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(代序)

北京市第四中級(jí)人民法院成立于2014年12月30日，是全國(guó)首批跨行政區(qū)劃人民法院，也是北京市司法體制改革首批整建制綜合改革試點(diǎn)法院。北京四中院的成立，是落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神的具體舉措，是我國(guó)司法體制改革的重要成果。履職一年來(lái)，北京四中院深入貫徹落實(shí)中央、較高人民法院、北京市委及北京市高級(jí)人民法院的改革部署，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的悉心指導(dǎo)和社會(huì)各界的大力支持下，銳意進(jìn)取，改革創(chuàng)新，初步實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行平穩(wěn)、開(kāi)局良好的改革初衷，執(zhí)法辦案、司法改革、隊(duì)伍建設(shè)等各項(xiàng)工作初見(jiàn)成效。

一、提升審判質(zhì)效為核心，扎實(shí)推進(jìn)執(zhí)法辦案及時(shí)要?jiǎng)?wù)

一是以跨區(qū)管轄案件審理為核心，公正高效審理各類(lèi)案件。北京四中院作為跨行政區(qū)劃法院，承擔(dān)著防止司法地方化傾向、消除訴訟"主客場(chǎng)"現(xiàn)象，監(jiān)督政府依法行政、維護(hù)法律公正實(shí)施的重要使命。以區(qū)縣政府為被告的行政案件為例，2014年，全市法院全年共受理此類(lèi)案件216件，四中院成立后，該類(lèi)案件由四中院集中管轄，全年受理案件超過(guò)1100余件，超過(guò)2014年全年的5倍多。從建院伊始就落實(shí)立案登記制改革，行政案件立案率從北京市2014年的32%提高到88%。針對(duì)司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)履職中存在的問(wèn)題，積極延伸司法職能，通過(guò)司法建議、審判白皮書(shū)等方式督促改進(jìn)；加強(qiáng)與市區(qū)兩級(jí)政府法制部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，靠前提示行政行為中應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題，減少行政不當(dāng)行為，推進(jìn)政府依法行政。

二是結(jié)合管轄受理特殊重大案件特點(diǎn)，有效開(kāi)展審判執(zhí)行工作。針對(duì)受理案件呈現(xiàn)出的"以行政案件為主體，重大疑難復(fù)雜案件多發(fā)"的特征，強(qiáng)化行政審判功能作用，把握新《行政訴訟法》立法宗旨和要義，積極推進(jìn)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，探索適用行政審判簡(jiǎn)易程序，妥善處理行政復(fù)議"雙被告"案件，努力促進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)化解。一年來(lái)，四中院審結(jié)的近千件行政案件，沒(méi)有引發(fā)群體訪(fǎng)、越級(jí)訪(fǎng)，實(shí)現(xiàn)了法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。此外，四中院受理案件中一審案件占比達(dá)到845%，針對(duì)這一情況，四中院堅(jiān)持以庭審為中心，充分發(fā)揮庭審的實(shí)質(zhì)性作用，強(qiáng)化對(duì)事實(shí)證據(jù)的認(rèn)定，確保一審案件的審判質(zhì)量。實(shí)施"立保同步"工作機(jī)制，針對(duì)所受理金融保險(xiǎn)類(lèi)案件標(biāo)的額巨大的實(shí)際情況，在立案同時(shí)就及時(shí)時(shí)間提示當(dāng)事人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全并根據(jù)申請(qǐng)即時(shí)開(kāi)展財(cái)產(chǎn)保全工作，履職以來(lái)開(kāi)展保全工作已累計(jì)出差近30萬(wàn)公里，覆蓋全國(guó)24個(gè)省(市、自治區(qū))，保全標(biāo)的達(dá)90億元，通過(guò)有效的保全促進(jìn)相關(guān)案件得到迅速履行。積極探索多元矛盾化解、繁簡(jiǎn)分流等工作機(jī)制，提高案件審判效率，被較高人民法院授予"全國(guó)保險(xiǎn)糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制建設(shè)示范法院"榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。

