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篇1
“兩套系列”是：（一）行政系列。對專利審查程序、撤銷程序及無效宣告程序中出現的行政性專利案件和具有民事性質的專利糾紛案件的處理（可以）通過行政渠道解決。如行政復議、復審、行政訴訟、行政裁決等。（二）訴訟系列。對民事性專利案件和刑事性專利案件完全由訴訟渠道解決。
“三種方式”是指行政處理方式，包括行政決定、行政裁決；民事處理方式，包括民事裁定和判決；刑事處理方式，即刑事判決。行政判決很少涉及對案件實體的具體處理，所以可以把它視為行政處理方式的一種附屬方式。
由上可見，對純行政性專利案件，審判權與行政執法權由行政訴訟法給予界定，并不會發生沖突的問題，但對具有民事性質的專利糾紛案件的處理上，由于兩套系列、多種處理方式并存，民事審判權與行政執法權之間存在著沖突的可能性。
這種沖突具體表現為以下三個方面：
一是法律規定上的沖突。我國《民事訴訟法》第3 條規定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產關系和人身關系提起的民事訴訟，適用本法的規定”。亦即民事案件由人民法院依民訴法進行審理。其第6 條又規定：“民事案件的審判權由人民法院行使。人民法院依照法律規定對民事案件獨立進行審判，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”據此，最高人民法院在有關司法文件中（注：參見《最高人民法院關于開展專利審判工作的幾個問題的通知》（1985年2月16日）、《最高人民法院關于審理專利申請權糾紛案件若干問題的通知》（1987年10月19日）、《最高人民法院關于審理專利糾紛案件若干問題的解答》（1992年12月29日）第二項規定。）就專利案件規定了自己的管轄范圍。即民事性專利案件的受理范圍。《專利法》第60條，《專利法實施細則》第76條、第77條及國家科委、專利局《關于加強專利管理工作的通知》第一項規定了專利管理機關的執法職能及其與人民法院相同的民事受案范圍。專利管理機關對民事性專利糾紛案件的處理方式在行政法上屬行政裁決的性質。雖根據《行政訴訟法》規定，不服行政裁決可向人民法院提起行政訴訟，接受司法審查，但行政判決畢竟是對行政主體裁決過程合法性審查，很難涉及到當事人之間具體權利義務關系。這就是說從案件的實體上剝奪了人民法院的民事審判權，使得民事訴訟法與專利法規在立法上促成了審判權與行政執法權的沖突。
二是訴訟程序與行政執法程序運作過程中的沖突。這主要表現在：1、在程序的啟動上。對專利申請權糾紛案件，法院認為， “須先經行政解決，當事人對上級主管部門或者地方專利管理機關處理不服的，才可以向人民法院起訴。因此，在立案審查時，應先告知當事人先去行政機關請求調處解決、法院不應直接收案。”（注：中國專利局專利管理部、最高人民法院經濟庭編《中國專利糾紛案例選編》， 專利文獻出版社，1991年9月第1版第5頁。不過，這種作法與《專利法實施細則》第15 條第1款規定相矛盾。該款規定，此類糾紛， 當事人也可以直接向人民法院起訴。）這雖然在形式上與民訴法第111條第3項的規定相同，但實質上是與《最高人民法院關于審理糾紛案件若干問題的解答》（1992年12月29日）第7項規定相矛盾的。 即專利管理機關可對此類案件進行調解。如果達到協議后，一方當事人在調解書送達前或送達后反悔，又向人民法院起訴的，人民法院應予受理。這表明，除非專利管理機關對此類案件不適用調解，僅適用裁決方式結案，否則，一方當事人可以繞過行政解決方式（如通過假意調解）直接向人民法院提起民事訴訟。這就造成了行政優先受理權的虛置。對專利侵權案件等，專利法規定了由專利管理機關和人民法院競爭管轄，即由當事人選擇案件主管機關。但是，《最高人民法院關于審理專利糾紛案件若干問題的解答》（1992年12月29日）第5項規定又限制了由專利法第60條等作出的這一規定。 即除非雙方當事人都愿意接受專利管理機關處理，否則，即使一方向專利管理機關請求調處，專利管理機關并且也已經立案受理，只要另一方當事人拒絕答辯或未進行實質性答辯又向人民法院起訴的，若符合民訴法規定，人民法院應予受理。另外，如果在專利管理機關調處過程中，當事人雙方都向人民法院起訴的，人民法院亦應予受理。因此，在司法實踐中，專利管理機關調處專利糾紛案件的范圍被大大地限制了，司法管轄權得到了充分的擴張。2、在專利無效宣告程序與民事訴訟程序關系上。 由于無效宣告程序是在專利復審委員會主持下進行的，屬于行政執法權范疇，而非司法權范疇。因此，這實質上也是行政執法權與司法權的關系問題。我國專利法實施細則第15條第2 款規定：“當事人因專利申請權或者專利權發生糾紛，并已請求專利管理機關處理或者向人民法院提起訴訟的，可以請求專利局中止有關程序。”此外，最高法院《關于審理專利申請權糾紛案件若干問題的通知》（1987年10月19日）第4 項及《關于審理專利糾紛案件若干問題的解答》第42條規定了無效程序與訴訟程序的關系問題，其中，法院掌握了很大的主動權和自由裁量權。例如1987年10月19日《通知》第42項規定（現仍有效部分）：專利復審委員會在對無效宣告請求進行復審的過程，如果發現無效宣告請求是針對已為人民法院確認專利申請權提出的，而且無效宣告請求人提出了新的證據和理由，則應中止專利復審程序，并將新的證據和理由送交人民法院。有關人民法院應認真審查處理，并將處理結果通知無效和宣告請求人和專利復審委員會。這意味著，專利復審委員會的復審程序必須依賴于法院的裁決才能進行。而在1992年12月29日的《解答》中，則規定：除法院受理實用新型或外觀設計專利侵權案件后被告在答辯期間內請求宣告該項專利無效的應當中止訴訟之外，對其它情況，法院可以不中止訴訟。這些措施雖然有助于防止侵權人利用宣告專利權無效故意拖延訴訟，繼續實施侵權行為，但畢竟不是及時制止侵權行為的根本辦法，制止侵權行為采用訴訟保全等措施即可達到目的，與中止訴訟與否關系并不大。3、兩套系列不協調，還可能因地方、 部門保護主義等破壞法治因素的干擾，削弱審判權與行政執法權的權威，或者造成兩權之間更加劇烈的磨擦。
三是法理上的沖突。造成司法權與行政執法權沖突的根本原因在于法律理論缺乏科學性與統一性。這是傳統公法、私法分立理論與現代社會經濟生活復雜性的沖突。近代以來，大陸法系把法律區分為公法與私法，并提出了私法自治的法律原則。“區分公私法的實益在于，易于確定法律關系性質，應適用何種法律規定，應采何種救濟方法制裁手段，以及案件應由何種性質的法院或審判庭受理，應適用何種訴訟程序。”（注：梁慧星：《民法總論》，法律出版社1996年8月第1版，第28—29頁。）即私法案件由普通法院管轄，公法案件除刑事案件外，原則上得受行政救濟，由行政機關或行政法院管轄。（注：王澤鑒：《民法總則》（臺灣），1992年版，第2頁。）現代專利制度的創設使公法私法的界限模糊了。涉及專利的法律關系不僅有民事法律關系，而且還包括大量的行政、刑事、訴訟等公法關系。在一專利案件中往往會發生這種民事法律關系與公法關系的競合。如專利侵權案件中既包含侵權人對因行政許可而產生的行政法律關系的侵害，也包含對私權（專利權）本身的侵害。對這樣的案件，應由哪種機關管轄，適用何種程序，在不同的法律思想指導下，會有不同的解決方案。由于我國并不承認公私法劃分的西方法律理論，但同時又沒有解決這一問題的具體理論武器，導致了司法權與行政執法權在立法和實踐操作中的沖突。
二、外國的經驗：西方典型解決模式述評
相對于民事、刑事等古老的法律制度而言，專利制度是一項較為年輕的制度。由于沒有定型的理論模式作指導，世界各國都在不斷探索最適合自己的法律制度，特別是在解決專利案件處理程序中民事審判權與行政執法權沖突問題，提出了不同的解決辦法或模式，現舉其要者，分述如下：
英國模式（注：本文探討范圍不涉及英國專利法中有關歐洲專利及蘇格蘭訴訟體制部分。）：1、機構設置及職權。1977 年《英國專利法》明確規定了專利法庭的設置及一般權力。第96條之（1 ）規定：“應設置專利法庭作為高等法院大法官法庭的一個組成部分，審理與專利有關的以及法院規則中規定的其他內容的訴訟。”第99條規定了法院的一般權力：“法院在按照本法、任何條約或聯合王國參加的國際公約執行原審或上訴審判權中遇到的問題，可以專利局局長已過的任何命令或行使專利局長已行使先例過的任何其他權力。”但該法并沒有對專利局及其局長的一般權力作出一般性規定。而是將其職權在條文中作了具體性規定。概括起來，其職權主要是：審查并授予專利權的權力，在審查專利申請案時受理異議的權力及頒發專利證之后處理專利案件的權力。英國專利法通過對法院權力的一般性規定和對專利局（局長）權力的具體性規定，在立法上較好地解決了二者之間的權力關系，避免了沖突的發生。2、權力之具體配置：（a）專利局局長對侵害專利的訴訟案件享有受限制的受理權。第61條規定，有關一項被宣稱侵害專利的行為，該專利的所有者，可向法院提起民事訴訟（在不侵害法院的任何其他裁判權的條件下）。并可在訴訟中提出較廣泛的請求（共5項）。但第3款規定，專利權人和任何其他人可根據彼此間的協議向專利局局長提出問題，即該其他人是否侵害了此專利。專利權人可據此要求侵害人賠償其損失，或要求宣布該專利有效并受到了他的侵害。如果局長認為向他提出的問題由法院決定更為合適，他可以拒絕受理，而法院將有權裁決該問題，這樣，專利局長的受理權至少有如下限制：須有當事人的協議，僅能接受當事人的兩項請求，由此可見，專利局長受理的僅是“問題”，而對損失的賠償的請求只是他在解決該問題時附帶的事項，不是法院審判意義上完整的訴訟。（b）法院對專利享有受限制的注銷權。 英國法對“專利的注銷”規定了兩種方式，一為依任何人的申請注銷；二為專利局局長有主動注銷專利的權力。對前者，第72條之（1）規定， 法院或專利局局長經任何人申請，根據法定的理由，可審查并命令注銷一項發明專利，并有權要求專利權人修改其專利書件。如果專利局長拒絕批準注銷申請，法院即不得接受就此件專利再提出的注銷申請［72—（6）］。在專利局長已受理且未決定是否注銷之前，法院亦不能受理注銷申請，除非專利所有人同意或專利局長有書面證明法院解決此案更為合適。這說明，在專利的注銷問題上，專利局長的權力之效力優先于法院的審判權。（c）專利有效性爭議只能在專利侵害訴訟、 侵犯發表申請案權利訴訟及以“侵害”專利相威嚇、非侵害聲明、注銷專利和有關王國使用的爭議訴訟中提起，并絕對禁止當事人在這類訴訟當中，法院結案前，未經法院許可即向專利局長提起有效性爭議［74—（8）］。因此， 就專利之有效性問題，法院又享有優勢的權力。（d ）在一項發明被批準為專利后，就專利權誰屬問題的疑議，首先應向專利局長提出［37—（1）］。故專利局長在此問題上較法院更有主動性。3、兩套程序運作中的關系。如果當事人對專利局長處理的結果不服可向專利法院上訴，但對四類裁決（如有關書件形式、呈交方式、申請費等）不得上訴［97—（1）］。一般情況下，對專利局長的裁決上訴并經專利法庭復判后，不得再就復判向上訴法院上訴，除符合［97—（3 ）］之規定外。此外，英國專利法還對專利局處理案件的具體方式作了規定，如專利局局長獨斷權力的行使方式等。（第101條）
