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隨著社會主義新農村建設的不斷深入和農村各項制度的進一步完善，給新形勢下的村級檔案工作提出了越來越高的要求。但目前的村級檔案管理工作還遠遠地落后于社會主義新農村建設的發展，主要表現在以下幾個方面：

1.村級檔案工作發展不平衡

在經濟較發達的省、市、區幾年來陸續制定出臺了本轄區內鄉鎮機關檔案工作規范、村級檔案管理辦法等規范性文件，鄉鎮領導普遍重視農村檔案工作，并給予一定的人力、物力和財力方面的支持，村領導檔案意識較強，在每個試點村設立供農民查閱檔案和已公開現行文件的場所，建立村務公開檔案專題目錄，設立“檔案開放日”，為農民群眾提供查閱服務，促進了各種門類和載體檔案的有效管理。而在一些經濟不發達的地區，部分村由于經濟比較落后，檔案工作還沒有得到有效的管理，有的地方的檔案工作甚至還是一片空白。

2.部分地方村級檔案管理混亂，缺乏規范化、制度化、科學化管理，大量的村級檔案資料需要收集、整理、補充

一些地方由于只注重收集，不注重歸檔，檔案沒有分類或分類不清；一些專業檔案統統歸入文書檔案，造成管理不適，利用不便；有的雖已用檔案袋保管了，但沒有抄寫目錄，不知道袋子里裝了多少材料、都什么內容。找一份材料有時要翻遍所有的袋子；還有的由于收集過來后未做整理，不少檔案原封不動裝在袋子里，時間一長造成破損、甚至發霉。隨著村委會成員的更換，許多有價值的材料也隨著丟失。

3.部分地方村級檔案工作的各種制度沒有落實，檔案人員、機

構、庫房存在較大不足

雖然在一些村已制定了檔案管理制度，但由于受一些條件的限制，仍有部分村沒有將此項工作落到實處，檔案工作還只是停留在表面。檔案人員由村委會成員兼任的現象比較普遍，個別的村還存在檔案由村支書、村主任保存或在會計家中，限制了村務公開的透明度，使村民擔心集體資產的流失，對村組織不放心等等。

二、阻礙村級檔案工作發展的主要原因

1.村級組織檔案意識薄弱

村級組織由于沒有歸檔意識，造成許多有價值的檔案資料流失。有的地方由于只注重會計檔案的歸檔，甚至認為只要把會計檔案建立起來保存好，以備今后查考即可，使反映本村工作和生產經營活動的有價值的材料被遺失，從而無從查證。

2.缺少一定的檔案管理基礎知識，沒有有效的檔案管理方式和手段

有些地方由于只注重檔案的收集，不知道如何規范化地去管理檔案，缺少相應的管理制度和管理辦法，對于收集來的檔案資料不知如何處置，存在檔案隨意存放的現象，造成管理混亂。

3.受經濟條件的限制，影響了村級檔案工作的開展和檔案人員的積極性

在一些地方由于經濟不發達，使得保管檔案的基本條件沒有保障，個別地方目前還是檔案室一室多用，甚至是一櫥多用，由于根本不具備保管條件，嚴重影響檔案的安全保管。

三、搞好村級檔案工作的對策

1. 統一認識、高度重視

村級檔案是記載農民、農村歷史的最真實的記錄，是難得的珍貴檔案，如果不及時采取措施進行收集和整理，損失將無法挽救。當前應當把涉及農民各方面利益的文件，不管是農民自己形成的，還是黨政部門、各種社會組織形成的，都收集齊全，歸檔管理。對一些嚴重缺乏的檔案資料，村委會要想辦法進行調查，走訪有關同志，確保檔案資料的齊全完整。民政部門作為基層政權建設的職能部門，要把做好農村檔案工作列入指導村委會建設的一項重要內容，農業、林業、組織部門要配合檔案行政管理部門，共同做好村級檔案工作。縣、鄉（鎮）檔案行政管理部門要深入一線，搞好業務指導工作。要嚴格按照標準，逐項抓落實，盡快使當地的村級檔案工作步入規范化、制度化發展軌道。

2. 要進一步強化鄉、村兩級檔案部門的檔案利用功能和服務功能

鄉、村兩級檔案利用的重點是鄉、村兩級的干部和群眾，要把利農便民，方便本鄉、本村利用作為村級檔案工作的重點來考慮和安排。堅持“以人為本”，用有效的辦法解決各村檔案的日常利用和方便村民利用問題。縣、鄉（鎮）、村檔案部門應圍繞鄉、村的中心工作和農村干部群眾最關心的問題，主動向有關方面提供檔案信息，或者利用檔案辦一些小型的展覽，在鄉、村行政中心和農村集市上展出，宣傳黨和國家的方針政策、宣傳本鄉本村的重點工作，宣傳鄉、村的發展變化等，通過各種宣傳提高廣大農村干部群眾利用管理檔案的意識和自覺性，讓普通農民知道哪兒有什么檔案，遇到什么問題可以利用檔案去解決。

3.領導重視和支持是做好村級檔案工作的關鍵

建立和健全村級檔案工作必須要解決好機構、人員、庫房等實際問題，這是檔案工作得以順利進行的組織保證和客觀條件。要配備專職或兼職檔案員，要有專用的檔案室，要有足夠用的檔案保管柜。要想解決這些問題，單靠說是辦不到的，必須要得到村領導的重視和支持。在經濟不發達的農村，要積極爭取鄉鎮有關部門的支持或可以試行“村檔鎮管”的辦法，確保檔案的安全保管。

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第四條地、縣、鄉（鎮）檔案管理部門要加強對村級檔案工作的監督、檢查和指導；鄉、鎮人民政府要切實加強對村級檔案工作的領導，把村級檔案工作納入鄉、鎮人民政府建設規劃、納入文明建設目標、納入鄉鎮工作考核范圍，使村級檔案工作與鄉鎮各項建設同步協調發展。

第五條村委會要加強對村級檔案的管理工作，切實解決檔案管理工作中遇到的實際問題。

第六條村委會應當明確兼職檔案管理人員，負責本村檔案的收集、整理、保管和提供利用。地、縣檔案行政管理部門應當監督、配合各級鄉鎮人民政府，加強對村級檔案人員的檔案專業知識和技能的培訓。檔案管理人員變動時，應辦妥檔案移交手續。

第七條村委會應依法建立健全檔案收集、保管、保密、借閱、鑒定及銷毀等制度，并對開展落實的各項工作認真記載歸檔，使村級檔案工作步入規范化、制度化的管理軌道。

第八條歸檔的村級檔案材料，應做到齊全完整、字跡工整。禁止使用圓珠筆、鉛筆等字跡不耐久的書寫材料。

第九條當年形成的村級檔案應當在次年6月底以前整理、歸檔完畢。

第十條村級檔案應按照檔案整理的要求分類清楚、排列有序、整理規范，可暫不編寫全宗號和保管期限。

第十一條條件較好的村，應設立檔案室，暫無條件的村，至少要有檔案柜，并做好防盜、防潮、防鼠、防火等工作，確保檔案安全。

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××縣全縣轄5鎮3鄉81個村委會486個村民小組，農業人口占總人口的90%以上。近年來，在縣委、縣人民政府的領導下，檔案部門和農、林、水、土、民政等涉農部門相互配合，全縣農業和農村檔案工作成效顯著：全縣各鄉鎮機關檔案室管理全部達到四星級以上等級標準；各鄉鎮涉農站所及村委會建檔率達100%，其中已有5個社區和5個村委會檔案室建設達到三星級等級標準；農村第二輪土地延包檔案、土地經營權證補換發檔案、農村稅改檔案、集體林權制度改革檔案等涉及廣大農民切身利益的檔案全部規范建檔，部分已接收進館。

二、我縣農業和農村檔案工作存在的主要問題

在充分肯定成績的同時，我們應當清醒地認識到社會主義新農村建設對檔案工作提出了更高的要求，全縣農業和農村檔案工作在管理體制、人員和設施設備的配備、經費落實、檔案資源建設及建立檔案工作長效機制方面還存在不足，還不能適應新農村建設發展的需要。這些問題主要表現在：

（一）檔案管理體制不適應發展的需要。農業農村檔案難以實行集中統一管理。原有的檔案工作體制不適應新時期農業和農村檔案工作發展的需要。鄉鎮作為一級政權組織，既有齊全的職能部門，還有村委會（社區）、站（所）等單位，但是鄉鎮作為一個立檔單位，其在縣檔案館中只有一個全宗，鄉鎮檔案室作為綜合檔案室，必須集中管理鄉鎮各類檔案。而事實上，鄉鎮各類檔案無法做到綜合管理，而只是保管鄉鎮黨委、人大、政府、群團的文件材料，所轄站（所）等單位的檔案都是分散在各站（所）管理，由各單位自行整理立卷保管，因而難以實現檔案集中統一管理，使鄉鎮檔案無法反映鄉鎮檔案的全貌，阻礙了鄉鎮檔案作用的發揮。