三是以改革創(chuàng)新為核心動(dòng)力，多舉措提高審判質(zhì)效。強(qiáng)化"332"審判團(tuán)隊(duì)建設(shè)，明確法官及法官助理、書(shū)記員各自的職責(zé)定位，確保法官將主要精力投入對(duì)案件的研究中，使裁判過(guò)程更加集中高效。細(xì)化合議庭工作規(guī)范，實(shí)行合議庭成員共同閱卷、庭前評(píng)議等機(jī)制，評(píng)議中合議庭各成員均須充分說(shuō)明理由和依據(jù)，裁判文書(shū)由合議庭成員共同審閱和簽署，真正實(shí)現(xiàn)合議庭全體成員共同參與案件審理、共同承擔(dān)審判責(zé)任，避免發(fā)生合議庭合而不議、名合實(shí)獨(dú)的情形。明確院庭長(zhǎng)審判權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)限于本人親自審理的案件，充分發(fā)揮院庭長(zhǎng)作為博學(xué)法官在審理重大疑難案件中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，全院庭長(zhǎng)辦理案件數(shù)量不少于本庭法官平均辦案數(shù)量的50%，院庭長(zhǎng)辦案數(shù)占到全院結(jié)案總數(shù)的198%。

二、以落實(shí)審判責(zé)任為重點(diǎn)，有序推進(jìn)司法改革各項(xiàng)任務(wù)

一是以責(zé)任落實(shí)為核心，健全完善責(zé)權(quán)利一體化機(jī)制。初步構(gòu)建了案件審判責(zé)任、審判監(jiān)督責(zé)任、審判管理責(zé)任三大責(zé)任體系，明確三類(lèi)責(zé)任主體的責(zé)任范圍和責(zé)任承擔(dān)方式；在上述三大責(zé)任體系基礎(chǔ)上，聚焦案件審判責(zé)任查究，按照"權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一"的要求，研究制定《落實(shí)審判責(zé)任制實(shí)施辦法》，將審判責(zé)任區(qū)分為差錯(cuò)瑕疵、違規(guī)違紀(jì)、違法審判三類(lèi)。針對(duì)差錯(cuò)瑕疵責(zé)任，建立差錯(cuò)瑕疵案件兩級(jí)質(zhì)詢(xún)、通報(bào)講評(píng)制度和審判責(zé)任申辯公示機(jī)制，在明確和落實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)上，努力推動(dòng)建立法官及各類(lèi)人員多元激勵(lì)和職業(yè)保障機(jī)制，力求責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一。

二是以權(quán)力清單為依托，調(diào)整轉(zhuǎn)變?cè)和ラL(zhǎng)行權(quán)方式。制定出臺(tái)了院庭長(zhǎng)審判監(jiān)督權(quán)管理權(quán)運(yùn)行規(guī)則，明晰權(quán)力清單和負(fù)面清單，明確界定院庭長(zhǎng)行權(quán)范圍，規(guī)范院庭長(zhǎng)行權(quán)方式。建立了博學(xué)法官專(zhuān)業(yè)會(huì)議制度，并依托法官會(huì)議實(shí)現(xiàn)院庭長(zhǎng)組織化行權(quán)，明確除對(duì)個(gè)別特殊敏感案件實(shí)行集中統(tǒng)一督導(dǎo)管理外，院庭長(zhǎng)不再聽(tīng)取個(gè)案匯報(bào)。改革完善審委會(huì)工作機(jī)制，制定《審委會(huì)工作規(guī)則》，將法官會(huì)議作為提交審委會(huì)討論案件的過(guò)濾機(jī)制，明確審委會(huì)討論決定的案件僅限于重大、疑難、復(fù)雜案件，并且主要討論決定案件的相關(guān)法律適用問(wèn)題，不再研究個(gè)案的事實(shí)證據(jù)問(wèn)題。強(qiáng)化審判委員會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定審判工作重大事項(xiàng)的宏觀指導(dǎo)職能，通過(guò)研究討論審判工作重大事項(xiàng)、規(guī)范性文件、典型案例、總結(jié)審判執(zhí)行工作經(jīng)驗(yàn)等，促進(jìn)審判工作的規(guī)范化，統(tǒng)一司法原則、標(biāo)準(zhǔn)和尺度。健全審委會(huì)委員履職考評(píng)機(jī)制，強(qiáng)化審委會(huì)委員履職責(zé)任。

