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篇1

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現。回應性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定。可是，諸如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。

新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理。“重視目標或許是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化。”隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作。”[9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則。可以說，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

[9][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第73、80頁。

篇2

DonaldF.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

據此，進一步提出的問題是，如何監管這些納稅人的錢，并且能夠恰到好處地使用？如何評估政府的公共服務？我們需要一個什么樣的標準、什么樣的機構來進行公正、透明、負責的評判？在此過程之中，納稅人應當扮演什么樣的角色？公民出錢，政府花錢，誰來監督政府花錢，這一整套機制如何理順？問題的另一面恐怕也值得驚醒：不花錢的政府是不是能夠提供良好的服務？誠然，這一點完全不可能。任何政府都需要花錢。只是說這些錢來源于何處？如何花銷？如何合理的分配？在政府財力達到一定的時候，政府是否還是需要從納稅人手中汲取大量資財？稅收機制如何適時調整？這一點對于那些稅收日益攀升的國家、地區和社會來說，尤其如此。對于窮人來說，稅收與其關系不大；對于富人來說，稅收也無非隔靴搔癢而已，因為其大部分收入是不會進入稅收核算體制的。畢竟，他們總是有各種各樣的方法逃稅、避稅、減稅。因此，稅收盯住的和傷害的只能是中產階級。顯然，對于中產階級來說，他們會覺得這是極為不合理之事。問題在于，以一種什么樣的機制來調整？要回答政府如何以更少的錢來辦更多的事這一問題，我們就必須顧及以上問題。對這些問題的不同解答，都涉及到政府收入問題。一旦政府收入受到影響，其所要提供的公共服務也將發生多米諾式的反映。

第二，市場化（marketization）。新公共管理運動的發展歷史就是市場化的不斷推進與官僚制的逐步摒除同步演進的歷史。問題只是在于，政府如何采取市場化的激勵手段來根除政府官僚體制的弊病？最近二三十年來，隨著市場經濟的發展，政府的運轉模式也發生了根本性的變革。這就是原來由政府直接或者間接控制和操縱的企業紛紛以股份制、承包制、租賃制等形式私有化了。在這一意義上，私有化成為市場化的代名詞。而此間需要警惕的問題恰恰就在于這個私有化。畢竟市場化本身并不就是私有化。因為它極有可能導致的問題就是國有資產或者集體資產的流失。如何做到私有化的同時，國有資產和集體資產的保殖增殖，這本身就是一個非常重要的問題。對于宣稱以公有制為主體的社會主義國家來說，一方面是私有化的呼聲一浪高過一浪，另一方面，卻是私有化對公有制這一社會主義的意識形態的挑戰。不管怎么說，市場化的效率意識、競爭意識對于傳統的官僚體制來說，確實是致命的挑戰和打擊。實際上，在過去的二十多年的改革歷程中，改革采用的主導觀念是市場。其理論假設就是，公共機構如果像私人機構一樣運轉，勢必發揮更為經濟、更為效率的功能。撒切爾夫人非常偏好的經濟學家威廉尼斯卡寧的著名觀點就是，政府內官僚機構的管理者就是野心勃勃的企業家，他們希望最大化自己的事業。[2]

在私有化之外，一些國家的做法卻是大力發展政府與非政府的合作。與非政府的合作，表明政府開始向非政府組織由原來的不信任到信任、從彼此隔絕到合作共贏、從信息資源封鎖到廣泛接觸開放的轉變。無論如何，這對于政府組織來說，既可以吸取大量的知識智慧，也可以吸納大量的人力、物力、財力，共同投入到政府的發展中來。這本身就大大減輕了政府日益增長的壓力，緩解了政府在諸多方面發展的危機。毫無疑問，對于政府組織而言，其充分放開手腳與非政府組織進行廣泛的合作，有助于形成一種既有利于政府自身發展，又有利于非政府組織發展的多贏格局。只是，問題同樣會不斷涌現。如何把握政府組織與非政府組織合作的界限？哪些問題可以合作？哪些問題不能合作？與非政府組織合作，原來等級森嚴的官僚體制如何適應這種轉變？以及相應的信息處理方式應該作何跟進？內部資料、公開資料這些如何適應轉變？非政府組織如何能夠最有效地為政府提高服務，而不是另有它圖？換言之，加強對非政府組織的監管不僅應當提上議事日程，而且還要強調其實效。

不管是哪一種市場化的方式，其都會對傳統的官僚體制和管制模式提出一些根本性的挑戰。用市場戰略來取代傳統的命令－控制的官僚體制，它沖擊的不僅是這個體制本身，而且是體制中的每一個從業人員。也就是說，市場化將改變的不僅僅是這個體制本身，而且是對這個體制中的每一位公務人員進行根本性的洗腦。如果沒有這些人員思想觀念與實際行動的根本性轉變，體制自身的演變將是非常艱難的過程。否則，就只能是徒有其名或者虛有其表而已。只有公務人員的思想觀念和行為模式發生了根本性的轉變，體制的良性變遷才有可能發生。更何況，晚近以來，人們對官僚的質疑聲浪劇增。一方面，官僚被看成是尋求增加權力和一體化運作的利維坦；另一方面，官僚被看成是宮廷弄臣，是一系列不相協調、漏洞百出的部門的集合，最好就是蒙混過關，最壞就是自己愚弄自己。由于公眾關心的問題的數量日益增多、公眾關心的問題的質量日益提高、立法和行政未能適應政策制定環境的變化、以及公共官僚自身的性質等原因，公共官僚的權力一直在穩健上升。[3]

第三，服務導向（serviceorientation）。市場化的推進自然會波及政府轉型。市場化的進程使得服務意識、顧客理念等都被極大地放大了。因而相應的問題就是，政府如何才能更好地聯系公民、回應公民、服務公民？生產率的改進和市場化的發展，其必然結果就是政府服務效能的轉型。于是，“服務”的功能被極大地強化了。政府自身的轉型表現在必須從傳統意義上的管制型政府向服務型政府轉型。服務型政府的一個突出特征就是政府存在的理念必須以市場、以公民、以訴求為中心。類似于市場上的供應者與消費者一樣。前者必須即時回應后者對服務的訴求，且必須是隨著時代的發展水平、科技的進步狀況、社會的文明程度等不斷刷新這種服務，始終做到為后者提供良好的服務。這種服務可以有主動提供與被動賦予之分。就前者而言，主要指的是政府主動向公眾和社會提供公共服務和公共產品。誠然，這種服務水平的高低會影響到政府的公信力和合法性。在傳統官僚制之下，這種主動提供服務的水平往往都是低下的。畢竟管制型的社會缺乏這種服務的傳統、動力與能量。

實際上，這恰是為什么近年來公眾對政府機構的信任度一度走低的重要原因。針對這種政府機構公信力逐漸下降，政府面臨著重重危機和種種挑戰的情形之下，一種要求政府主動回應社會和公民需求的呼聲日益高漲。由此，政府是否具有較好的回應性被當作是一個事關政府是否有效運轉的重要標準之一。在一些學者的研究中，回應性也被列入政府治理的重要內容和主要標準之一。增強政府的回應性，其做法大致有以下幾種：要么是提供數個可以互相替代的服務選項，要么是訓練政府人員正視選民市場不斷提高公共服務的水平。不管是哪一種形式，消費者需求的理念都被置于一個前所未有的重要地位。這既是市場化發展的必然結果，又是政府回應性增強的重要表現。回應性使得政府與公民、政府與社會由原來的彼此隔絕、甚至是彼此對立的情形更進一步地緊密相連在一起。

服務導向的政府，又被成為消費者化的政府（consumerizinggovernment）。這是改變公共機構的一種普遍策略之一。試圖促使政府對“顧客”更加友好，并在公共服務中制度化“服務顧客”的理念。在政府問題的市場化解讀中，消費者的觀念可能最為強烈。但是，“顧客”本身也有爭議，這就是誰是顧客？在教育、社會福利、經濟計劃等項目中，顧客比較容易界定。可是，諸如被監禁的囚徒，他們能否得到公正的對待，以及能否確保有一定的途徑保證他們能夠受到公正的對待，就是一個頗有爭議的問題。此外，公眾有受到諸如稅務官、城市綜合執法大隊（簡稱城管）、交通警察（簡稱交警）等行政執法人員的公正對待，可是針對他們的處罰的看法和態度卻總是難免導致不一致、不公正的質疑。

于是，簡單地提服務顧客的想法，也就無法納入良好服務的顧客范疇，更莫論全方位的、競爭性的服務。問題尚有，消費者化政府的倫理爭議在于，是應當建議公共機構把公眾當作消費者還是當作公民？如果僅僅作為消費者，僅僅是關注公眾參與政府的經濟和服務接收者的性質，這種關系實際上會更加復雜，也更具多面性。而且，問題的嚴重性還在于，消費者的角色，勢必弱化以政治為基礎的公民角色、模糊內蘊政治權利和公民權利的公民資格等概念。畢竟，純粹意義上的消費者，會逐漸忽略公共機構的公共性質，因為它假設公民所希冀的無非是良好的公共服務、滿意的公共消費，而沒有公民的政治內涵。[4]如何平衡這既作為消費者，又不失公民身份與公民資格這二者之間的矛盾，看來確實是服務導向的政府理念必須解決的一個重要問題。

第四，分權（decentralization）。既然服務導向已經成為政府與公民關系的主導觀念，為了更好的服務于公民和社會，政府必須不斷增強其回應性。進一步的問題也就是，政府如何對公民的需求做出迅速和高效的反映？在一個極權體制或者一個集權體制之下，根本就不存在所謂的服務導向的問題，因為在這些體制之下，公民的需求從來就不會被當局引起足夠的重視。只要自下而上的公民需求得不到政府的認可與接納，自上而下的服務體系就不可能建立起來。因此，在極權體制和集權體制之下，根本就不存在服務導向的問題，也就更不會因為服務導向而發生分權問題。