（二）農村基層檔案意識淡薄。多數鄉鎮分管領導和檔案人員對檔案工作的認識相對到位，但多數村委會干部對檔案工作知之甚少。受“就檔案抓檔案”、“重藏輕用”的傳統思維影響，基層單位普遍只重視對檔案的收集、整理、歸檔和保管工作，而沒有把農業和農村檔案與“三農”工作和社會主義新農村建設有機地聯系起來，缺乏主動服務的意識；檔案的價值具有滯后性、潛在性和間接性，導致基層干部群眾缺乏對農業和農村檔案需求的迫切性，檔案工作在他們心目中地位不重要，有的對檔案還不甚了解。上述原因致使農業和農村檔案在服務新農村建設、現代農業發展和農民增收致富方面，還顯得內容單一、服務不力。

（二）發展不平衡。鄉鎮與鄉鎮之間，站所與站所之間，村與村之間明顯存在差異；鄉鎮檔案工作明顯好于村級檔案工作。

（三）檔案人員變動頻繁、業務不熟練。目前，各鄉鎮檔案人員均為兼職，檔案人員由于兼職過多，不能專心從事檔案工作。加之變動頻繁，檔案人員專業理論和專業技能難以得到提高，造成檔案業務不熟，難以獨立完成立卷歸檔工作任務，更不能從事對基層檔案業務的指導工作。少數兼職檔案人員甚至把檔案工作當作一種額外工作，敬業精神不強，不能全身心地投身農業檔案工作。

（四）設施設備難以滿足安全保管需要。少數鄉鎮受辦公用房的限制，沒有專門的庫房，綜合檔案室成為了雜物間；部分鄉鎮機關檔案室缺少防盜、防火、防潮、防塵設備；少數鄉鎮檔案室檔案裝具老化、數量不夠，對檔案安全保管極為不利。村民委員會檔案保管條件更差，還存在無房無柜無設備現象，檔案資料分散在個人抽屜里。

（五）歸檔整理和管理還不夠科學。突出的表現在，一是收集不夠齊全；二是整理不規范；三是重文書檔案輕其他如圖片、影像、實物等檔案。

（六）現代化管理水平普遍較低

5鎮3鄉雖然全部按要求統一安裝了“南天檔案計算機管理信息系統”，但目前還處于文書檔案目錄的錄入階段，部分檔案人員對“南天”軟件的操作還夠熟練。多數鄉鎮現代化管理檔案的工作僅僅是處于起步階段，距原文數據庫的建立還任重道遠。村委會一級現代化管理檔案工作幾乎所有為零。此外，服務手段還不夠健全，檔案檢索方法還比較原始。

（七）撤并鄉鎮檔案遲遲未接收進館。撤并鄉鎮檔案的移交和接收制約因素較多，至今尚未接收進縣檔案館，難以確保齊全、完整和不發生安全事故。

三、加強我縣農業和農村檔案工作的對策

針對以上我縣農業農村檔案工作存在的問題，為推動檔案工作切實有效地為社會主義新農村建設服務，按照省委農辦、省檔案局、省民政廳、省農業廳關于印發《加強社會主義新農村建設檔案工作的意見》的通知精神，各級檔案部門、縣屬各有關部門、各鄉鎮要從思想上高度重視，正確認識農業農村檔案工作應有的地位和作用，增強做好檔案工作的責任感，認真落實科學發展觀，結合實際，扎扎實實地做好農業和農村檔案工作。

（一）完善機制，統籌規劃全縣農業和農村檔案工作。縣檔案行政部門要把做好為“三農”服務方面的檔案工作當成檔案工作中的重中之重，認真履行籌劃、組織、管理、監督農業和農村檔案工作的職責，依法加強對農業和農村檔案工作的指導、監督、檢查。要講究工作方法，做到因地制宜、分類指導、宏觀指導與具體指導相結合。要針對我縣檔案工作中存在的問題，制定《加強××縣農業和農村檔案工作的意見》，要制定和出臺《××縣村級檔案工作業務建設規范》，《××縣村級文件材料歸檔范圍和保管期限表》。

（二）加強協作，促進農業農村檔案工作不斷發展。檔案部門、縣屬各有關部門、各鄉鎮要按照《中華人民共和國檔案法》和新修訂的《××省檔案條例》的有關規定，把農業和農村檔案工作納入建設社會主義新農村的整體規劃和計劃中，與新農村建設同步發展。一是要進一步加強對農業農村檔案工作的領導，把農業農村檔案工作提到重要議事日程，做到在研究部署農業和農村工作的同時，強調切實做好農業農村檔案工作；二是在下達有關農業和農村工作的規劃、計劃和任務時，強調將工作中產生的文件材料收集歸檔；三是在檢查新農村建設工作時，同步檢查新農村建設文件材料的歸檔情況；四是要及時解決檔案工作中的實際問題，不斷加大投入，改善檔案工作條件，為檔案事業的發展提供良好的工作環境。

（三）健全機制，強化鄉鎮檔案工作職能。鄉鎮檔案工作是我國農村基層政權組織工作的重要內容，是農業農村檔案工作的重中之重。各鄉鎮要切實做好以下幾項工作：一是要把檔案工作列入本鄉鎮國民經濟和社會發展規劃，列入有關部門的工作目標，與其它工作同布置、同檢查；二是主要領導要經常過問、了解本鄉鎮檔案工作情況，分管領導要落實責任，積極協調理順關系，從人力、財力、物力上對檔案工作給予支持；三是要創造條件，為鄉鎮檔案室建設、村委會（社區）檔案室建設解決好經費、庫房、設施設備等各種實際問題；四是要保持專（兼）職檔案人員的相對穩定，保證他們有足夠的精力和時間，履行鄉鎮檔案的行政管理職能，做好對鄉鎮機關、基層站所、村委會（社區）檔案的監督和指導工作。五是要注意收集與農村經濟發展、農民切身利益、農村政權建設、小城鎮建設密切相關的文件材料。以服務為宗旨，依托鄉鎮綜合檔案室積極開展檔案咨詢、利用等服務，為農民查閱利用檔案提供方便，為農業農村工作提供優質服務。

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幾年來，我在縣民政局從事低保工作，整理完善低保檔案，在檔案管理工作的規范化、電子化上進行了有益的嘗試，體會頗深，有了一些新的見解和認知，與大家進行共同探討。

城鄉居民最低生活保障，簡稱低保，包括城鎮低保和農村低保。低保政策是一項對低于當地最低生活標準的城鄉貧困人口實行差額補貼的社會救助制度，也是一項很重要的惠民政策，它是保證貧困群眾的生存之本。

貧困對象向戶口所在地即村委會（或社區居委會）提出書面申請和身份證等相關材料，村委會（或社區居委會）通過開會評議，評選出符合條件的對象上交鄉鎮民政所（或社區辦），調查核實該戶情況是否屬實后上交我們低保股，統一入戶調查并在村級政務公開欄公示7天無異議，才可享受低保待遇。

二、檔案管理工作的規范化電子化策略

1.保證信息資料健全

低保檔案包括城鄉居民最低生活申請表和審批表、身份證和戶口本復印件，均一式三份，由縣、鄉（或社區辦）、村委會（或社區居委會）三級分別保管，政務公開欄公示照片和收入證明等相關材料一份由我們低保股保管。

城鄉最低生活保障申請表、審批表，身份證和戶口本復印件公示照片缺一不可，且申請表、審批表需填寫低保對象的戶主信息，如姓名、性別、身份證號碼、家庭住址、家庭成員的詳細信息、有無勞動能力、家庭收入、住房情況和土地等，審批表上除填寫低保戶信息外，還有村級委員會（或社區委員會）主管領導簽字蓋章，鄉鎮民政所（或社區辦）主管領導簽字蓋章。

2.加強低保檔案的規范化管理

低保戶的申請表和審批表均由黑色碳素筆手寫，字跡工整，文字周正，大小寫要區分。低保金按月發放，且我們低保股已于2008年底實行社會化發放。我縣共13個鄉鎮，232個村，我們低保股已更換成新鐵皮柜，實行每鄉一檔案柜，每戶一檔案袋，以村委會（社區居委會）為單位附上索引，明顯標志編號。且我們低保股已安裝防盜門窗，以保障低保檔案的安全，并設定出專人專崗來管理檔案。為了進一步加強低保檔案規范化管理，筆者認為應當建立和完善納入檔案管理體系的領導負責制、綜合計劃制以及目標管理制和部門及個人考核制。在單位內部，分工職責一定要明確；在目標管理以及考核實施細則、目標管理考核結果以及任務分解表中，應當體現出檔案管理工作的重要性；在制定綜合計劃時，應當充分考慮低保檔案以及軟硬件客觀要求，確保檔案管理設施的齊全、資金充足。