三是以全程留痕為抓手，確保審判權(quán)依法獨(dú)立公正行使。建立案件干預(yù)和案件監(jiān)督全程留痕制度，明確監(jiān)察室作為內(nèi)、外部人員過(guò)問(wèn)干預(yù)案件信息登記歸口管理部門(mén)，確保各類(lèi)過(guò)問(wèn)干預(yù)事項(xiàng)得到及時(shí)、完整、的記錄；依托法官會(huì)議和審委會(huì)加強(qiáng)對(duì)重大審判理論實(shí)踐問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)研究，統(tǒng)一審判思路和尺度，推行實(shí)訓(xùn)制培訓(xùn)模式，建立審判業(yè)務(wù)專(zhuān)家?guī)Ы讨婆囵B(yǎng)機(jī)制和專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，努力提升法官執(zhí)業(yè)能力水平；建立審判人員履行法定職責(zé)保障機(jī)制，以規(guī)制懲戒訴權(quán)濫用為依托，維護(hù)審判秩序，確保法官依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)；探索建立"繁案精審、簡(jiǎn)案快審"機(jī)制，率先適用行政審判簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣?；制定出臺(tái)《規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系的規(guī)定》，建立專(zhuān)業(yè)審判領(lǐng)域述評(píng)指導(dǎo)和案例指導(dǎo)制度，有效防止因不當(dāng)監(jiān)督對(duì)下級(jí)法院審判工作造成的不利影響。

四是以自治管理為重心，突出強(qiáng)化法官主體地位。探索建立法官自治管理新機(jī)制，嘗試以法官委員會(huì)為依托，構(gòu)建法官自治管理平臺(tái)，努力實(shí)現(xiàn)法官的自我教育、自我管理、自我監(jiān)督和自我提高；細(xì)化合議庭工作規(guī)范，明確合議庭內(nèi)部審判長(zhǎng)與法官同權(quán)同責(zé)，但審判長(zhǎng)需對(duì)庭審程序的規(guī)范性和完整性負(fù)責(zé)；依托博學(xué)法官專(zhuān)業(yè)會(huì)議制度，將審判工作中的重大理論實(shí)踐問(wèn)題依循相關(guān)程序提交法官會(huì)議研究討論，討論結(jié)果作為合議庭參考意見(jiàn)，由主審法官或合議庭自主決定是否采納。

三、以推進(jìn)融合發(fā)展為基礎(chǔ)，深入推進(jìn)干警隊(duì)伍能力建設(shè)

一是以職責(zé)管理為突破，完善三類(lèi)人員考核評(píng)價(jià)體系。將過(guò)往以職務(wù)管理為主的干部管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐月氊?zé)管理為重心的管理模式，進(jìn)一步明晰各類(lèi)別各層級(jí)各崗位干警的職責(zé)權(quán)限；制定符合改革要求的績(jī)效考核辦法，根據(jù)"三類(lèi)人員"履職特點(diǎn)分別建立履職業(yè)績(jī)檔案和審判績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制；健全審判團(tuán)隊(duì)一體化考評(píng)機(jī)制，對(duì)法官、法官助理、書(shū)記員根據(jù)其職責(zé)權(quán)限分別設(shè)定考評(píng)項(xiàng)目并對(duì)合議庭實(shí)行一體化綜合考評(píng)。

