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《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架，它要求財政部為每個履行公共職能的實體，以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講，基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類：
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds，例如：國家貸款基金賬戶)；政府部門資源賬戶；非部門公共實體；養老金計劃，包括中央政府養老金計劃，國民保健服務、教師等其它非基金性的雇員養老金計劃)；部門資源賬戶中未包括的國民保健服務實體等。
(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如：單一制議會、郡議會、自治市鎮議會、區議會等等)；消防機構、警察機構、緩刑委員會、旅客運輸機構；廢物處理機構、資源保護局；地方教育當局及學校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大，采取財政部與政府部門相配合的方法，由財政部負責整個合并過程及賬目的編制，并利用政府部門作為中間人，由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上，采用階段性方法，先發展中央政府統一賬戶(CGA)和未經審計的、基于統計原則的WGA，再過渡到基于GAAP的WGA，并且對賬戶進行幾年的模擬運行，以確保質量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組，制定詳細的合并進度表，要求每個相關公共實體制定年度數據進度表等多種措施，來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體，因此必須排除集團內部交易的影響，即從合并的WGA數字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質交易和結余。此外，對在多個賬戶中報告的交易要進行調整以避免重復計算，這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統一的會計政策框架，這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致，具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此，必須比較、調節和集中公共部門中各類法規及會計指導系列，采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內容。《政府資源和會計法案2000》指出，早期的WGA報告至少要包括三個核心報表：財務績效報告(即收入與支出賬戶，相當于損益賬戶)、財務狀況報告(即資產負債表)、現金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數字是如何得出的。通過這些高度集中的報表，為議會和其它使用者提供有用的宏觀經濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度，其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計，為此，應當建立與公共實體審計行業標準類似的審計標準，規范審計意見的形式，明確審計權限，并且協調不同審計人員的工作。例如：根據合并范圍，明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權限和范圍，協調不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外，可以開展一至幾年的審計模擬運行，以檢驗其效果。
3、WGA的發展目標。
(1)中期發展：建立基于統計的WGA。在開發和實施基于GAAP的WGA的同時，財政部決定先為整個公共部門開發未經審計的、基于統計原則的WGA。它可以在財政年度結束后較短的時間內生成，有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數據，以促進財政政策的發展，此外，它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質量。
(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎，準備一套完全經審計的WGA，它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶，也會流入基于統計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎生成，它要經過議會的詳細審查，并且為財政政策和經濟政策服務。其主要的信息來源為：部門的資源會計與預算(簡稱RAB)賬戶、信托和養老金計劃的財務報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統計的WGA年度或季度為基礎產生。為了產生季度信息，它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數據，并且對國民核算賬戶分類進行調整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經審計的季度信息應當及時準備好以進入短期的財政政策規劃過程。
為了生成圖中所示的結果，一些來自WGA的數據可能需要進行調整或者與其他數據相結合。例如：考慮到ESA分類，可能要進行數據調整以編制國民核算賬目；一些預測可能需要把GAAP信息與人口統計規劃的數據相結合等等。
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來，在新工黨的領導下，WGA已經從最初的關注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務責任，發展到與政府決策(尤其是經濟層面的決策)直接相關。不論對政府本身，還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言，建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質量更高、更透明的信息，以輔助經濟政策的發展，通過更好的決策促進經濟績效的改善，從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經濟決策有剛的信息，特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續性問題。這里隱含的假定是：WGA能夠包括養老金、稅收、社會保障人口預測、固定資產使用期限等黃金法則管理所需的重要信息，但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標，必須確保這類資產的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務合并的困境。現實的困境是：政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務的合計數據，另一方面又不想將一些重大的債務(如養老金負債)列入資產負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務合并困境的典型例子有：(a)關于“鐵路網”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務的會計處理問題。主計審計長應用英國GAAP，認為鐵路網的債務應該列于資產負債表中，而國家統計署應用ESA95原則，認為這一債務應該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據FRS5中設定的基本原則，WGA合并中應當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經費的義務)，但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產、負債既沒有列入公共部門資產負債表，也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產負債表。
(3)合并會計技術的問題。同私營部門相比，公共部門在使用合并會計技術的概念及操作上都更為困難。主要表現在：(a)由于高度合并的數字，WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位，而且低估了那些績效較好的單位的貢獻，難以提供評價政府財政狀況和財政業績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關于公共部門的定義多種多樣，不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為：將非部門公共實體、地方政府、國有行業等納入WGA會引起誤導，因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的，中央政府不擁有這些實體的任何資產和負債。但是支持WGA者認為：如果尊重這些實體的憲法獨立性，WGA將是不完全的，因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多，難以協調。一方面，主計審計長、四個地域各自的審計機構、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權限，另一方面，主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作，主計審計長必須擁有否決他們工作的權利(如果審計缺乏質量)。但是，目前并沒有清晰的審計直線職權，不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤，使得WGA審計過程存在重要的結構缺陷，在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權責制基礎的會計系統，大量的中央政府賬目也已經改為權責制基礎，但是由于獲取信息的技術難度，稅收的計算仍然是現金制基礎的。部門RAB的合時性和質量，以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