3.低保檔案的電子化

我縣人口眾多，紙質檔案翻閱起來費時費力，我們低保股也在全面進行全縣幾千低保戶檔案的電子化，包含低保戶的姓名、性別、身份證號碼、家庭成員信息等。這樣也為查找單個低保戶信息大大節省了時間，提高了效率，且為低保檔案又上了一份保險。建立統一的低保檔案管理制度，以做實做細低保檔案為抓手，在紙質檔案的基礎上，不斷完善電子檔案信息內容，并將每月城鄉低保對象與現有低保戶檔案進行比對，對不符合條件的低保對象堅決予以取消，對新增的對象及時進行調整，將低保信息系統里的數據進行清查復審，全力做到電子檔案與城鄉最低生活保障信息保持一致。

4.低保檔案的動態管理

低保戶并不是永久性不變，而是動態管理，每個月有條件好轉的或去世的低保對象進行刪減，對條件不好的貧困對象予以增加進來，隨之縣鄉村三級的低保檔案也要相應增減。檔案管理工作加強流程管理。檔案是由文件材料轉化而來的，檔案工作通過抓好文件材料形成過程各個環節的質量控制，對檔案工作管理質量的提高具有重要意義。檔案作為一種特殊的“產品”，其設計、開發以及利用全過程，都應當符合質量要求。檔案管理工作的規范化和電子化，要求從文件形成的具體環節入手，對齊進行動態化管理。從某種意義上講，檔案管理中的問題，雖然比較容易解決，但是文件材料的形成辦理問題，卻是比較棘手的。比如，有些問題當時得到了補救，但是文件材料的原始憑證以及依據作用等都會喪失，檔案就會失去了保存價值。加強流程管理，控制好產品的各個過程，才能保證歸檔文件的有效性，檔案工作規范化管理才可持續性改進。

總而言之，檔案管理工作的模式的改變與機制的改進，并非一蹴而就的，需要合理的規劃，從思想觀念、制度以及人員和技術管理等方面著手，形成合力，才能使檔案管理工作真正地實現規范化、電子化。

參考文獻

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[2]何彥.關于文書檔案管理工作的規范化思考[J]辦公室業務，2016（1）

[3]張洋.芻議如何加強管理檔案管理工作的規范化管理[J]科技創新與應用，2015（12）

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3、鄉低保申請人必須按要求填寫《縣城鄉居民最低生活保障待遇申請書》。要求內容完整、字跡清楚、填寫規范。

4、《申報書》必須由低保申請人填寫。申請人因故不能填寫的，由村委會指定專人代為填寫。對申報表內的相關內容申請人必須如實填報，對不如實填報家庭人口和故意瞞報家庭成員就業及收入情況的，低保管理服務機構有權在6個月內不再受理該申請人提出的低保申請。

二、城鄉低保入戶調查制度

1、城鄉低保工作堅持三級入戶調查制度。村委在接到低保申請人的書面申請和申報材料后，要在規定時間內安排低保專干或指定專人對申請人的家庭情況進行調查核實。重點調查家庭人口和家庭收入。鄉民政辦在接到村委上報的相關材料后，要及時進行審核，對有爭議和有疑問的要入戶調查。縣低保監管中心在接到鄉民政辦上報材料后，要按照20%的比率進行抽查。

2、入戶調查必須由2人或2人以上同時入戶進行。

3、入戶調查可以詢問當事人、也可以通過鄰里走訪等方式了解相關情況，特殊情況可以通過信函索證的方式進行。

4、調查人員要認真填寫《縣城鄉居民最低生活保障入戶調查表》，做到內容準確、記錄完整。《調查表》應由調查人和被調查人共同簽字。

5、城鄉低保入戶調查嚴格執行“誰調查誰簽字，誰簽字誰負責”的原則。對調查不細致、不深入造成調查結果不真實或故意更改調查內容造成工作失誤的，視情節追究當事人的責任。

三、城鄉低保聽證、民主評議、評審制度

1、鄉設立城鄉低保評審委員會，由鄉長任評審委員會主任，分管領導任副主任，相關部門負責人為成員；村委會設立城鄉低保聽證、評議小組，由村黨（總）支部書記或村委會主任兼組長。

2、聽證、民主評議人員要兼顧到各個方面，由文化素質較高的村組干部、村民代表、人大代表、政協委員、黨員代表、優撫對象、退休人員等組成，一般不得少于20人，其中居民代表不得少于總人數的三分之二。（聽證、評議小組人員以每村民小組至少2人為宜，現任村組干部不得超過4人）。

3、新增（明察暗訪或有群眾舉報不符合低保條件）保障對象，在完成村委入戶調查后，提交低保聽證、評議小組進行聽證和評議。被聽證對象及其左鄰右舍參與聽證會。聽證、評議小組成員有同意、不同意的權利。聽證、評議小組全體人員按照被聽證人陳述、調查人介紹情況、聽證小組成員質疑詢問，認真討論并采取無記名投票的方式進行投票，現場記票、公布結果，得贊成票三分之二以上的新增（調整）對象，方可進行公示。對公示后群眾無異議的由村委簽署意見上報鄉民政辦公室審核。對評議及公示未通過的對象應告知申請人并書面說明理由，同時退還全部申報材料。

4、每次出席的民主評議人員不固定，要采取隨機抽樣的辦法，確定此次評議人員9至13人（奇數為好）。如果抽取的評議人員中與被評議對象有親屬關系或其他利益、利害關系的，應實行回避。

5、鄉民政辦公室在接到村委的上報材料后應及時進行審核，并提交評審委員會評審。對審核、評審通過的對象經公示無異議后上報縣城鄉低保監管中心審批，對評審及公示未通過的對象應將相關資料退回村委并書面說明理由。

6、鄉和村委應建立評審、評議記錄檔案。對象參加評審、評議的人員，評審、評議的對象及評審、評議意見作好詳細記錄，并存檔備查。

四、城鄉低保信息公開、公示制度

1、村委會應設立城鄉低保公示欄，或直接使用村務公開欄公示。公示欄應設置在村部及本轄區范圍內人口較為集中的地方，方便群眾監督。

2、城鄉低保實行“四項公開”、“三榜公示”制度。四項公開即：保障政策公開、工作程序公開、保障對象公開和保障金額公開；三榜公示即：村委會在對申請城鄉低保的對象初審合格上報前進行第一次公示，鄉鎮對申請的對象審核合格上報前進行第二次公示，在縣民政局審核批準后再次公示一次。公示時間分別為5天、7天、5天。

3、保障對象應長期公示，公示的內容包括戶主姓名、共同生活的家庭人口、月家庭收入、居住地址等。對調整保障金額的對象、取消保障待遇的對象實行定期公示，公示時間不少于15天。

五、低保工作人員及申請低保家庭承諾制度

1、村委主要負責人與鄉民政辦主要負責人分別簽署《城鄉低保工作人員實施廉潔辦理誠信承諾書》，層層承諾，級級負責，確保低保審批工作公開、公平、公正。

2、申請低保家庭要簽署《城鄉居民最低生活保障對象誠信承諾書》，確保申請對象符合低保對象條件，同時承擔應盡的義務，以及違規時自愿接受相應的處罰措施。

六、城鄉低保舉報設訴制度

1、各村低保管理服務機構要指定專人負責城鄉低保舉報投訴工作，負責來信來訪接待，切實保護舉報投訴人的合法權益。

2、各村低保管理服務機構要設立舉報箱或舉報投訴電話，舉報投訴電話的號碼應向社會公開。

3、建立舉報投訴登記簿，準確記錄群眾反映的問題和要求。

4、建立舉報投訴工作責任制，舉報一起，查處一起；投訴一起，查實一起，做到件件有結果，事事有回音。

七、城鄉低保公益勞動制度

1、在勞動年齡段內有勞動能力且尚未就業的城鄉低保對象要自覺服從低保管理服務機構的安排，積極參加公益勞動。

2、公益勞動主要包括治安巡邏、綠化保潔、低保政策學習宣傳和其它適宜低保對象從事的相關勞動。

3、村委、鄉民政辦公室應制訂年度低保對象公益勞動計劃，做到長計劃、短安排，并做好低保對象參加公益勞動記錄。

4、保障對象參加公益勞動的時間視實際需要而定，保障對象每月參加公益勞動的時間一般為1－2個工作日。

5、對續二次以上無正當理由不參加公益勞動的保障對象應取消其本人的保障待遇。

八、城鄉低保分類施保、定期回訪及動態管理制度

1、低保管理審批機關在批準申請人享受城鄉低保時，應準確界定其類別。保障對象共分為三類：一類為“三無對象”即：無生活來源、無勞動能力、無法定贍（扶、撫）養人；二類為特困人群：家庭無勞動能力、一級二級殘疾人（包括傷殘軍人）且完全喪失勞動能力、因成員患重病導致家庭生活難以維持的；三類為因自然災害致使年內無自救能力的居民。