二是以平臺(tái)建設(shè)為保障，探索構(gòu)建扁平化管理模式。在法院管理方面摒棄行政化管理模式，探索構(gòu)建四大工作平臺(tái)，即依托法官管理委員會(huì)，構(gòu)建法官執(zhí)業(yè)綜合管理平臺(tái)；依托審判委員會(huì)，構(gòu)建審判業(yè)務(wù)綜合管理平臺(tái)；依托司法服務(wù)辦公室，構(gòu)建內(nèi)外司法服務(wù)綜合管理平臺(tái)；依托綜合行政辦公室，構(gòu)建隊(duì)伍綜合管理保障平臺(tái)，將涉及法院管理的50余項(xiàng)工作職能集中整合到這四個(gè)平臺(tái)之中，有效減少管理層級(jí)，提升管理效能。四個(gè)平臺(tái)建設(shè)堅(jiān)持以審判為中心，緊密?chē)@服務(wù)審判、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)法官，寓管理于服務(wù)，為執(zhí)法辦案及時(shí)要?jiǎng)?wù)提供品質(zhì)、便捷、高效保障。重視信息化建設(shè)應(yīng)用，以四大平臺(tái)為框架構(gòu)建信息化綜合服務(wù)管理平臺(tái)，充分滿(mǎn)足各項(xiàng)服務(wù)、管理需求，有效發(fā)揮信息化建設(shè)的保障促進(jìn)作用。

三是以分類(lèi)管理為基礎(chǔ)，優(yōu)化配置各類(lèi)審判資源。完善人員分類(lèi)管理機(jī)制，在落實(shí)三類(lèi)人員分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化各類(lèi)人員的員額配比，建立完善更加符合審判規(guī)律的員額管理新機(jī)制；建立法官員額動(dòng)態(tài)調(diào)整衡平機(jī)制，根據(jù)審判工作的實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整法官員額，確保"崗額適配""人崗相宜"；對(duì)法官助理和書(shū)記員探索分層分級(jí)管理，根據(jù)司法行政隊(duì)伍大幅壓縮的實(shí)際，按照"符合實(shí)際、提升效能"的原則，扎實(shí)做好可用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)崗位及工作量的科學(xué)測(cè)算、員額比例確定等基礎(chǔ)性工作，力爭(zhēng)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式補(bǔ)充司法行政隊(duì)伍。

四是以一體化監(jiān)督為載體，推動(dòng)建立公正廉潔司法新模式。建立執(zhí)法監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，對(duì)案件評(píng)查、審務(wù)督察、紀(jì)檢監(jiān)察等資源力量進(jìn)行有機(jī)整合，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立完善科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)透明的審判責(zé)任認(rèn)定處理機(jī)制；自覺(jué)接受外部監(jiān)督，整合統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)絡(luò)資源力量，面向代表委員、特邀監(jiān)督員、檢察機(jī)關(guān)等建立統(tǒng)一對(duì)外聯(lián)絡(luò)窗口，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾意見(jiàn)建議的統(tǒng)一收集和集中反饋；根據(jù)四中院"以行政案件為主"的受理案件實(shí)際情況，注重加強(qiáng)公共關(guān)系協(xié)調(diào)，積極與相關(guān)政府法制部門(mén)、"一行兩會(huì)"、高等院校、科研機(jī)構(gòu)等建立常態(tài)化溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，定期座談交流，已先后與北京師范大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院簽訂交流合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)；注重法律職業(yè)共同體建設(shè)，在北京市率先出臺(tái)保障律師職業(yè)權(quán)利的規(guī)定，同時(shí)與檢察機(jī)關(guān)就加強(qiáng)法律監(jiān)督出臺(tái)框架意見(jiàn)，與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)建立"偵控辯審"四方聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革。

通過(guò)一年來(lái)的實(shí)踐，北京四中院在跨區(qū)法院改革、推進(jìn)落實(shí)中央司法改革部署方面取得三方面基本經(jīng)驗(yàn)：