英國現行的這套體制是1977年以后形成的。此前，對專利案件是由工業裁判所來裁處的。工業裁判所是一種介于司法機關和政府行政機關之間的特殊機構。這種設置據說是適應政府對社會經濟生活加強干預的現實需要。但學界對此頗有非議，認為：這是對英國法治傳統的破壞。一切裁判權都應由普通法院行使。1955年英政府組織了弗蘭克斯委員會（franks committee）對行政裁判所進行調查，1957年該委員會提出一份報告稱：行政裁判所的存在是必要的，它是司法體系的補充。是按議會意旨設立的審判機關，非行政機構的一部分。但由于行政爭端的特點，行政裁判所不能等同于法院。必須兼顧行政的需要和公平的要求，以平衡公共利益和公民個人的利益。（注：王名揚著：《英國行政法》，中國政法大學出版社，1987年3月第1版第139頁。）英國設立工業裁判所 （行政裁判所之一種形式）完全出于現實的需要，具有很強的實用主義特色。它認為，這種裁判所具有普通法院所不具有的優點，如案件處理對裁判者專門知識的需要，程序簡便、靈活、速度快、費用低等。但它畢竟是對國家已有體制的一種沖擊，為兼顧現實需要與法治固有觀念的需要，1977年成立了專門法庭-專利法庭，將工業裁判所取而代之。
美國模式：1、建制及職權。《美國法典》第35編第1條規定：專利與商標局是商務部所屬機構。第6條a項又規定：專利與商標局局長在商務部部長的指導下，主管或行使法律所規定的有關核準專利和專利證頒發以及商標注冊的一切職務。此外還有其他一些與專利案件的處理關系不甚密切的規定。第7條規定了申訴委員會的設置。 其職權是根據申請人的書面申訴，對于審查員所作不利于專利申請的決定，進行復查。其性質屬于“再審理”。第141條規定了關稅與專利上訴法院的權力。 即如果申請人放棄民事訴訟，可就申訴委員會的裁決及抵觸案的一方當事人對專利申訴委員會有關優先權問題所作的裁決，向美國關稅與專利上訴法院提出上訴。該法院有權受理。否則即根據第145、146條，在符合有關規定前提下向有關聯邦法院提起民事訴訟。而對一般民事性質的專利案件則按民事程序由相關的聯邦地區法院作一審。其二審案則由初審法院所在巡回區的聯邦上訴法院受理。但由于各聯邦上訴法院對專利侵權問題解釋各異，難于維持聯邦專利制度的統一性，且對專利的技術性問題，一般法官又難以勝任，因此，在1952年專利法實施后，就開始了專利司法制度的改革。1982年決定將美國權利要求法院上訴職能與關稅與專利上訴法院的職能合并，再賦予其新的職能，成立聯邦巡回區上訴法院。它是全國性巡回區法院，其管轄權主要是：對94個地區法院的專利訴訟案的上訴有排他性的管轄權及受理直接來自美國專利與商標局、或者通過哥倫比亞特區聯邦地區法院的一審；間接來自該局的專利申請爭議的上訴案。（注：張乃根編著：《美國專利法判例選析》，中國政法大學出版社1996年6月第1版第25—26頁。）2、權力運作。 對直接來自專利局的案件及間接在該局的專利申請爭議案（如通過民事訴訟程序就抵觸專利的優先權問題而發生的爭議），聯邦巡回區上訴法院及相關地區法院根據任何一方當事人提議在符合一定條件下對專利局的記錄及所作的證明和提出的文件應該承認其效力（與我國專利訴訟中所稱的禁止反悔原則相類似），以充分尊重專利局應有的權力。同時，專利局應執行法院的判決，按法院的指示向有權人頒發專利書證（第150條）。 對其他專利案件，聯邦巡回區法院及地區法院采“專利權有效推定”的原則，即除有法定抗辯理由之外，專利證書中每一權項（不論其形式上是否獨立）都應推定為有效、主張無效者負舉證責任。這在表面上看雖是舉證原則，但實質上體現了司法權與行政執法權彼此相互獨立、相互尊重的關系。“法院的權威來自對自己權利的限制”（注：愛德華法官：《世界知名法學家講座》（尚未公開出版發行）。），不作份外之事。這是美國法官對自己職權的共同的基本觀念。值得注意的是，美國為防止侵權人拖延訴訟，于第283 條規定：數法院對專利訟案有管轄權都可以依照衡平法原則發出禁令，防止法院以認為合理的條件侵害由專利證書取得的任何權利。
德日模式：德國與日本同屬大陸法系，且在立法上有明顯的淵源關系。盡管其具體制度、程序設置有所不同，但出于論述的方便，本文將之結合起來進行闡述。1、在與專利有關的機構設置上。 德國專利的審批授權機關是其專利局，并由其受過技術訓練的審查員審理。為了協調司法權與行政權的關系，1961年德國設立專利法院，審理不服專利局決定的專利申訴（即復審）、無效、撤銷和強制許可的案件。并可就專利法院的判決上訴到最高法院。其他專利案件，則按民事訴訟程序由普通法院審理。（注：參見《日本特許法》第三章、第六章、第七章之規定。）在日本，其專利的審批、授權、無效宣告等均在特許廳范圍內進行，有審查、審判、復審等復雜程序及相應的機構，（注：參見馬沙爾：《專利侵權訴訟》，載于最高法院經濟庭中國專利局《〈德國專利案例分析研討會〉資料匯編》，1995年5月（內部資料）第3頁。）屬于行政范疇。“對判決、第159條第1項（包括準用于第174條第1項的場合）、 準用第53條第1項（補充修正之駁回）的規定駁回決定以及對求判或再審請求書的駁回決定提出申訴，由東京高等法院專門受理”（第178條）。 而其它民事性案件則由普通的一般法院按民事程序受理。2、 權力運作關系。作為大陸法系的典型代表，認為民事關系屬私法關系，由當事人自治，國家行政不予干預。反之，行政法律關系屬公法關系，則由行政機關或專門法院來審查或審理。日本雖然在因專利形成的行政關系案件的受理上沒有設置專門法院，但規定了由東京高等法院專屬管轄，在一定意義上說，也是這種法治觀的體現。因此在專利行政案件與民事案件的處理上由于司法權與行政權界限明確，一般不會發生主管競合的情況。但這并不意味著兩權之間不存在交叉關系。例如在專利侵權案件審理中會出現被告反訴原告專利權無效的情況。德國專利法院享有專利無效的審判權，它與審理侵權的民事法院彼此獨立，從邏輯上說專利有效是侵權構成的前提，所以在此種情形之下，民事法院應中止訴訟，但其民訴法及實用新型法第19條則規定審理侵權的法院可以中止訴訟或延期審理。在這里，審理侵權案件的法院掌握著很大主動權。但是由于侵權訴訟一般需要較長時間才能審結而無效訴訟相當快（平均13個月），所以很少發生侵權判決之后再訴無效案件，也未出現過侵權判決與無效判決相互沖突的問題。（注： 參見中國專利局專利法研究所編：《專利法研究》 （1991年），專利獻出版社，第119頁。） 日本的專利無效案件在其特許廳內進行審判，不服可以向特定法院起訴。因此也有審理民事案件的法院的司法權與行政權在適用程序上的交叉關系。日本特許法在諸如此類涉及司法權與行政權的關系問題上都作了較為明確的規定。如第65條、第168條及第184條之2.
拉丁模式：在這種模式下，專利局只起登記作用，一切其他事宜，無論是實質性審查，還是專利訴訟，悉由法院解決。法國、意大利、西班牙、葡萄牙和一些拉丁美洲國家的制度都帶有此類特點，后來，部分國家改變了這一作法。（注：鄭成思：《知識產權法若干問題》，甘肅人民出版社，1984年第1版第109頁。）其根本依據是把專利權作為自然權利而與一般私權同等看待。把專利法視為私法，實行私法自治，國家行政不予干預。
通過以上對西方典型國家兩權沖突解決模式的考察，我們至少從中可得出如下幾點結論：
一是在專利案件處理程序上，如何協調審判權力與行政執法權的關系，首先要受到該國權力結構基本制度的制約。在資本主義“三權分立”的制度下，司法權與行政權的分工是明確的，不可相互滲透。因此，在專利案件的處理的程序設計上，上述四種模式都體現了這一基本思想。盡管其解決的方法各不相同。甚至有的國家也曾試圖模糊其中的界限，如英國的工業裁判所，但最終還是取消了這一做法，使行政權與司法權各復其位。
二是程序的設計直接取決于該社會的法治理念。英美法系雖無公、私法之劃分，但有著與大陸法系相同的適應市場經濟發展的基本價值理念。即強調個人主義和私權神圣。行政權不能介入私權。英國雖然專利局長有處理民事性專利案件的權力，但其程序的啟動完全由雙方當事人自決。因此，西方發達國家盡一切可能把專利權塑造為私權-一般財產權利。如美國專利法第261條、英國專利法第30條之（1）等，從而抹去專利權在產生、維持等環節上帶有的公法色彩，受一般民事法律調整。同時在審查、授權等環節上又強調其公法性即按行政關系對待，由行政機關來處理。
三是西方專利案件處理制度安排的另一特點是，盡可能在適合專利案件的特點與節省制度成本之間找到最恰當的結合點，而不在全國成立一個執法、管理專利的專門行政系統機構，盡最大可能依靠已有的民事訴訟程序制度來處理專利糾紛案件。因此也最大限度地避免了司法權與行政權的沖突。
篇2
篇3
適用普通程序審理行政案件在行政訴訟制度建立的初始階段，由于受理和審理行政案件的實際經驗不足，實行普通程序合議制可以集思廣益，同時由于行政案件具有較強的技術性、知識性和專業性，獨任制難以勝任等原因顯得可行并且必要。但隨著行政訴訟制度的逐步發展，這一規定已顯得相對滯后和保守。與行政訴訟法形成鮮明對比的我國三大訴訟法中的民事訴訟法和刑事訴訟法均設立了簡易程序，并在司法實踐中發揮了及其重要的作用，體現了其特殊的價值。因此，在行政訴訟法中缺失簡易程序，不僅造成了三大訴訟法立法體系的不統一，而且阻卻了訴訟的效率。筆者認為行政訴訟應該設立簡易程序，對部分案件由獨任審判員按簡易程序辦理。
一、行政訴訟設立簡易程序的價值根基
公正與效率是理性化的現代訴訟程序所追求的兩大價值目標。“遲來的正義已非正義。”這句訴訟格言揭示了訴訟制度在時間上的重要特點。一個訴訟制度如果需要當事人支付更大的成本才能獲得其應得的權利，那么，即使最終的分配符合“給其所應得”的實體公正要求，從實際效果看，此種分配卻已經不再具有正義性了。尤其當面對著現代社會權利救濟大眾化的趨勢及司法資源的相對稀缺性時，效率更成為訴訟程序制度所追求的一大價值目標。在行政訴訟程序中，在不損害訴訟公正的前提下，應更多的關注訴訟效率的價值目標，任何理性化的行政訴訟程序的設立和運作都必須具備一定的經濟合理性，必須遵循成本投入最少而產出最大的效益規律，必須重視程序的經濟性，不能為追求公正而不計成本、不惜代價。
行政訴訟設立簡易程序，以效率為首要價值目標，兼顧公正，更好地協調了公正與效率兩大價值目標之間的關系，將他們維持在適當平衡狀態。通過對訴訟程序的簡化，提高訴訟運行機制的效率，快速地解決糾紛。為提高訴訟運行機制的效率，訴訟主體的訴訟權利會受到一定的限制，在一定程度上公正讓步于效率。但它同時也兼顧了公正，它是在確保行政案件公正審理的前提下簡化訴訟程序的，并不妨礙訴訟公正的實現。行政訴訟簡易程序的設立，縮短了訴訟周期，節約了司法資源，也盡可能地減少了原告在人、財、物方面的消耗，訴訟成本的降低將會極大地調動公民發動訴訟程序的積極性，從而獲得更多的司法服務。并且它還將使行政機關有更多的時間和精力投入到行政管理和自身建設中去，獲得更大的社會效益。
二、行政訴訟設立簡易程序的必要性與可行性
（一）行政行為的高效率要求行政訴訟程序體現出效率理念。
在快節奏的現代社會，行政管理行為必須迅速、及時。對因行政管理行為而引起的行政爭議也需要比較簡單的糾紛解決機制快速地加以解決，從而更好地維護和監督行政機關的行政行為，及時地保護公民、法人和其他組織的合法權益。簡易程序，顧名思義，其目的在于速審、速結，簡化辦案程序，提高辦案效率，降低訴訟成本。在行政訴訟中設立簡易程序不僅提高了行政訴訟程序運行機制的效率，同時也保證了行政管理行為高效率的實現。