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2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫治政府權力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經濟的定位問題。無論在計劃經濟時期，還是在市場經濟時代，我國的社會主義性質決定了與國有經濟相關的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結構論。也有學者將國有經濟視作構建我國公共財政體制的關鍵障礙，主張放棄對國有產權的庇護。“公共財政雙元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經濟條件下，涉及國有資產的財政收支，也同樣服務于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產權庇護的觀點，與我國政治經濟的本質特征相違背，也是不符合國情的。
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(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題，但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標，對于各種原因導致的人們創造效率的能力差異并不包容，這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外，貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行，降低經濟發展效率，甚至會引發社會動蕩、威脅政權穩定，致使效率也無從實現。由此可見，無論從公平的角度，還是從效率的角度，都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上，市場解決不好，甚至會產生負面影響，那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說，政府在短期內可以通過直接的方式，給貧困者以物質上的救濟，滿足其基本生存和生活需要；在長期可以通過間接的方式，為貧困者提供基本的教育、醫療、就業、養老等保障以及相應的政策傾斜，一方面滿足貧困者的基本發展需要，提高其在市場經濟中創造效率和參與競爭的能力，另一方面增強政府減貧的可持續性，實現貧困者真正的脫貧。但是，我們還應該看到，因政府資源有限，政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此，在減貧方面，首先應充分發揮政府主導作用，并主要通過公共財政履行減貧職能；其次應引導市場主體和社會成員積極參與，實現政府、市場和社會的協調配合，從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據
發展經濟學家認為，緩解貧困應從促進經濟增長入手，公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成，限制人口增長和提高人口素質，促進農村勞動力轉移，實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革，發揮地區不平衡發展戰略的帶動效應等。較有代表性的理論包括：羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為，為了緩解貧困，公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標，并在此基礎上進行資源配置以提高效率，進行收入分配以實現公平，進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題：國民收入總量越大，社會經濟福利就越大；國民收入分配越是均等化，社會經濟福利也就越大。當然，“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失，并不可取，它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發，而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為，旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的，他強調的收入分配平等并不是完全的平等，而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等，從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入，而是要提高他們創造收入的能力，政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件，包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫療保健等，為此政府應當實行多種再分配政策，包括對失業者給予補助，對貧困線下的公民進行救助，提高貧困地區的教育水平等等，通過這些措施來培養和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義，在經濟發展的初期和中期，我國公共財政減貧重點依靠經濟發展來實現，主要方式是加大資本性投資；隨著經濟發展進入成熟期，公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況，可以確定我國公共財政應發揮三項基本職能，即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩定與發展職能；根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據，可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優勢，從而保證減貧目標的實現。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區，形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”，這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務，由于公共財政提供如下五類公共產品和服務，使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向：其一，在貧困地區推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設；其二，在貧困地區實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態和環境保護；其三，在貧困地區發展科技、教育、文化事業，包括建設中小學校普及義務教育，舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等；其四，在貧困地區投資興建福利性企業；其五，在貧困地區開展醫療衛生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩定的社會公益性事業。收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能，其中市場側重于初次分配，政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制，對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助，使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能，使得該項職能具有較強的減貧取向：一是實施累進的個人所得稅，對高收入者適用較高的稅率，同時，進行轉移支付，對低收入者實施救助，這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩定的目標；二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標，一方面滿足貧困者在教育、衛生等方面的需求，縮小人們的生活水平差距，另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用；三是完善社會保障制度，制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃，向其提供初等教育和初級醫療保健及養老服務，從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率，同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發展需求。
經濟穩定與發展方面。公共財政履行經濟穩定與發展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環境等各項要素的整體發展，這一目標具有較強的減貧取向。首先，經濟發展目標和減貧是相輔相成的，只有經濟穩定發展，才能最終減輕并消除貧困，只有減輕和消除貧困、實現社會公平，才能提高經濟發展的速度和質量；經濟發展目標要求在物質資源有限的情況下，全體社會成員公平發展，不能以貧困作為經濟增長的代價。其次，社會發展目標要求社會的全面進步和協調發展，公共財政以滿足社會公共需要為首要任務，強調以人為本的原則，通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發展來實現社會發展目標。第三，資源、環境和生態保護目標重在關注各方發展的可持續性，公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下，重視環境治理、能源節約和生態保護問題，力求滿足貧困地區和貧困人口的可持續發展需要，把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發展觀，積極支持和諧社會建設，大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續發展，這充分體現了公共財政經濟穩定與發展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優勢。