在民主政制發展的早期，這種服務導向發展的也不是特別明顯，只是隨著市場經濟和工業社會的發展，服務的理念由商業世界進軍到政治領域，由不僅限于市場原則，而且也變為政治原則之后，服務導向才成為政治運轉的法則之一，這才有了如何更好地服務，如何提高服務的水平問題。就新公共管理的分權來說，主要的做法無非有三：聯邦制國家里權力在政府體系內部的轉移，包括權力的橫向分割和縱向放權。與此同時，責任機制也隨之發生變化。下層和基層將擁有更多的權力以自主開展工作。目的是讓下層和基層擁有更大的權力、足夠的動力以及充分的能力來回應公民的需求。新公共管理運動所強調的分權仍然會面對一些問題，比如合理分權、有效授權的界限如何清晰界定？分權不只是具有一定的科學性特征，它還具備一定的藝術特質，那么，如何合理把握分權和授權的藝術問題，也就成為分權與授權無法回避的一個難題。不管怎么說，新公共管理運動對分權的重視確實與傳統的管理更多強調集權截然不同。新公共管理運動將分權置于一個突出的地位，主要體現在將分權視為一個高績效組織的主要特征之一。一個高績效的組織被認為具備如下特征：任務明確；明確規定目標并且強調效果；向雇員下放權力；創建新的方法激勵人們成功；當情況發生時，高績效組織能夠靈活迅速地調整自身以適應新形勢的需要；就績效而言，高績效組織具有競爭性；調整工作方法以滿足顧客需要；保持在利益相關者之間進行公開的建設性的信息交流。分權、授權的理念之所以在高績效組織中受到高度重視，是因為雇員是高績效組織中至關重要的核心。要達到高績效，就要給雇員以利用他們的技巧、創造力、適應變化的能力，以及不斷學習以完成組織使命的能力。雇員有權根據其興趣結成聯盟和工作關系以達到組織的目標，完成組織的使命。他們不受組織界限的限制。在很大程度上，雇員迎接挑戰，利用技能完成組織使命，發展新技能，全身心投入繼續學習等諸方面做得如何，將決定組織是否能夠取得成功。[5]

第五，政策（policy）。無論是生產率的提高，市場化的推進，還是服務導向的發展，分權化改革的深入，最后都要具體表現在政策層面。換言之，要通過政策來具體體現上述思想和主張。因此，政府的政策能力和政策水平也就成為深入貫徹前述新公共管理運動發展要求的重要指標。進而政府如何才能提高其設計和執行政策的能力，也就成為新公共管理的第五個重要內容。這是將前述思想具體化和操作化的重要階段。也是具體兌現和落實這些思想的重要舉措。如果政策設計不能充分體現上述思想，或者不足以落實上述理念，新公共管理運動的核心思想的實現必將受到極大的限制與制約。

從這一意義上來說，公共政策實質上是新公共管理對社會和公民輸出的信號與產物。換言之，公民能否感受到政府是采用傳統的官僚制還是新公共管理，他們能夠直接感知的就是政府的政策是否發生了變化？發生了什么樣的變化？這些變化背后所反映的政府理念是否有所變遷？如果說生產率、市場化、服務和分權這些理念會更多地停留于政府層面的話，那么，對于公民來說，政策則是更多的行政層面、公民最能直接感知、最能直接體悟的要素。不管政府推行什么樣的新公共管理，如果不能讓公民和社會在政策層面有一個全新的認知和不同的感受的話，那么，這樣的新公共管理運動必將以失敗而告終。這就是為什么新公共管理運動為什么將政策作為一個重要內容的原因所在。

縱雖如此，（公共）政策分析的局限性依然無法回避。這些局限性主要體現在以下幾個方面。（1）一些社會問題，由于它們被界定的方式是注定不能夠得到解決的，如果問題是用相對的而不是絕對的數據來界定，它們就絕不可能通過公共政策來解決。比如一個國家按一定比例對貧困線的劃定，總是會有一些人處于貧困線以下。畢竟，社會的相對差異永遠也不可能消除。（2）人們的期望總會比政府的能力增長得快。政策領域的任何進展可能只會導致人們對政策應該完成的任務寄予更高的期望。（3）解決某一群體問題的政策可能會給其他群體帶來一些問題。在多元社會里，解決一個人的問題可能同時意味著給其他人帶來問題。畢竟，沒有任何一項政策能夠同時達到多方共贏的格局。（4）有一些社會趨向很可能是不能夠由政府來推動的，即使它值得去做。比如，為解決種族問題，將白人與黑人混合居住，往往收效甚微，甚至適得其反。（5）人們常常會調適自己的行為，使公共政策變得毫無用處，政府也因此面臨窘境。比如高福利導致大量懶惰，從而過度依賴政府救濟金的行為。（6）社會問題可能會有很多原因，一項具體的政策并不能完全根除某一類問題。（7）一些社會問題的解決可能需要比問題本身成本更大的政策，甚而犧牲原有的社會制度或者價值理念。比如采用高壓政策鎮壓社會動亂、各種維權行為。它犧牲的就可能是一些民主的價值，諸如結社的權利、言論和出版自由、組織反對黨的權利等。（8）政治體系的建構可能不完全適宜于進行理性決策。社會問題的解決總體上需要理性決策，可是，由于民選官員需要回應選民的要求，如果加上一些利益集團的因素，此時政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]

第六，對政策效果的負責（accountabilityforresults）。如前所述，新公共管理除了要能夠將其生產率、市場化、服務導向、分權等思想變為有效的政策（也就是將思想操作化）之外，更為重要的是要對政策的執行情況進行檢查監督。也就是要強化政策執行的效果問題。于是，問題又進一步轉化為政策執行效果的責任機制問題。為什么新公共管理如此強調要對政策的效果負責？

傳統的公共行政模式主要基于兩種理論基礎，管僚制理論和政治行政二分法。新公共管理則分別是經濟學理論和私營部門管理。“重視目標或許是私營部門最重要的一點。傳統的行政模式因其過于關注結構和過程而忽視了結果，因而受到了眾多批評。現在的公共部門管理轉而將目標作為首要的目的，其他則退居其次，這是人們在態度上的一個重大變化。”隨著“以顧客為中心”的呼聲一天天地高漲，以及要更好地對外部團體和個人的需求做出反應，公共管理最終認識到管理者應直接對公眾負責。這也是它與傳統模式地一個較大不同。[7]對結果的負責，主要來源于新公共管理嚴格區分了“行政”和“管理”的含義。“行政”基本上指服從指令和服務，而“管理”則指：（1）取得某些結果；（2）取得這些結果的管理者的個人責任。簡言之，行政指的是聽從指令，管理則指的是實現結果。這就意味著：一個管理者不僅僅是服從指令，他注重的是取得“結果”和為此負有的責任。公務員日益認識到，他們的職能是進行組織，以實現他們對其結果負有真正責任的目標，而不僅僅是服從命令、程序操作和將政策變為行動。這就是說，公務員把自己不再僅僅看作是行政者，更重要的還是管理者。或者說公務員完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理”一詞正在成為人們的偏好，“公共行政”一詞即使尚未被人拋棄，現在也似乎已經過時了。[8]

新公共管理發展到今天已經逐漸形成其自己的特色。這就是對結果和責任意識的強化。“管理主義模式的主要特點是管理者對產出和結果負責。”“公共組織需要有所作為；政府現在想知道它們做什么；它們做的怎樣；誰是主管并對結果負有責任。達到這一目標的首要途徑就是‘讓管理者來管理’，意即高級管理者本人對結果能否切實負責，而不僅僅只是像行政人員一樣服從別人的命令。改革將越來越多的管理權力進行分割，這意味著部門領導必須負有更多的責任。公共管理者現在已介入有關的政策事務以及嚴格意義上的政治事務，他們越來越多地對這些事務負有個人責任。如果事情出現某些差錯，他們付出的代價將是失去工作。”[9]簡言之，新公共管理“改革的重點在于實現結果和對結果負起責任。換句話說，改革的重點是成為管理者而不是成為行政者”。[10]這方面的典型案例主要是英國的富爾頓報告和美國的《文官改革法》1968年英國的富爾頓報告就是一個典型。該報告指出，公務員的整個管理任務由四個方面組成：在政治指導下制定政策；創立偵測執行的“機制”；行政體制的運轉；對議會和公眾負責。1978年，美國的《文官改革法》的目標在于，使管理者對結果負有更大的責任。

新公共管理的“責任”問題依然需要進一步明晰。這里涉及的問題依然有很多。比如，如果沒有實現預定目標，是否必然是管理者的過失？如何理性評估這些原因，包括資金不足，或者預定目標不夠科學，也不現實？而對責任的監管依然存在諸多問題。其一，由于公民會較多地依賴公共組織項目的執行與實施，他們不敢提出過于嚴厲的批評。其二，很多項目沒有清晰地界定的顧客，顧客是誰？我們不知道。很多時候談不上監督，尤其是長期的監督；其三，過分依賴公共雇員的良好動機和專家主義，會使公眾面臨不法行為和不當行為時缺乏自我保護的能力。[11]諸如此類的問題，都是新公共管理運動強化責任時不得不審慎思索，認真求解的難題。

綜上所述，不管新公共管理運動的發展經歷了什么樣的歷程，也不管人們如何評價新公共管理運動。充分認識、深入理解新公共管理的核心內容是把握二十世紀最后二三十年來新公共管理及其發展的關鍵所在。更為重要的是，我們要把握這些要素之間的內在關系。為什么是這些要素？它們能否構成一個完整的要素體系？如果說生產率和市場化是市場經濟和企業化政府的必然要求，那么服務導向則是其必然結果。而要提供良好的服務，不論是在橫向的權力分割，還是在縱向的權力分解中必須貫徹分權原則。可以說，這是公共服務發展的必然要求。所有的這一切最后都必須通過政策體現出來。一個良好的政策就是所有這些要素的集中體現。換句話來說，只要審視我們的公共政策，就可以找尋生產率、市場化、服務導向和分權這幾者的具體落實和操作情況。

誠然，公共政策本身是需要加強監管的。沒有監管的公共政策，很難保證其良好的效果，以及優良的公共政策。這就涉及到新公共管理運動的責任問題。其實和傳統的公共行政一致之處在于，很大程度上，新公共管理雖然有諸多新理念，然而其對責任的強調實則是對傳統的公共行政的復制與強化。就新公共管理運動本身而言，除責任之外的所有要素，其要義都在于提供公共機構的透明度和責任性。因為，不管公共行政如何變化，其核心內容依然是公共組織的責任。只是責任形式不同而已，傳統的責任形式大多基于設立政治機制或者行為主體，新公共管理運動強調通過績效考核，或有能力促使管理者對個人和機構行為負責。[12]質言之，這些核心要素之間是一個有機聯系的整體。絕不可孤立觀之。否則，對新公共管理的理解就容易出現一知半解或者斷章取義。既要把握每一個要素的特定內涵，又要把握這些要素之間的內在關聯；既要明晰其優勢之處，又要厘清其問題所在。這就是我們在把握新公共管理運動核心內容這一基本問題上最基本的立場和方法。

參考文獻：

[1]關于新公共管理核心內容的主要參考DonaldF.Kettl，TheGlobalPublicManagementRevolutio:AReportontheTransformationofGovernance,Brookingsinstitutionpress,Washington,D.C,1-3.