（二）案件復雜程度差異性的客觀規律需要設立簡易程序。
普通程序和簡易程序是根據案件難易程度與審判程序的適應性而采取不同的審判模式，前者是在保證效率的前提下強調規范和質量，后者是在保證規范和質量的前提下強調效率，只有找準兩者之間的最佳結合點，才能達到質量效率兼俱的審判效果。在司法實踐中，無論是刑事案件、民事案件，還是行政案件，都是有難有易、有繁有簡，有的行政案件事實簡單清楚、證據確鑿、法律關系明確、雙方當事人爭議不大，從提高效率角度出發需要按簡易程序辦理，減少當事人訟累，節約司法成本，如一律按普通程序審理，雖有利于保障訴訟公正，卻造成了司法機關大量的人力、物力、財力等司法資源的浪費，這是違背審判規律的。
（三）行政案件的增多趨勢及司法資源的相對稀缺，也需要提高行政訴訟的效率。
近幾年來，隨著司法改革的深入，司法制度的逐漸完善，人民法院所受理行政案件數量有明顯上升趨勢。據相對保守的統計，當前的行政訴訟案件總量已十倍于頒布之初，而與此相對的從事行政審判的人數卻并未大幅增加。人民法院受理的行政案件數量的增多，與有限司法資源的短缺相沖突，這勢必導致行政糾紛不能得到及時的解決，公民、法人和其他組織的合法權益得不到有效的保護。在這種情況下，只有設立簡易程序，提高訴訟程序運行機制的效率，才能滿足程序公正和社會需求的雙重價值目標。
（四）行政訴訟制度的特殊性為簡易裁判制度奠定了堅實的基礎。
在訴訟制度上，行政訴訟具有自己獨特的特點。行政訴訟并不涉及原始事實，而只負責對具體行政行為的合法性作出裁判。在行政訴訟中，法院只需要對現有的證據材料能否支持特定的行政決定、該行政決定的作出是否合乎法律要求的條件和程序等確定的問題作出判斷就可以了。對法律適用問題，無需花費太長的審理時間，而對于事實問題，法院也無需查明原告是否應受行政制裁的全部事實以及對行政決定賴以成立的事實進行全面審查。
（五）我國有關立法和司法實踐為增設行政訴訟簡易程序創造了條件。
我國民事、刑事案件都有適用簡易程序的立法和規定，且經過實踐，這兩大訴訟簡易程序也已基本成熟和完善，這為增設行政訴訟簡易程序提供了重要的法律借鑒。并且隨著行政訴訟法學理論研究的深入和司法實踐經驗的積累，行政訴訟中的有關問題不斷得到補充和細化，人民法院審理行政案件時對案件事實的認定、證據采信、法律適用等問題得到相對統一，審理難度有所減輕，為行政訴訟簡易程序奠定了基礎。同時，行政訴訟程序已歷經多年實踐，人民法院法官隊伍的構成和素質也已發生了重大的變化，業務素質和道德水平均有質的提高，從執法層面為行政訴訟簡易程序的實施提供了保障。
三、行政訴訟簡易程序的適用范圍和條件
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1、《通知》取得的積極效果
初步取得了簡易、高效、便民的程序目標，行政訴訟簡易程序以其“快收、快審、快判、快結”的特點，大幅縮短了辦案周期，降低了訴訟成本，形成了“多辦案、快辦案、辦好案”的良性循環。以江西省為例，該省推行行政訴訟簡易程序2年多來，受理適用行政訴訟簡易程序的案件84件，審結83件，平均審理天數為18.51天，最短的僅2天，大大提高了行政案件的辦案效率，減輕了當事人訴訟負擔。為及時掌握簡易程序試點效果，聽取各方意見建議，試點法院還積極開展逐案回訪制度。據悉，行政訴訟簡易程序審判的案件結果更加公正，審結的案件實現了零上訴、零涉訪率，案件協調撤訴率明顯提高。
2.《通知》存在的問題
（1）關于適用行政訴訟簡易程序審理行政案件的范圍問題
關于簡易程序審理案件的范圍，德國在法律上采用了法官具有廣泛自由裁量空間的實質標準和形式標準，而我國臺灣地區關于案件是否適用簡易程序的標準主要是涉訴的金額大小。在我國大陸，也是存在好幾種觀點，有的就認為應該借鑒我國臺灣地區和德國等國家的做法，采取實質標準和形式標準兼顧以確定適用簡易程序的案件。《通知》采取的是概括式的表述：“人民法院審理事實清楚、行政法律關系簡單、權利義務關系明確、事實爭議不大的行政案件，可以適用簡易程序”。只要案件符合其中的任何一項條件，就都可以采用簡易程序審理。同時還用列舉的方式具體規定了不適用簡易程序審理的情況：“社會影響重大的行政案件、一方或多方當事人人數眾多的行政訴訟案件、涉及當事人重大利益的行政訴訟案件、發回重審和按照審判監督程序再審的行政案件、涉及申請財產保全、證據保全、先予執行和鑒定的行政案件、涉及人身自由的行政強制措施、行政處罰案件、其他不宜適用簡易程序審理的行政案件”。
（2）對簡易程序審理案件中有關的期限問題
簡易程序及時性的特點，決定了簡易程序中必然包含相關期限的縮短。我國《行政訴訟法》規定訴訟時限周期相對較長，適用簡易程序審理案件就應相應地縮短訴訟時限。但實踐中如何縮短期限在爭議比較大。采用簡易程序審理案件的期限是45天，是參照民事訴訟簡易程序的規定，也是普通程序審理期限的一半。但有的人認為還應該再縮短，規定為30天的審限比較合適。
（3）應否確立一次合法傳喚的缺席判決制度問題
根據我國《行政訴訟法》的規定，“經人民法院兩次合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為申請撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席判決。”關于行政訴訟簡易程序中是否應確立一次合法傳喚的缺席判決制度，也存在不同的觀點。
（4）應否確立言詞訴答制度問題
《最高人民法院關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》第四條規定了“原告本人不能書寫狀，委托他人狀確有困難的，可以口頭。原告口頭的，人民法院應當將當事人的基本情況、聯系方式、訴訟請求、事實及理由予以準確記錄，將相關證據予以登記。人民法院應當將上述記錄和登記的內容向原告當面宣讀，原告認為無誤后應當簽名或者捺印”。這是民事訴訟簡易程序確立言詞訴答制度的規定，但行政訴訟簡易程序是否需要確立這種制度呢？實踐中存在著爭議。
二、對《通知》的評析
訴訟的價值追求在于公正與效率，平衡公正與效率的關系也是訴訟制度設計時需要考慮的主要因素，該《通知》的，是行政訴訟法修改的有益嘗試，是建立法治政府的有益嘗試，并在實踐中取得了很好的效果，民事訴訟法和刑事訴訟法均有簡易程序的相關規定，作為三大訴訟法之一的行政訴訟，尚未確立行政訴訟簡易程序，通過《通知》的試點實施，對于構建我國的行政訴訟簡易程序有著極其重要的意義，對于我國行政訴訟法的修改，完善我國法律體系意義深遠，同時我們也應該看到該《通知》在實施過程中存在的問題，在適用的案件范圍、審理期限、一次合法傳喚的缺席判決以及應否確立言詞訴答制度等方面存在的爭議，該通知只是試行階段，并未在全國范圍內得到普遍的實施，因此，應該在行政訴訟法的修改中對其加以完善，行政訴訟法的修改應針對這些問題提出解決方案，設計出更加合理的行政訴訟簡易程序。
【參考文獻】
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一、行政訴訟法的貢獻及其修改的必要性
行政訴訟法在我國的施行已經有20多個年頭，其所取得的成就是巨大的，這種成就突出表現在以下兩個方面：一方面，行政訴訟法將“民告官”這一形式以法律制度的形式確立下來，使尋常百姓能夠享有同政府平等的司法權利，極大地促進了政府觀念的迅速轉變；另一方面，行政訴訟法更是促進了我國民主法治制度的發展與完善，在行政訴訟法實施之后，我們形成了一系列的法律制度，例如行政復議法、行政許可法以及行政處罰法等，所以說，行政訴訟法在我國當前整個行政法制體系的構建過程中起到了重要的基礎性作用。行政訴訟法的上述貢獻是不可磨滅的，是任何人都應當承認的。除此之外，行政訴訟法還為救濟政府機構以外的法律主體提供了良好的救濟途徑，使得公民、法人以及其他社會組織在受到行政侵權的情況下能夠得到有效救濟。但是伴隨著我國當前司法實踐的不斷深化，行政訴訟法逐漸顯現出一些缺陷與不足。主要是由于在行政訴訟法確立之初沒有預見到的、一些在制度設計方面有所疏忽的問題，因此，推進行政訴訟法的修改勢在必行。
二、行政訴訟法的修改方向分析
筆者通過深入分析我國行政訴訟法的相關理論以及我國近年來行政訴訟法在實施過程中的經驗與教訓，認為我國行政訴訟法的修改方向應當從以下幾個方面來著手實施：
1．擴大行政訴訟法的受案范圍。確立行政訴訟的受案范圍，是行政訴訟應該首先解決的問題。受案范圍大小，關系到行政機關的行為在多大程度上置于司法機關的監督之下，也直接關系到公民、法人或其他組織的權益是否得到有效保護。我國現行《行政訴訟法》第二條明確規定：公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟。由此可見，就《行政訴訟法》的規定來看，所界定的可訴的行政行為是指具體行政行為。這就致使我國當前的一些行政爭議案件不能進入行政訴訟法律程序，比如沒有把抽象行政行為和公益訴訟納入法院司法審查的范圍，這一點可以說是當前行政訴訟法進行修改的最主要問題。針對這一問題，筆者認為行政訴訟法可以從以下兩個方面擴大受案范圍：一方面，可以將原先受理案件范圍規定的列舉方式轉變為概括方式，將那些不能進入行政訴訟法履行程序的案件進行列舉；另一方面，可以規定除了國務院的行政行為之外，其余的行政都應當納入法院受理案件的范圍之內。近日，“北大版”與“人大版”的《行政訴訟法》修改建議稿相繼面世，北大版的修改意見稿，用“行使行政職權的行為”替代了“具體行政行為”。人大版提到，用“行政爭議”替代“具體行政行為”，有學者稱“行政爭議”這個提法更加寬泛，具有更大的包容性。
2．提升行政案件的審理級別。行政訴訟制度是一項針對我國行政機關行政行為的一部法律審查制度，是我國目前唯一的一部以法律方式控制國家權力的制度，所以說加強對法院的獨立性就成為當前亟待解決的重要課題。可以在目前體制的基礎上提升行政案件的審理級別，也就是需要增加中級人民法院以及高級人民法院對一審行政案件的管轄，除此之外，還可以將地域管轄的選擇范圍進一步擴大，可以由行政案件的被告方或者原告方所在地的人民法院受理，倘若原告方與被告方同在一個法院管轄區的，原告能夠向其所在地人民法院的上級人民法院申訴制定距離最近的法院進行受理。這一改革方向也是北大版的行政訴訟法修改建議稿對現行行政訴訟法的一大改變，該建議稿的第14條提出：“中級人民法院管轄第一審行政案件”。這意味著如果該條建議被采納，基層法院將不再設置行政審判庭。此外，建議稿還明確，對國務院及其各部門或者省、自治區、直轄市人民政府提訟的一審行政案件，將由高級人民法院管轄。
3．將行政訴訟調解機制引入進來。訴訟調解指的是當事人在人民法院審判人員的主持下，采取平等協商的方式，來進行權益爭議的解決的一種辦法。訴訟調解的作用在于有效的使糾紛得到徹底的解決，能夠積極推進人民內部團結以及糾紛訴訟的預防。但是，在我國行政訴訟案件的審理過程中，除了行政侵權賠償適用調解以外，其他類型的行政案件都不適用于調解。在人民法院對行政訴訟案件的審判實踐中，當具體行政行為適用法律明顯錯誤或者處罰顯失公平的情況下也有進行案件外協調解決的案例。在這里，“協調”在本質上其實就是“調解”，這樣能夠使行政訴訟當事人雙方之間的糾紛得到快速解決，極大地提升人民法院的案件審理速度。