首先，公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”，有效地提供“公共產品與公共服務”，這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現，由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足，其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列，為防止“搭便車”等非效率問題出現，公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征，體現著公共財政減貧的職能優勢，因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標，公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉居民，公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業、社會事業等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上，公共性還意味著公共財政更加關注貧困者，因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則，無納稅能力的貧困者不必納稅；公共支出要為貧困者提供生活保障，但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要，可見，公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。
其次，公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系，其職能范圍廣、可選擇的手段多，在減貧方面具有靈活性。第一，公共收入具有靈活性，其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入，分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集，是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二，公共支出具有靈活性，其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體，履行財政減貧職能的全部支出都包括在內，轉移性支出既可以采取直接的支出方式，也可以采取間接的支出方式。第三，公共預算作為公共收支的年度計劃，是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮，具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點，為靈活的公共財政賦予了一定的約束力，這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四，公共財政政策具有靈活性，它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系，通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發展、穩定、公平、效率等目標，公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的，它包括長期財政減貧戰略和短期財政減貧策略，且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五，公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規范和基本制度，科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力，是公共財政有效履行減貧職能的重要條件。可見，公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發揮，并能適應減貧任務的階段性發展變化，在減貧方面具有較強的優勢。
最后，公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外，政府履行減貧職能可以通過多種手段實現，例如農業政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區域發展政策等，但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性，而其他手段的減貧作用均是間接的，需公共財政的協調配合才能真正發揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征：主要作用于分配領域，傾向于結構調整和優化資源配置，直接影響消費總量和投資總量，從而直接影響社會的有效需求，這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施，其中直接手段直接面向貧困者個人，能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下，其他政府減貧手段則不具有這些優勢，例如，農業政策是通過扶植農業、發展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的，農業政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現；價格政策是通過農產品價格保護，進而保證農民收入水平來實現減貧的，價格政策一般與糧食企業虧損補貼配套使用，而后者屬于公共財政調節范疇；信貸政策是通可見，公共財政在減貧方面發揮的作用是全面的、直接的、靈活的，公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發揮減貧的職能優勢，這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發展史表明，各國都遭遇過不同程度的貧困困擾，但因在社會制度、文化傳統、經濟發展階段等方面的背景不同，各國貧困問題有著不同的特征，所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而，恰恰由于這些差異的存在，我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗，提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發展中國家的減貧經驗
發展中國家面臨的溫飽、土地、產業結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近，其經驗更值得中國借鑒，因此我們首先介紹發展中國家的減貧經驗。
20世紀中葉，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策，即“發展極措施”，其中以巴西的做法最具代表性。具體包括：國家直接投資于貧困落后地區，建立起政治、經濟、文化中心，帶動周圍地區的發展；設立“地區性開發特別協調部”作為專門管理機構，從事制定區域開發計劃、安排項目和投資、開發集中連片的落后地區等工作，分期分批地解決落后地區開發問題；將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金，專項用于“發展極”計劃對落后地區的大規模開發，并組建開發銀行對該項特別基金進行管理；政府規定向落后地區投資的私人，一律減免所得稅的50%，并鼓勵將減免的部分繼續用于這些地區的投資或公益事業；實行農產品最低保護價格，當市場價格高于這個價格時，農民可以自由向市場出售，而當市場價格低于這個價格時，農民可以將產品賣給國家，或作為抵押來取得低息貸款，從而保護了農民的基本利益。“發展極計劃”發揮了積極的作用，使巴西貧困現象明顯減輕，但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區發展政策是西方發達國家解決本國貧困問題的主要措施，此外還包括價格政策、就業培訓、發展基礎設施及社會事業等措施，這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施，實質是對國民收入的再分配，其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養老、疾病、失業等社會保險和社會救濟，以及為貧困者直接提供基本的營養、衛生、教育保障和其他生活補助，以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業者等主要貧困者的基本需求，改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行，主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距，緩解低收入者的貧困狀況。由于發達國家經濟實力雄厚，貧困人口的比例相對較小，適合實行普遍的福利制度，因此社會保障方案已經成為美、英、德等發達國家的主要減貧措施。在美國，公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出，僅次于教育支出；在英國，社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出，且呈不斷增長的趨勢；在丹麥，中央和地方財政都是典型的福利財政，地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位，占總支出的1／2以上，且呈逐漸增長的趨勢。