2、保障對象檔案必須張貼類別類識：一類對象標識為綠色，二類對象標識為黃色，三類對象標識為紅色。

3、各村應制定、組織并落實村委會定期對城鄉低保對象進行分類核查：一類對象每年度核查一次，二類對象每半年核查一次，三類對象每季度核查一次。

4、回訪也是村委干部一項重要職責，原則上每季度不少于一次且二人以上，通過回訪及時了解掌握低保家庭實際變化情況，也可以走訪左鄰右居，對了解情況及時登記在回訪薄中，并根據不同情況分別提出變更戶主、調整保障金額、停發保障金待遇等意見，經鄉民政部門審核后，報縣民政局審批。

5、鄉民政辦根據工作安排，每年組織一次年度集中核查，各村應積極支持配合。

6、按不同類別落實限期保障。一類對象為長期保障對象，不限定保障時間；一次批準二類對象享受低保的時間為12個月；一次批準三類對象享受低保的時間為6個月。

7、按規定落實重點保障。對低保對象中的三無、孤兒、70歲及以上老人、單獨生活的、少數民族居民、持有縣級以上殘聯核發的《中華人民共和國殘疾人證》的殘疾人以及經當地二級甲等以上醫院認定患有尿毒癥、白血病、腎移植、惡性腫瘤等重癥病且喪失勞動能力的人員，每人每月可增發保障標準全額的10－20%保障金。

九、城鄉低保審批制度

1、城鄉低保實行低保集體審批制度。城市低保按月、農村低保按季度召開一次審批工作會議，特殊情況由分管領導臨時召集。

2、城鄉低保報批對象必須符合下列條件：

⑴證明材料齊全；

⑵表格填寫完整規范；

⑶按規定的工作程序執行到位。

3、鄉調查人員應逐一匯報入戶調查情況，并提出審批意見。

4、保障對象的審批事項包括審定保障金額、劃分對象類別、明確保障期限。

5、每次審批工作會議均應做好會議記錄，并整理存檔備查。

十、年檢報告制度

鄉民政辦于每年12月1日至20日對已享受低保待遇的家庭進行年檢，確定其是否繼續享受，并填寫年檢報告單，報縣民政局審批備案并存入低保對象檔案。

十一、低保檔案管理制度

1、城鄉低保檔案實行分級管理、以基層管理為主的原則；堅持完整、準確、集中管理的原則；堅持既統一標準又結合實際，在操作上簡便易行的原則。

2、建立低保一戶一檔制。由縣民政局，鄉民政辦，村委三級建立低保對象檔案，進行信息化管理。

3、檔案管理人員必須恪盡職守，精通業務，熟悉低保檔案的內容、數量及存放的位置，減少查找的盲目性，確保檔案的有效利用。及時根據提標或家庭人口、收入的變化做好登記備案，同時確保檔案的安全，并要定期認真填寫和收集低保工作的各種文件、資料、信息，不得隨意改動，按要求歸檔入庫。

4、低保檔案室必須有防火、防盜、防蟲、防鼠等防護設施。對保管的檔案必須定期進行檢查，發現問題及時妥善處理，保證檔案的完整、真實、準確。

5、低保檔案主要供低保管理部門使用，其他部門因工作需要查閱，需出示相關證明、證件，或經領導同意批準，由檔案管理人員負責查閱并解答。

6、檔案管理人員應做好檔案進、出和臨時查閱的登記工作，不得丟失、銷毀和涂改。

7、檔案管理期限：在冊低保戶檔案要永久保存；停發低保戶檔案保管期限為5年；低保培訓會議記錄和走訪資料保管期限為10年；低保文件制度匯編、低保審批通知、低保金發放名冊和低保統計報表保管期限為20年；涉及低保的照片、錄像、錄音等特殊載體檔案永久保存。

8、對已失效的檔案，由檔案管理員登記造冊，經鄉民政辦和縣低保中心共同核定，縣局和鄉分管領導共同會簽意見后，按規定銷毀。銷毀檔案由鄉民政辦具體組織實施，縣民政局派員監銷，監銷人、銷毀人應在銷毀清冊上簽字。

十二、城鄉低保工作人員責任制度

1、申請人進入村委會、鄉及相關單位辦理低保事宜，應根據職責分工，認真履行職責，提供優質的服務，不得以任何理由或借口回避和推諉。

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2結果

2．1一般情況本研究涉及國家人口計生委流動人口動態監測的19．88萬份流動人口問卷，63．5%的樣本來源于居委會，36．5%來源于村委會;同時涉及31省8785份社區文件，其中居委會占69．6%，村委會占30．4%。接受調查的流動人口中男性占51．8%，男性平均年齡(33．2±9．6)歲;女性占49．2%，女性平均年齡(31．8±8．5)歲。被調查者受教育程度以小學及以下為主(占64．1%)。

2．2流動人口健康服務需求通過數據分析，發現流動人口在流入地的避孕節育、孕產期保健和疾病診治方面等存在服務需求。

2．2．1避孕節育接受調查的15～49歲女性流動人口中，88．3%正在使用避孕方法。避孕構成中宮內節育器比例最高(占44．1%)，其次為(27．9%)。2012年6月—2013年5月期間，60．3%的已婚流動女性在流入地接受了孕環情檢查，26．7%領取了和避孕藥，7．8%接受了至少一項手術服務［即上(取)環、人工流產、結扎手術中的一項］。由此可以推測，育齡女性流動人口存在孕環情檢查、的供應、上(取)環及人工流產等避孕節育服務需求。

2．2．2孕產期保健在流動人口222629名子女中，有24．4%的情況屬于母親孕期一直在外地，未在戶籍地;16．6%屬于孕期主要在外地，臨分娩返鄉;2．4%屬于孕期主要在老家，臨分娩外出;56．6%為孕期一直在老家。73．9%的子女是在戶籍地出生。匯總之后，43．4%的情況需要在流入地接受孕產期保健服務，26．1%的情況需要在流入地分娩。

2．2．3疾病診治數據分析顯示:12．4%的流動人口一年內有過患病情況，其中3．4%的末次患病發生在兩周內。患病人群中，5%沒有治療，2%回老家治療，其余都是在戶籍地以外接受診治。在診治機構中，流入地綜合(專科)醫院占比最大(30．0%)，其次為流入地社區衛生站(25．2%)，第三位藥店自己購藥(23．5%)。2．4%的育齡女性流動人口在一年內有過流產經歷。

2．3社區健康檔案建立情況

2．3．1居民健康檔案建立情況見圖1。社區問卷分析結果顯示:60．5%的村(居)已建立居民健康檔案，村與居之間沒有顯著差別(χ2=4．482，P＞0．05)。圖1社區居民健康檔案建立情況

2．3．2村(居)流動人口健康檔案建立情況見圖2。全國44．4%的村(居)為流動人口建有健康檔案，居委會建檔比例高于村委會(χ2=51．848，P＜0．05)。圖2村(居)流動人口健康檔案建立情況圖3流動人口個人健康檔案建立情況雖然許多社區建有流動人口健康檔案，但覆蓋的流動人口比例并不高。45．3%的流動人口從未聽說過建立健康檔案的信息，數據分析顯示僅有16．9%的流動人口已在流入地建立健康檔案，在居委會的建檔比例高于村委會(χ2=1283．300，P＜0．05)，見圖3。在流入地居住半年以上的流動人口中建檔比例稍高，為17．6%。

3討論

3．1社區流動人口健康檔案工作對流動人口健康服務工作的重要性數據分析結果與其他研究相一致，社區流動人口存在避孕節育、孕產期保健和疾病診治等方面的服務需求［7－9］，而建立流動人口健康檔案有利于動態了解流動人口健康狀況及需求，對按需提供健康促進宣傳與技術服務工作。

3．2社區流動人口健康檔案建檔比例有待提高無論從社區角度還是流動人口個人角度來看，目前流動人口健康檔案建立比例并不高。雖然44．4%的社區(包括居委會和村委會)已開展為流動人口建立健康檔案的工作，但流動人口中實際建檔比例僅為16．9%，尚有很大工作空間。無論是戶籍居民健康檔案還是流動人口健康檔案，居委會的建檔率均高于村委會，提示應加強村委會中健康檔案建檔工作。