[2][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第367頁。

[3][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第14－21頁。

[4][美]B·蓋伊·彼得斯：《官僚政治》（第五版），聶露、李姿姿譯，北京：中國人民大學出版社，2006年版，第376－378頁。

[5][美]馬克·G·波波維奇主編：《創建高績效政府組織》，孔憲遂、耿洪敏譯，耿洪敏校，北京：中國人民大學出版社，2002年版，第16－21頁。

[6][美]托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，彭勃等譯，北京：華夏出版社，2004年版，第294－295頁。

[7][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第80－82頁。

[8][澳]歐文·休斯：《公共管理導論》（第二版），彭和平、周明德、金竹青等譯，北京：中國人民大學出版社，2001年版，第6－7頁。

篇3

        

        20世紀80年代以來，一場針對傳統的公共行政模式的缺陷的新的管理方法在全球席卷開來。這場運動通常冠之以多種稱謂：“新公共管理”、“管理主義”、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”。不管這些稱謂怎么花樣翻新，他們的基本特征和精神實質是不變的。盡管這些特質在不同學者的論述中各有不同，然而，其基本的思想和關鍵詞還是可以大體達成一致，諸如管理而非行政、市場化而非官僚制、競爭而非壟斷、服務而非執行、分權而非集權、過程而非結果、負責而非逃避等。為了表述的一致性與清晰性，本文一律采用“新公共管理運動”這一說法。

        Donald F.Kettl教授在《全球公共管理革命——關于治理轉型的報告》中提出了這場運動的核心內容主要是六個方面，即生產率、市場化、服務導向、分權、政策和對政策效果的負責。[1]由于是以“報告”的形式給出的，因此Donald教授沒有充分展開。這是由于“報告”本身的局限性所決定的。我們無可苛求。如果我們要深入理解新公共管理運動，我們完全有必要就此作進一步的闡釋與分析。諸如這些核心內容的真正內涵何在？將會引發什么樣的問題？這些核心內容之間是一種什么樣的關系？如何從一個整體而不是支離破碎的角度來理解新公共管理運動？對這些問題的深入闡述有助于深化我們對新公共管理的本質的系統把握與整體認知。這是我們把握新公共管理運動所必須具備的至為基礎、也是至為關鍵的基礎性內容。易言之，對上述這些問題的回答構成了本文的主要內容。

        第一，生產率（productivity）。這里主要的問題是，政府如何才能以更少的稅收提供更多的公共服務？人們對稅收的要求與對政府公共服務的期待總是逆向運動。對前者期待的降低與對后者期待的越來越多、質量越來越高形成了鮮明的反差。這二者之間形成了一個尖銳的對立。形成這樣一個尖銳的對立的原因主要有：一是人們對政府公共服務的不滿意，或者說公共服務的拙劣和日益惡化是直接原因，二是稅收的普遍上揚，傳統上的高稅收國家公共服務職能的弱化，使得人們從反思這一稅制本身到反思整個政府的公共服務體系。人們普遍發現，自己向政府所上繳的稅收總是在不斷增加，可是政府向我們提供的公共服務卻越來越少，質量也越來越糟糕。如此情形，對于普通公民來說，是一件極為苦惱和傷害官民感情的事；對于政府來說，這卻是向其提出了一大挑戰，如何花最少的錢辦最好的事？特別是少花納稅人的錢，同時又有效供給更多的公共服務。

篇4

2 多樣化的行動者。國家責任范圍逐漸縮小而公民享受更多的責任,包括政府部門、私營部門、第三部門以及廣大公眾都可以參與治理。

3 互動過程。致力于集體行動的組織依靠互相依賴的權利和資源關系實現互相促進和支持,形成協作性的合伙伙伴關系。

4 國家的主導角色。國家在制度設計和戰略制定方面具有根本性作用,這是其他機構不能代替的,國家的作用充分體現在其宏觀調控和組織協作上。

二、善治的內容

善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所導致的良好的績效。它應該是社會治理發展的目標。善治只要是指治理能夠收獲到良好的技校,這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果的方面。整治效果主要是通過治理達到了公民與公共機構之間的良性互動,公民的責任精神得到提升,公民對公共事務有著廣泛的參與,社區團結性達到非常高的水平。管理效果是通過多元角度的參與和互動,社區和組織的治理取得良好的管理效果,形成了共同治理的機制,提供了最大效率的公共服務。經濟效果主要是指通過治理直線了社區和組織資源最大化的利用,并確定了良好的經濟收益,給社區居民帶來了更好地福利。而社會效果則包括文化觀念、環境保護、社區安全、鄰里照顧等方面都產生良好的小郭,社區成為安全、幸福和文明的居住地。就一個國家而言,職責意味著國家實現有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高,意味著國家不僅在經濟上去的穩定而快捷的增長,而且在綜合效益上公民生活質量得到了不斷提升,社會和自然都實現了和諧共進的目標。

篇5

“公共服務管理平臺”是一個涉及到公共管理、公共服務、信息服務等諸多領域的概念，目前，我國的公共服務管理平臺主要是指電子政務系統。隨著社會信息化程度的發展，生活事務復雜性的提高，公眾對國家政府部門及公共文化衛生等部門的信息和知識需求也越來越大，通過網絡為公眾提供公共服務知識，構建公共服務管理平臺，關系到國計民生，成為我國各級政府高度關注的問題。然而，我國的公共服務管理平臺知識服務的內容尚無明確界定，理論研究呈現空白狀態，實踐操作混亂無序。筆者認為，在范疇方面，公共服務管理平臺應能夠為公眾提供生活各方面的知識和信息，涉及到政策、法律、教育、醫療等渚多方面；在形式方面，公共服務管理平臺應能夠在分析公眾需求的基礎上，提供經過高度組織化的信息，即向公眾提供知識服務。

1　公共服務管理平臺與知識服務的內涵

1.1　公共服務管理平臺

現今對于公共服務管理平臺還沒有一個公認的概念。分析公共服務管理平臺的內涵應從公共服務的內涵人手。所謂公共服務是指由法律授權的的政府以及非政府公共組織和有關工商企業，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能，其中政府是主導者。公共服務的內容包括城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，為社會公眾參與社會經濟政治文化活動提供保障。

公共服務管理平臺是一種基于網絡的服務平臺，其用戶是普通民眾，因此其提供的信息和知識內容也應與大眾的日常生活、工作息息相關。公共服務管理平臺可以定義為：一種面向公眾、提供公共知識服務的網絡載體，一般由政府為主導，企、事業單位為補充，利用現代信息技術和信息管理方法，充分整合社會生活中與大眾息息相關的公共信息資源，并根據公眾的需求向其提供更加有組織、有效率的知識服務，目的是提高社會公共服務質量和效率，促進公共利益和社會公平進程。

1.2　知識服務

在信息管理領域，知識服務得到眾多學者的重視，從不同角度對知識服務進行了定義。張曉林、覃鳳蘭、王霞從知識服務的提供主體――圖書館及其相關關因素的角度做了定義，馬費成、嚴彬、張玉珍等主要是從服務的實現過程”即“如何實現知識服務”的角度來定義知識服務，而戚建林則是從知識服務的對象――用戶服務的角度來定義知識服務。提供知識服務的主體是多元化的，不應只局限在圖書館或其相關因素上，知識的范疇應更加廣泛，不僅包括一些專業性、學科性的知識，滿足公眾生活等領域需求的經過深度加工的信息也屬于知識。筆者認為，知識服務是以滿足用戶知識需求為根本目的，利用一定的信息組織和知識組織技術，通過各種媒介，為用戶提供的有關學習、工作、生活等各方面知識的服務。

2　公共服務管理平臺知識服務內容分析

2.1　理論依據

公共服務管理平臺應從公眾的信息和知識需求出發進行內容界定。也就是說，公眾需要什么，就提供什么，而不是平臺的建設者自己方便提供什么，就提供什么。公眾在社會生活中的各種知識需求都是與自身的生活、發展息息相關的，通常具有普遍性，這就構成了公共服務平臺知識服務的基礎；在普遍性的基礎上，公眾的知識需求又呈現出個性化的一面，需要公共服務平臺在服務模式方面靈活處理。本文主要探討普遍性的知識服務內容。

美國心理學家馬斯洛于1943年提出基本需求層次理論，全面、系統地分析了人類的各種需求，可以作為公眾知識服務需求分析的理論基礎。他將人類的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求5類，認為人都潛藏著這五種不同層次的需要，但在不同的時期表現出來的各種需要的迫切程度是不同的。馬斯洛需求層次理論模型整理結果見圖1。

生理需求是指人為了維持生命而對空氣、食物、水、睡眠的需求；安全需求是指人們對保障人身安全、生活穩定以及免遭痛苦、威脅或疾病等的需求，包括對健康保障、資源所有性、財產所有性、工作職位保障等的需求；社交需求包括對友誼、愛情以及隸屬關系的需求；尊重需求包括個人對成就感、信心、自我尊重、他人對自己的認可與尊重的需求；自我實現需求的目標是自我實現，或是發揮潛能。

從以上5類需求的具體內容不難看出，公共服務管理平臺所能夠提供的知識服務有助于人們滿足自己的生理需求和安全需求，如可以提供與人們衣食住行、教育就業、健康醫療息息相關的信息；此外，還可以提供有助于滿足人們自我實現需求的知識，如教育發展、開創事業的需求。社交需求和尊重需求更多地涉及到人們情感層面，可以通過平臺知識服務模式表現出來，本文暫不詳細討論。下面就運用系統分析方法，以馬斯洛的需求層次理論為基礎，分析公共服務管理平臺知識服務內容的構成。

2.2　公共服務管理平臺知識服務內容的構成

系統分析方法即是把研究對象作為一個系統來加以認識的方法，從整體與部分之間、整體與外部環境之間的關系中對研究對象進行全面考察，從而在普遍聯系中把握其本質規律。公眾的需求是一個系統，公共服務管理平臺同樣是一個有機的系統，兩個系統之間可以建立起信息傳輸的關系。公眾需求系統向服務管理平臺傳輸需求信息，公共服務管理平臺根據公眾需求，將一系列的信息加以深度組織，向公眾需求系統提供知識服務。

在滿足公眾的安全需求方面，公共服務管理平臺可以提供衣食住行、社會保障、醫療、教育、就業、金融方面的知識；在滿足公眾自我實現需求方面，平臺可以提供創業、自我發展與實現方面的專業知識；教育、就業與創業、金融方面的信息和知識既能滿足公眾安全的需要，又能滿足公眾自我實現的需要。通過人類需求層次系統和公共服務管理平臺系統之間的交互分析，基本明確了平臺知識服務的覆蓋面，結合我國當前社會公眾現實需要的分析，經過整合提煉，解析出公共服務管理平臺知識服務的十大模塊，分別是：質量監督、社會保障、醫療衛生、住房、食品、交通、教育、法律與金融、就業與創業、數字圖書館。目前，我國公眾對食品、住房、醫療、教育等方面的質量監督信息需求迫切，急需監督信息的透明化；對醫療機構與從業人員的特長、資質等方面的信息和醫療知識的需求迫切，對社會保障、工商、稅務、公積金管理等政府部門的相關政策與行政辦公流程方面的知識需求較為迫切，這部分內容分別在社會保障、創業、住房等知識服務模塊中體