地區發展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰略，其主要措施包括加大對貧困地區的投資力度來發展貧困地區的基礎設施，增強貧困地區的發展潛力；對貧困地區進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發展。西方發達國家擁有雄厚的經濟實力，有利于地區發展政策的實施，其經驗對于我國制定合理、科學的區域政策，改善中西部地區的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如，美國曾進行大規模的西部開發行動，制定并實施了一系列地區發展政策，包括減稅、免稅、退稅等優惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策，改善了西部地區的貧困狀況，并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區間的平衡，進一步促進了美國整體經濟發展。再如，德國曾進行大規模的東部開發行動，實施了兩項重要的地區發展政策，其一是發達的西部地區對貧困的東部地區進行大量財政援助，主要用于加強基礎設施建設、改善投資環境和減少失業等方面；其二是加大東部貧困地區的科技服務投入和為其中小企業的技術創新提供優惠貸款，促進人力物力資源的合理流動。地區發展政策有力地刺激了德國東部地區的經濟發展，迅速增加了東部地區居民的收入水平，緩解了貧富差距。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統工程，由于貧困成因復雜、貧困程度不一，單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標，因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討，以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據致貧原因選擇減貧方式，做到區別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果，由于我國不同地區的自然條件、社會經濟環境差異較大，各地致貧原因多有不同，綜合起來主要包括：生存環境惡劣，生活方式落后；基礎設施落后，產業基礎薄弱；貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低；資金、技術、人才短缺；因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同，我國貧困人口所面臨的貧困性質不同，對減貧措施和力度的需求也不同，公共財政應該根據致貧原因，安排不同的支出，對減貧相關工作給予分類支持。具體來說，對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置；對于資源稟賦較好的貧困地區宜安排相應支出支持開發式減貧；對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧；對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度，以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
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也有人將公共財政同國家財政對應起來，做了定語上的置換，凡是過去使用國家財政概念表述的地方，均被相應替換成了公共財政。但是，稍做一點字義的對比，就會發現，國家是一個集合的概念。我們通常所說的國家預算，指的是由中央預算和各級地方預算構成的集合體；同樣，國家財政指的是由中央財政和各級地方財政構成的集合體。公共則是一個定性的概念。公共財政顯然指的是財政收支或財政收支活動的性質是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡單對應并據此定義公共財政，顯然是不適當的。
更帶有普遍性的是，將生產建設財政與公共財政相對應，進而將公共財政建設理解為財政支出退出生產建設領域或逐步從生產建設領域退出。在計劃經濟年代，我國的財政支出因主要投向生產建設領域而被概括為“生產建設財政”。搞市場經濟了，財政支出要以公共事業領域為主要投向，因而要逐步減少對生產建設領域的支出。但是，減少不等于退出。在當今世界上，也找不到哪一個國家不向生產建設領域注入任何財政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產或提供公共設施和基礎設施。公共設施和基礎設施的生產或提供，肯定屬于生產建設支出系列。而且，生產性支出也好，建設性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對應概念。誰都不能否認政府投向諸如公路建設、水利設施建設等方面的支出屬于公共性質的支出。與生產建設支出（財政）構成對應關系的，只能是經常性支出（財政）或消費性支出（財政）。進一步看，如果把公共財政建設僅僅歸結為對財政支出結構的調整，而不是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內的整體運行格局的根本性變革，那么，公共財政建設的意義就要大打折扣。
鑒于對公共財政的概念和意義存在諸多歧義，恰當地定義公共財政并據此謀劃公共財政建設藍圖，關系我國財政改革發展的方向和成敗。我們可以從對20多年財政改革軌跡的追溯中去尋求公共財政的實質意義。迄今為止，伴隨著市場取向的改革進程，我國的財政運行格局至少發生了三個層面的深刻變化：
財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。就收入一翼看，1978年的時候，全國財政收入的86.8％來自國有經濟單位的繳款。如果再加上帶有準國有性質的集體經濟單位的繳款，便幾乎是清一色的國有制來源結構。到2003年，財政收入的來源結構已經是“三七開”：國有經濟單位對財政收入的貢獻退居29.5％，集體企業、股份制企業、私營企業、外商投資企業等多種所有制企業以及農村居民和城市居民個人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來自后一方面繳款的份額呈現出越來越強勁的增長態勢。
財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國財政支出總額中，用于基本建設項下的支出（形成國有資產）占40.4％。加上專門投向國有經濟單位的增撥企業流動資金支出、挖潛改造資金和科技三項費用支出、彌補虧損支出以及為國有企業諸如職工住房、醫療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼的支出等，花在國有經濟單位上的錢，便成了整個財政支出中的大頭。到2003年，基本建設支出所占比重已經下滑至13.9％。如果剔除當年以增發國債來安排的并非正常性的基礎設施投資，便不足10％了。與此同時，用于養老保險基金補貼、國有企業下崗職工基本生活保障補助、城鎮居民最低生活保障補助、撫恤和社會福利救濟費等社會保障性支出上升至17％，用于科教文衛事業項下的支出增長到了18.2％。
政策取向正在由“區別對待”走向“國民待遇”。在計劃經濟年代，有關財政稅收政策的基本表述是“區別對待”。私營企業的稅負重于集體企業，集體企業的稅負重于國有企業。并且，國家財政的錢主要投向國有經濟單位。而在今天，取而代之的提法是“國民待遇”。在稅收負擔和支出投向安排上，要一視同仁、無差別地對待所有的企業和居民。
也就是說，這些年來，在我國財政的總體運行格局上，來源于國有經濟單位的繳款大幅度減少了，其他經濟成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國有經濟單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經濟單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經濟發展、扶持公有制經濟發展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經濟的政策安排增加了。所有這些變化，歸結起來實質是財政運行格局趨向于公共化的具體體現，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經濟單位的需要擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮企業和居民延伸至城鎮和農村的所有企業和居民。
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經過30年改革開放的偉大實踐,我國公共理財環境發生著巨大的變化,特別是隨著各級政府收支規模的不斷擴大以及廣大公民權利意識的日益覺醒,現存于公共理財領域的一些觀念、規則已無法與建設物質文明、政治文明、生態文明和精神文明的客觀需要相匹配。無論是從效率方面、還是從公平方面來考量,公共理財尚有較大的改進空間。因此,與全國各行各業一樣,公共理財同樣存在著進一步更新觀念和創新機制的問題。由于公共理財領域的觀念更新是一個內容甚為豐富的論題,本文僅以民主理財為切入點,探討公共理財在理念凝練和制度設計層面上亟待解決的一些問題。
二、民主理財是公共理財天然的品質
依照公共財政基本理論,公共理財實質上可理解為一種委托理財,這種委托理財涉及兩個完全不同的理財主體,即公共理財的委托者和受托者。在此種眾委托關系中,委托者是廣大民眾或全體納稅人,從理論上來講,他們既是公共理財實際的決策者,也是公共理財過程最有力的監督者,他們是公共理財的主導者和支配者。與此相對應,政府則是公共理財的受托者,他們是公共理財的實際執行人和操作者;公共預算則是政府與全體公民或納稅人關于公共理財最基本、最重要的文字約定。以此為依規,公共行政部門有序地開展經常性的公共理財活動,包括日常的稅收征管、公共收支計劃的編制和公共資金的撥付等等。
公共理財的目標指向是最大限度地滿足廣大民眾的公共需要,由于公共需要既有地域的區分,又有內容上的不同,因此如何使公共需要能夠得到充分的表達和有序的滿足,這是公共理財面臨的首要問題和重大抉擇。從供給的角度看,公共資源是稀缺的,公共財力是有限的;從需求角度來看,公眾對公共服務的要求往往比較強烈,納稅人對公共產品的需求又是多層次的。在這種不對稱的供求情勢下,有重點地滿足基本的公共需要必然是一種無奈而又必須的抉擇,這種抉擇權在于民眾自身而不在于政府,否則,即使是出于為民服務的良好愿望,也難免有越俎代庖之嫌。只有民眾才能切身感受到對公共服務或公共產品的真實訴求,這是政府始終所無法取代的。所以在公共理財領域,作為民眾的公仆,政府不應、也不能為民做主或代民作主。