3．3社區流動人口健康檔案管理的建議

3．3．1多措并舉，完善信息收集與檔案建立工作鑒于流動人口流動性大，信息收集不便，可在流動人口聚集或必經之處建立宣傳與信息收集網點，與辦理暫住證的公安局派出所、房屋出租中介、社區居委會、用工單位、以及流動人口就醫最多的機構(如:綜合醫院、專科醫院、社區衛生服務中心、藥店等處)的工作人員聯絡，聘請其為健康檔案信息收集員，實施網格化信息收集制度，定期將收集的信息上報匯總，建立并更新流動人口健康檔案庫。

3．3．2完善檔案信息共享機制，節約資源(1)部門共享的建立。公安部門和衛生計生部門都有建立流動人口信息庫的要求，建議建立部門間的信息共享機制，將收集到的流動人口信息進行分享，避免重復信息收集的人力、時間的消耗。(2)區域共享的建立。流動人口流動頻繁，建議完善流動人口健康檔案的轉移與調用制度，逐步實現檔案隨人流動的動態機制，設立關鍵信息查詢與檔案移交規范，避免不同地區重復建立健康檔案，保持檔案的持續性與及時性。

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2.思想認識不到位，重視程度不夠。一是農村基層檔案意識淡薄。部分基層領導疏于檔案工作的管理，更沒有設置專門的檔案管理機構和人員編制，多數村委會干部對檔案工作知之甚少，加之檔案的價值具有滯后性、潛在性和間接性，導致基層干部群眾對農業和農村檔案需求的迫切性和對檔案工作的重視性不足，致使農業和農村檔案在服務新農村建設、現代農業發展和農民增收致富方面，還顯得內容單一、服務不力。二是農村檔案干部隊伍不穩定，業務素質亟待提高。目前，各鄉鎮檔案人員均為兼職，不能專心從事檔案工作。少數兼職檔案人員甚至把檔案工作當作一種額外工作，敬業精神不強，不能全身心地投身農業和農村檔案工作。另外，檔案工作的管理需要一定的專業知識，而村級文書、鄉鎮秘書變動頻繁且流動性強，形成了年年培訓年年換人的局面。

3.投入不足，硬件配置相對滯后。由于重視不夠，村級檔案管理混亂，殘缺不全，有些經濟條件較為落后的村子，沒有檔案室，所有檔案文件都混放在一起，甚至有的村里的全部家當就是幾本賬簿，更談不上為改善檔案保管條件進行投入。

二、解決對策

1.建設一支穩定的高素質檔案干部隊伍。首先，應提高他們的檔案意識。讓他們對檔案工作的性質、任務、職責范圍、重要程度做到充分了解并加以重視。其次，應著力提高他們的業務工作能力。采取專題培訓和集中輔導的形式，以鄉鎮為單位進行手把手的實地傳授指導，現場操作講解檔案的收集、整理、保管、提供利用等檔案基本知識，提高農村檔案人員的業務素質和操作技能。

2.加強指導，提高農業和農村檔案規范化管理水平。要將檔案管理情況納入年度檔案行政執法檢查的內容，推動鄉鎮和村委會規范建檔，保證鄉鎮和村委會檔案工作的連續性和長效性；要建立村級檔案管理示范點，培養典型，并及時總結推廣，引導帶動其它村建檔；要建立和完善農業農村檔案工作聯系點，及時了解掌握農業和農村檔案工作新動向，指導和推動農業農村檔案工作的開展；要結合現代農業和新農村建設發展的要求，切實做好新興農業優勢產業、農業產業化、無公害農產品、農村勞動力轉移、農村養老保險、農村合作醫療等活動產生的文件材料。加強對行業協會、經濟聯社、專業合作社、規模種植（養殖）戶等新經濟組織的建檔及開發利用的指導工作，充分發揮其在農村生產和管理中的作用。

3.進一步爭取各方面的支持，逐步加大檔案基礎建設投入。一是爭取領導和有關單位在政策、資金等方面的支持，加大檔案硬件建設，最大限度地改善檔案保管條件。二是要聯合涉農部門，形成齊抓共管、部門聯動的工作機制，共同做好農村檔案工作。檔案部門要主動與“農、林、畜、牧、水”等涉農部門聯合，取得他們的支持，建立各種協調機制，相互配合，齊抓共管，分工協作，共同推進檔案工作。三是加大檔案資源建設。要注意收集與農村經濟發展、農民切身利益、農村政權建設、小城鎮建設密切相關的文件材料。

4.增強檔案存留意識，積極主動地收集、整理并保存鄉村檔案。在日常的新農村建設工作中，要加強檔案管理，做到隨時產生隨時存檔，并且要做好保存保管工作。作為鄉村檔案員，要做到經常性地去征集、搜集、整理有用的檔案，還要經常性地深入鄉村，去挖掘村里各種能人、能工巧匠的絕活和特殊技藝，盡可能多地記錄一些發生在村民中間有紀念意義的事件和對村子有重要影響的事情。

5.整體推進，全面完成村級檔案工作目標管理認定。要以檔案工作目標管理為抓手，進一步促進村級檔案的規范管理。要嚴格文件材料歸檔制度，健全檢查監督機制，建立健全歸檔、保管、借閱、移交制度，并執行到位，確保檔案資料收集齊全、保管完好，維護集體和村民的利益。要進一步查缺補漏，在安全保管、提供利用、搞好服務上下功夫；進而按照要求，完成檔案工作目標管理認定工作。

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將行政村、農村、鄉鎮混淆的認識有其深刻的歷史淵源。上個世紀五十年代末期至八十年代初期，我國曾實行“政社合一”的農村制度，它包括公社、生產大隊、生產小隊三級。黨的以后，為了適應農村經濟體制改革的發展，我國開始實施政社分開，恢復鄉鎮政權建制，并按村民居住地區建立村民委員會，一個村委會領導一個行政村。但受習慣性思維的影響，農村依然成為行政村的代名詞。

農村，有時也稱鄉村，它是一個社區性概念，指的是生產結構以農業為主、人口分布比較分散的廣大地區。它既可以指自然村，也可以指行政村，還可指由若干個行政村組成的鄉。鄉鎮則有廣義和狹義之分。廣義的鄉鎮由鄉村和集鎮兩個詞組成，包括這兩方面地域。狹義的鄉鎮是一個政治學概念，它指的是按照一定的法律程序設置的一種行政區域建制。鄉鎮政權是我國農村的基層政權，是國家依法在農村建立的最基層的政權組織。行政村也是一個政治學概念，其行政組織村民委員會是我國基層的群眾性自治組織，不具有國家政權性質。由于檔案總是由特定的組織或個人形成，而農村涵蓋了行政村和部分鄉鎮的外延，農村檔案這個名詞指向不明確，準確地說應該稱鄉鎮檔案或行政村檔案。

1998年的《鄉鎮檔案工作試行辦法》將鄉鎮檔案規定為“鄉鎮黨委、政府、人大主席團、社會團體（簡稱鄉鎮機關）、企業事業單位在工作業務活動中直接形成的，對國家和社會有保存價值的各種文字圖表聲像等不同形式的歷史記錄”。鄉鎮檔案主要是由鄉鎮機關形成的，同省、地、縣等其他級別的國家機關一樣，鄉鎮檔案屬于國家所有。本文所討論的行政村檔案，我們將其界定為行政村黨支部、村民委員會及其分支機構、共青團、婦聯等組織在其工作活動中直接形成的具有查考和保存價值的各種不同形式和載體的歷史記錄。

所有權是民法中物權的一種，它是指“所有人依法享有的對其財產進行占有、使用、收益和處分的權利”。亦即“所有人在法律規定的范圍內，獨占性地支配其財產的權利”。③作為一種民事法律關系，所有權的主體是財產所有人，客體是物或財產，內容是財產所有人對其財產所享有的權利和非財產所有人負有不得侵犯的義務。一般說來，某人對某物享有所有權，意味著所有人依法享有自主自愿支配其財產的權利，任何人都不得對所有人正當行使權力加以妨礙或干涉。在我國，所有權從形態上，又可分為國家所有權、勞動群眾集體所有權和公民個人所有權三種。

勞動群眾集體所有權簡稱集體所有權，《民法通則》第74條對集體所有權的客體作了規定，包括“（1）法律規定的為集體所有的土地、森林、山嶺林、草原、荒地、灘涂等；（2）集體經濟組織的財產；（3）集體所有的建筑物、水庫、農田水利設施和教育、科學、文化、衛生、體育等設施；（4）集體所有的其他財產”。行政村檔案應劃歸“集體所有的其它財產”。