現出來。如圖2所示：

3　公共服務管理平臺知識服務內容詳解

公共服務管理平臺知識服務內容是十大模塊涉及到的信息、政策以及在此基礎上組織、提煉而成的知識，如圖3所示：

3.1　質量監督信息

2009年的三鹿奶粉事件引出我國大多數奶制品企業的違規添加“三聚氰氨”事件；5.12大地震令公眾關注房屋質量安全問題；而因藥品質量問題危及患者生命安全的事件時有發生。食品、藥品乃至其他生活用品的安全問題已經觸及到公民安全需求的底線，公眾迫切要求國家質監部門加大監察力度并及時將質檢結果公之于眾。質量監督信息包括對食品、房屋、藥品、紡織品、汽車等交通工具、公路橋梁等交通設施的質量監察信息。本模塊知識服務主要由政府質監部門提供，服務的關鍵是相關信息的透明化。

3.2　社會保障知識

社會保障是關系到每個公民的生活、尤其對社會弱勢群體來說非常重要的一項制度。社會保障知識服務模塊包括社會保險(醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險)、社會救濟(低保、經濟適用房、廉租房等)、社會福利、優撫安置方面的信息和知識，主要表現形式是政策解讀和辦事流程指導。本模塊知識服務主要由政府社會保障管理部門提供，服務的關鍵是根據公眾常用的申辦業務和疑難問題將政策文件、辦公流程信息深度加工，使之易讀易懂，并做好實時問題解答工作。

3.3　醫療衛生知識

我國公眾在獲取醫療衛生方面的信息和知識方面存在較大需求，尤其對于權威醫院、醫院特色診療、醫生診療特長、用藥安全方面的知識需求旺盛。目前，一些醫院的門戶網站、醫藥綜合信息網站提供了一些這方面的服務，如好大夫網、三九醫藥網等，但是仍存在信息可信度差、知識零散不系統等方面的問題；而網絡上大量醫療方面的欺詐信息使公眾深受其害，需要醫藥監管部門加強網絡醫藥監管力度，并及時公布虛假醫藥網站信息、和相關部門協作取締非法網站運作。

綜上，公共服務管理平臺的醫藥衛生知識服務主要包括：①醫院信息匯總與特色介紹；②醫生出診與特長介紹，尤其是名醫推介；③醫療保健知識；④用藥安全知識；⑤藥品安全監督信息、醫療機構監督信息、網絡醫藥監督信息；⑥醫療保險方面的知識。其中，藥品安全監督信息和醫療保險知識與質量監督模塊的相應內容相交叉，在平臺中可以用超鏈接的形式建立共享。本模塊知識服務的提供者應以醫療機構和負責醫療監管的政府部門為主，信息服務企業為重要補充，服務的關鍵是信息的全面性、正確性和權威性以及疑難雜癥診療信息的深度組織。

3.4　住房知識

住房知識服務內容包括房屋交易、房屋貸款、公積金制度、房屋質量監督方面的知識。房屋交易知識包括房屋租售信息服務；更名過戶、合同契約管理方面的政策解讀與辦理流程；廉租房、經濟適用房的管理政策和申辦流程，與社會保障模塊的社會救濟知識服務內容有交叉。房貸、公積金知識服務包括相關政策解讀與辦理流程知識，與金融知識服務有交叉。房屋質量監督方面的知識服務與質量監督模塊的房屋質量監督相重合。本模塊知識服務的主要提供者是政府公積金管理部門、房屋交易和產權管理部門、質量監督部門；此外，相關企業，如銀行、房地產開發商、信息服務企業也是重要補充。本模塊知識服務的關鍵是政策解讀要從公眾需要出發，并提供必要的咨詢服務。

3.5　食品知識

俗話說民以食為天，隨著生活水平的日益提高，公眾對于食品的營養與質量也越發重視起來。食品知識服務內容主要包括食品質量監督信息、食品保健知識、食療知識。其中食品質量監督信息與質量監督模塊的食品監督信息相重合。本模塊知識服務提供者包括政府衛生管理部門、食品衛生監督部門、營養協會等健康服務機構以及信息服務企業，服務的關鍵是知識服務內容的科學性、質量監督信息的透明性。

3.6　交通知識

交通知識服務內容包括電子地圖、交通信息、車輛交易和車輛管理知識、駕校信息、交通設施和工具的質量監督信息。質量監督信息和質量監督模塊的相應內容有交叉，見圖3虛線所示。交通信息的提供者主要是政府交通部門和旅游部門，可以充分整合公路、鐵路、航空三大運輸方式和地理方面的知識信息，使公眾在需要出行時能夠及時有效地查找到最佳路徑與途徑，并普及交通安全知識。車輛交易、管理方面知識的提供者主要是政府車輛管理部門，需要提供辦公流程和政策解讀。公眾對駕校信息的需求呈上升趨勢，包括本地駕校教學質量、教學態度、教學條件、教練素質等因素的介紹與比較，這方面知識的提供者可以是駕校管理部門、駕校或民間信息服務企業。本模塊服務的關鍵是信息向知識的轉化，即信息組織的合理性與深度。此外，網絡訂票系統、電子地圖建設也是重點。

3.7　教育知識

公眾教育信息需求呈現出多樣化和復雜化趨勢。教育知識服務內容可以分為高等院校、中小學校、社會辦學、教學名師、教育知識、招生政策幾部分：①高等院校的信息和知識服務內容包括高校開設的專業介紹、優勢專業介紹、專業就業前景分析、資深教授和教學名師介紹、各專業招生數量、歷年錄取分數對比分析等；②中小學校的信息和知識服務內容包括各地中小學校的信息、辦學特色、優秀教師介紹、招生信息等；③社會辦學信息服務包括目前空前繁榮的社會各種辦學機構的辦學理念、教學特色、資費標準、師資力量的介紹；④教學名師是對各個學科領域、各個級別的學校教育中涌現出來的優秀教師的匯總介紹；⑤教育知識包括各個年齡段青少年的家庭教育、學校教育、社會教育方面的理論和實踐知識，供家長和教育者學習參考；⑥招生政策則匯總各地區乃至全國各級各類學校招生的政策規定。

教育信息的提供者主要是國家教育部各地區教育廳、局；高校及其他各級學校(負責提供與本校有關的信息)；社會教育信息咨詢和信息服務機構等。本模塊信息和知識服務的關鍵是信息的全面性、根據公眾不同的需求對教育信息內容的再組織方式。

3.8　法律與金融知識

當今在法律服務方面，能提供法律知識或法律咨詢服務的機構不是資源不足就是收費過高，難以滿足公眾對法律知識的需要。另外，投資理財方面的知識也成為公眾生活中的迫切需要。法律與金融知識服務的具體內容包括法律知識、法律援助方面的信息和申請辦法、訴訟流程介紹、投資理財知識、金融政策解讀等。本模塊知識服務的提供者主要以國家公檢法部門、法律事務所等法律機構和銀行、證券等金融機構為主體，服務的關鍵是常見問題的提煉和解答、相關知識的全面提供、網絡咨詢模式的運用。

3.9　就業與創業信息

篇6

Keywords: Highway construction; construction supervision; operation method; control measures

中圖分類號：U415.1 文獻標識碼：文章編號

項目施工質量歷來是工程項目建設的關鍵。目前,我國公路建設質量還存在路基壓實不夠、路基沉陷、路面平整度差、橋頭跳車、路面早期破壞、外觀質量差等質量通病。隨著高等級公路的不斷發展,各承包商在工程質量上相互競爭,以質量取勝以信譽占市場,已形成局面。公路施工企業要在強手如林中立于不敗之地,只有強化工程施工質量控制,才能在競爭中占領市場站穩腳跟。

1、影響公路質量的因素

1.1由于高速公路建設主要以露天為主，受氣候、地質等自然因素影響，加上人員和設別的流動性，因而易造成質量的波動。

1.2工程建設主要材料不能滿足要求

原材料的質量是工程質量的基礎，有好的材料才能出好的質量。工程建設所用的原材料不是統購統配，一般由承包商自己采購，尤其是地方材料可供選擇的范圍很小。所用部分原材料不能滿足規范要求的原因較多，一是因施工進度快，料源多，檢驗設備和人員不足，材料檢驗跟不上；二是為降低成本而人為降低用材標準；三是料場管理不善，材料二次污染或標準降低；四是材料供應者弄虛作假；五是有的材料采購與使用脫節；大部分地方材料如石料、石灰、砂子以小加工為主，沒有工業化生產相應的生產標準、規范和程序，材料的等級、規格、級配、材質不穩定，沒有質量保障，工程上因施工環境、價格、運距、外界干預等因素又不得不用。如安新路后期，工期緊，路用石料需求量大，即使小石料廠的石料質次價高，也供不應求，這是基層質量得不到較好控制的一個因素。

1.3監管制度不到位

工程項目現場操作具有勞動密集的特性，投入的勞動力較多，從業人員文化程度參差不齊，對每個操作人員實現有效控制和管理比較困難。存在施工工具、材料隨意放置、施工現場缺乏科學合理的施工步驟和計劃、不按照標準和規章制度隨意操作的混亂現象。

1.4趕工期造成工程質量失控

一個工程項目的施工工期是依據精確計算，科學安排出來的。在網絡計劃中，可以把整個計劃任務按施工的客觀規律嚴密地組織起來，各資源合理分配，時間和空間上密切銜接，協調一致，關鍵線路控制著工程的計劃進度，工程的進度受施工過程各環節、各因素的影響，進度計劃可根據工程進展情況進行調整，如果違反正常施工規律，盲目提前工期，將給質量控制帶來很大困難，甚至難以控制。速度和質量是一對矛盾，追求速度，就可能忽視質量，搶工是工程質量的大敵。

1.5高速公路建設中有大量的隱蔽工程部位，其后道工序將前道工序覆蓋，若不及時進行工序交接的質量檢查，有可能將前道工序的不合格誤判為合格。

2、保證工程質量的具體操作方法

2.1 完善質量保證體系，強化工程質量檢測手段

1)開工前，依據《招標文件》和《修訂規范》制訂水泥碎石、瀝青混凝土路面操作細則，明確各施工工序、各項技術指標的允許誤差、檢測頻率和方法;