公共理財既屬于經濟范疇,又是屬于政治范疇,既關系到經濟福利,又關系到政治權利。從權力歸屬來看,公共理財既涉及公民基本的經濟權力,也涉及公民基本的政治權力,前者主要表現在對基本公共服務、公共福利的享受上,后者則集中表現為公民的知情權、參與權、表達權和監督權等。因此就角度來講,如果說一切權力屬于人民,那么公共理財的主導權也屬于人民。從這一意義上講,公共領域的民主理財不僅是經濟市場化的使然,也是實踐原則之必需。正是由于公共理財為眾人之事,因此與家庭理財、公司理財相比較,在公共領域積極倡導并有效實施民主理財原則顯得更為敏感、更為迫切。
三、信息公開是民主理財的基本前提
公共理財領域的民主理財,是民眾通過一定路徑或渠道對理財活動有序而又廣泛的參與,也是民眾或其代表收集、整理、分析相關理財信息并作出相應選擇或決策的全過程。因此,公共理財信息是否公開?如何公開?何時公開?又至何種程度?諸如此類的問題對社會的各個階層和領域有著重大而又深刻的影響。就對公眾的影響而言,如果他們無法獲知相關信息,或知之甚少,那么就無法或難于參與公共理財,民主理財則無從談起。
長期以來,受傳統文化的影響,我國的公共機構一直采取的是封閉式公共理財方式,其重要特征就是政府為民作主,政府主導理財,包括對理財信息德掌控。令人可喜的是:近10年來,以公共財政為取向的財政改革有力地推動了公共理財的公開化進程,一定范圍內和一定程度的透明化公共理財取得了不小的進展,成就有目共睹。但公共理財的公開程度相對于民眾的呼聲與期待,仍有較大差距。特別是公共權力部門對開放式的公共理財方式還缺乏充分的思想準備和組織準備。在此方面,有關公共預算的過程和數據遲遲不能得到及時、完全地公開,這是一個無法回避的客觀事實。從理論上講,只要不損害國家的安全和社會的穩定,一切公共理財信息都應向公眾公開。在公共理財領域,普遍的公開是常態,少數的保密是特例。以此標準來衡量,我國公共理財領域的信息公開可謂任重道遠,民主理財之事業方興未艾。與此同時,必須看到公共理財信息的公開化已刻不容緩,做出這一判斷的重要依據是:自改革開放30年來,我國社會發展正處在新的轉型階段,各階層的利益日趨分化,矛盾愈加突顯,尤其是特殊利益集團在公共理財領域的強勢博弈已屢見不鮮。由于這些博弈大多是在半透明、甚至是不透明的狀態下進行,在傳統的重人情、講面子、搞關系的文化氛圍中,期望每一位政府官員都能依靠道德的自覺,來頂住特殊利益集團的強大壓力,這是很不現實的。
各種利益集團通過博弈而影響公共決策和公共政策也是現代政治生活的重要內容,他們對政府的游說、對官員的施壓并不可怕;真正可怕的是,此種游說和施壓是不透明、不均衡的。在暗箱操作的博弈狀態下,強勢的利益集團極有可能突破道德、甚至是法律的底線,以犧牲公共利益為代價求取一己私利。鑒于各種利益集團的存在是當前我國社會結構的顯著特征之一,因此構建公開而又透明的博弈平臺既至關重要,又十分迫切。公共理財,作為公共經濟利益的交會之地則首當其沖。
四、制度建設是民主理財的根本保證
在保證公共理財信息公開透明的前提下,為了確保公眾合法有序地利用各種渠道參與公共理財,制度建設則至關重要。從我國實際狀況出發,進一步完善以下兩大基本制度顯得尤為十分迫切,且現實可行:
(一)新聞輿論對公共理財的監督
新聞輿論監督運作空間的大小和力度的強弱,是現代政治文明進步程度的重要標志之一。我國憲法雖然明文規定公民有言論的自由,但卻沒有具體到如何保障新聞媒體行使自身的報道權和監督權。從這一意義上講,我國的輿論監督還缺乏充分的法理依據。因而如何在法理的層面上為我國的輿論監督建立堅實的支撐點,這是實施有效輿論監督的重要基礎。在一個法治國家里,有法可依是必要的前提,輿論監督也不例外。作為公眾行使民利的重要途徑和形式,新聞單位進行輿論監督理應受到法律的保護。對于被監督對象通過權力或權力尋租,使用各種非理性、甚至是非法的手段妨礙輿論監督的行為,我國立法及其相關部門應盡快制定和出臺相關法律法規,以充分保障媒體在輿論監督中的合法權利。與此同時,輿論監督又是一把雙刃劍,保護新聞自由和對濫用新聞自由的限制,都是文明社會和法治社會的必然要求。為了避免輿論監督中的消極因素,最大限度地發揮輿論監督的積極作用,通過新聞立法來引導和規范新聞輿論的自律和他律行為亦是不可或缺。
新聞輿論對公共理財的監督作用主要體現在以下方面:第一,新聞輿論作為反映民意的喉舌,既可充分地傳遞公眾對公共理財活動的意愿、意見、建議和看法,也可公正、客觀地發表相關的評論,這些信息可為公共理財決策提供必要的參考。第二,新聞輿論作為公共機構的政策宣傳工具,可以為公共理財的決策和政策進行必要和充分的宣傳解釋工作,盡可能地爭取理解和認同,減少誤解和阻力,從而為相關政策的出臺、調整和落實營造良好的輿論氛圍。第三,新聞輿論可依法對涉及公共理財的所有機構和人員進行有效的監督,促使相關機構及其工作人員為民理財、依法理財、科學理財,從而有效地減少失誤、防止腐敗。
(二)立法機構對公共理財的監督
從國際通行慣例看,決策與監督是立法機關的基本的職責所在。從我國法律的相關規定來考量,我國各級人大的決策與監督職能也是有據可尋。因此我國各級人大對公共理財基本方略的決斷以及對公共理財各個環節的監控責無旁貸。為了完成這一艱巨而又神圣的歷史使命,基于當前現實狀況,應對我國人大的代表構成和職業性質作出必要調整,使人大代表更好地履行立法應盡的職責。
在實踐中,讓民眾來參與公共決策,這是一個永遠不能實現的神話。從這個意義上來講,民意代表機構的不斷完善是實現公共理財民主化的重要先決條件之一。為最大限度地擴大各級人大的民意基礎,使民意的表達更直接、順暢,對公權的監督更有力、有效,應適度調整各級人大代表的構成比例,逐步減少來自官方、或具有官方背景的代表人數,相應增加來自非官方的代表人數,至少應使后者在立法機構的比例達到50%以上,從而使民意得到更充分的表達與伸張。與此同時,鑒于我國人大代表自身均有其本職工作要做,在本質上他們是屬于兼職,而非專任,難于有足夠的時間、精力等必要條件來充當民意的表達者和民權的維護者,因此有關方面宜積極創造條件,早日實現各級人大代表由兼職狀態向專任職業的更本轉變。
參考文獻:
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WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財務報表。它借鑒商業會計方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計準則(簡稱GAAP)的、統一的合并財務報表,其目的在于:提供質量更高的、更透明的信息,支持財政政策的發展,更好地管理公共服務,以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財政部為每個履行公共職能的實體,以及部分或全部由公共資金支持的實體準備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實體。這些實體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實體;養老金計劃,包括中央政府養老金計劃,國民保健服務、教師等其它非基金性的雇員養老金計劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務實體等。
(2)地方當局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮議會、區議會等等);消防機構、警察機構、緩刑委員會、旅客運輸機構;廢物處理機構、資源保護局;地方教育當局及學校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業、其他公營公司、營運基金等。
2、建立WGA要解決的關鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財政部與政府部門相配合的方法,由財政部負責整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負責其主辦實體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發展中央政府統一賬戶(CGA)和未經審計的、基于統計原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進行幾年的模擬運行,以確保質量。財政部還通過成立專門的項目團隊和咨詢組,制定詳細的合并進度表,要求每個相關公共實體制定年度數據進度表等多種措施,來確保WGA項目的順利實施。
(2)集團內部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實體,因此必須排除集團內部交易的影響,即從合并的WGA數字中對銷掉不同公共實體之間的所有物質交易和結余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進行調整以避免重復計算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計政策和會計慣例的一致性問題。合并必須基于統一的會計政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實體采用的會計政策體制并不一致,具體會計政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調節和集中公共部門中各類法規及會計指導系列,采用一致的會計政策和會計慣例。
(4)WGA報告的形式和內容。《政府資源和會計法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財務績效報告(即收入與支出賬戶,相當于損益賬戶)、財務狀況報告(即資產負債表)、現金流量表。在會計報表附注中要解釋主要的數字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經濟信息。
(5)審計問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進行獨立的審計。這一審計在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實體的法定審計,為此,應當建立與公共實體審計行業標準類似的審計標準,規范審計意見的形式,明確審計權限,并且協調不同審計人員的工作。例如:根據合并范圍,明確主計審計長(簡稱C&AG)、私營部門審計人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計委員會指定的審計人員、北愛爾蘭主計審計長等不同人員的審計權限和范圍,協調不同審計人員對會計確認等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計模擬運行,以檢驗其效果。
3、WGA的發展目標。
