護發展中國家弱小企業團體的階段性發展要求,為中國民營企業爭取更多發展空間和利益。

2.加大對地方政府的監管力度,修訂地方政府政績評定標準。在現行政績評定指標體系下,地方政府的利益主要表現為地方經濟總量或GDP的增加。如果地方政府對企業不履行社會責任的行為加強監管,必然導致高的監管成本和經濟總量或GDP降低的雙重損失,因此在自主選擇狀態下地方政府多傾向于從自身利益最大化出發,對企業有損于社會的行為實施弱監管或放任。而中央政府對為數眾多的民營企業則鞭長莫及。中央政府企業社會責任治理策略的首選最佳策略應是加大對地方政府的監管和修訂地方政府政績評定標準。

3.加強企業社會責任法制化建設。制定和頒布《中華人民共和國民營企業社會責任法》作為推進民營企業社會責任法制建設的物質基礎,是民營企業社會責任機制建設的當務之急。其中,民營企業社會責任所包含的法律義務與道德義務如何界定是立法的難點問題,可采取發達國家的通用做法,法律意義上的企業社會責任采取強制性規范的形式予以規定,而道德上的企業社會責任則采取授權性規范的形式予以規定。此外,還應修正現行法律條款中不利于企業履行社會責任的內容。嚴格執法力度,規范執法程序,加大對不承擔社會責任的企業懲處力度。

4.設立企業社會責任五級管理部門,協同推進企業社會責任戰略實施。設立國家、省、市、縣、鄉各級政府管理部門專門負責各級企業社會責任協調和溝通機制,協同推進企業社會責任戰略實施,對所轄范圍民營企業社會責任建設實施領導和管理,協調政府各部門間的政策和措施,保證政府政策的一致性。管理政府社會責任管理部門的工作職責首先是對本轄區的企業社會責任建設狀況進行調查和跟蹤監控,根據世界企業社會責任的發展趨勢和衡量標準和本區域現狀向所屬政府提出相應的對策建議;其次是根據中國的實際情況制訂本國的民營企業社會責任標準;再次是對轄區內民營企業社會責任的實施情況進行檢查和調研,建立企業社會責任審計制度并推動其發展;再次,建立五級分管部門縱向及橫向網格狀信息交流和溝通機制,向全社會傳播企業社會責任信息,加強各方面對這個問題的深入了解,實現企業社會責任的價值最大化;最后積極向社會進行有關企業社會責任的宣傳、教育、培訓、咨詢等各種有效措施和形式,為企業提供社會責任支持和服務。

5.建立企業社會責任激勵機制、監督機制和社會責任披露制度。激勵機制包括正激勵和負激勵,對好企業的獎勵就等于是對差企業的懲罰。對承擔社會責任成績優秀的企業政府應給予必要的獎勵,如慈善捐款沖抵或減免稅費、企業信譽狀況與融資以及擔保系統掛鉤、評選社會責任先進企業給予表彰、建立企業社會責任分級評定及升降級制度等。同時要發揮社會輿論、新聞媒體、企事業單位及公民個人的監督作用,建立對違背社會責任行為的舉報獎勵制度。

企業社會責任披露在國外是一項成熟的制度,應該要求企業定期公布社會責任報告,政府有關機構也應定期對轄區內的民營企業社會責任狀況進行公布。

6.積極引導社會力量為民營企業社會責任建設服務。在強化企業社會責任方面政府發揮著巨大的作用,但這是不夠的。政府應該積極引導各種社會力量參與到企業社會責任建設過程當中來。在國外企業社會責任建設過程中,各種非政府組織等社會力量發揮了舉足輕重的作用,但我國目前市場經濟制度還不是十分完善,在經濟活動中非政府組織的作用還極其有限,我們應該在法律允許的范圍內促進非政府組織的發展,使其在企業社會責任建設過程中發揮應有的作用。如行業協會、民間商會、民間環保組織、慈善組織機構、各種志愿者組織等等。另外我們還應積極推動員工與企業的工資集體議價機制,保護勞工權益。