2)制定工序間的交接驗收辦法和獎懲措施;

3)加強對原材料的控制與檢測;

4)加強對施工工藝操作過程的控制與檢測;

5)采用先進的施工設備，提高施工質量水準。

2.2把管理重點放到施工第一線，特別是抓好工序管理

1)要求各級技術干部現場盯崗。在施工中，要求各級領導干部和工程技術人員堅持現場辦公。提出工程技術人員不盯施工現場就等于脫崗。關鍵工序開工前，必須有項目經理部總工、處技術負責人在現場。項目經理部正副經理、總工，堅持深入現場指揮、指導、協調，解決施工中的各種技術問題和質量問題。處長現場指揮，副處長死盯現場，與職工同甘共苦，及時解決施工中出現的各種問題。

2)高度重視基層( 底基層) 的施工質量，在底基層施工中，為克服以往放樣不精確的弊病，提高標高、橫坡度的合格率，標高控制必須設立嚴格的控制樁。利用線繩加密高程控制點，提高精度。第一次放樣后粗平; 第二次放樣后精平; 第三次放樣后再精平，然后立即進行檢機: 第四次平整是精細找平個別仍不合格點。通過三放四整，保證了底基層的標高和平整度。

3）把工序管理作為施工管理的重要一環來抓

2.3嚴格執行操作規程，實施規范化的質量管理

1)根據每條公路技術要求，都制定一部創精品工程實施方案，將此方案發放到全體技術干部和施工人員手中，使大家對各項奮斗目標心中有數;

2)要求路面工程主要質量指標合格率達到 95% 以上，均比業主規范要求高出一個檔次，一般指標達到 90% 以上;

3)堅持質量檢查制度。項目經理部每月定期進行一次質量檢查，每次檢查結果通報，并與獎懲掛鉤;

4)為增強職工的質量意識和競爭意識，對關鍵崗位、關鍵工種在獎金分配上進行大幅度傾斜。公路路面施工項目由于工程量大、工期長、布線在野外，因此受各種因素干擾，每一種未預料到的問題都可能使得項目的實施狀況與既定目標發生偏移。動態控制方法是對公路施工項目的實施過程進行有效的監測、檢查、調整這種貫穿于工程建設全過程的動態控制思想，通過目標控制使項目按預定的軌跡運行和實施，實現對工程項目的質量、進度、成本、三大目標的動態跟蹤，分析對比和反饋，使施工項目管理實現良性循環，確保工程建設中整體目標的實現。

3、質量控制的措施

3.1嚴格控制原材料的進場質量是工程質量控制的基礎

原材料是影響公路工程質量的根據所在，因此要加強所用原材料的檢驗和檢測，這就要求我們在原材料進場前和進場后都要不間斷的進行抽樣和檢測，這是質量監理控制的基礎，一旦發現不合格就要拒其進場或拒其使用，將影響質量的隱患扼殺在萌芽狀態。

3.2加強旁站監理對隱蔽工程的監督

隱蔽工程的監理是工程質量控制的重點。隱蔽工程是質量隱患的埋藏點，也是最不容易控制的，因其隱蔽性很強，控制起來就難。要做到“眼快、嘴快、行動快”，及時發現施工中的缺陷，并迅速排除掉，避免工程隱患的出現，在工程施工期間細節上要加強旁站監理對隱蔽工程全天候、全方位的進行旁站，并作好施工記錄，同事用照片的形式對隱蔽部門的施工過程加以存留，工程一旦不合格馬上進行返工處理，避免因此而引起巨大的浪費。

3.3完善工程監理制度。

建立由管理層到各個班組逐級的責任制度，并加以考核。要做到分工明確，責任到人。根據工程項目進行明確分工，特別是路基土石方，橋涵構造物、路面各結構層等關鍵要害部位。做到分工明確、各負其責。各部門應加大監管力度，進行嚴格的、不定期的檢查，預先診斷、超前控制，將質量隱患消除在萌芽狀態。

3.4合理工期是質量管理的重要條件

合理的工期是指工程在正常的投資條件下，正常的施工計劃和規定的質量標準下，按時完成所必須的時間。它同工程項目進度直接相關，而工程進度、質量、費用三者間又是對立，統一的關系。對監理人員來說，把握住特定條件下工程項目三大目標的關系及重要順尋，控制其恰到好處，極為關鍵。

1）利用網絡技術中各非關鍵工序的時差，將該工序的人員和設備調一些到關鍵上來，這樣不需要花費投資就收到顯著的效果。

2）實施工序之間的交叉作業，在各個關鍵線路和次關鍵線路的同事進行交叉作業。

3）采取一些行之有效的激勵措施，調動工作積極性，創造性和主動性。

4）采用新工藝，新設備進而提高工作效率。

3.5全面的試檢驗工作是質量管理的依據

工程質量的優劣，離開試檢驗是無法確定的，只有通過可靠的實驗設備，嚴格的實驗操作和符合試驗規程及施工技術規范要求的試驗數據，才能實現質量監理的效果。中心實驗室是監理工程師為檢查、核實承包人現場試驗數據的試驗場所。以試驗指導施工，用試驗數據說話，以理服人，以鍋飯為準繩。在監理實驗過程中，凡涉及到質量標準的一切試驗，都經過中心實驗室或相應資質的試驗室進行實驗。根據實驗結果，監理人員發出相應的工程工作指令。指導施工工作的開展。

4、結束語

隨著我國公路建設的迅猛發展，工程質量將會逐步走上系統法、法制化的軌道，電腦技術將會普遍地運用到工程質量管理中，施工人員和監理人員的素質將會有很大提高，全面質量管理體系將得到廣泛推廣應用，我國的工程質量管理水平將會提高到一個新水平。

篇7

二、資金管理

資金是企業的血液，它只有在充分有效的運動中才能體現其價值。企業集團的資金從數量到結構都比單一企業更加雄厚和復雜，企業集團各單位資金的籌集和使用均應納入集團公司的統一管理和統一安排，才能使有限的資金發揮最大使用效果。從企業集團的資金籌措、投放和調配到資金收益的產生，集團公司要實施全過程的管理，同時要把集團公司的財務部門轉變為企業集團的資金管理中心、籌措和調配中心，以及投資中心，具體應做好以下幾方面工作。

1、資金融通方面。企業集團因其規模大、實力強、聲譽好，在資金市場上具有較強的融資能力，而且在向銀行借款時，企業集團采用集中借貸方式在資金市場上尋求資金，通常會取得較為優惠的條件，從而降低融資成本。所以，集團公司應充分利用這一優勢在資金市場上通過各種融資渠道籌措、融通資金，為企業集團的發展創造良好的資金條件。

2、資金使用方面。企業集團由于所屬企業眾多，資金的需求、余缺各不相同，但內部的有償融通可以起到提高資金使用效率的作用。在集團內部，暫時閑置的資金可以優先調劑給那些需要借入資金的企業使用，不僅可以降低資金的使用成本，還可以提高集團的整體經濟效益。目前許多企業集團由集團公司發起成立了財務公司、內部銀行和內部結算中心等內部資金融通管理機構，這不僅可使集團內部的資金充分流動起來，避免資金的閑置浪費，而且可以提高企業資金的管理水平，增強集團的對外籌資能力。

3、資金控制方面。財務部門除了管理和協調集團資金調度和融通外，還應對集團資金正常運轉進行控制和監督。資金控制的實質是理財權限的劃分，一般應根據企業集團內部成員及企業規模的大小和數量的多少。各子公司距離集團公司的遠近、集團公司所持子公司股份比重的大小、子公司財務管理人員業務素質的高低等因素來確定。一般對于大額的資金支付，集團公司應規定一定的批準權限，以避免巨額資金輕率付出而造成失誤。集團公司還應對一些諸如對外投資、外匯買賣、境外付款、貸款擔保和財產抵押等特殊業務作出規定，加以限制或明確審批權限。

三、投資管理

企業集團應高度重視對長期投資的控制和管理，加強集團公司在投資決策方面的職能作用，從決策程序上進行監督，力爭以有限的資本形成高效益的資本回報結構，應著重管好以下方面：

1、投資方向的引導。作為集團公司管理核心的財務管理，應充分發揮財務的診斷、預測和參與決策的作用，研究政府的宏觀經濟政策，根據自身的行業優勢和市場狀況，選擇適當的投資方向，制定合理的發展戰略。通過對產業結構效益的分析，及時提出資本結構的調整方案和轉移措施，引導成員企業的資金流向，使其達到良好的資產經營狀態。

2．投資規模的控制。投資規模的大小因為投資成本、管理能力、負債比率以及投資回收期的長短等因素的影響而受到約束和控制。由于集團的各成員企業常會為了短期、局部的利益而追求企業外延的盲目擴大，因此，集團公司必須從企業集團的整體出發，對投資規模進行全面而長遠的規劃，將各子公司的投資規模控制在一定的范圍之內。

3、投資項目的審定。對于投資項目的可行性研究方法及其決策程序，應由集團公司統一規定；而對于具體投資項目，應通過規定不同的審批權限進行審定。一般，規模較大的項目由集團公司審批，規模較小的項目由于公司按投資決策程序自行規定。

四、預算管理

集團公司的基本職能是管理和運用資產產權，因此，加強集團公司的資產管理就成為集團公司財務管理的重要內容。資產的預算管理主要包括兩方面內容：

1、資產投資支出的預算管理。集團公司應根據上年度的資產投資收益和集團的發展規劃，做好本年度的投資支出預算，并在對市場和投資項目效益進行仔細分析的基礎上，確定增量資產的支出結構和支出規模；同時對存量資產的調整做出預算，確定其調整方向和規模。通過投資支出的預算管理，實行對集團資產存量和增量的分類管理，規范集團的資產投資行為，控制集團的經營性資產與非經營性資產、生產性資產與非生產性資產的比例，確保集團的資產營運與集團的發展戰略相一致。

篇8

Keywords: construction; project management; responsibility;

中圖分類號：TU71文獻標識碼：A文章編號：

針對不同工程的特點和合同要求，通常施工單位為保障工期都有建立一個完整的管理體系，一般在現場項目經理部內，由項目經理掛帥，建立保障工期特別措施組織體系，作為在項目建設施工中保證施工進度按照目標工期順利進行的組織保證，確保工程按合同工期按期建成。保障工期特別措施組織體系一般以施工單位項目經理部為核心，以項目經理為保障工期的第一責任人；以五大資源保障體系為必須的前提條件，以資源的完全保障來保證工期目標的實現；以主要工程項目管理體系作為保障工期的支持體系，由此形成一個完整的保障工期的措施體系，以確保項目工期目標在其合同工期最短的時間內完成。