根據以上分析，行政村檔案所有權是指，行政村檔案所有人在法律允許的范圍內，對其檔案進行占有、使用、收益和處分的權利。

二、行政村檔案所有權的主體是誰

我國《民法通則》第74條規定“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有”，從這個條款中很難確定集體所有權的主體究竟是誰，其主體應該是某一個組織，還是村民集體？關于這一問題，多年來我國法學界眾說紛紜。

20世紀80年代初期，我國實行農村制度，有學者認為“三級所有權，就是集體所有制關系在法律上的反映”。④及其下屬的生產大隊、生產小隊，是我國的基層政權組織，民法學者一般認為，農村，是農村勞動群眾集體經濟組織，它的生產資料歸勞動群眾“三級所有”。“農村三級所有的財產，其主體是集體，而不是社員”，“它不同于共有，不是社員的共有財產”。⑤

《民法通則》頒布以后，法律界人士紛紛撰文，對此問題進行闡釋。有人認為“勞動群眾集體財產所有權，維護了社會主義的生產資料公有制”，“作為集體組織的生產資料，不是集體組織個別成員所有，而是屬于集體組織整體所有”。⑥也有人認為“勞動群眾集體所有制的財產，不是集體組織成員間的共有財產，而是某個集體組織的公有財產，屬于單一主體的集體組織所有”，“集體財產所有權的主體是作為一個集體或整體的社會組織，而不是那些構成集體組織成員的個人”⑦。

到90年代，對集體所有權的主體出現了不同看法，有一種觀點稱“集體所有權是集體組織全體成員共同對集體財產直接享有占有、使用、收益、處分的權利”，“集體所有權是一種多數人的共同所有權，而不是單獨的‘法人所有權’，即其主體是集體組織的全體成員，而不是集體組織法人”。⑧此外，還有法人與個人共同所有說等觀點。

綜觀對集體所有權的主體的闡釋過程，我們可以看出，過去在舊的觀念的影響下，公有權利往往被置于優先保護的地位，個人所有權卻受到很大限制。今天，在農村實施群眾自治的條件下，村民的權利應受到充分尊重。筆者認為，行政村檔案所有權的主體應是其全體村民，而不是某一個組織，譬如村民委員會。

1．村民委員會不具備行政村檔案所有權的主體特征

所有權的主體能夠參加一定的民事法律關系，依法對所有的財產享有占有、使用、收益、處分的權利。其中，對財產的處分權決定了財產的歸屬，它是所有權的核心。憲法規定，村委會是群眾性自治組織，根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會“是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，辦理本村的公共事務和公益事業”，“管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財產”，“村民委員會向村民會議負責并報告工作”。因此，村民委員會只有管理集體財產、辦理公共事務的權利，凡是“涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理”。行政村檔案中，包括黨委會、村委會討論本村重大問題的會議記錄、村民民主選舉材料、民事糾紛的調節書、本村集體財產登記、財務預算決算、土地承包經營、宅基地使用證等材料，每一份文件都關系到農民的切身利益，涉及對行政村檔案的處分（處置）這樣的重大事項，應該由村民會議討論決定，而不是哪一個組織決定，即使兩委會討論通過，兩委會的意見或決定也不能取代村民會議或村民代表會議。

2．村民委員會只是代替村民集體對行政村檔案行使所有權

這一點正如我國國家所有權的主體是國家，國家是國有財產的惟一所有人，“國家所有權借助于各級政府部門的行政管理活動來行使和實現，并不意味著各級政府部門就是國家所有權的主體。各個政府機構無論其屬于哪一個行政層次，它們都只是代表國家行使所有權的機關，而本身并不是所有人”。⑨同理，村民委員會只能代表全體村民行使對檔案的占有、使用、收益和處分權利，不能成為檔案的所有人。如果行政村檔案屬于村委會所有，村民自治就可能變成少數村干部自治，必然造成權利制衡機制的不健全，村民的合法權益就可能受到傷害。而且，為集體所有的行政村檔案如果僅僅由村委會幾個人決定它的命運，它就不再是集體所有權，實際上是將集體財產變成了個人財產。這與行政村檔案所有權的性質是相互矛盾的。

三、明確行政村檔案所有權對行政村檔案管理工作的理論與實踐意義

1．村檔村管是行政村檔案管理工作的根本原則，“村檔鄉管”只是權宜之計

行政村檔案最終的歸宿在哪里？行政村檔案應不應移交鄉鎮檔案館或縣檔案館？根據上述對行政村檔案所有權主體的討論，我們認為，實施村檔村管才是行政村檔案管理工作的根本原則。1998年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條，規定了村委會的性質，它是一個“村民自我管理、自我教育、自我服務的群眾性組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。村級組織不再是一級政權，它已從最初的“村政府”、“生產大隊”、“村公所”演變為“村民自治委員會”。同樣是這部法律又進一步明確了鄉鎮政府與村民委員會不再是領導與被領導的關系，而變成指導與被指導的關系。第3條規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。由此，我們可以認為行政村不是隸屬于鄉鎮政權的下級組織，國家行政管理部門不得干預依法屬于村民自治范圍內的事情，只能幫助、指導農村基層組織作好各項工作。所以縣、鄉（鎮）、村分別管理各自的檔案，即實施村檔村管是行政村檔案管理的根本原則，它既體現了我國檔案工作“統一領導、分級管理”的精神，也符合村民自治的法律規定。

有的縣、鄉檔案行政管理部門強行將行政村檔案“移交”到鄉鎮檔案館或縣檔案館，這種做法是缺乏法律依據和理論基礎的。“村檔鄉管”也只是權宜之計，是貧困農村無奈的選擇。根據《檔案法》第16條規定，“集體所有和個人所有的對國家和社會具有保存價值”的檔案，“所有者應當妥善保管”。“對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管”等措施。在行政村自我管理檔案的條件尚不具備時，鄉鎮檔案部門在最大限度地保證方便利用的前提下，可以適當采取一些諸如“村檔鄉管”等措施，幫助行政村積累檔案材料，防止散失。

當然，檔案行政管理部門面對行政村檔案工作的艱巨性，既不能“越俎代庖”，也不能放任自流，可以采取分類指導的方式。對于集體經濟基礎較好，庫房設施比較齊備，村民自我管理規范的行政村，其檔案應實施自主管理。筆者在調查中發現，即使一些經濟落后省份，村檔村管也不乏其例，有些村的檔案室自建國以來的各類檔案保存完好，而且提供檔案為村民服務工作也開展得有聲有色。如果一個村集體積累少，辦公條件確實惡劣，甚至檔案面臨散失的威脅，鄉鎮檔案部門可以幫助行政村積累檔案資料，暫時實施“代管”。但代管程序要合法，需經過村民會議討論同意，需辦理必要的法律手續，減少管理過程中不必要的紛爭。但隨著農村集體經濟的發展壯大，在各方面條件具備時，“代管”的檔案最終應歸還行政村。

2．行政村檔案所有權亟待有關法律條款的明確

我們國家目前正在走向依法行政、依法治國，各項關系到公民切身利益的法律法規正逐步完善。但我國檔案法律法規中，有關檔案所有權的權屬始終含糊不清，行政村檔案所有權的主體也未曾涉及。《檔案法》作為一部專門法，具有濃厚的行政色彩，它僅對檔案的管理、管理機構的權限作了規定。關于所有權，只在第16條提到“集體所有和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管”。至于哪些檔案屬集體所有，哪些屬個人所有，集體所有和個人所有的檔案哪些對國家和社會具有保存價值都不明確。在行政村檔案所有權方面，如其權屬問題、主體特征、客體范圍等在法律法規方面基本是個空白。近期國家正在制定的《物權法》（草案），有關條款中也未明確行政村檔案的歸屬。“權屬不清，就不能提供物權的保護，”⑩調整與規范農村檔案工作中的法律關系，所有權問題是關鍵，行政村檔案所有權亟待有關法律條款的明確。

注釋：

①周元庫，村檔鎮管鎮管村用，《中國檔案》，2004，2

②吳紅等，濟南市的調查：村檔鎮管，《中國檔案》，2004，2

③王利明，《物權法論》，中國政法大學出版社，2003年修訂版，P54

④⑤王忠等，《民法概論》，黑龍江人民出版社，1984，P184，P188

⑥凌相權，《中華人民共和國民法概論》，山東人民出版社，1986，P126

⑦劉復之，《中華人民共和國法律大辭典》，長春出版社，1991，P1434

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二、規范申報程序：

我村嚴把申報程序，不符合條件的堅決不予審批，力求做到申報審批程序化、審核過程公開化、對象管理動態化、資金發放社會化、檔案管理標準化的五化目標。農村低保待遇按照個人申請、村民委員會民主評議、鄉鎮人民政府審核、縣民政部門審批、鄉村兩級公示的程序辦理。