(1)中期發展:建立基于統計的WGA。在開發和實施基于GAAP的WGA的同時,財政部決定先為整個公共部門開發未經審計的、基于統計原則的WGA。它可以在財政年度結束后較短的時間內生成,有利于為短期或中期財政政策及時提供所需的數據,以促進財政政策的發展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質量。
(2)中期目標。建立WGA的中期目標是以GAAP為基礎,準備一套完全經審計的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統計(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經審計的、基于GAAP的賬目以年度為基礎生成,它要經過議會的詳細審查,并且為財政政策和經濟政策服務。其主要的信息來源為:部門的資源會計與預算(簡稱RAB)賬戶、信托和養老金計劃的財務報告、地方當局和其他公共部門實體的賬戶。
基于統計的WGA年度或季度為基礎產生。為了產生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數據,并且對國民核算賬戶分類進行調整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經審計的季度信息應當及時準備好以進入短期的財政政策規劃過程。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對現有國民核算賬戶的重要補充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統計的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數據,例如:可以通過WGA生成的數據改善國民核算賬戶的數據。
(3)長期目標。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發展目標是建立一個能夠提供年度審計賬目、季度產出數據、國民核算賬目,以及國際比較、規劃和預測、經濟和財政政策等所有產出的、單獨的數據收集系統(見圖2)。
要實現長期目標,必須做到:(a)成功實施基于GAAP的WGA和審計;(b)擁有從多種平臺接收數據以實施合并的技術,以及為多種報告處理數據的技術。
為了生成圖中所示的結果,一些來自WGA的數據可能需要進行調整或者與其他數據相結合。例如:考慮到ESA分類,可能要進行數據調整以編制國民核算賬目;一些預測可能需要把GAAP信息與人口統計規劃的數據相結合等等。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來,在新工黨的領導下,WGA已經從最初的關注增加透明度、增加各類政府部門和公共實體之間的財務責任,發展到與政府決策(尤其是經濟層面的決策)直接相關。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠為各個層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質量更高、更透明的信息,以輔助經濟政策的發展,通過更好的決策促進經濟績效的改善,從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經濟決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經濟決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財政可持續性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養老金、稅收、社會保障人口預測、固定資產使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達到這些要求。為了責任目標,必須確保這類資產的保護成本、維修成本等信息盡可能準確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務合并的困境。現實的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務的合計數據,另一方面又不想將一些重大的債務(如養老金負債)列入資產負債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進程。債務合并困境的典型例子有:(a)關于“鐵路網”(NetworkRail)實體21萬億英鎊債務的會計處理問題。主計審計長應用英國GAAP,認為鐵路網的債務應該列于資產負債表中,而國家統計署應用ESA95原則,認為這一債務應該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項目的會計處理。根據FRS5中設定的基本原則,WGA合并中應當包括PFI項目(因為政府確實從項目中受益并且承擔了在長期中為項目提供經費的義務),但是PFI項目卻被保留在表外。PPP項目中與政府合作的私營公司的資產、負債既沒有列入公共部門資產負債表,也沒有列入特定用途實體(簡稱SPE)的資產負債表。
(3)合并會計技術的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計技術的概念及操作上都更為困難。主要表現在:(a)由于高度合并的數字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻,難以提供評價政府財政狀況和財政業績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標準反映了不同的政治責任。反對編制WGA者認為:將非部門公共實體、地方政府、國有行業等納入WGA會引起誤導,因為這些實體與中央政府在憲法上是獨立的,中央政府不擁有這些實體的任何資產和負債。但是支持WGA者認為:如果尊重這些實體的憲法獨立性,WGA將是不完全的,因為這些實體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計中涉及的實體眾多,難以協調。一方面,主計審計長、四個地域各自的審計機構、私營部門審計人員都有自己獨立的審計權限,另一方面,主計審計長等主要審計人員必須依靠次要審計人員的工作。要想管理次要審計人員的工作,主計審計長必須擁有否決他們工作的權利(如果審計缺乏質量)。但是,目前并沒有清晰的審計直線職權,不同公共部門審計實體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計過程存在重要的結構缺陷,在會計確認問題上各種審計實體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實體實施權責制基礎的會計系統,大量的中央政府賬目也已經改為權責制基礎,但是由于獲取信息的技術難度,稅收的計算仍然是現金制基礎的。部門RAB的合時性和質量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
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建筑材料在分析的過程中需要對材料的混凝土混合比、材料不同部位的規定成分、含泥量、堅固性、壓碎值等相關指標進行檢測。在檢測的過程中依賴先進的設備，尤其是近些年所推廣的無傷害以及同步取樣法檢測對于設備以及人員的技術水平要求較高。而現階段此行業的發展多以政府為主導。在這樣的情況下，其設備的更新受到政府層面預算的影響，因此在部分地區檢測設備無法滿足現階段的建筑施工要求。另一個層面部分檢測人員由于理論知識的學習較少，對于部分設備尤其是新進設備的掌握程度不足，成為了檢測過程中的短板。此種情況在部分地區成為了其工作開展的限制性因素。在這樣的情況下容易造成檢測結果的不準確以及檢測時效性差等問題。
2)制度執行不完善
在制度層面，我國的政府要求工程在建設過程中應該開展同步的建筑材料檢測。而在實際的操作過程中由于人員以及設備等因素，此項規定與要求無法得到具體的落實。表現在實際的檢測工作中主要形成了如下幾個方面的不良影響:
a．檢測制度不完善，尤其是對具體的檢測指標的規定層面并不完善。部分可選擇指標在報告中沒有得到合理的表現。此種現象不僅造成了部分企業單位在材料檢測過程中的造假;更容易存在檢測環節的不遵從;
b．在檢測的過程中現場環境以及實際施工條件對于檢測結果均有一定的影響。比如檢測與實際施工過程中環境溫度與濕度的不同;檢測樣品中的加荷速度不統一等，這樣的差別均能夠造成檢測樣品與實際施工材料的屬性差異，進而降低了檢測報告對實際施工評價的準確性;
c．檢測執行體系不到位，部分檢測項目缺乏必要的現場檢測，單純的以施工單位報告申請的模式來進行。由于上述三點現象的存在導致了部分檢測的過程中存在較為嚴重的制度不清、執行不明等現狀。
3)取樣方式合規性較差
在取樣的過程中同樣存在一定的問題。具體表現為如下幾個方面:
a．取樣缺乏現場隨機取樣的緩解，在實際的檢測過程中往往是通過企業報送的方式來進行。這種現象產生的原因一方面是由于檢測方面人力資源的不足所造成的，另一方面也存在一定的不遵從因素;
b．在取樣的過程中檢測方面為了降低工作量，在實際的檢測過程中并沒有達到相關的取點要求。表現在檢測報告方面則存在以偏概全，以點概面等形式主義問題。這樣的取樣方式無疑是從樣品本身降低了檢測的合規性與指導意義。長此以往使得建筑材料檢測形同虛設。
2市政工程常用材料現場質量控制措施
1)按照事先制定的施工規劃與實際的施工形式標準
當不同材料進場時，按照總體平面規劃進行放置，分別按其品種、規格等將材料整合放置，同時要做好預防雨水覆蓋措施。掌握土料場蘊藏數量、開采、運輸條件等方面，同時需要對工程核心材料實施室內試驗，試驗報告要迅速得出，一定要落實以數據為依據。按照市政工程質量監理標準，在工程質量方面貫穿落實監督檢驗，不合格的原材料堅決停止應用，預制構件同樣如此，現場需了解工程質量動態，糾察問題、提出施工中的質量隱患并出具預防措施。材料倉庫、現場材料堆放處均應設立標示牌，寫明品種、產地、規格、檢驗狀態，嚴格按“三檢檢制”執行，工作程序必須認真執行規定的標準。要想保證工程的質量就需要加強市政工程的建筑材料的控制。在加強質量控制的同時就應該注意到要加強工程材料的質量監控需要進行檢驗和抽檢之間的配合的方法，要采用肉眼測試和實際的檢驗相互結合的方法，這樣以便于更好的使得企業自檢、社會監理、政府質量的保護體系得到科學合理的完善，與此同時，也應該加強對合同的管理，從而使得百年大計、質量第一的方針得到落實，要從基礎做起，使得材料的管理程序得到更好的明確，從而使得材料的質量管理細則得到更好的完善，而且同時我們應該加強對質量檢測方面法律法規的認知，嚴格按照相關的規定來完善質量方面的檢測，從而使得材料的質量得到保證。