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1.資源性企業及相關特征

目前，國內外學者對與資源型企業相類似的概念，如礦業、油田企業、中國石化產業等的界定較多，如江西的企業，江銅，新鋼，萍鋼，南鋼，江鎢，九江石化等等，他們從不同的角度或是側面涉及了資源型企業，但對其還沒有明確的界定。本文將資源型企業認為是以生產、加工和經營某種自然資源為主的生產型企業，對我國國民經濟發展起著重要作用。資源型企業對相關資源的依賴性強，資源本身對企業或者產業發展的貢獻大。具體而言，資源型企業具有以下主要特征：

（1）經濟效益不穩定，一次性投資大，建設周期長，后期成本高。礦產資源大多賦存于人才匾乏、交通和經濟都不發達的偏遠地區，為了進行規模化生產必須完善周邊的設施，這樣一來，資源型企業開發初期就要投入大量資金并且建設時間較長。自然資源的儲量不可預知性導致經濟效益不穩定性，又由于礦產資源的開發和利用會給礦山生態系統帶來一系列地質與生態環境問題，如礦山的開采活動形成的露天采礦坑、尾礦庫、廢石場，破壞了植被，使資源性企業后期需要付出較高的代價恢復環境。

（2）自然資源具有不可再生性。資源型企業是以自然資源為依托的，礦產資源是資源型企業的主要生產對象，資源型企業的生存和發展離不開礦產資源，而礦產資源是有限的、不可再生的“耗竭性資源”，礦產資源的“有限性”和“不可再生性”又影響到資源型企業的生命周期。

（3）對生態環境具有破壞性。自然資源的開采常有附帶性的破壞性。首先，由于地質條件和地質結構的變動，會影響生態環境，帶來一系列的問題。其次，進行開采過程中，人為的行動如露天礦井等造成了植被的破壞；生產過程廢氣、廢水等的產生，都直接造成了生態環境的破壞。

（4）投資的風險高。礦產資源賦存隱蔽，成分復雜多變，自然界不存在雷同的礦床，因而尋找、探明以至開發利用礦產資源的過程，必然伴隨著不斷探索和研究的過程。由于地質條件和地質結構的影響，自然資源一般較為隱蔽，因而尋找、探明以至開發利用這種資源的過程，必然是一個不斷探索的過程， 即便是資源型企業做了大量的地質勘察工作，也作了詳細的計劃和可行性研究，在這一過程中必然存在著不同程度的投資風險。

2.江西資源型企業發展現狀及存在問題分析

（1）資源型企業賴以生存的資源逐步枯竭，生態環境破壞嚴重

資源型企業是以自然資源為依托的。江西資源型企業現在大多數資源型企業仍然采取的是粗放型的發展模式，通過不斷增加能源消耗來推動企業的發展，企業對資源進行掠奪式的過度開采，在客觀上加劇了資源的消耗速度。不合理開發和資源高消耗所造成的資源浪費極為嚴重。存在采富棄貧、采易棄難、丟礦現象，人為的亂采濫挖和生產技術設備落后，造成資源回收率低，江西資源型企業生存與發展已經受到資源缺失的制約。自然資源的開采常有附帶性的破壞性。首先，由于地質條件和地質結構的變動，會影響生態環境，帶來一系列的問題。其次，進行開采過程中，人為的行動如露天礦井等造成了植被的破壞；生產過程廢氣、廢水等的產生，都直接造成了生態環境的破壞。