1、個人申請。按照屬地管理的原則，以家庭為單位，由戶主本人向常住地村民委員會提出書面申請，并提供戶口本、身份證、家庭收入情況等相關材料。家庭成員均無民事行為能力的，由村民小組提名并申請。

2、村民委員會調查評議。村民委員會組織調查小組對申請人提供的情況和實際生活狀況入戶調查核實，由村民評議小組分戶進行評議，申請保障人員必須經民主評議成員2/3以上通過。村委會統一簽署意見后，連同申請材料上報鄉鎮人民政府。

3、鄉鎮人民政府評審。鄉鎮人民政府組織復查小組對村委會上報的初審低保戶進行復查，重點復查申報低保的家庭成員、居住情況、收入情況、實際生活情況、致貧原因等情況是否真實，村委會民主評議記錄是否完整，

4、縣民政局審批。民政局組織核查小組對鄉鎮人民政府上報的分戶《靖遠縣農村居民最低生活保障申請審批表》，按不低于上報保障人數20%的比例進行抽查，重點核查工作程序是否到位、對象是否正確、分類救助是否合理、檔案是否齊全，在此基礎上進行集體討論，按分類救助的方法進行審批，并將審批結果書面通知鄉鎮，反饋到村再次公示。

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（二）加大宣傳力度。今年年初，我鄉召開了由全體機關干部和村委會書記、主任、會計參會的城鄉居民基本養老保險代扣代繳工作部署會，會上進行政策講解和業務培訓，并對現場參會人員答疑解惑，會后各村及時召開群眾黨員會，通過發放宣傳單、懸掛橫幅、張貼漫畫等多種形式，大力營造宣傳氛圍，廣泛宣傳城鄉居民基本養老保險代扣代繳工作。各村小組要上門入戶，宣講代扣代繳相關政策，引導城鄉居民與縣居保局簽訂代扣代繳協議，要求各村委會在3月底前完成簽訂協議，并督促參保人及時預存保險費，確保代扣代繳成功。全鄉共發放宣傳單8000余份，張貼漫畫30張，懸掛橫幅29條，已簽訂代扣代繳協議共6610人。

（三）強化推進日常工作。我鄉嚴格執行城鄉居民基本養老保險相關政策，做到公開、公平、合法、合規，使符合參保條件的一個不漏，不符合參保條件的一個不登，組織鄉村干部深入開展調查摸底，確保所有符合參保條件的農民基本達到全覆蓋。

一是代扣代繳工作。對已簽訂協議的人員詳細信息進行核實，參保繳費人員當年繳費檔次、基本信息、收繳賬戶以及戶籍地址等有變更的，及時做好核實修改。二是待遇人員養老金發放。對全鄉60周歲及以上人員的參保資料進行認真審核并在系統中做好待遇核定，保證養老金按時足額發放到位，養老金發放率達到100%。三是養老保險待遇領取認證工作，為了及時掌握我鄉城鄉居民養老保險養老金待遇領取人員的動態信息，不斷提高社會化管理服務功能，勞保所工作人員深入村組，對養老金領取人員進行生存狀態認證，因重病、高齡、住院、癱瘓、重殘等行動不便的，主動入戶進行認證，對已死亡人員在系統中做好終止發放。四是做好社會保障卡發放工作，每批次社保卡在卡管系統中做好入庫，打印花名冊下發至各村委會協管員，并簽字，確保發放到位，不漏發、不錯領。全鄉共發放社保卡8376張。五是認真做好檔案整理工作。為確保城鄉居民基本養老保險檔案管理規范、調閱方便，參保人員和待遇人員分開整理，進行編號，參保人員100號裝一個檔案盒、待遇人員50號裝一個檔案盒，我鄉集中人力、時間在7、8月份提前完成了對參保人員的檔案資料整理歸檔。

（一）參保人意識不強。年齡30歲以下人員思想上認識不到位。一方面認為繳費時間太長，政策有可能變動，另一方面認為15年的參保年限待45歲參保也不遲。

（二）基層經辦人員不足。由于新農保參保基數大，需求高，任務重，村級協管員多數年齡偏大、業務水平偏低，且身兼數職，不能滿足工作需要，導致全鄉城鄉居民基本養老保險工作效率下降。

（三）戶籍人口存在數字偏大。各村普遍存在著死亡未銷戶、出嫁離婚未遷戶口、有戶無人、整戶外流無法聯系或者有人無戶、戶口轉移困難的問題。這些問題將直接影響了全鄉參保任務和全覆蓋目標的完成。

（四）社保卡使用受阻。一方面是社保卡制作進度慢，仍有部分參保人員的社保卡未制作出來，直接影響了代扣代繳工作效率，另一方面部分待遇領取人員年歲偏高、知識水平偏低，不能熟練使用社保卡來領取和查詢養老金，且常保管不善易丟失。

（五）代扣代繳進展緩慢。一是部分群眾對代扣代繳政策、工作流程不了解，主動存錢積極性不高，要等村干部來催才交，不催就不交。二是遷出、出嫁、死亡等這部分人未及時清理，從而影響代扣代繳率。三是沒有社保卡的參保人交錢困難，這一部分人大部分是年輕人，長期不在家，沒有信用社賬號，導致這一部分人代扣代繳不了，只能由村干部代收。

1、進一步宣傳城鄉居民社會養老保險政策，大力宣傳代扣代繳優勢，提高參保續保率，順利推進城鄉居民基本養老保險工作。

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一、案情簡介

毛某某，女，48歲，高中文化，2007年至2012年1月間分別擔任桂林市某城區村委會副主任、主任。2004年至2005年期間，犯罪嫌疑人毛某某找到桂林市雁山區建設規劃局檔案管理員陽某為其及他人辦理原桂林市郊區鄉鎮管理局建房施工許可證或建筑證，并將施工許可證或建筑證的存根歸檔，使其合法化，以備以后騙取拆遷補償款，為此毛某某向陽某行賄人民幣6萬元，毛某某則從黃某某處得到非法報酬人民幣51萬元。犯罪嫌疑人毛某某在擔任新建村委會副主任、主任期間即2007年至2012年1月間，受鄉政府委托辦理村委項目的開發過程中，利用職務便利，將國家撥付到村委會的398萬多元人民幣公款中的276萬多元挪用于支付其個人貸款、借款及開銷。

二、特點

1、犯罪嫌疑人某某通過大膽的犯罪手段獲取了村民的“信任”，從而被選舉成為“村官”。本案中，犯罪嫌疑人通過幫助自己和本村其他村民辦理虛假郊區建筑證以騙取國家補償款，雖然此舉最終未能得逞，但是其在村民眼中成為了名副其實的“能人”，從而此后的“村官”選舉中成功被選舉成為村委會副主任、主任。

2、犯罪嫌疑人成為“村官”后，犯罪手段更為大膽，犯罪金額巨大，危害重大。本案中，犯罪嫌疑人毛某某成為“村官”后將國家撥付到集體賬戶上用于集體項目建設資金中的276萬多元人民幣私自轉入個人賬戶，并用于償還個人貸款、借款及開銷，給集體利益造成了重大危害。

三、原因

1、村民文化程度較低，對于選舉“村官”往往只看表面，而不管“村官”是否具備用合法手段帶領全村人致富。這樣的后果往往是選舉一些“嘴上功夫”較好的人擔任“村官”，而不管其文化程度如何，最終選舉出來的“村官”往往是法律意識淡薄，對犯罪的概念模糊。本案中，犯罪嫌疑人毛某某僅為高中文化，法律意識較為淡薄，對于行賄、挪用公款等犯罪概念均不了解，對于公款應該公用一概不知，骨子里認為先用一些公款，之后還回來就不會有事。

2、村委財務不透明公開，沒有相應監督。按照《村民委員會組織法》的規定，村委會應當定期將村務公開，其中包括財務收支情況、宅基地審批事項等。而在本案中，村委會不僅沒有公開本村財務的去向，也沒有對財務管理者進行必要監督，這使得作為管理國家下撥公款的“村官”毛某某卻擁有較大的權力，利用自己管理村里的財務這一便利，任意挪用國家下撥的項目款，最終給國家造成了不必要的損失。同時辦案人員發現，該村委的財務制度相當混亂，支出費用基本沒有原始憑證。

3、監督機制不健全。由于管理制度的缺陷，我國目前尚未建立對村黨支部、村委會日常工作進行監督檢查的部門，也未開展對村委會財務管理進行定期或不定期審核監督的工作，導致對村委會權力行使的制約及監督不力，從而導致部分不良“村官”利用手中的職權大膽犯罪。