行政調解將當事人自主意思表示建立在對行政機關正確執法而樹立起的權威的服從與信任感的基礎上，能夠進一步完善社會沖突解決機制體系。所以說，將行政訴訟調解引入到行政案件的審理中，不僅有利于提高法院的辦案效率，并且能夠緩解政群關系，有利于推進行政審判方式的改革。
4．增設行政訴訟簡易程序。簡易程序是指第一審普通程序的簡化，是基層人民法院和它的派出法庭審理事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡單的民事案件的程序。簡易程序能夠給訴訟當事人提供便利，能夠為人民法院的案件審理提供方便，能夠使人力、物力、財力得到節約，極大地減輕當事人的負擔，而且還能夠使人民法院從眾多案件中解脫出來，集中精力去審理那些重大的、復雜的案件。
在我國，《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》中明確規定了有關簡易程序審理民事案件和刑事案件。但我國《行政訴訟法》中沒有關于適用簡易程序的規定。行政訴訟法第六條規定，人民法院審理行政案件，依法實行合議制度。這就明確了行政案件的審理只能適用普通程序。在制定行政訴訟法之初，行政案件數量十分有限，而且又考慮到行政案件本身的特殊性，其審理的最終結果關系到國家行政機關的正常運轉和執法權威、行政相對人的切身利益，因此，立法者本著慎重的原則，只在行政訴訟法中設立了普通程序是可行的。但隨著建設法治國家和依法行政步伐加快，行政案件的數量和種類不斷增多。在這樣的司法環境中，在我國行政審判力量嚴重不足的環境下，單純適用普通程序審理行政案件已經非常不適應“公正與效率”這一法院的時代主題。所以說，在行政訴訟中增設簡易程序，能夠完善我國行政訴訟制度，提高行政審判效率。對于行政訴訟中適用簡易程序的案件范圍，主要是針對情節簡單、雙方當事人對事實無爭議或爭議不大，只是要求在法律適用上到法院討個公正的說法的案件；或者一些事實十分清楚，涉及金額較小，并且行政相對人急需法院快速對爭議進行了斷的案件。對上述列舉的案件適用簡易程序，由一名審判員進行審理，根據需要隨時傳喚雙方當事人到庭參加訴訟，而不受普通程序中有關答辯期、開庭審理程序的限制，既能達到快速解決爭端的目的，滿足雙方當事人的要求，又能使訴訟成本得到有效的節約，減少當事人的訴訟負擔，提高人民法院的辦案效率。設立具有程序正當性的行政訴訟簡易程序，符合司法公正與效率的價值追求。
三、結束語
行政訴訟法是我國當前深化政治體制改革的重要手段，是我們進行政治體制改革的排頭兵，究竟是要對現行的行政訴訟法進行大的修改，還是適當的進行小的調整必須要明確。當前關于行政訴訟法修改的一些理論上的設想以及實踐上的落實還需要進一步的論證。總而言之，積極推進我國行政訴訟法律制度的改革與完善，是構建和諧社會、維持良好社會秩序的重要舉措。
參考文獻：
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，在此類案件的審判過程中，對行政、民事爭議分別立案、分別審理判決。這樣做：一是繁瑣，二是造成了人民法院很多重復性工作，同時也造成了當事人的訴累。所以，筆者認為從整體上看，應鼓勵對行政、民事關聯案件合關審理，因為合并審理符合人民群眾的根本利益，減少了當事人的訴累，符合人民法院追求公正效率有機統一的價值取向。我們對此類案件進行探討和具有重要的現實意義。
關鍵詞：行政、民事關聯案件；特征；審理程序；并案審理
一、行政和民事關聯案件的概念與特征
（一）行政和民事關聯案件的概念
行政訴訟即解決行政爭議的一種訴訟制度。《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件時，對具體行政行為是否合法進行審查。”該法第十一條又具體規定了行政處罰、行政強制措施等八類可以向人民法院提起訴訟的行政行為。由以上規定可知《行政訴訟法》審查的核心是具體行政行為的合法性，包括具體行政行為證據是否確鑿，適用、法規是否正確，程序是否合法，是否符合法定的行政執法目的。這四個方面的審查構成了人民法院合法性審查的具體內容。也構成了人民法院行政訴訟的主要內涵。但是隨著司法實踐的深入，人們越來越感覺到有相當數量的案件不單純是行政糾紛，同時也是民事糾紛，行政糾紛和民事糾紛之間存在著內存的聯系。例如不服道路事故責任認定案件。交通責任認定是交警部門根據法定職責對當事人之間就道路交通事故應負的責任作出認定的一項具體行政行為，在這個案件中不僅存在著當事人不服行政機關做出的具體行政行為的矛盾。同時，存在著當事人之間因交通肇事引起的民事賠償的爭議。在這兩個糾紛中，民事糾紛是行政糾紛的起因，行政糾紛的解決是民事糾紛最終得以解決的必要條件。兩個糾紛存在著內在的聯系。我們把這種既涉及行政爭議又涉及民事爭議，行政爭議與民事爭議存在內在聯系的案件，叫作行政和民事相關聯案件。一段時期以來，界曾有學者把這種案件稱為行政附帶民事訴訟案件。筆者認為，行政附帶民事訴訟這種提法主要是套用了刑事附帶民事訴訟這一稱謂。刑事附帶民事訴訟解決的是在追究犯罪嫌疑人刑事責任的同時對因犯罪行為造成的人身傷害和才產損失賠償一并予以判決的審判方式。在刑事附帶民事訴訟中刑事部門是主訴，民事部分是從訴。而在行政、民事關聯案件中，民事部分是指民事法院關系當事人之間的民事糾紛且行政爭議和民事爭議兩者之間沒有主從之分，二者是并列的關系。如稱之為行政附帶民事訴訟則可能讓人誤解為是行政侵權賠償之訴。不能準確反映這類案件的內涵特點。筆者認為將此類案件稱之為行政、民事關聯案件反映了行政爭議與民事爭議之間的相對獨立，又反映了二者之間存在在內的聯系，較之行政附帶民事訴訟這種提法更貼切一些。
（二）行政和民事關聯的特征
行政與民事關聯案件與普通行政訴訟案件相比具體如下特點：
1、民事與行政關聯案件與普通行政訴訟案件權利性質不同。一般的行政案件主要是行政主體行使國家行政管理職權，體現的是公權力。而民事和行政關聯案件，則不僅涉及公權力，也涉及私權利。
2、民事與行政關聯案件與普通行政訴訟案件法律關系不同。一般的行政案件只體現一種縱向的法律關系，即行政主體與公民、法人或其它組織之間管理與被管理的行政法律關系。而民事和行政關聯案件，除具有上述行政法律關系外，公民、法人或其它組織相互之間還具有一種橫向的、平等主體之間的民事權利、義務關系。例如不服頒發施工許可證、排污許可證等案件，原告與被告之間是行政管理法律關系，而原告與第三人之間則是平等主體的民事權利、義務關系。
3、民事行政關聯案件與普通行政案件在行政裁決是否體現當事人追求的終極目的上有所不同。
普通行政案件，一審行政裁判做出后，當事人的實體權利、義務即得到了實現或確定。因為，當事人的權利和義務正是由行政主體單方面的具體行政為創立和設立的。一旦法院對該具體行政行為的效力做出裁判，當事人的實體權利、義務也就從根本上得到了落實。而民事和行政關聯案件，一審行政裁判結果對于當事人來說，往往只是獲取最終民事權益的一個條件。行政訴訟結束后，往往還要通過民事訴訟或其它途徑解決與他人之間的民事糾紛。
4、民事行政關聯案件與普通行政案件在是否必須追加第三人參加訴訟上有所不同。
普通行政案件一般有原告、被告即可獨立成訟。有些需要追加第三人的，主要是出于查清案件事實的考慮，第三人一般不能對某種實際利益主張權利。而民事與行政關聯案件，第三人是必須追加的訴訟主體，因為，這種第三人與案件的裁判有法律上的利害關系，如果法院未按規定通知第三人參加訴訟而徑行判決的話，則構成了程序上的漏列當事人。
5、審查范圍不同。行政案件，法院只審具具體行政行為的合法性。行政、民事關聯案件，如果一并審理，法院既要對具體行政行為進行審查，還要對民事部分進行審查。且兩部分審查，審理的范圍，適用的原則不同，對行政案件遵循全面審查原則，即法院審查范圍不受當事人訴訟請求范圍的限制，從實體到程序逐一審查。而對民事部分的審理由民法屬于私法范疇，根據我國《民事訴訟法》第十三條規定“當事人有權在法律規定的范圍內處分自己的民事權利和訴訟權利”。因此，法院對民事部分審理的范圍不能超過當事人訴訟請求確定的范圍。
6、普通行政案件適用行政訴訟程序，同時補充適用民事訴訴程序。但與行政案件性質相背的民事訴訟規定不能適用。而行政、民事關聯案件，由于實際包含了兩個性質不同的訴訟。所以，在不同階段要分別采用不同的訴訟規則。特別是調解、反訴，證據規則，處分原則等訴訟規則的適用，必須和各自的訴訟階段相適應，不能混同，否則就造成了程序上的違法。如在民事部分的審理中，可以適用調解、反訴，由當事人處分自己的訴訟權利；而在行政案件的審理中，就不能適用調解（行政賠償除外）、反訴；處分原則不是雙向的而是單向的，即做為原告的管理相對人有權處分自己的訴訟權利，而作為被告的行政機關，不能放棄依法進行行政管理的職責。在證據規則上，民事訴訟與行政訴訟有較大區別，民事案件適用誰主張誰舉證，不能舉證的承擔敗訴責任；而行政訴訟，除了行政賠償不作為等幾種類型的案件，原告負有相應的舉證責任外，由被告對具體行政行為負舉證責任，且被告提供證據材料的時間，有著嚴格的規定。
二、行政和民事關聯案件的具體審理
（一）合并審理問題的提出和意義
行政、民事關聯案件的存在是客觀的。行政、民事關聯案件與普通行政案件，普通民事案件相比，也有其自身的特點。這樣就給我們提出了一個問題，對這類案件的審理程序應否革新，能否革新？我們來算筆帳，我們知道，行政、民事關聯案件、行政案件審結后，并不意味著當中人之間糾紛的徹底解決，當事人之間的民事爭議，仍需繼續通過民事訴訟或其它途徑加以解決。如果當事人選擇了民事訴訟解決糾紛。按照我國《民事訴訟法》規定，案件審理期限適用簡易程序是三個月。普通程序是六個月，加上行政案件審理期限三個月，對于當事人來說，整個官司打下來快了將近半年，慢則將近一年。這和主義市場的要求和社會人們生活的快節奏顯然是不相應適的。為了解決這一問題，方便當事人訴訟，提高人民法院辦案效率，有學者提出在行政訴訟法中設立專門的行政附帶民事訴訟程序，以對行政、民事關聯案件進行合并審理。他們并且論證了合并審理的可能性。這就是行政審判庭在對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查時，必然對與之有關的民事爭議有所了解。而且一般情況下可以確定當事人之間的民事權利、義務關系。但也有學者對人民法院在行政訴訟中，合并審理行政民事關聯案件提出異議，他們的主要理由：一是行政和民事訴訟審查的對象不同，行政和民事訴訟證據規則不同，在一個庭審程序中解決兩個爭議，容易造成法庭舉證的混亂。筆者認為，以上兩種觀點，一種闡述了設立行政附帶民事訴訟程序的必要性、可能性。一種強調了面臨的困難和矛盾，應該說各自都有一定的道理，但從整體上看，應鼓勵對行政、民事關聯案件的合并審理，因為合并審理符合人民群眾利益，符合人民法院追求的公正與效率有機統一的價值取向。
（二）具體審理的程序
1、現行立法的