2)確定好檢測取樣的數量和方法
取樣的數量看似無關緊要，卻是會影響到檢測結果的準確程度，取樣數量少，取樣的部位和方法會存在一定的偏差，得出的結果會不準確，由于每批建筑材料的數量是不同的，在檢測時需要對同一批建筑材料的不同部位進行相應數量的抽樣檢測，確保取樣的部位和數量是具有代表性的，并結合合理的取樣方法，提高檢測結果的準確程度。
3)完善檢測標準
要完善檢測標準，制定更加周密的試驗檢測流程，才能更好的保證試驗檢測結果的可靠性，保證施工質量安全。
a．要制定科學的有針對性的試驗檢測標準，保證建材質量過關;
b．制定多種檢測方案。如抽樣檢測法等，確保建材質量;
c．制定檢測人員工作細則，讓檢測過程有標準可依，督促檢測人員保證檢測工作的準確性。
4)控制建筑材料所在環境的濕度和溫度
對于建筑材料而言，溫度和濕度是必須高度重視的兩大因素，其對材料性能的影響最為顯著。例如SBS材料，即彈性體改性瀝青防水卷材，受其防水性能影響，進行拉伸試驗時，對環境溫度的要求是21℃～25℃，數據顯示，若試驗在28℃環境下進行時，試件抗拉強度平均值比標準溫度環境下低2．85%，而在18℃環境下，其抗拉強度的平均值則比標準值高出3．55%。可見，必須將溫度和濕度控制在限定范圍內，從而確保檢測、試驗數據的正確性、可靠性以及可用性。
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KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經濟一體化，經營全球化的發展，企業的生存發展環境發生了很大變化，面臨著很大的風險性和復雜性。作為企業改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機。一旦財務危機無法化解，就會被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財務危機，亟待建立適合我國上市公司的財務危機預警系統。
1財務危機預警系統
財務危機是企業喪失償還到期債務的能力。財務危機預警系統正是為化解上市公司財務危機而建立起來的一種機制，財務危機預警系統還沒有公認的定義，筆者在分析預警系統構成要素的基礎上，將其定義為：財務危機預警系統是企業專門組織根據財務管理學、風險管理和統計學的相關理論，以企業的財務報表、經營計劃、相關經營資料以及所收集的外部資料為依據，采用定性和定量的分析方法，建立預警分析機制，將企業所面臨的經營波動情況和危險情況預先告知企業經營者和其他利益相關方,并分析企業發生經營非正常波動或財務危機的原因,挖掘企業財務運營體系中所隱藏的問題，以督促企業管理部門提前采取防范或預防措施,為管理部門提供決策和風險控制依據的組織手段和分析系統。簡單的說，它是企業專門組織預警-報警-排警的有機管理過程體系。
2構建財務危機預警系統的重要性
從理論上看，上市公司財務危機預警系統的構建是我國企業管理與控制理論的豐富和發展。本文所構建的財務危機預警系統是基于我國上市公司相關理論和經濟技術特點上的，為上市公司財務危機警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發現警兆-確認警情-排警對策（預警-報警-排警）的邏輯機理，為我國上市公司提供一種危機預警管理新模式，在預防和化解危機，提高企業危機預警管理水平方面發揮作用。
從實踐上看，對于上市公司來說，借助財務危機預警系統，公司管理層能夠及時發現公司財務狀況的惡化，以及造成公司財務狀況惡化的原因，從而能夠及時地、有針對性的調整公司的經營策略，扭轉公司經營狀況惡化的勢頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機信號，越可以減少其在會計、審計、律師等方面所支付的費用。同時，有利于證監部門加強財務監督管理，以提高上市公司的經濟效益。
3構建財務危機預警系統的可行性
3.1理論依據
我國20世紀80年代初有了經濟預警的概念，承認經濟的波動性和周期性。企業預警理論主要包括危機管理理論、策略震撼理論、企業逆境管理理論以及企業診斷理論。這就為財務預警理論的發展和成熟提供了理論基礎。財務危機預警系統是基于上市公司財務運作的全過程，不斷成熟的財務管理學理論則成為其基礎；財務危機預警系統的預警分析是對大量原始信息和數據的處理，日益發展完善的信息傳遞理論和統計學為其提供了理論基礎；財務危機預警系統中的危機管理不僅是對危機全過程的監測和控制，而且是對風險的處理，那么現代經濟周期理論和風險管理理論則為其提供了依據。另外，證監部門于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》，表明我國證券市場退市機制不斷健全和完善。證券市場的退市機制是實現上市公司優勝劣汰的重要途徑，增強上市公司的風險防范意識，提高上市公司的質量，引導證券市場朝良性方向發展。
3.2經濟基礎
財務危機預警系統是在危機前建立的，這個時候上市公司的財務狀況良好，財力雄厚，完全可以滿足構建財務危機預警系統的所有資金需求。同時，財務危機預警系統建立起來以后，為公司解決財務危機提供了有效分析手段和控制對策，使上市公司不至于破產，更甚是能及時發現風險，保證了公司經濟效益的實現，可以彌補構建財務危機預警系統的全部支出，實現風險收益，即危機管理支出小于危機管理所帶來的收益。3.3技術支撐
上市公司的財務資料相對容易搜集，財務數據趨于規范財務預警系統以財務報表及其他相關的財務信息與非財務信息為依據，在建立財務預警模型和進行預警分析時，要運用大量的財務資料。大部分上市公司已經能夠按照市場經濟的基本規則進入市場，完成了現代企業制度的建設，產權明晰，管理規范、科學，財務披露制度較為健全。同時，又處于公開的市場監管之下，各種操作行為較為規范。同時，監管部門監管力度的加大，將進一步抑制會計造假者的造假動機，提高財務數據質量，從而更加有利于財務預警系統的順利運行。
4構建財務危機預警系統的新思路
財務危機有潛伏、發作、惡化三個階段，在各個階段應該有相應的管理對策，這一系列的對策就構成了本文財務危機預警系統的基本框架。
財務危機的潛伏時期，上市公司處在一個多變的環境之中，公司的市場狀況、產品的升級換代速度、關聯企業的供貨和資金償付能力、競爭對手的價格政策變動、金融市場的波動、利率和外匯市場的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會對企業的財務狀況、籌資能力、資金調度能力和償債能力等產生巨大的影響。為了及時準確的識別財務危機，就需要有一個專門組織對企業內外的財務信息和數據進行全面收集和有效傳遞，為預警分析機制提供信息數據基礎，這就構成了財務危機預警系統的信息處理機制。
財務危機的發作時期，在證監部門的財務監督下，上市公司為保證經濟效益的實現，就必須對收集的內外財務信息和數據進行分析，選擇能夠明顯反映公司財務狀況特征的指標體系，不僅要有財務指標，而且要引入非財務指標，如行業、企業規模、管理水平等，以全面反映公司財務狀況，然后用收集的數據和選定的指標，通過現代建模方法（如主成分法，人工神經網絡方法）構建預警分析模型，以準確判斷財務危機是否已經產生，將此分析結果及時反饋給企業管理者，便于其迅速采取對策。指標分析和模型分析構成了財務危機預警系統的預警分析機制。
財務危機的惡化時期，財務危機已經存在，如果不能及時控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機，公司管理層就要立即啟動財務危機處理小組，迅速分析財務危機產生的原因，及時采取有效的管理措施，以恢復公司正常經營。由于財務危機有突發性，要求公司管理層要有強烈的危機意識。
任何一項管理活動都離不開管理者，上市公司財務危機預警管理也不例外，要有一個專門組織為預警管理服務。構建了以財務危機發展階段為基礎的預警-報警-排警的財務危機預警過程機理，還需要有實施財務危機預警系統的組織機制，它包含了組織體系和組織過程。組織體系就是構建一個專門為危機預警管理服務的組織；組織過程則是在危機預警系統實施中的預警-報警-排警邏輯過程。
此財務危機預警系統是以專門組織為保證，依次執行預警-報警-排警三項活動，與前面的研究相比，克服了將組織機制、信息處理機制、預警分析機制、危機管理機制并列的不足，使預警系統結構更為合理，為財務危機預警系統的實施提供了新思路。
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一、影響市政工程質量的因素
1.材料供應無計劃、堆放不規范、無標識牌、混堆，加上管理不善，當水泥、鋼材等材料產生受潮、變質、銹蝕時，就失去了原有的性質。
2.材料檢測不及時，不嚴格，漏檢、錯裝，使不合格的材料當作合格材料使用，造成不應有的質量隱患。
3.對填筑路基的土質材料缺乏土壤調查，判斷失誤，采用的CBR值達不到規范要求。
4.施工材料特別是鋼筋未按設計圖紙的規定要求采購，焊接（搭接）、焊縫不合格也未及時檢測控制，極易造成質量事故。z
5.材料半成品構件（如涵管、預制大梁）未及時進行檢測就直接安裝在構造物上，易造成意想不到的質量事故。
二、市政工程常用的材料性質和檢測項目
市政工程常用材料的基本性質可分為物理性質（如密度、堆積密度、孔隙率、密實度、吸收率、抗凍性、導熱性等）、力學性質（如抗壓、抗拉、抗彎、抗剪等強度）和工藝性質。修建市政工程首先要把好材料關，合格優質的材料加上成熟的工藝和熟練的技能，就能確保市政工程質量。對市政工程建設常用的鋼材、水泥、砂、碎石、回填土、瀝青等，首先要知道材料必檢的項目，才能對材料合格與否作出準確的判斷，以下列出幾種常用材料的必檢項目：
a)鋼筋原材料：拉力試驗、冷彎試驗、縮性試驗；
b)鋼筋焊接（搭接焊）：抗拉試驗；
c)水泥（常規五大指標）：細度、初凝時間、終凝時間、安定性、強度；
d)砂：級配、含泥量、細度模數；
e)碎石：壓碎值、含泥量、針片狀含量、級配；
f)回填土料：液塑限試驗、擊實、GBR試驗；
g)瀝青（常規三大指標）：針人度、軟化點和延度。
三、市政工程常用材料檢測頻率
0.鋼筋原材料檢測：應以同廠別、同爐號、同規格、同一交貨狀態、同一進場時間，每60t為一驗收批，不足60t時，按一驗收批檢測，鋼筋的物理性能和化學成分各項試驗，如有一項不符合鋼筋的技術要求，則應取雙倍試件（樣）進行復檢，再有一項不合格，該驗收鋼筋則判為不合格。不合格的鋼筋不得再使用，并要有處理報告，以防止其混入其他批量中。
1．袋裝水泥檢測：應以同一水泥廠、同標號、同一生產時間、同一進場日期的水泥，200t為一驗收批，不足200t時，亦按一驗收批檢測。