一是為跨行政區(qū)劃法院建設(shè)提供了樣本。四中院是按照中央部署，在北京鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院的基礎(chǔ)上加掛牌子組建成立的，對(duì)鐵路中院原有人員結(jié)構(gòu)、案件管轄、機(jī)構(gòu)設(shè)置都需要進(jìn)行重新規(guī)劃和改造。為做好這項(xiàng)工作，我們?cè)谡J(rèn)真細(xì)致向每一名干警做好政策宣講、改革宣傳、談心談話(huà)工作，確保各位干警在了解改革、擁護(hù)改革的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決落實(shí)改革要求，鼓勵(lì)鐵路中院法官參加全市統(tǒng)一的法官遴選，并對(duì)不符合遴選條件的同志根據(jù)組織推薦和個(gè)人意愿相結(jié)合的方式合理確定新的工作崗位，多措并舉做好人員配置工作。與此同時(shí)，對(duì)到齡退休和符合提前退休政策的十余名同志及時(shí)辦理退休手續(xù)，妥善做好人員分流。建院以來(lái)，我們將隊(duì)伍融合發(fā)展放在工作首位，通過(guò)組織各類(lèi)全員性活動(dòng)，有針對(duì)性地促進(jìn)各類(lèi)各層次人員加速磨合和有序融合，在全院營(yíng)造出團(tuán)結(jié)、互助、和諧、友愛(ài)的工作氛圍。當(dāng)前，四中院與鐵路中院已經(jīng)實(shí)現(xiàn)兩塊牌子下一套人馬的深度整合，將鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院，四中院先行先試并取得成功。

二是為一體化落實(shí)改革部署積累了經(jīng)驗(yàn)。按照中央政法委的部署，北京是全國(guó)第三批推進(jìn)改革試點(diǎn)的省份，而四中院作為全國(guó)首批跨行政區(qū)劃法院和全市首批整建制綜合改革試點(diǎn)法院，是按照中央司法改革部署成立的全新模式法院，在成立伊始就一體化落實(shí)人員分類(lèi)管理、法官員額制、扁平化管理模式等各項(xiàng)改革措施，改革走在了全市甚至全國(guó)的前列。

三是為獨(dú)立公正行使審判權(quán)消除了障礙。按照北京市高級(jí)人民法院《關(guān)于北京市第四中級(jí)人民法院案件管轄的規(guī)定》，四中院目前管轄六類(lèi)案件，其中包括以北京市區(qū)(縣)人民政府為被告的一審行政案件，重大金融借款合同糾紛案件、保險(xiǎn)糾紛案件、涉外及涉港澳臺(tái)的商事案件以及跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)案件、重大食品藥品安全案件等，基本體現(xiàn)了跨行政區(qū)劃管轄案件的要求，有利于從制度上防止對(duì)審判工作的不當(dāng)干擾，確保法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。從一年來(lái)的履職實(shí)際來(lái)看，四中院作為跨行政區(qū)劃法院案件管轄審理在擺脫地方保護(hù)和行政干預(yù)方面取得明顯成效，行政訴訟救濟(jì)渠道更加暢通。

我們將履職一年過(guò)程中形成的重要調(diào)研報(bào)告、重大典型案例、重要情況通報(bào)以及部分我們探索制定的改革文件匯集形成這本書(shū)，既是對(duì)一年來(lái)跨區(qū)法院改革探索實(shí)踐的一次總結(jié)，以期為跨區(qū)法院改革的進(jìn)一步深化推進(jìn)提供一點(diǎn)小小的參考，也是對(duì)下一步工作的一種鞭策。在接下來(lái)的工作中，北京四中院將按照中央、較高人民法院和北京市委、北京市高級(jí)人民法院的改革部署，把握機(jī)遇、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，敢于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為，繼續(xù)深入推進(jìn)跨區(qū)法院改革和整建制綜合改革試點(diǎn)，鞏固改革成果，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，努力在跨區(qū)法院改革和四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革方面出經(jīng)驗(yàn)、出成效，為改革創(chuàng)造和總結(jié)出更多更好的經(jīng)驗(yàn)，使跨區(qū)法院改革在四中院結(jié)出更多更豐碩的果實(shí)。

北京市第四中級(jí)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)

2015年12月30日