我國《行政訴訟法》頒布于1989年，受司法實踐的制約，當時對行政、民事關聯案件尚缺乏系統、深刻的認識，也不可能制定對行政、民事爭議一并審理的法律規定。2001年3月8日，最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）頒布。《解釋》第六十一條規定“被告對平等主體之間的民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”這一規定，實際確立了人民法院在行政訴訟中，可以一并審理行政、民事關聯案件的原則、制度。這一制度帶來了三方面積極的社會效果：第一，縮短了訴訟周期，提高了審判效率，方便了當事人，節省了訴訟成本和審判資源。第二，徹底消除了糾紛，有利于社會秩序的穩定。第三，避免了因法院審判人員個體差異造成的行政審判結果與民事審判結果的矛盾，維護了法院的同一性、嚴肅性。從《解釋》第六十一條的內容，我們不難看出。
（1）最高人民法院對于一并審理的行政案件的范圍有著嚴格的限制。僅限于行政裁決案件，對其它行政、民事關聯案件不能適用一并審理。行政裁決是指國家行政機關根據法律授權，以第三者的身份，依照一定的程序，裁決平等主體之間與行政管理相關的民事、經濟糾紛的行政行為。
根據我國目前的行政法律、法規規定以及行政執法實踐行政機關作出的可以向人民法院提起行政訴訟的行政裁決，主要包括如下幾類：
①行政機關就民事侵權、民事賠償所作裁決，如環保部門對排放污染物的和受污染損害者之間的賠償糾紛所作裁決。工商部門對侵犯注冊商標專用權行為所作的停止侵害賠償損失裁決等。
②行政機關就民事補償所作裁決。如行政機關依《城市房屋拆遷管理條例》所作的強制性拆遷補償決定；依《土地管理法》所作的土地征用補償決定等。
③行政確權裁決，即行政機關就公民、法人或其它組織之間，因土地、森林、草原、礦產等資源所有權或使用權發生爭議所作裁決。
（2）對一并審理的適用條件有著嚴格的規定：第一、要有民事關系當事人提出一并審理申請。對此，有一種觀點認為，對行政、民事關聯案件的一并審理，必須基于當事人的自愿。不僅要有民事關系一方當事人提出要求，而且要有其它民事關系當事人一致同意。筆者認為，當事人提出要求是法院并案審理的前提，這是應該的。但將其進一步擴大理解為，其它民事關系當事人也必須一致同意，筆者不敢茍同。我們知道行政裁決從提起形式上看，既有行政機關依法定職責在處理行政事務時主動作出的裁決，如依《漁業法》所作裁決，也有依當事人申請，行政機關作出的選擇性行政裁決；如依《藥品管理法》所作裁決；還有行政機關即可以主動作出，也可以根據當事人申請作出的自主型行政裁決。如依《草原法》所作裁決。由以上可知，行政裁決既可以根據當事人申請也可以由行政機關依職權作出。它體現的是國家單方面的意志，而不是當事人和行政機關的共同合意。因此，筆者認為強調當事人“一致同意”既不現實也不符合行政裁決的性質和特性。第二，只有對違法的行政裁決，法院才可以和有必要進行一并審理。因為，如果行政裁決合法，法院就應當作出維持判決。而維持行政裁決，就意味著行政機關對民事權利義務關系的裁決發生效力。在這種情況下如果仍由法院對民事爭議進行審理。法院的處理結果如與行政機關的裁決相同，則屬于重復，沒有必要；如不同，則造成法院判決和行政裁決法律效力上的沖突。考慮到合法行政裁決案件進行民事審理。必然帶來邏輯上的矛盾和沖突。所以，最高法院在《解釋》中排除了對合法行政裁決進行民事審理的情況。第三、行政、民事兩個不同的訴訟請求之間應具有內在的關聯性。具體表現在兩個方面：一是同一具體行政行為引起了行政和民事兩個不同的爭議和糾紛。行政行為和民事糾紛之間有直接的因果關系。二是民事糾紛的解決有待于行政爭議的解決，行政爭議是民事爭議解決的中間環節。以上三個條件必須同時具備才可以適用《解釋》進行一并審理。
（3）《解釋》未對“一并審理”的內涵、具體程序進行規定和說明。一并審理可以理解為是由同一個審判組織在同一審判程序中對行政、民事兩個爭議并案審理，也可以理解為由同一個審判組織在兩個庭審程序中對行政、民事爭議分別審理。在一個庭審程序中是分別審理還是交叉在一起統一審理，訴訟規則、證據規則如何適用等方面，《解釋》都沒有涉及，規定的比較籠統。
綜上所述，《解釋》對行政、民事關聯案件的規定，表現在“嚴”和“寬”兩個方面。“嚴”主要體現在嚴格限定受案范圍，嚴格限定審理條件，嚴的目的是考慮司法實踐所處的階段、考慮行政審判庭的承受能力，以達到少而精確保案件質量。寬的目的是不做過多限制，給大家留下更加廣闊的規定具有較強的時間性。相信隨著司法實踐的深入，隨著經驗的不斷積累，審判能力的不斷提高，嚴和寬的趨勢會發生轉變。這嚴和寬的變化將意味著的進步，法制的進步。
2、具體審理程序的設想
最高法院在《解釋》中對行政、民事關聯案件的具體審理程序未作規定，這給司法實踐、探索提供了廣闊的空間，各個法院在具體辦案中可以大膽嘗試適用不同的審判方式。但是無論采用何種具體審判方式，有一個原則不能背離。這就是具體審理程序，必須以《行政訴訟法》、《發事訴訟法》為基礎，必須注意保護當事人的訴訟權利不受損害。筆者認為，對一個行政民事關聯案件的審理，一般應在一個庭審程序中完成，確因案情復雜或者行政案件審結期限的，可以分別開庭審理。對于行政爭議、發事爭議在不同的審理階段，或不同的庭審程序中應適用相應的行政或民事訴訟規則，證據規則。具體設想如下：
（1）認真審查起拆狀、答辯狀，判斷案件性質是否屬于可以一并審理的行政、民事關聯案件。是否符合法定的一并審理的條件。
（2）對于符合條件的，告知當事人有要求法院在行政訴訟中一并審理民事糾紛的權利，當事人要求并案審理的，寫出書面申請。
（3）書面通知民事法律關系對方當事人作為行政訴訟第三人和一并審理民事案件的被告到庭參加訴訟。如商標局將甲的商標專用權確認給乙、甲不服向法院起訴，并附帶要求民事賠償，法院應把乙列為行政訴訟第三人和一并審理的民事案件的補告。否則，審理工作就不能正常進行。
（4）告知當事人訴訟權利，庭審注意事項。
（5）先對具體行政行為進行審理，后就訴訟請求的范圍對民事爭議進行審理。
（6）經法院主持，民事法律關系當事人可就民事糾紛進行和解。
（7）調解不成的，由法院一并作出行政、民事判決。
（8）對于一并判決可能過分遲延，影響行政案件審理的，法院可先就行政爭議作出判決，然后再在民事審理期限內就民事糾紛另行作出判決。
3、辦理行政、民事關系案件應當注意的
(1)行政、民事關聯案件是作為一個案件審理還是作為兩個案件審理問題。這個問題理論界一直存在爭議，一種意見認為應作為兩個案件審理。由于行政案件與民事案件在審理對象、審理方式、舉證責任、當事人稱謂等方面有諸多差異，將行政與民事合并審理，下一份判決書，理論上不容易理順，操作上較困難，因此，主張將行政案件與民事案件分別立案，分別審理，分別判決。另一種意見認為，行政、民事關聯案件應做為一個案件審理，一并審理一并判決。這樣有助于提高辦案效率，減輕當事人訴累。由于對行政、民事案件進行一并審理是一種前所未有的事情。所以，勢必對現有的訴訟程序或司法觀念帶來一定的沖擊。這正為大膽實踐和理論創新提供了動力和必要。面對挑戰不應回避矛盾，而應積極主動探索解決問題和矛盾的途徑。訴訟規則本身不是一成不變的。訴訟目的是在一定規則的保障下實際排解糾紛，消除社會矛盾，解決實際問題。因此，只要有利于提高審判效率、有利于方便當事人訴訟，有利于法院做出公正判決。就應大膽去嘗試。關于對行征、民事、爭議分別立案，分別審理，分別判決，這種觀點認為，一是繁瑣，二是會造成法院很多重復性工作，實際上和分別提起行政訴訟和民事訴訟沒有多大區別，也就失去并案審理的意義。
筆者傾向于后一種意見，即對一般行政、民事關聯案件，應做為一個案件在一個庭審程序中審結，制作一份判決書。但也不排除第一種意見，如果案情比較復雜。證據材料多，在一個庭審程序中不易審理，也可以將行政、民事分兩個案件進行審理。但是必須注意先行政后民事。因為只有經過對行政案件的先行審理才可能了解行政裁決是否違法、是否符合法定的一并審理的條件。在一并審理過程中遇到的諸如判決書名稱、當事人稱謂等法律問題只要不違反法律限制性規定，大家都可以大膽探索，如能否將判決書稱為“××法院行政及民事判決書”能否將民事法律關系對方當事人稱為“行政訴訟第三人兼民事訴訟被告”。大家都可廣泛探討，仁者見仁，智者見智。
（2）在一個庭審程序中，審理行政、民事關聯案件時，應注意不同訴訟，證據規則的不同。行政訴訟中被告對所作具體行政行為負舉證責任，民事訴訟中適用當事人誰主張誰舉證。民事法律關系對方當事人參加訴訟后，為了自身的利益，也可能會提供相應的證據。這種證據有時可能會彌補被告舉證的不足，但是法院要注意不能把這種經過他人補證后的具體行政行為確認為合法，因為補告搜集證據作出具體行政行為和向法院提供證據材料都有嚴格的時間限制，違背這種限制即使事后有證據佐證，也不能發生應有的法律效力。
（3）對于并案審理的行政、民事案件，要注意訴訟費的收交，要對行政案件、民事案件分別計費合并征收，民事案件涉及賠償、補償數額的，要按標的比例征收，防止由于并案審理，造成法院訴訟費的流失。
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1、主編：《行政法政府與審判實務》，人民法院出版社2000年12月第一版；
2、作者甘文：《行政訴訟司法解釋之評論——理由觀點與問題》，法制出版社2000年5月第一版；
3、《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋釋義》最高人民法院行政審判編 中國城市出版社2000年6月第一版；
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人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關條款有：
一、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，原判決認定事實不清，證據不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當事人或者訴訟請求的，第二審人民法院應當裁定撤銷原審判決，發回重審。
三、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規定，原審判決遺漏行政賠償請求，第二審人民法院經審理認為依法應當予以賠償的，在確認被訴具體行政行為違法的同時，可以就行政賠償問題進行調解；調解不成的，應當就行政賠償部分發回重審。
四、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項規定，人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以發回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關規定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實踐中，人民法院審理當事人對重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發回重審呢？
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一、行政訴訟簡易程序的受案范圍