1、組織體系各要素的主要責任

1.1公司總部：授權項目經理對工程的工期負責，指導項目部制定工期保障計劃和措施，在公司范圍內對資源進行調配，公司職能部門為項目部提供技術、管理上的支持、服務和保障；

1.2公司主管副總經理：代表公司對工程工期保障計劃與措施作出決策，指導項目經理執行工期保障計劃、措施，對公司范圍內投入到本工程的資源進行有效調配、平衡和監督，保證工程按網絡計劃節點實現；

1.3項目經理：本工程工期保障計劃與措施的制定者、決策者和領導實施者，對整個工程工期保障計劃、措施和網絡計劃節點、總工期目標的組織、實施負全責，是實現總工期目標的第一責任人。對項目投入的全部資源進行有效調配、平衡，提高資源的有效利用，加快資源的流轉，發揮資源的最大效率，保障合同工期目標的實現；監督和調控分區對項目資源的使用，領導各資源保障體系和工程項目管理保障體系有效運行；

1.4分包專業項目經理：在項目經理領導下，對所負責的工程的工期負責，并制定分項工期保障計劃和措施，提出保障工期的資源需求、技術方案、管理方法與手段。服從總包項目部對資源的統一調配，保證所負責的工程的工期目標的按期實現。

1.5資源保障體系負責人：資源保障體系負責人由項目部負責該資源的項目部領導擔任，其主要責任包括：在項目經理領導下，負責本資源保障體系的正常運行，根據工程進度計劃和工期要求，制定本項資源的工程總體與分項資源需求計劃、采購與供應計劃，保證資源的品質；對總體與各單項工程的資源使用進行平衡，制定資源供應的應急預案，保證緊急情況下的資源供應與調配。

1.6工程項目管理保障體系負責人：工程項目管理保障體系負責人由項目部的部門領導擔任，其主要責任：在項目經理領導下，負責項目管理保障體系的正常運行，根據工程進度計劃和工期要求，制定所負責項目管理的工程總體與分項管理實施計劃，保證計劃的實施，提高工作質量和調控能力；對總體與各單項工程的管理計劃進行調控，制定工期緊急情況下的管理應急預案，保證緊急情況下的工程管理工作正常開展。

2、五項資源保障

2.1勞動力資源保障：

a.項目部管理和技術人員配置保障；

b.專業技術與管理人員；

c.公司自有專業作業隊伍配置；

d.專業協作技術工人和普通作業人員；

e.在本工程的勞動力資源調配中，為保證個別單項工程工期緊急情況的發生與處置，在項目部內建立勞動力調配應急機制，并按高峰時各專業的勞動力需求量的10%進行勞動力儲備，如個別項目出現工期緊急情況，可以隨時增加勞動力投入，保證工期目標的實現；

f.參加本工程施工與管理的質量、安全管理、檢驗等管理崗位，施工作業的特殊工種作業人員等都具有上崗證和特殊工種作業證，全體參加施工的作業人員都必須具有較高的素質，以滿足施工技術的要求；

g.為保障勞動力資源滿足工程施工的需要和勞動力調配管理的力度，在項目部內將成立勞動力資源保障與調配管理體系，由項目經理主持本體系的運行與管理、考核。

2.2工程材料資源保障：

a.嚴格按照有關工程材料供應管理辦法的規定，制定材料供應計劃，提出材料的品質要求，并按照規范規定的要求進行材料的品質檢驗；

b.根據工程進度要求，組織材料招標，選擇合格的供應商，保證材料的品質，滿足工期的需要；

c.根據材料供應計劃，制定相應的材料采購資金準備計劃，保證材料采購的資金需要；

d接受業主材料監理對材料品質的監理，樹立材料采購供應的超前意識，把工程材料的采購供應工作做在工程實施之前，保證不因工程材料影響工程施工的順利進行，保障工期目標的實現。

2.3周轉材料資源保障:

a.周轉材料資源保障體系；

b.公司現在已經做好了本工程中標后，公司自有周轉材料投入本工程施工的配置預案，而且部分周轉材料已修復完成，并堆放集結，一旦接到中標通知后，可以立即裝運，在工程正式開工前運送到現場；

c.租賃使用的周轉材料保障；

篇9

市政工程的范圍很廣泛，它包括橋梁、道路、排水、燃氣、地下管網等等與人們的生活息息相關的公共設施。市政工程是城市建設中的基礎組成部分，它與城市的發展密不可分，并貫穿于我們日常生活中的每一個角落。而市政工程施工管理是市政工程建設的保證，它指通過既定的組織形式，然后根據系統工程的方法、理論和觀點，來對市政工程建設項目的所有內容進行計劃，指揮、組織以及協調控制。市政工程施工管理對于市政工程建設的順利開展是十分重要的，它不僅可以保證市政工程建設的質量，還可以使施工期縮短，從而提高市政工程的投資效益。

2市政工程施工管理的主要特點及內容

市政工程的施工管理十分的復雜，隨著城市建設的逐漸深入，人們對市政建設的要求也在不斷提高，因此，市政工程施工管理的難度更是逐漸的在增加。市政工程管理主要是對市政工程建設整個過程的安排、規劃設計及監督。它參與了市政工程的整個過程，從一開始的簽訂承包合同、工程計劃書的提交，一直到工程完工時的檢驗，都是需要市政工程施工管理的參與。由于市政工程基本都是深入到了人們的生活之中，因此，市政工程管理的特點主要有以下幾點：

（1） 市政工程施工管理工作開展難度大。市政工程建設就在人們的身邊，它隨時都可能進行，與人們的生活緊密相連。因此，市政工程建設開工急且工作周期短。這就使得市政工程建設的質量難以控制。相關部門在進行施工管理工作時，市政工程建設的這些特點會很大程度影響市政工程管理，工作開展難度過大。

（2） 市政工程施工管理中容易出現許多不確定因素。市政工程包括公路建設、橋梁建設、地下管網以及排水等，這些工程都是生活中比較常見的。因此，市政工程建設的施工場地一般比較狹窄，地下的管道線路也比較復雜。市政工程施工的這一特點，使得在市政工程建設的過程中能夠很容易出現一些突發狀況。我們在進行市政工程施工工作時，必須有嚴格有效的管理措施。

（3） 市政工程的施工管理正在逐漸正式系統化。市政工程的開展與成果直接影響到人們的日常生活，社會以及政府，都對市政工作投入了不少的關注。隨著科學的不斷進步，相關部門更是引進了一些先進的設施和管理方法。與此同時，社會對專業的市政工程施工管理人員的培養上也加大了力度。

3市政工程施工管理方面存在的問題及解決措施

雖然市政工程施工管理方面在近些年來取得了不少的成果與進步。但是在很多方面，它還是存在著一些不足，需要我們去解決。通過研究分析，市政工程施工管理方面存在的問題以及解決問題的措施主要有以下幾點：

3.1市政工程施工管理方面存在的主要問題

（1）市政工程管理體系不完善。我國城市規劃起步晚，市政工程管理的歷史也很短，因此，我國的市政工程管理體系還不夠完整，還需要我們在實踐中不斷的去改進改善。由于，現代市政工程的建設越來越復雜，對市政工程施工管理技術要求也相應的增加，因此，其管理體系的完整是我們必須解決的問題。

（2） 目前市政工程管理過度追求社會效益，而忽視了工程質量管理。而承包商只注重經濟效益的要求，造成施工管理困難或不到位，且存在一部份管理組織為了迎合承包商，往往會過度的重視經濟效益，而忽視了工程的建筑質量。這種行為很有可能會威脅到人們的生命和財產的安全。

（3） 專業施工人員與管理人員的匱乏。我國現在在職的市政工程施工管理人員都是非專業的，他們往往缺少專業的技術和管理手段，這就使得市政工程施工管理的組織參差不齊。這一問題，在施工中也十分的明顯，通常都會使得施工管理工作的開展更加混亂和復雜。

（4） 管理過程復雜，突發狀況多。市政工程一般都是在人群密集的地方開展的。由于人多，往往會產生一些突發狀況，影響管理。市政工程建設中，有很多潛在的問題在初期并不明顯，但是其帶來的后果卻是嚴重的，這些問題很可能會使工程的任務加重，給市政工程施工管理正常進行帶來各種各樣的難題。

3.2解決市政工程施工管理問題的主要措施

（1） 完善市政工程管理體系，確定建筑項目管理的準確目標。我們應該借鑒國內外的管理方法，盡可能地制定出科學合理的管理體系。其次，在管理中，我們要想實現管理的目標，我們首先就要確定管理的明確目標。并對目標進行研究分析，制定出高效、切實可行的管理計劃和方法。這樣，在科學的管理體系下，我們更容易按質按量實現工程管理計劃。

（2） 加強管理力度，采取責任制與獎懲制。因為不少的人都處于消極狀態，會極大的影響管理工作的開展。采取責任制，就是將職能和責任具體劃分到每一個人，這樣就可以根據每個人的工作投入來確定其獎懲。這種帶有競爭性的管理手段，能極大的推動管理人員的積極性，以及管理工作的進行。

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Key words: construction enterprise; engineering quality; risk management;

中圖分類號：F406.72文獻標識碼：A文章編號：2095-2104(2013)

一、質量管理

建立健全質量全過程監控制度體系，以科學的方法、手段及運用三全控制基理對工程質量進行干預和控制，使工程質量始終處于動態管理之中。具體實施表現為建立質量自檢制度和第三方質量監督等兩套質檢機制。作為管理人員，管理工程施工質量是現場管理工作中的重中之重，工程質量的好壞，很大程度上取決于質檢員的管理水平和監管力度。施工全過程的質量管理要求企業建立完備的質量保證體系。ISO9000國際質量體系認證即是這樣一種質保體系。在該體系中有與施工過程有關的質量計劃、原材料采購、施工過程、檢驗、試驗等活動的質量控制程序，這些程序的有效運行將使整個施工過程得以控制，并且ISO9000質量保證體系的原則就是預防為主。

二、進度管理

工程項目能否在預定的時間內交付使用，直接關系到項目經濟和社會效益的發揮。人為因素、技術因素、材料和設備因素、機具因素、地基因素、資金因素、氣候因素、環境因素等都對工程項目的進度產生影響。作為管理人員應充分考慮施工過程中的材料、天氣、人員以及其他資源配備情況，編制合理具體的進度計劃，計劃進度至少階段應精確到月、分部精確到周、分項精確到日，并在施工過程中嚴格按計劃施工，只有這樣才能真正做到計劃不是流于形式，應付檢查，而是施工的有效指導方向。