（2）企業內部體制制約明顯

首先，由于江西多數資源型企業建立于計劃經濟時期，大部分都屬于國有企業，其發展模式直到現在依然有濃厚的行政色彩。大部分企業在作為企業履行其企業職能的同時，還要承擔社會、政府的職責，如企業要辦學校、醫院等，這些附屬機構對企業都是沉重的負擔。其次，資源型企業稅務沉重。長期以來，我國資源型企業稅收與制造業同等且存在許多認識上的混亂和政策上的不合理，導致我國資源型企業很大一部分利潤上交政府，這就導致企業資金短缺，企業正常運營比較困難。再次，企業管理體制落后。受各種條件制約，江西資源型企業大多是在資源開發的基礎上形成和發展起來的，江西處于中國中部區域，經濟不發達，導致管理理念陳舊，企業領導者的開拓意識和創新意識都比較薄弱。

（3）資源性企業環境治理成本高

資源性企業對環境污染及破壞最嚴重，占整個企業的90%。企業需要大量環境治理成本，環境治理成本是指根據國家法律和行政法規、國際公約等規定，企業承擔的環境保護和生態恢復等義務所確定的支出。江西大部分礦產資源都處在比較偏僻的山區，在江西資源性企業開采過程中，將面臨越來越突出的地質環境問題，迫切需要加強礦山地質環境保護和恢復治理，包括固體廢棄物的資源化、土地復墾，和礦山廢水的無害化，以及對開采過程中產生大量的礦山廢水，對礦坑水、露采場廢水、選廠廢水、尾礦庫和廢石場的淋濾水進行綜合治理等，這就決定了資源性企業在成本控制過程中必須考慮棄置費用，像江西銅業等相關資源性企業每年花費的治理成本占整個企業營業成本的比例越來越高。

3.江西資源型企業可持續發展對策

（1）轉變政府職能， 積極發揮政府引導扶持作用

首先，省政府應當根據江西資源型企業的特點，制定適合資源型企業的政策，給予足夠的發展空間。從根本上解決政府在經濟活動中的越位、缺位、錯位的問題。繼續政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，不得直接干預企業的經濟活動。其次，要實現政府行為法治化，防腐倡廉。消除政府官員以“政績”為借口，追求短期利益，而破壞資源型企業的長期永續性。再次是服務型政府的角度，對資源型企業的發展提供條件，監督企業的運行。實現政府行為法治化，實行依法行政。

（2）加強生態環境保護，減少環境治理成本

為保證社會經濟的可持續發展，資源性企業應該增加了尾礦處理和利用環節，加強企業在采、選、冶過程中的環保工作，礦業廢渣應該進行二次資源開發，在一定區域內，將礦業廢渣可回收部分用于生產建筑材料、充填采空區、覆土造田、植被綠化及用作肥料和土壤改良劑等方面，這將有利于節約資源，提高資源利用率，降低資源性企業成本，增加企業收入。同時，通過宣傳環境保護知識，提高環境保護意識，增加科研技術的投入，轉向清潔產品方向生產，注重礦產品回收再生的逆向增值，倡導價值鏈循環運作模式，構建基于綠色價值鏈模型的整體績效評估體系，綜合考慮資源、環境、技術、經濟、社會、安全等多方面的因素，使資源性企業的成本管理更加合理和科學。

（3）加速企業技術改造，實施多元化策

礦產資源是一種不可再生資源，隨著資源的開發利用，最終必將面臨枯竭。發展非礦產業，實施多元化發展策略為企業指出了一個生存和發展的新路。一方面，要科學發展資源型產業，提高礦產資源綜合利用水平，延續礦產資源利用期限；另一方面，要積極加速企業技術改造，充分用資源開發積累的資金、技術、人才等，滾動式帶動其他行業的發展，逐步把重點轉移到培育非資源型產業上，從根本上改變產業過于單一化的狀況，及時跳出“礦竭企衰”的軌跡，提高經濟發展的效益和質量，有效增強企業的綜合實力和后續活力。如萍鄉煤礦根據國家產業政策和煤炭資源型企業的特點，進行產業結構調整，大力發展非煤產業，走出了一條從自立到提升產業層次發展非煤產業的資源性企業的可持續發展之路。

參考文獻：

[1]邱衛林、雷芳.基于價值鏈分析的我國資源性企業成本控制研究[J]，江西社會科學，2012（10）；