最高院在《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》中對適用簡易程序審理的案件進行了規定，除去發回再審、重審的案件，《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》通過“概括——列舉——排除”模式的確定。確定簡易程序的受案范圍，可以按照形式標準或實質標準予以區分，也可以將其統一規定。形式標準是通過列舉式的方法對案件范圍予以明確，比如按照涉及訴訟的案件標的額大小來確定簡易程序適用的標的額范圍。該標準的設立是從社會整體資源的角度出發，同時國家也不能因為標的極小的案件花費高昂的司法資源。但這種標準不能涵蓋所有情形，因此不能適應社會的發展需要。實質標準體現嚴密、簡潔的特點，概括性地規定簡易程序適用的案件類型。筆者認為我國行政訴訟簡易程序采用實質標準與形式標準相結合的形式。
實質標準與形式標準的具體體現可以從以下方面規定：第一，對于涉及財產金額較小的，應當分自然人、法人或其他組織確定具體金額范圍，可由最高院通過司法解釋對數額的標準進行規定，各地標準確定，最后由最高院進行審批和備案。適用簡易程序審理小額標的案件，既可以實現司法效益的最大化，同時也實現了整體公正與個體公正的協調處理，而且符合費用相當性的原則。第二，前已經復議或者聽證程序而且事實清楚的案件。適用簡易程序對這種事實清楚，爭議焦點明確的案件當然可以實現訴訟目的。第三，涉訴行政行為適用簡易程序的案件。出于對行政效率的考慮，這些案件的具體行政行為采用簡易程序，因此引發的行政爭議適用簡易程序也是合理的。第四，當事人共同以書面的形式向人民法院申請適用簡易程序進行審理的行政案件。該制度會保證當事人行使選擇適用何種程序的權利，而且對于符合簡易程序適用條件的案件，人民法院可以告知雙方當事人，若當事人均無異議也可以適用簡易程序進行審理。第五，兜底條款的設置。考慮到現有法律、法規規定的局限性，設置兜底條款對未涵蓋案件類型予以補充。
二、關于適用行政訴訟簡易程序的審級和職級的規定
筆者認為， 只有基層人民法院才能在一審程序中適用簡易程序對案件進行審理。簡易程序的設立是為了減輕群眾的訴累，不是為了簡便法院的工作。《中華人民共和國行政訴訟法》第十四條規定，“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：（1）確認發明專利權的案件、海關處理的案件；（2）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提訟的案件；（3）本轄區內重大、復雜的案件。”因為這種類型的案件案情較為復雜、爭議較大、影響較廣，不宜適用簡易程序進行審理。而高級人民法院及最高人民法院受理的案件更為重大復雜，更不宜適用簡易程序進行審理。二審和審判監督程序設立的目的是為了糾正錯誤裁判，采用簡易程序明顯不符合立法本意和精神。
職級規定是對適用簡易程序審理的行政案件的法官相應職級進行限制。簡易程序采用法官獨任審理，雖然適用簡易程序的行政案件基本都是屬于案情簡單，爭議較小的案件，但由于現階段官民矛盾相對激烈，法官既要面對行政機關一方，也要面對行政相對人一方，要獨自做好協調工作并駕馭好庭審，因此就要求法官要具備相當的行政審判實踐經驗、過硬的專業素質及較高的政治素養。因此須對運用簡易程序審理行政案件的審判人員在職級進行必要的限制。
三、調解制度在行政訴訟簡易程序的運用
我國原有的立法理念認為行政訴訟涉及公共權益，不能被隨意處分，因而調解制度不適用于行政訴訟成了我國《行政訴訟法》的一項基本原則。我國刑事自訴案件中適用刑事調解制度很好地說明了“公權不可處分”在一定程度上有背時代精神。事實上，近年來的司法實踐均證明行政訴訟調解制度在解決行政爭議時有很強的生命力，我國行政訴訟撤訴率較高的原因之一就是調解活動的影響，司法實踐中經常由法院居中協調，促成雙方達成和解，爾后行政機關作原告撤訴的動員工作。在2011年全國法院審理行政案件情況中，一審結案中原告撤訴的就占47.95%，二審撤訴的占10.62%。但因為法律上沒有明文的規定，法院系統尚未對行政訴訟的調解活動進行規范。依照“堅持合法性審查，促進執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的原則，很多地方已經進行了行政訴訟調解相關試點工作，在實踐中探究行政爭議化解的良方，同時也總結了一定的經驗。
調解制度率先引進到行政訴訟簡易程序中，有其合理性。一是行政訴訟調解制度還處于嘗試摸索的時期，對于適用簡易程序審理的行政爭議案件，由于本身案件事實清楚、法律關系明確，雙方爭議較小，實行調解制度對行政爭議的化解有很大的幫助，雙方當事人都可以對訴訟標的進行一定程度的自由處分，而且這種處分行為不會嚴重影響公共權益和損害國家利益，也不會降低行政和司法的權威。二是調解制度的實行體現了行政訴訟簡易程序的立法精神和立法本意。實行調解制度可以促進司法效率和司法質量的提升，降低原告與行政機關的對立情緒，在較為和諧的氛圍中實現行政爭議的快速徹底解決。這樣既保護了行政相對人的合法權益，又糾正了行政機關的不當行為，促進其依法行政，提高國家的行政效率，同時也豐富了司法手段。
四、簡易程序的程序規則
（一）方式多元化。比照民事訴訟，行政訴訟簡易程序的可以采取書面和口頭相結合的方式。原則上要求當事人遞交書面狀，對于書寫狀確實存在困難的當事人，可以準許當事人進行口頭，由法院工作人員做好記錄工作，并對當事人提供必要的程序幫助。
（二）庭前準備工作適當簡化。當事人后，如果符合條件的應予當場立案，及時將狀副本送達被告，告知雙方當事人相關權利義務，要求被告收到法院相關應訴材料后及時提交書面答辯狀和涉訴具體行政行為的事實和法律依據。被告逾期未進行答辯的，對審判程序的正常進行不產生影響。對于經一次合法傳喚無故不到庭的當事人，分別采取“視為申請撤訴”或“缺席判決”。
（三）簡便快捷的傳喚方式。《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》中規定了可以采取電話、傳真、電子郵件、委托他人轉達等簡便傳喚方式。上述各種簡便的傳喚方式對于被告和第三人同樣適用，通常情況下進行電話通知，當然也建議更多采用傳真或者郵件的方法，如果采用電話通知的，需完成工作記錄，確有需要的可到通信部門調取通話記錄。同時考慮到卷宗裝訂問題，送達回執應附卷，對于采取簡便傳喚方式通知而沒有數碼回執的明顯不符合現在案件卷宗的裝訂要求。所以，對于采用簡易程序進行審理的案件卷宗可適當精簡，在卷宗內注明情況，可不必附送達回執。
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目前，在法院受理的涉及房地產權屬糾紛案件中，行政爭議和民事爭議重合的案件呈增長趨勢。這一狀況的出現與現代社會行政權的擴張、行政法與民法互相滲透相關，同時也是我國經濟體制改革、社會發展的必然。合法的行政行為建立在有效的民事行為的基礎上，二者相互關聯，互為因果，這種客觀存在的關聯性導致民事訴訟與行政訴訟必然存在交叉。二者相互交叉所發生的法律事實性質不同；人民法院適用的審理程序、對實體調整的法律依據不同。所以，房地產權屬登記行政訴訟與相關民事訴訟的交叉不僅歷來被法學理論界所重視，而且也是行政、民事審判活動中的難點。筆者將對此類問題的性質、特點、范圍及審理方式、程序作如下探討。
一、房地產權屬登記行政行為與相關民事行為發生交叉的范圍和特點
房地產權屬登記行政行為是指房地產管理機關依據房屋所有人或使用人的不同申請，經過對申請人所提供的證明材料審查核實，確定房地產所有權、居住權、他項權的管理行為。它在行政法上最重要的價值是明確了登記申請人對登記所確認的內容產生了權利，并可以在權利被他人侵犯時，以登記的行政行為與之發生對抗，任何機關、團體及其他個人非經法定程序不得以任何理由撤銷該行為。登記申請人向房地產管理機關提交的申請材料主要是有效的民事行為的相關材料，這其中可能存在民事糾紛從而引發民事訴訟。
與房地產權屬登記行政行為有關的民事訴訟主要包括：房地產買賣合同糾紛訴訟、抵押合同糾紛訴訟、繼承糾紛訴訟、析產訴訟、侵權訴訟、離婚財產分割糾紛訴訟、贈與糾紛訴訟、互換糾紛訴訟、房屋租賃訴訟、房屋動遷安置補償訴訟等。房地產權屬登記行政案件中與民事行為有關的行政訴訟主要包括：訴房地產登記機關的初始登記行為、轉移登記行為、變更登記行為、他項權登記行為、不履行法定職責行為、注銷行為、撤銷注銷行為等。
房地產權屬登記行政行為與相關民事行為相互交叉的主要特點是：一是二者均是建立在同一標的物上的權利義務爭執；二是在同一標的物上產生三方利害關系人，即房屋登記的合法主體、登記簿上的權利人和民事權利人；三是物權的產生來源于民事法律關系和行政法律關系；四是發生訴訟時，是不同法律事實和不同法律關系的對抗，而不是同一法律事實和法律關系的對抗。
二、房地產權屬登記行政案件與相關民事爭議是否發生交叉的審查確定
房地產權屬登記行政行為與相關民事行為在法律關系上發生沖突而引發訴訟時，很難或不可能由一個審判組織依據單一訴訟程序解決爭訟，必須根據案件的不同事實，理順出不同的法律關系，依據不同的程序法，作出相應的判決結果。行政訴訟的當事人行使行政訴訟權利的目的不但是為了維護自己的行政權利得到實現，而最重要、最關鍵的目的是要通過行使行政訴訟權得到救濟之后實現其人身和財產上的權利。這就充分說明了行政訴訟與民事訴訟無論從主體上，還是從訴訟目的上都存在著千絲萬縷的聯系。但是這種聯系一旦發生訴訟不能適用一個程序來調整。
從審判實務角度上研究，房屋登記行政案件與相關民事案件在程序上的交叉問題在具體的案件中應當重點把握以下幾個方面：一是涉案的法律關系是否為行政法律關系與民事法律關系并存；二是兩種法律關系相互之間發生影響，包括時間上的影響和空間上的影響；三是用一個程序能否徹底解決訴訟當事人的爭議；四是作為行政法律關系的訴訟主體或民事法律關系的當事人能否在一個案件中依法予以追加。民事審判中的房地產案件和行政審判中的房屋登記行政案件，只有同時具備以上四點，才可以確認該案為行政與民事交叉案件。
例如，甲公司將自己開發的房屋在未辦理所有權登記之前將其中部分門市房賣給了乙企業。’在價款和房屋相互交付一年后，甲將該房屋全部登記為自己的所有權。同時向乙下屬的使用單位丙收取房租。當乙得知丙向甲繳納租金，以自己與甲的買賣行為是所有權的買賣而不是使用權的買賣為由，指定丙停交租金，同時向人民法院請求確認雙方買賣行為是所有權的買賣，而不是使用權的買賣，并要求甲返還違法收取的租金。本案中，原告的是民事法律關系，主張財產權，被告以行政法律關系進行抗辯，二者同發生在一個案件之中；原告房屋買賣行為的內容與被告答辯的登記行為相互產生影響，在時間上，雙方的買賣行為在先，登記行為在后，在空間上涉及了所有權和使用權；按照民事訴訟法的規定，民事訴訟不能解決行政登記是否有效的問題，而行政訴訟又不能對雙方當事人的買賣行為是否合法、買賣的標的物如何確定作出裁判；在訴訟參加人的資格上，登記機關不能在自己登記的房屋發生買賣糾紛時以第三人或其他訴訟當事人的身份參加訴訟，而賣方同樣不能以原告的身份參加行政訴訟。
三、房地產權屬登記行政案件與相關民事案件發生交叉時的審理方式
由于法律并未明確規定行政訴訟和民事訴訟的分工，作為法官也并非能夠準確確定，那么原告在進行訴訟選擇時難免存在偏差。此時人民法院應當行使闡明權，同時應當尊重原告的訴訟選擇權。根據我國現行的民事訴訟法及其相關司法解釋和行政訴訟法及其相關的司法解釋規定，當二者交叉時，應當從公法優于私法的角度確定審判順序，并在審判實踐中應當把握以下幾個原則：