三、成本管理

建筑工程項目的成本形式分為預算成本、計劃成本、實際成本。預算成本反映的是各地區建筑業的平均水平，是根據施工圖和工程量計算規則計算出來的工程量，以及套用相關的取費標準計算得出的。計劃成本，指項目管理部門按計劃工期的有關資料，在實際成本發生前計算的成本。實際成本，是施工項目在施工期內實際發生的各項生產費用的總和。實際成本與計劃成本比較可揭示成本的節約或超支，說明經營效果。實成本和預算成本比較，可反映項目管理的盈虧情況。根據建筑工程項目成本的特點，施工成本管理要緊緊圍繞成本預測，成本計劃、成本控制、成本核算、成本分析和成本考核幾個方面展開，在施工成本保證工期和質量滿足要求的情況下，利用組織措施，經濟措施、技術措施、合同措施等手段把成本控制在計劃范圍內。

四、合同管理

建造合同在施工管理過程中將起到越來越重要的作用，將有更多的費用問題要依據合同確認，而不是依據預算來確認，合同的主要作用將在以下幾方面更加突出:工程量核定方式;工程款支付方式;違約責任及索賠規定。因此，項目部必須認真研究建造合同的各項條款。分包合同、采購合同、加工合同、租賃合同等項目涉及到的所有合同，隨著施工建造的市場化、規范化、規模化也都將起到越來越重要的約束作用，這種約束對甲、乙方都有強制作用。因此，對于施工單位、施工項目部來講，認真、及時、全面、專業地加強合同管理將成為必然趨勢。

五、安全管理

建筑工程的安全生產管理，就是施工項目在施工過程中，組織安全生產的全部活動，通過對生產因素的具體控制，使生產因素不安全的行為和狀態減少或消除，不引發事故，從而保證施工項目的正常運行。安全是天，是責任，安全生產是企業的生命線，它是維持生產的重要條件，是企業生產正常進行的最大保障。

六、風險管理

在項目實踐中，建立科學經營決策機制，嚴格遵守相關的法律法規，提高施工管理的風險意識，加強在施工過程中的管理措施，減少風險的發生是降低建設工程成本，提高效益的有效措施。企業應該預先對重大項目進行科學的分析和論證，對可預見以及不可預見的風險逐項進行分析研究。企業領導應當避免武斷，采用科學決策。要重視各部門及施工隊的建議和意見，確保決策的科學性、民主性、合理性，最大限度地避免施工過程中可測與不可測的各類風險。鑒于我國建筑行業的實際情況，企業和業主在整個工程實施過程中存在不對等的現象，企業進入建筑市場進行經營時要作好充分的防預風險的準備，以技術水平、管理水平、社會信譽和合理報價等情況開展競爭，保證工程風險降至最低。

七、溝通管理

任何組織的管理只有通過信息交流即溝通才能實現，所以，組織管理效果的好壞可以通過其溝通效果來測定。溝通效果好，則管理較成功，工作效率就提高。溝通的對象是與項目有關的內部、外部的有關組織和人員。內部組織指的是項目經理部人員、職能部門成員。項目外部組織和個人是指建設單位有關人員、設計單位有關人員、監理單位有關人員、供貨單位有關人員、政府監督部門及有關人員等。溝通管理是一種系統化的過程。目的是保證項目信息及時、準確地提取、收集、分發、存儲、處理，保證項目組織內外信息的舒暢。項目的溝通管理，具有系統性和復雜性兩大特性。

八、人力資源管理

人力資源管理的含義：通常來說，人力資源的數量為具有勞動能力的人口數量，其質量指經濟活動人口具有的體質、文化知識和勞動技能水平。一定數量的人力資源是社會生產的必要的先決條件。一般說來，充足的人力資源有利于生產的發展，但其數量要與物質資料的生產相適應，若超過物質資料的生產，不僅消耗了大量新增的產品，且多余的人力也無法就業，對社會經濟的發展反而產生不利影響。在現代科學技術飛躍發展的情況下，經濟發展主要靠經濟活動人口素質的提高，隨著生產中廣泛應用現代科學技術，人力資源的質量在經濟發展中將起著愈來愈重要的作用。重視和加強建筑施工企業人力資源管理，對于促進生產經營的發展，提高企業勞動生產率，保證企業獲得最大的經濟效益，并使企業的資產保值增值有著重要的作用。

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1前言

公路工程管理的一次性特征、明確的建設目標和既定的使用功能以及需實現的經濟效益和社會效益等共同組成了對建設項目的約束條件，也就使公路工程項目的管理相對于其他領域的管理來說，復雜性更明顯，管理的難度更大，對管理的要求更高。因此，搞好工程項目管理是公路工程施工企業追求經濟效益最大化的重要途徑， 向管理要效益已成為企業家的共識：公路工程項目管理一般都有一個比較明確的目標，即有效地利用有限的人工、材料、機械資源、用盡可能少的費用、盡可能快的速度和優良的工程質量、安全順利地建成工程項目，使其實現預定的功能交付使用，并取得預定的經濟效益。

2公路施工項目管理的內容

施工項目管理的內容是研究如何以高效益實現項目目標為目的，以項目經理負責制為基礎，對項目按照其內在邏輯規律進行有效地計劃、組織、協調和控制，以適應內部及外部環境并組織高效益的施工，使生產要素優化組合、合理配置，保證施工生產的均衡性，利用現代化的管理技術和手段，以實現項目目標，使企業獲得良好的綜合效益。施工項目管理是為使項目實現所要求的質量、所規定的時限、所批準的預算、所進行的全過程、全方位的規劃、組織、控制與協調。項目管理的對象是項目，由于項目是一次性的，故項目管理需要用系統工程的觀念、理論和方法進行管理，具有全面性、科學性和程序性。項目管理的目標就是項目的目標，界定了項目管理的主要內容是“三控制二管理一協調”，即進度控制、質量控制、費用控制；合同管理、信息管理；組織協調。

3 項目工程管理的全過程控制

3．1質量控制

明確工程質量目標。項目部要根據業主要求的質量目標，制定相應的質量驗收標準，而且要使該質量驗收標準不低于業主驗收標準。項目部設立健全的由項目經理牽頭的質量管理組織機構，建立一整套質量管理制度：① 建立施工組織設計的審批制度：② 施工圖紙復核制度；③ 技術、質量交底制度；④質量檢查制度；⑤質量驗收評定制度；⑥工程質量獎罰制度。

嚴把材料質量關。業主采購的材料和施工單位采購的材料都要符合國家規范標準和設計要求，嚴格執行材料驗收制度。

積極推廣應用新技術新材料。隨著科技進步，新材料、新技術不斷涌現，施工企業要及時掌握這些信息、積極應用到工程中來。

樣板引路。按照設計要求爭創樣板工程，確保優質。加強培訓，提高員工素質。施工企業對施工管理人員要進行定期培訓，開展繼續教育，不斷提高管理水平和業務素質。

嚴格執行“三檢”制度。班組自檢，項目部抽檢，監理驗收，實行“三檢”制度，其目的在于把質量問題消滅在施工過程中。

搞好技術交底。班前對工人進行技術交底，使工人心中明白工作必須達到的質量要求，以及必須把握好的技術難點。

3．2 進度控制

編制各個階段的進度計劃。為了確保總工期目標，必須實行分段控制，根據總進度計劃制訂月計劃、旬計劃(周計劃)，用旬計劃保月計劃，用月計劃保總計劃，制訂計劃時一定要留下余地。

實施動態控制。在項目實施過程中，要依據變化后的情況，在不影響總進度計劃的前提下，對進度計劃及時進行修正、調整。

材料要保證供應。業主供給和施工單位自行采購材料要保證供應，項目部要及時做好材料進場檢驗。業主供給和施工單位自己采購材料，在規格、品種、質量和數量上都要滿足工程質量和進度的要求。

做好資金的統籌安排。為了使工程按合同要求進行，建設單位一定要嚴格執行合同，按合同要求及時支付工程進度款，以確保工程進度。作為施工單位也要按合同要求確保工程進度和質量。

搞好工期索賠。在施工過程中，因業主的原因影響工期，應由業主簽證，順延工期。

3．3 成本控制

公路工程項目的控制要按照事前計劃、事中管理、事后分析的原則，有組織、有系統地進行成本預測、成本計劃、成本控制、成本核算及考核等一系列工作。

(1)成本預測投標過程中，要在認真考察現場、調查材料單價、分析圖紙、核對工程數量的基礎上，對該項目的人工費、機械費、材料費及現場經費等等做出初步預測，并在此基礎上進行投標報價。

(2)成本計劃中標后，項目經理要迅速組織工程技術人員進駐施工現場，對施工現場、材料單價進行更為詳盡周密的調查，全面熟悉施工現場進一步核對工程量，根據本項目部的施工能力，制定出詳細的分項、分部工程施工計劃，并要明確工料機用量，下達到項目部工程、材料、設備、財務部門，編制人工、材料、設備、資金使用計劃，該計劃上報公司審核，審核后形成控制目標，分解到各個施工隊，作為成本目標控制依據。

(3)成本控制施工過程中，要依據施工組織方案、作業順序，合理安排使用人工、材料、機械設備，嚴格控制，避免浪費。人工費用控制。企業內部要制定勞動定額，根據工程量套用公司內部勞動定額，計算出人工總量。控制好人工總量，就能控制好人工費用，從而達到控制工程成本。

材料成本控制。要從下列幾方面入手：① 開工前，材料部門應配合工程部門，做好材料成本的調查，制定材料采用計劃，做好前期材料采購及大批材料的采購準備工作：② 施工中，要有計劃、有步驟地組織材料采購工作，優質、低價、足量地確保工程所需材料的供應；③ 對到場的材料要正確計量、認真驗收，做好材料進場的驗收檢驗工作，建立必要的檢驗、驗收制度：④編制本項目的材料管理辦法，按分部、分項工程的材料控制使用量發放，嚴格按規定量控制材料的領用，明確規定材料的領用、發放、記賬、庫存、核算的具體辦法及負責人，做好原始記錄；⑤嚴格對施工隊材料托用的核算管理；⑥做好余料的回收和利用，加強對周轉材料的管理，提高利用效率：⑦材料結算要及時。

3．4 安全控制

(1)堅持“安全第一、預防為主”和“管生產必須管安全”的原則，加強安全生產宣傳教育，增強全員安全生產意識，建立健全各項安全生產的管理機構和安全生產管理制度，配備專職及兼職，有組織有領導地開展安全生產活動。

(2)建立健全安全生產責任制。從派往項目實施的項目經理到生產工人(包括臨時雇請的民工)的安全生產管理系統必須做到縱向到底，一環不漏；各職能部門、人員的安全生產責任制做到橫向到邊，人人有責。