四、預防對策

1、加強農村普法教育，將法律列入義務教育的必修課程之中，并要求進行過關考試。雖然在20世紀90年代我國就開始實施九年義務教育，“村官”和村民的文化程度也得到了逐年提高，但是在高中教育之前均未將法律程列為必修課程，即使有法律這門課程，也是將其作為普通課程而未作嚴格要求，這導致了“村官”和村民不懂法成了普遍現象。因此，有必要加強農村普法教育，將法律列入義務教育的必修課程之中并嚴格進行過關考試，從而不斷提高“村官” 和村民的法律意識，使村民充分利用手中的權利行使選舉權，避免見風使舵思想。

2、繼續完善鼓勵政府干部和應屆大學生到基層農村出任“村官”的制度。近年來，國家建立了鼓勵政府干部和應屆大學生到基層農村出任“村官”的政策，但該政策還存在有相當的缺陷。筆者認為，可以從兩個方面進行完善：一方面應進一步提高 “村官”待遇，從而吸引更多的大學生走向農村基層擔任“村官”，對于一些作出相當成績的“村官”應給予必要的精神獎勵和物質獎勵；另一方面，對于擔任“村官”的政府干部，從級別提高上應進行進一步完善，對于未作出實質成績的，一律不予提拔，對于作出實質成績的，給予及時提拔，對于作出重大成績的，可以破格提拔，從而避免在群眾中造成一種下鄉干部走過場的不良現象。關于實質成績的判斷必須是考核人員到村民中對下鄉干部進行考察，如果考察結果是大部分的村民認可下鄉干部的成績，并將考核結果公布于眾，真正實現問政于民。

3、建立健全村委財務制度。在執行財會制度上，做到錢賬分管，按規定領取現金。建立健全財會賬冊，嚴格審查各種報銷單據，做到賬目收支清楚，堅決杜絕白條入賬。在建立執行物資管理制度上，要加強對各種物資的驗收、入庫、保管和領用，做到入庫驗收、出庫清點，杜絕因物資進出庫無記錄而導致的物資流失。

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三、投入不足，硬件配置相對滯后。由于重視不夠，村級檔案管理混亂，殘缺不全，有些經濟條件較為落后的村子，沒有檔案室，所有檔案文件都混放在一起，甚至有的村里的全部家當就是幾本賬簿，更談不上為改善檔案保管條件進行投入。有的檔案室內無任何保護條件，根本不具備檔案保管的“八防”設施。

四、歸檔整理和管理還不夠科學。突出的表現在：收集不夠齊全;整理不規范;重文書檔案輕其他如圖片、影像、實物等檔案;另外，一些鄉鎮檔案室不能發揮綜合管理功能，各站所的檔案各自為政、分散存放、分散管理，且現代化管理水平普遍較低。

鑒于以上存在的問題提出以下解決對策：

一、深入開展檔案法制宣傳教育，提高對農村檔案工作重要性的認識，增強檔案管理意識。要采取多種形式的檔案普法宣傳教育，利用廣播、會議、宣傳欄、印發資料等多種形式，加大《檔案法》、《河北省檔案工作條例》等檔案法律法規的宣傳力度，使檔案法律法規不斷深入人心，全面提高農村各級領導干部的檔案法制意識，增強對農村檔案工作重要性的認識。

二、建設一支穩定的高素質檔案干部隊伍。首先，應提高他們的檔案意識。讓他們對檔案工作的性質、任務、職責范圍、重要程度做到充分了解并加以重視。其次，應著力提高他們的業務工作能力。采取專題培訓和集中輔導的形式，以鄉鎮為單位進行手把手的實地傳授指導，現場操作講解檔案的收集、整理、保管、提供利用等檔案基本知識，提高農村檔案人員的業務素質和操作技能。再次，建立長效機制，維護培訓成果。對農村檔案員的培訓不是僅限于集中培訓的那一段時間，而是長期的，不間斷的，并且是隨時的督促提醒其要加強重視鄉村檔案工作，并組織參觀先進鄉鎮村檔案室的工作，現場解答有關具體問題，達到互相學習、交流的目的，以點帶面，推動全盤。

三、增強檔案存留意識，積極主動地收集、整理并保存鄉村檔案。在日常的新農村建設工作中，要加強檔案管理，做到隨時產生隨時存檔，并且要做好保存保管工作。作為鄉村檔案員，要做到經常性地去征集、搜集、整理有用的檔案，還要經常性地深入鄉村，去挖掘村里各種能人、能工巧匠的絕活和特殊技藝，盡可能多地記錄一些發生在村民中間有紀念意義的事件和對村子有重要影響的事情。

四、進一步爭取各方面的支持，逐步加大檔案基礎建設投入。一是爭取領導和有關單位在政策、資金等方面的支持，加大檔案硬件建設，最大限度地改善檔案保管條件。二是要聯合涉農部門，形成齊抓共管、部門聯動的工作機制，共同做好農村檔案工作。檔案部門要主動與“農、林、畜、牧、水”等涉農部門聯合，取得他們的支持，建立各種協調機制，相互配合，齊抓共管，分工協作，共同推進檔案工作。三是加大檔案資源建設。要注意收集與農村經濟發展、農民切身利益、農村政權建設、小城鎮建設密切相關的文件材料。要注重加大農村基層黨群工作、村務公開和民主管理、村務工作、農業生產活動、土地山林管理、基礎設施建設、鄉村文化建設等活動中產生的各類文件材料的收集工作力度，并按時整理歸檔，豐富農村檔案信息資源。

五、整體推進，全面完成村級檔案工作目標管理認定。要以檔案工作目標管理為抓手，進一步促進村級檔案的規范管理。要嚴格文件材料歸檔制度，健全檢查監督機制，建立健全歸檔、保管、借閱、移交制度，并執行到位，確保檔案資料收集齊全、保管完好，維護集體和村民的利益。要進一步查缺補漏，在安全保管、提供利用、搞好服務上下功夫;進而按照要求，完成檔案工作目標管理認定工作。

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前段時間，組織部組織全體機關干部集中學習了換屆選舉的一些相關內容。通過學習《村委會組織法》以及《吉林省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》《吉林省選舉辦法》，我對村民委員會換屆選舉工作的有了一定的認識和體會，換屆選舉是農村政治生活中的一件大事，選舉工作成功與否，關系著農村各項事業的發展。選舉工作搞的好，一些能干事、想干事的優秀人才才能被選進班子著力為農村，為村民做出業績來，才能為農村各項工作奠定了堅實基矗通過學習，我認識到為確保選舉工作順利完成，應當做到以下幾點

一、狠抓基層基礎工作是確保換屆選舉平穩順利進行的關鍵。基層基礎工作就是群眾關心的熱點、難點，包括財務管理、檔案管理、干部管理，特別是各村歷史遺留問題，是群眾關心的焦點，也是令各級黨和政府頭疼的難題。難在它的歷史性、復雜性、敏感性，稍有處理不當，就會直接影響農村穩定和村組各項工作的順利開展。農村工作千頭完緒，抓好基層基礎工作就抓住了關鍵，這就需要工作中要有前瞻性和預見性。在選舉之前排查摸底，化解矛盾。可以通過召開座談會、個別談話、入戶走訪等形式，廣泛聽取村兩委、黨員和群眾的意見和呼聲，提前對各村的村委會現狀、村民思想動態、村委會競選人選及存在的突出問題等情況進行了摸排，力爭把問題解決在換屆之前，盾化解在萌芽狀態。

二、嚴格依法選舉是確保換屆選舉平穩順利進行的基本要求。換屆選舉工作雖然在大原則上有了明確的法律依據，但在基層實施過程中，選舉過程經常出現因選舉程序不統一、不嚴謹，這種看似小問題，卻影響了換屆選舉順利進行。選舉是不允許有任何紕漏，只有規范化、明細化、嚴格化，依法進行選舉，抓住選舉過程每一個細節，才能確保換屆順利進行。對選舉程序，特別是過去容易出問題的環節，包括對選民的登記、選票的印制、票箱的設定、公告的格式、選舉結果報告單的填寫以及投票、唱票、記票等細節必須進行規范，才能保證選舉的正常有序地進行。

三、干部素質過硬是確保換屆平穩順利進行的根本因素。選舉過程變數大，經常發生突發事件，培養一批理論水平高、政策水平強、工作能力過硬的干部隊伍是保證換屆選舉順利進行的決定性因素。這就需要對選舉工作人員進行嚴格培訓，培養他們嚴謹踏實，一絲不茍的工作作風，不斷增強他們在群眾中說話、辦事的信譽度，真正成為選舉指導員、政策宣傳員、矛盾調解員。