一是行政審判優先原則。按照公法先于私法，比照刑事先于民事的審判原則。當二者發生程序上的交叉時，應當采取行政審判優先的原則。在大多數的涉及房屋處分權爭議的案件中，有關登記的行為或者發生在買賣之前，或者發生在買賣之后，要么是初始登記，要么是撤銷登記。例如，本文所列舉的某公司房屋買賣糾紛案，既然被告在答辯中舉出了房屋登記行政行為的證據，那么就應當中止民事訴訟，起動房屋登記的行政訴訟程序。通過審查行政機關登記行政行為的合法性問題，確定涉案房屋的所有權。
二是民事優先證據原則。在大量的房屋所有權糾紛案件中，涉案的房屋已經發生登記行政行為，而行政機關卻不能完整的提供登記證據時，人民法院會判決撤銷該行政行為，但因行政審判不能評價民事爭議，所以行政相對人的權利仍未得到明確保護，此時主張權利的一方可以在民事訴訟中通過舉證證明爭執房屋所有權的歸屬，然后以生效的民事判決作依據請求房屋登記管理機關變更登記。
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《中華人民共和國行政訴訟法》實施以來,全國各級法院審理了大量的行政訴訟案件,也反映出了一些問題,難、審判效率低成了人們反映最為強烈的“固疾”。造成這種狀況的原因之一就是現行制度缺乏一種簡便、快捷的審判程序,大多數相對人在遇到行政機關的輕微不法侵害時,會考慮到訴訟成本而忍痛作罷。為了暢通救濟渠道,切實解決公民“告狀難”的實際問題,筆者認為應在行政訴訟程序中增設“簡易程序”。
一、構建行政訴訟簡易程序的必要性與可行性
(一)行政訴訟增設簡易程序是合理配置司法資源,促進司法發展的需要。公正、效率一直是人民法院追求的目標,如何合理配置司法資源,提供充分的救濟,便成了中國行政訴訟制度設計的首要問題。簡易程序具有的省人、省力、省物的這一經濟性特點,在訴訟制度中應有自己的地位,德國行政訴訟原本沒有簡易程序的規定,基于為公民提供有效法律保護的需要,在1997年修改《行政法院法》時,建立了“法院裁決”和“范例訴訟”兩種簡易程序制度,極大地提高了德國行政法院的司法效能。我國臺灣地區“行政訴訟法”(1998年)也增設了簡易程序,該法規定了簡易程序的適用對象為捐稅征收、行政處罰及其他公法財產訴訟標的在3萬元新臺幣以下的案件;不服行政機關所為記點、記次或類似輕微處分的案件。
(二)我國有關立法和司法實踐為行政訴訟增設簡易程序創造了條件。我國《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》規定的簡易程序,司法實踐證明是切實可行的,其立法與基本成熟的制度安排為增設行政訴訟簡易程序提供了借鑒。另外值得一提的是關于簡易程序我國立法已經有了一定的涉及。《行政訴訟法》頒行十多年來,我國人民法院已經積累了不少審理行政案件的經驗,大多數行政審判人員已完全能夠獨立承擔案件的審判工作,這也從執法層面為行政訴訟簡易程序的實施提供了保障。
二、建構行政訴訟簡易程序的基本構想
(一)關于簡易程序的最低公正標準。簡易程序的最低公正標準是人們在肯定其高效率低成本的同時所重點關注的問題。簡易程序與普通程序的分立,并不意味著是效率與公正的分離,因此在設計簡易程序時必須要符合一些最低的程序公正標準,使當事人受到最基本的公正對待。
1.簡易程序應依當事人合意,但法院也必須衡量公共利益。一般凡符合簡易程序法定適用范圍的,就可以啟動簡易訴訟程序。但當事人合意適用簡易程序時,具體又包括兩種情形:一是任意合意適用簡易程序,這是維護當事人程序選擇權的必然結果。因為“關于通常訴訟程序之規定,甚為周密,旨在保護雙方當事人之利益。茲當事人兩造既合意適用簡易程序,本于當事人之程序選擇權,實無違反當事人之意思強行適用通常訴訟程序之必要。”但是這里需要強調的是,出于公共利益的考慮,以及行政訴訟的特殊性,人民法院對于當事人的合意必須加以判斷。二是擬制合意適用簡易程序,即對于原本非簡易程序適用的案件,未經當事人合意,法院直接適用了簡易程序,但當事人都未依法提出異議,可視為已有適用簡易程序之合意。亦即擬制為當事人依法合意選擇適用簡易程序,事后不能以其未經合意而為上訴理由。這樣做是為了維護訴訟程序的安定。2.簡易程序中當事人其他權利保障。這方面包括諸如獲得律師的幫助,告知當事人權利等等。
(二)關于簡易程序適用范圍的規定。簡易程序的適用范圍在各國立法中不盡相同,德國采取概括式標準,“法院裁判”簡易程序的適用范圍是“訴訟事件在事實上或法律上并無特別困難,或事實之內容已臻明確”,我國臺灣地區則采用列舉式標準。概括式涉及范圍較廣,但規定比較模糊,操作較為困難。列舉式規定的適用范圍比較明確,但不能窮盡所有事件。筆者認為應綜合上述二者的長處,對我國行政訴訟簡易程序適用范圍作如下規定:1.事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的第一審行政案件,可以適用簡易程序。2.小額標的案件,如標的額較小的涉及稅收或其他行政、事業性收費的案件;罰款額較小的行政處罰案件;賠償請求較小的行政訴訟案件;3.不服行政機關警告、通報批評等輕微行政處罰的案件。4.法律規定應適用簡易程序的其他案件。5.當事人一致選擇適用簡易程序,人民法院認為可以適用簡易程序的案件。
(三)關于簡易程序審判的一些具體規定。1.簡易程序適用于一審法院。2.簡易程序可以口頭,符合條件的由審判人員記入筆錄,并告知雙方當事人。被告的答辯應采用書面形式,提供作出行政行為的事實與法律依據。3.人民法院適用簡易程序審理行政案件,一般應在立案之日起30日內審結。4.人民法院適用簡易程序審理行政案件由審判員一人獨任審理,可以隨時傳喚當事人、證人。5.人民法院適用簡易程序受理的案件,應當在立案之日起三日內將副本或原告口頭筆錄發送給被告,被告應在收到狀副本或原告口頭筆錄之日起五日內向人民法院提交作出行政行為的事實和法律依據。人民法院應在收到答辯狀之日起三日內將答辯狀副本發送給原告。被告不答辯的,不影響人民法院對案件的審理。6.傳喚當事人、通知證人的方式簡便,可以以口頭、電話等方式。7.庭審過程簡化。人民法院在受理案件后,經過必要的準備即可開庭審理,法庭調查和辯論可同步進行,不必有嚴格的區分。8.簡易程序應盡可能以一次開庭為原則。9.簡化裁判文書制作。
結語:美國學者龐德這樣表述他對法律的看法:“為了理解當下的法律,我滿足于這樣一幅圖景,即在付出最小代價的條件下盡可能地滿足人們的各種要求。”付出最小的代價,滿足人們盡可能多的要求,從而接近正義,構建行政訴訟簡易程序的目的正在于此。
參考文獻:
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[2]應松年.外國行政程序法匯編[M].中國法制出版社,1999
[3]江偉主.民事訴訟法學原理[M].中國人民大學出版社,1999
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人民法院審理二審行政案件，依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的規定，發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關條款有：
一、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，原判決認定事實不清，證據不足，或者由于違反法定程序可能影響案件正確判決的，裁定撤銷原判，發回原審人民法院重審，也可以查清事實后改判。當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。
二、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第一款規定，原審判決遺漏了必須參加訴訟的當事人或者訴訟請求的，第二審人民法院應當裁定撤銷原審判決，發回重審。
三、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十一條第三款規定，原審判決遺漏行政賠償請求，第二審人民法院經審理認為依法應當予以賠償的，在確認被訴具體行政行為違法的同時，可以就行政賠償問題進行調解；調解不成的，應當就行政賠償部分發回重審。
四、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十九條第（一）項規定，人民法院審理二審案件和再審案件，對原審法院受理、不予受理或者駁回起訴錯誤的，應當分別情況作如下處理：第一審人民法院作出實體判決后，第二審人民法院認為不應當受理的，在撤銷第一審人民法院判決的同時，可以發回重審，也可以逕行駁回起訴。
以上是二審行政案件發回重審、應當發回重審、可以發回重審的相關規定。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，當事人對重審案件的判決、裁定，可以上訴。那么，在審判實踐中，人民法院審理當事人對重審案件的判決、裁定提起上訴的二審行政案件能否第二次發回重審呢？
《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》沒有明確規定。而人民法院審理二審民事案件，按照《最高人民法院關于人民法院對民事案件發回重審和指令再審有關問題的規定》第一條規定，第二審人民法院根據民事訴訟法第一百五十三條第一款第（三）項的規定將案件發回原審人民法院重審的，對同一案件，只能發回重審一次。第一審人民法院重審后，第二審人民法院認為原判決認定事實仍有錯誤，或者原判決認定事實不清、證據不足的，應當查清事實后依法改判。
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行政訴訟；程序；原告資格障礙
“民難告官”一直是我國社會的一個頑疾。雖然新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當前我國行政訴訟案件在數量上激增，但由于我國大多數行政案件根本沒有進入實質性審理程序，就被以莫須有的程序性“問題”駁回，從而被消滅在萌芽狀態。因而，這種狀況實質上并未因新行政訴訟法頒布施行而明顯改善，如筆者所在的連云港市海州區人民法院行政案件勝訴率竟然只有可憐的2．6％［1］。毫無疑問，造成這種老百姓所謂的“官官相護”現狀的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆無忌憚地“護官”，顯然與我國行政訴訟在程序上存在疏漏密切相關。因此，對當前我國在行政訴訟程序中存在的直接導致行政訴訟案夭折的程序性法律障礙進行探索分析，對公正、及時審理行政案件，真正實現行政司法監督職能，促進行政機關依法行政無疑是極其重要且刻不容緩的。限于篇幅和能力，筆者僅就行政訴訟原告資格性法律障礙作一些淺顯探析。
一、行政訴訟原告資格性法律障礙的內涵及性質