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市政工程的施工質量對工程項目的正常、安全使用具有重要的意義，因此，必須加強施工管理，了解并掌握主要的施工管理內容，采取有效的措施，提高施工管理水平，確保施工質量水平。基于此，筆者結合自身工作實踐，就市政工程施工管理的內容及對策分析展開以下探究性的分析。

1.市政工程施工管理的主要內容

為了更好地加強市政工程施工管理，首先就必須對施工內容有一個全面的認識。綜合大多數的市政工程來看，我國在市政工程的施工管理主要包括以下幾個方面，如施工造價管理、施工進度管理、施工安全管理、施工質量管理等，其具體內容如下。

1.1施工造價管理

市政工程的施工造價管理是指通過科學條件工程施工所使用到的全部財力、人力、物力資源，以實現對工程造價合理控制。其管理內容主要包括：一是機械設備、人力資源、原材料的使用，二是優化施工工序，采用先進的新材料、新技術、新工藝，降低造價成本。三是避免資源浪費，加強施工質量管理，減少不必要的工程返工。

1.2施工進度管理

施工進度管理要求施工單位必須嚴格遵守施工合同中的工程工期與施工進度約定，從而實現預期的工程竣工目標。在工程的施工過程中，工程進度管理應該全程貫穿其中，特別是在制定和實施工程進度計劃的兩個重要環節。同時，還應建立完善的進度管理體系，設置獨立的工程進度管理機構，配備專職管理人員，明確職責，科學開展施工進度管理工作。

1.3施工安全管理

安全管理主要是通過加強對市政工程施工過程中的施工控制，消除不安全的施工行為和影響因素，從而防止發生安全事故，確保市政工程的正常施工。安全管理的主要內容包括：一是認真好好安全施工培訓，增強現場工作人員的安全施工意識，樹立安全第一的工作理念，明確現場管理人員的安全施工職責。二是為施工人員配備安全防護器材，做好高空施工等安全防護措施，在施工過程中積極貫徹安全施工、安全管理理念，保證項目的安全進行，降低安全事故的發生概率[1]。

1.4施工質量管理

在市政工程的施工管理中，質量管理占據著舉足若輕的重要地位，其不僅直接影響項目工程的功能使用，而且與人民群眾的人身財產安全密切相關。施工質量管理的內容主要包括：一是制定健全的項目質量管理體系，二是制定科學的質量管理目標，三是嚴格控制原材料的質量，嚴把采購和檢測的質量關。

2.市政工程施工管理的可行性對策分析

2.1投資管理對策

投資管理的目標是實現項目的投資效益的最大化，其管理的關鍵對策在于嚴格控制施工設計變更。業主單位認真聽取設計代表、監理工程師的專業建議，在不影響工程質量的基礎上堅決實施設計變革，采取能夠降低投資的施工方案，以減少成本投入，提高投資效益[2]。

2.2合同管理對策

一是簽訂合同時，應選擇國家建設部規定的完善的合同示范文本，防止出現約定的責任條款明顯不公、遺漏重要條款等問題，引發日后的合同糾紛。二是建立健全的合同管理制度，包括設立相關的合同管理部門，安排專業的合同管理人員，以認真做好復雜繁重的合同管理工作。三是堅持依法辦事，自覺遵守和嚴格履行合同管理的法律法規，同時嚴格執行法律規定的強制性施工標準。

2.3設計管理對策

設計質量直接關系到整個市政工程的投資收益、施工質量、施工進度，因此，必須加強對設計環節的管理，把設計管理全面融入到工程具體施工中，包括選擇工程建設地址、工程的投資效益分析、施工的可行性分析、施工立項、設計前期的勘測準備、設計施工方案、設計施工圖紙、工程的招投標設計、工程的竣工驗收、工程的移交接管等過程。

2.4進度管理對策

國內的大多數的市政工程項目都具有任務重、工期緊的普遍特點，因此，在對工程的進度管理問題上，應該積極采取以下對策，加強進度項目的進度管理。一是業主單位應該積極督促參與工程建設的監理單位與施工單位抓緊時間制定出科學合理的工程進度計劃，并進行審核與優化。如遇到個別的特殊情況，可以根據實際施工需要，合理調整既定的進度計劃。其次，還必須定期組織召開會議，熱烈討論遇到的或者容易影響工程施工進度的相關因素，探討有效的解決對策，保證工程的按期完成[3]。

2.5質量管理對策

市政工程的施工質量是影響項目的竣工投入后的正常使用及安全使用的最關鍵因素，因此必須加強工程質量的管理，堅決選擇經驗豐富的設計單位，高素質的施工隊伍，信譽良好、責任心強的監理單位。同時，在實際的施工工程中，加強對施工原材料、施工工序、施工技術等的質量管理和控制。

2.6安全管理對策

首先，業主應該認真督促施工單位、監理單位共同做好相關的安全施工用電、施工現場安全防護、基坑周圍圍護、設備安全運行等工作，以保證工程項目的安全施工順利開展。

2.7文明施工管理對策

由于市政工程的施工現場一般都位于人口較為密集的事情，因此，還應采取有效的文明施工措施，比如防止夜間施工，降低施工噪音等，盡量避免干擾市民的日常生活和出行需要。

2.8工程竣工驗收管理對策

市政工程竣工后，首先必須經過業主單位、監理單位、承建單位、接管單位的共同的合格驗收，然后再按照程序辦理相關的移交手續[4]。

3.結語

綜上所述，加強對市政工程施工管理的內容與對策分析具有重要的現實意義。各參與建設單位，尤其是業主單位必須明確具體的施工管理內容，分析管理現狀，了解管理的存在問題，積極研究和應用現代化的管理對策，才能真正做好市政工程的施工管理工作，才能確保工程項目的安全使用、質量可靠合格。

【參考文獻】

[1]凌飛鵬.市政工程施工風險管理及對策研究[D].廣西大學，2012.

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1.1質量管理

對整體的施工現場進行全面管理以保證工程結束的質量叫做質量管理。質量管理是市政道路橋梁工程開發管理工作中最重要的部分之一，質量的好壞跟市政橋梁道路工程項目前期開發的設計、實體勘測和施工過程中的管理工作都密不可分。因此想要保證最后的質量，在整體的施工過程中，要加大該工程的管理力度，以及加強每個部門之間的工作協調性。其中協調好每個部門之間的工作比較困難，因為在施工工作中于每個部門都有密切聯系。所以每個部門的工作效果施工工程最后質量也有密切聯系。施工質量出現問題的另外一個原因，可能會是市政道路橋梁工程施工建設的相關單位想要牟取更大的利益，從而降低施工的水準。

1.2造價管理

運用各種方法來達到對市政路橋工程造價成本的控制，進而讓企業獲得更大的經濟利益叫做造價管理。全面的工程造價核算與相關審核工作直接影響到市政道路橋梁工程的建設，其中最為明顯的就是對建筑工程的管理和項目造價的核算，由于成本資金和有關管理的原因，在對工程造價管理中，容易造成有關建設管理部門和不是因為管理原因導致的管理工作失誤。很多情況都會導致工程整體的設計方案和施工的計劃出現改變，直接影響到工程造價與預算資金，例如市政道路橋梁工程的設計工作不符合要求，工程建設中資金混亂，在工程建設中管理出現紕漏，或是管理不及時等。這些都會妨礙對整個工程的造價工作。

1.3進度管理

全面把握路橋工程的施工工期就是所謂的進度管理，市政道路橋梁建設工程中開發前期的調研工作相當重要。在前期的決策過程中，路橋工程相關承包企業要對該工程的市場進行研究，并且在研究過程中做到細致、全面。整體的施工工程要在掌握的節奏下進行，防止工程建設中出現不可預料的問題。

2管理市政路橋工程現場的基本措施

2.1強化專業培訓

目前我國的施工技術雖然處在發展階段，但也在不斷進步，其中橋梁施工的一些新興技術就被研發，且在橋梁施工當中被使用，明顯改善了我國橋梁施工的工作效率。緊抓施工技術這一塊還不夠，也要加強對施工工作人員的技術水平和業務能力的培養，這就要求相關企業要開展施工工作人員的培訓工作，包括對操作技能的培養以及操作過程中安全意識的培養。整體提高工作人員的專業素質，嚴格遵守相關的操作規范要求，以確保施工能夠高質量高水準的完成。

2.2強化監督管

監督管理從兩方面入手。第一，在項目開展前期就要做好一系列的預防準備工作，嚴格按照要求分配好施工人員、施工材料和有關施工設施設備。在施工材料方面，要及時將不合格的材料剔除，嚴禁進入施工現場，讓施工高質量完成。第二，要加強對施工建設過程中的監督管理，有關管理人員要按期對施工人員的操作手法和工程進度進行檢查，確保一切按照施工方案在進行，做到施工高質量高水準的完成。

2.3重視安全管理

最近幾年，就我國工程建設項目施工過程來看，安全事故偶有發生，這不僅讓施工人員的生命安全得不到保障，還給社會帶去很多的不良影響，因此在工程施工管理中要加強重視對安全的管理。施工過程中出現安全問題的主要原因是施工人員和管理人員的安全責任意識不到位，這跟市政路橋工程現場施工管理內容的落實工作有關。因此，要貫徹施工管理內容中安全管理的部分，重視對施工人員和管理人員的安全意識培養，強化對施工現場的安全管理，使得工作人員的安全得到保障。另外，在施工現場施工人員也要嚴格遵守施工現場的安全管理責任制度，及時發現并解決施工過程中存在安全隱患，將安全事故率降到最低。

3案例分析

作為揚州市的文物保護工程，大虹橋地處大虹橋路中間位置，將西園曲水和瘦西湖連接在一起。大虹橋始建于明朝末年，本為木橋，在清代乾隆年間被改造成石拱橋，1973年，又在原有基礎上被改造成三跨石砌拱橋。2016年在對大虹橋做定期維護和檢測時，發現拱圈出現很多寬度和深度都嚴重超標的裂縫。經有關單位檢測后得出結論是此橋為危橋。該橋橋面采用石塊鋪裝，拱圈采用混凝土，沒有伸縮縫隙。主要施工方式：進度管理方面，邀請橋梁專家與文物專家共同進行研討商議，制定有關可行性方案；質量管理方面，聯合施工部門、監管部門、文物局、設計部門和質檢站等，定時開展工程進度報告分析，及時解決施工過程出現的問題，確保使用材料的質量，對橋身進行監測。

4結語

總的來看，保障市政橋梁工程質量和施工進度，有利于開展和監管道路橋梁工程的施工管理工作。要求相關部門重視此問題，采取有效手段加快建設我國市政橋梁工程建設，提高我國城市發展水平。

參考文獻

[1]邢哲.現場施工管理在路橋工程管理中的應用分析[J].中國新技術新產品，2015，13：133-134.