障礙，漢語意為阻礙前進的東西，因此，顧名思義，所謂行政訴訟程序性法律障礙即阻礙行政訴訟程序合法、正常進行的各種因素，而行政訴訟原告資格性法律障礙就是阻礙行政訴訟原告主體資格認定并進而阻礙行政訴訟程序依法、正常進行的各種因素。行政訴訟原告是行政訴訟的發起者，提起行政訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和繼續進行，根據現行法律規定，一旦法院認定原告主體不適格，則已經受理立案的行政案件就將被裁定駁回而不能進入實質審理，這也就意味著，一個行政訴訟程序的階段性終結。因此，和其他行政訴訟程序性法律障礙相比，行政訴訟原告資格性法律障礙對行政訴訟的影響，通常來說是直接的和根本性的，是行政訴訟程序性法律障礙中對行政訴訟的提起和進行影響最大的一種。
二、當前我國行政訴訟原告資格性法律障礙實證
我國行政訴訟案件勝訴率嚴重背離我國當前行政法治真實狀況是公開的秘密，更讓人觸目驚心的是，絕大多數敗訴案件都是因原告資格性法律障礙而被駁回，即未審先敗。以筆者為例，新《行政訴訟法》施行后，筆者作為原告人參與辦理5起行政訴訟案件，無一幸免，全部被以原告資格性法律障礙駁回而未進入實質性審理。以下為其中較為典型的兩例：
（一）顧守林訴灌云縣國土資源局履行法定職責案［2］
原告顧守林是灌云縣龍苴鎮竹墩村的村民，因該村村支書常青甫連續多次大肆侵占村中集體土地、建房出售以謀取私利，顧守林及其他部分村民多次到灌云縣國土資源局，要求其對常青甫的違法行為進行處理，但灌云縣國土資源局一直消極應對，兩次拒收顧守林以特快專遞的方式提出的查處申請。因此，顧守林以不履行法定職責為由，將灌云縣國土資源局告到連云港市海州區人民法院。2014年12月28日海州區法院經過開庭審查，以只有過半數的村民才可以以集體經濟組織名義提訟，顧守林以個人名義提訟，不是適格原告為由，裁定駁回顧守林的。顧守林不服一審裁定，提起上訴。二審中，在當事人明確指出最高院的十大行政不作為案例中的《張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案》［3］與本案案情完全相似的情況下，連云港中院仍然以顧守林與所涉及集體土地無法律上利害關系為由，認定其不是適格當事人，駁回其上訴，維持了一審裁定。顯然，本案中，兩審法院的理由都涉及典型的原告資格性法律障礙問題。一審不顧不作為行政案件的特殊性和合理解決當前中國農村類似案件的現實需要，將最高院本意是關于土地侵權案件本身的原告主體資格認定司法解釋中關于“村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提訟”［4］的規定硬套到本案中，否定了適格的原告訴權，致使侵權案件與不作為行政案件都無法得以糾正。對此，即便可以以專業技能作為借口，但其違背法律精神的事實卻顯而易見。而對于二審裁定，雖然我國并非判例國家，但在最高院已經指導性案例的情況下，二審卻不管不顧，其故意曲解法律精神以“護官”則更是一目了然。
（二）郝貴友訴灌云縣四隊鎮人民政府土地權屬確認糾紛案［5］
2013年1月，在原告郝貴友不知情的情況下，原灌云縣魯河鄉人民政府作出《關于楊莊村村民王余明土地權屬爭議的處理意見》，將郝貴友擁有使用權的宅基地的一部分確定給了第三人王余明；2013年2月28日原告郝貴友將自己所有的位于四隊鎮的房屋轉讓給案外人龔本榮后，在知悉確權行為且復議未果的情況下，郝貴友遂向海州區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷灌云縣四隊鎮人民政府（原魯河鄉人民政府）作出的魯政發（2013）2號《關于楊莊村村民王余明土地權屬爭議的處理意見》。海州區法院在開庭審查后，認為本案中原告郝貴友已將房屋轉讓，其仍以已經轉讓了的房屋土地使用權人的名義提訟，屬于主體不適格，裁定駁回了郝貴友的。二審以同樣的理由駁回了郝貴友的上訴。本案中郝貴友不是行政行為的相對人，其作為原告是否適格關鍵是看其與被告的行為是否存在利害關系。由于行政行為發生在轉讓行為之前，并直接導致了郝貴友不能對案外人完全履行義務，因而，可以說，郝貴友與被告的行為存在利害關系是顯而易見的。但兩審法院在審查中卻完全不顧行政訴訟法關于利害關系人訴權的明確規定，對庭審中原告方明確主張的、即便是一個普通老百姓都能感知得到的事實完全視而不見，在裁定中都對利害關系的存在與否只字不提。因此，與前一起案件相較，可以說，本案兩審法院實際上是在公然違法設置原告資格性法律障礙。
三、行政訴訟原告資格性法律障礙產生的原因
（一）立法對原告范圍的限制及具體規定的不明確
從理論上說，如果立法者不對行政訴訟原告的范圍加以限制，也就不存在原告資格性法律障礙。那么，任何主體只要認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，就可以向人民法院提起行政訴訟，而人民法院受理案件后，也就必須要依法對該行政行為是否侵犯其合法權益進行審理并作出判定。不過，這顯然只是行政訴訟的一種理想狀態，因為：我國新的《中華人民共和國行政訴訟法》在第2條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提訟”后，仍然與舊法一樣，又于該法第25條同時規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提訟”，從而對行政訴訟原告的范圍加以了限制；而由于我國已經開始實行立案登記制，這就必然產生在行政訴訟提起后，要對行政訴訟原告主體資格進行審查的結果。而既然有審查，也就有了產生障礙的可能。同時，由于當前準抽象行政行為、偽行政行為及職責不清的行政不作為等現象的大量存在，很多情況下，行政行為的相對人并不明確且行政行為侵犯的也并不一定是行政行為相對人的權益；加之所謂利害關系又是極其空幻而抽象的法律術語，“在何種情況下才能認定某一公民、法人或者其他組織同某一個具體行政行為之間存在著某種法律上的牽連關系，應當以什么樣的標準作為個案判斷的依據，法律及其相應的司法解釋均未作出明確與細致的規定”［6］，因而，實踐中，在依法對行政訴訟原告主體資格進行審查時，自由裁量就不僅是必然的，而且也是必須的。而既然存在自由裁量，各種人為設定的障礙應運而生當然也就成為可能。
（二）審判機構和人員對法律精神與原則或有意或無意地曲解
行政訴訟是法律建構的制度，因而法律對原告范圍的限定也是行政訴訟制度的組成部分，其只存在合理與否的問題，本身并不直接構成影響行政訴訟正常進行的障礙。從英美法系國家在無法律明確規定也無先例可循的情況下，行政訴訟仍可順利進行的情況看，由于立法技術、立法者能力等主客觀因素的影響而導致的立法對原告主體資格的內涵與外延限定不明確，顯然，也并不會必然導致原告資格性法律障礙。也就是說，雖然立法對原告范圍的限制及具體規定的不明確導致了原告資格性法律障礙有了產生的可能，但如果審判機構和人員具有較高的專業技能和良好的職業道德，能夠按照行政訴訟法律精神與原則去判定原告適格與否，則影響適格原告進行訴訟的原告資格法律障礙就不會產生，在沒有其他程序影響的情況下，已經進行的行政訴訟就必將進入實質性審理程序。因此，如前引案例，可以說目前我國行政訴訟中原告資格性法律障礙完全是審判機構和人員或有意或無意地曲解法律精神與原則直接制造出來的。
四、消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙的思路與策略
行政訴訟原告資格性法律障礙只是諸多行政訴訟程序中的一種，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，顯然既要針對原告資格性法律障礙產生的原因采取針對性措施，又要面向整個行政訴訟制度進行系統性應對。筆者認為，當前，主要應從以下幾個方面入手來消除或減少我國行政訴訟中原告資格性法律障礙：
（一）修改行政訴訟法，刪除第25條規定如前所述，行政訴訟法第25條對原告范圍的限定是原告資格性法律障礙產生的前提因素，因此，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，最根本的措施就是修改行政訴訟法，從而消除該限制。由于，“從我國行政訴訟實踐看，行政相對人在階段普遍存在的問題是不愿告、不敢告、不會告的問題。”［7］因此，在立案制度改革前，對原告主體資格進行限制也許對節約司法資源、防止濫訴具有一點合理性，但在實行立案登記制后，且行政訴訟受案范圍被限制又有訴訟成本壓力的情況下，對原告主體資格進行限制已經毫無必要。實際上，對原告主體資格進行限制反而導致了許多行政案件既開庭審查又不進行實質審理的結果，往往是審查出現原告資格性法律障礙又引起再次，既占用了司法資源又達不到行政監督的目的，是真正的司法資源浪費。因此，在新的立案制度下，增加一種違法而不侵權的裁判形式，不再對原告主體資格進行限制并審查，對所有行政訴訟進行實質審理并裁判，完全是可行而合理的。
（二）完善制度，強化責任追究“離開獨立審判權，行政訴訟法就可能淪為空文”［8］，因此，不論行政訴訟法如何修改，為了徹底消除或盡量減少原告資格性法律障礙及其他行政程序，完善相關制度，可設立中國特色的行政法院，以使行政案件審判機構保持相對的獨立性，減少內外部的干預，無疑是十分必要的。而如前所述，由于審判機構和人員對法律精神與原則或有意或無意的曲解是我國行政訴訟原告資格性法律障礙產生的直接原因；因此，在修法、改制的基礎上，對有意曲解法律的審判機構和人員追究責任，顯然也是不可或缺的措施。
（三）加大宣傳教育培訓力度，提升司法裁判人員的職業道德水平和業務能力，建設一支高素質的司法隊伍“如果在一個秩序良好的國家里安置一個不稱職的官吏去執行那些制定得很好的法律，那么，這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增加，而且最重要的政治破壞和惡行也會從中滋生。”［9］故意的曲解源于外來的各種阻力、壓力和誘惑，無意的曲解則是因為能力的欠缺，而制度只是外在的約束，如果不能從內在提升司法裁判人員的職業道德水平，無論怎么嚴格的追責制度，也難以完全讓司法裁判人員抵御住各種阻力、壓力和誘惑；而即便司法裁判人員能抵御住各種阻力、壓力和誘惑，如果不能從內在提升其業務能力，也無法保證他們能作出準確的判斷和正確的判定。因此，即便是在修法后，為了避免原告資格性法律障礙借道其他行政訴訟程序，影響行政訴訟的提起和進行，從內在提升司法裁判人員的職業道德水平和業務能力，建設一支高素質的司法隊伍也是極其必要的。
參考文獻：
［1］4起勝訴“民告官”案件為打行政官司提供范本［EB／OL］
［2］郝貴友與灌云縣四隊鎮人民政府行政確認二審行政裁定書［EB／OL］．
［3］張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案［EB／OL］．
［4］最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定［EB／OL］．
［5］顧守林與灌云縣國土資源局不履行法定職責二審行政裁定書［EB／OL］．
［6］胡紹娟．行政法律利害關系人的判定路徑解析［D］．西南政法大學，2012．
［7］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京：北京大學出版社，2011．