2.散裝水泥檢測：應以同一水泥廠生產的同期出廠的，且同品種、同標號的水泥，以一次進廠（場）的同一出廠編號的水泥為一批，但一批總量不得超過500t。同時，還要注意水泥的有效期（一般為3個月，硅酸鹽水泥為1個月），過期必須做復檢，連續施工的工程相鄰兩次水泥試驗的時間不應超過其有效期。
3.砂、碎石或卵石檢測：應以同一產地、同一規格、同一進場時間，每400m3或600t為一驗收批。不足400m3或600t時，按一驗收批檢測。
4.石油瀝青檢測：以同一產地、同一品種、同一標號，20t為一驗收批，不足20t時也要按一驗收批檢測。
5.路基填筑土壓實度檢測：根據本合同段的情況，采用灌砂法，當壓實層頂面不再有輪跡時，檢測頻率為2000m3檢測8點，不足2000m3時，至少應檢測2點。
四、市政工程常用材料現場質量控制措施
1.按施工計劃結合施工方法要求，組織各種材料進場，按總體平面布置堆放，不同品種、不同規格的材料分別堆放，并準備好防雨覆蓋設施，特別要防止水泥受潮變質和鋼筋銹蝕。
2.調查土料場蘊藏數量及開采、運輸條件，并對工程主要材料（水泥、鋼材、瀝青、碎石、砂）進行室內試驗，及時出具試驗報告，堅持做到用數據說話。
3.對路基土首先應進行土場調查、土壤分類、土壤塑性指數和土壤顆料分析，進行土壤天然含水率、分路段或分層用土的最大干容重和最佳含水量的試驗，并確定各種用土的重型擊實際準，做好試驗路段，擬定好施工技術控制指標。
4.對各類砼構造物中所用的鋼筋種類、鋼號和直徑，應堅持做到符合設計文件的規定，其技術標準符合部頒標準，焊條、預埋件的品種、規格和質量必須符合設計要求和規范規定。
5.根據市政工程質量監理要求，堅持做到對工程質量進行監督檢驗，堅持做到不合格的原材料不準使用，不合格的預制構件不準安裝，在現場要掌握工程質量動態，及時發現和提出施工中的質量隱患和預防措施要求。
6.對材料或半成品構件（涵管、預制梁、蓋板等），訂貨前要取得供貨廠家的產品合格證書及試驗報告，進行采樣試驗，驗證其質量可靠性。
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(一)在今后一定時期，國有經濟將仍然是我國公共財政預算的經濟基礎。改革開放以來，在以公有制為主體，多種經濟成分共同發展的基本經濟制度下，國有經濟不斷發展壯大。
(二)從政府彌補市場失效的角度看，公共財政的建立不能排除國有企業的存在。根據公共產品的特征，可以把公共產品分為兩種類型：一類是純公共產品，如國防、外交、貨幣發行、空間技術等；一類是準公共產品，如交通、通訊、能源、城市公共服務等。政府提供公共產品的方式主要有兩種：一類是直接生產，一種是向社會其他生產部門采購。一般來講，純公共產品和自然壟斷性很強的準公共產品一般由政府以直接生產的方式提供，而政府直接生產就必然依托國有企業，國有企業具有“公共企業”的特殊功能。而政府向社會其他生產部門采購時，對象也可能是國有企業。所以，無論政府采取什么形式，都不排除國有企業向社會提供公共產品。
(三)政府在調節和干預經濟時，為了保證市場競爭的公平公正原則，必然會進入一些壟斷性行業。政府干預壟斷性行業的主要方法有，由政府直接經營或者制定嚴格的經濟措施限制這些行業的壟斷價格和壟斷利潤，以保護市場競爭，促進資源的有效配置。從世界各國來看，有相當多的壟斷性行業是由國有企業直接經營的。
在我國傳統的計劃體制中，國家財政收入主要依靠國有企業。改革開放以來，非公有制經濟得到迅速發展，公有制經濟規模比重逐年降低，但是在財政收入來源中，公有經濟特別是國有經濟的成分比重一直居高不下。1995年全國工業總產值中，國有經濟的比重下降為33.95％，但提供的財政收入比重卻占71.15％。在傳統體制當中，國家的某些目標和職能需要通過國有企業來實現，國有企業除了以利潤和稅收向國家提供財政收入外，還擔負著充分就業及向職工提供福利等政府宏觀經濟目標，因此，“企業辦社會”的結果是企業效率低下。隨著時間的推移，這一日益突出的問題不僅制約了國有企業的經濟績效，而且減少了對財政收入的貢獻，再加上稅收監管的不力，預算外收入擠壓預算內的收入以及財政支出的不斷膨脹，造成90年代以來，國家連年出現財政赤字，面臨巨大的財政壓力。
財政壓力的最終緩解有賴于多項重大的改革措施：國企改革、金融體制改革和政府行政改革的同步推進。同時，財政改革的推進即公共財政制度的建立和公共財政職能的履行，將進一步深化國企改革。因此，國企改革和財政改革是相輔相成，互相促進的。規范的、完善的公共財政制度的建立，對于推進國企改革具有重大意義。首先，新型公共財政制度的建立為國企卸下沉重的財政負擔和社會負擔，使國有企業在改革中輕裝上陣。其次，新型公共財政制度的建立能夠為國有企業創造一個公平的競爭環境，使國有企業以一種嶄新的姿態面對改革。再次，新型公共財政制度的建立為國企改革帶來了各種新的實踐方式，使國有企業真正能夠在改革中求發展，在發展中促改革。最后，新型公共財政制度的建立為國企改革創造了穩定的宏觀經濟、社會環境，提供了巨大的財政支持，降低了國企改革的社會成本，減少了國企改革的后顧之憂。總之，新型的、規范的、完善的公共財政制度的建立將為國企改革的進一步推進開拓空間。
二、從公共財政收入角度看國企改革
1.發展非國有經濟的第三產業，擺脫財政和就業對國有企業的依賴，為國有企業創造公平的競爭環境。新型公共財政收入制度的建立，可以擺脫那種以國家所有權為基礎的財稅體系，改變國家財政收入對國有企業的嚴重依賴。重構公共財政收入制度的思路之一，就是根據變化了產業結構，所有制結構等經濟結構狀況，拓寬理財思路，調整有關財稅政策，提高非國有經濟和第三產業的財政貢獻率。
(1)發展非國有經濟，擺脫財政和就業對國有企業的依賴。非國有經濟的崛起使國企改革遇到了極佳的機會。隨著非國有經濟在中國經濟中比重的迅速上升，其產值和財政上繳的比重有了很大程度的提高，成了中國經濟新的增長源泉，給了國家財政新的支援。困擾國有企業的冗員問題，隨著非國有經濟的崛起也得到了一定程度的解決。非國有企業以它驚人的包容能力為數以千計的人提供了就業機會，相對于國有企業在提高就業方面的作用在逐步提高。
(2)大力發展第三產業，拓寬財政稅基。從財政收入來源的產業結構來看，我國的財政收入對工業這個國有企業密集分布的產業依賴性很大，約占50％。而信息、房地產、證券、金融、娛樂、中介等第三產業在國民經濟中的比重不斷增長，利潤率高，但財政貢獻率卻很低。因此，提高第三產業新興部門的財政貢獻率，對減輕國有企業財政負擔，拓寬財政稅基、增加財政收入意義重大。
(3)公平各所有制企業間稅賦，為國有企業創造公平的競爭環境。各類企業間的公平稅賦是建立現代企業制度，推進國企改革的重要前提之一。我國目前國有企業稅賦較重，非國有企業稅賦較輕，難以形成公平有效的競爭，這樣就扼殺了國有企業自我發展的積極性。因此，建立各類企業間的公平稅賦意義重大。此外，還應盡量減少針對非國有經濟新興產業的優惠政策、稅收減免政策。過多的優惠政策、稅收減免政策，一方面意味著國家財政收入的流失，另一方面反映了行政手段對市場活動的干預，使沒有獲得稅收減免優惠政策的國有企業更加感到不公平。
2.清費立稅，減輕國有企業稅外負擔。國有企業除了預算內各項利稅的上繳外，還要負擔沉重的各項預算外非稅收入，包括基金、收費和攤派等，形成了稅費并重，甚至費稅倒掛的現象。沉重的稅外負擔吞噬了企業的利潤，削弱了企業的活力，阻礙了國有企業的發展。而且由于這部分資金長期游離于預算之外，脫離了政府的監管和控制，擾亂了我國財政秩序。經過改革，規范、完善的公共財政收入制度的建立，將減輕國有企業沉重的財政負擔。
3.完善個人所得稅征管制度，開征社會保險稅，推進國企改革。與西方的個人所得稅相比，我國的個人所得稅引起的收入再分配規模較小，涉及面較窄，沒有起到將國民收入應有份額從社會富裕階層向貧窮階層轉移的作用。為此，應進一步深化改革，主要是在技術上加以完善和加強征管，使其能夠實現其調節社會收入，為社會保障提供財力支持的職能。為了使國企改革到位，就必須建立起相應的社會保險制度以及開征社會保險稅。這樣，個人所得稅側重調劑社會成員之間的個人收入不平，社會保險稅側重調劑社會成員之間社會福利水平，防止個人在收入及福利方面的過分懸殊，為國企改革的深入進行創造穩定的環境，盡量減少國企改革引起的一部分社會成員的不滿。
三、從公共財政支出角度看國企改革
1.財政從生產領域走出來，從經營性和競爭性領域走出來。市場經濟體制下的公共財政，否定了財政以國家所有者的身份直接參與國有企業生產經營的運行方式，要求財政尊重和維護國有企業生產經營自，切實維護國有企業理財自，財政不再承擔彌補企業虧損的責任，擺脫國有企業對財政補貼的依賴性，迫使其提高自主經營意識，增強其抵御市場風險的能力，真正做到財政和企業分開。市場經濟體制下的公共財政，還要求財政從市場配置資源的經營性和競爭性領域退出來。隨著投融資體制改革的逐步到位，國有企業的生產經營、資本經營由企業自主解決，財政將致力于“市場失靈”問題的解決，側重宏觀調控。
2.增加對科研、教育等公共物品的提供，為國企改革注入活力。我國目前正處于轉軌時期，財政支出還遠遠不能滿足對公共物品的需求，使得公共財政的職能未能充分發揮。公共物品中的行政、公安、國防、公共衛生等的供給，是包括國有企業在內的每一個企業正常所需生產經營的宏觀環境。而科研、教育雖然不是純公共物品，但卻具有極大的溢出效應，所以應該成為新型公共財政支出體制中的側重點。增加對科研、教育的投入，加快人才培養，加強基礎研究和高新技術研究，查以推進企業技術創新，使國有企業能夠用高新技術改造傳統專業，促進產品升級換代。這些都為國有企業的發展注入了活力，為國有企業的進一步改革創造了條件。
3.增加公共財政的轉移性支出，為國企改革創造良好的外部環境。
(1)失業問題的解決。隨著國企改革的推進，越來越多的職工面臨下崗。失業問題已成為人們最關注的社會問題，事關整個社會的穩定。新型公共財政支出制度的建立，要求政府加大財政投入力度，創辦再就業工程，開展職業培訓、職業介紹，盡量促進勞動力市場的發展，使失業職工盡快成為勞動力市場“空缺”的合適人選。
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社會主義市場經濟體制下的公共財政，就是政府按社會公眾的集體意愿提供市場機制無法有效提供的公共品，以滿足社會公共需要的經濟活動或分配活動，它以追求公共利益為已任。由于農村區域人口居住密度小，農業基礎設施的市場化指數相對較低(見表1)，農業基礎設施的提供主要由政府來完成。因此，承擔農業基礎設施建設是公共財政必不可少的投入。農業基礎設施建設最關鍵的問題是投融資方式的選擇，這不僅關系到農業基礎設施投資的效率，還決定著農業基礎設施的資金來源及其維護等問題。
根據我們的調查，近年來國家財政對農村基礎設施投入增加較快，1994-2006年，中央累計安排農業基本建設投資總量超過4000億元，主要投向農業和農業的基礎設施建設，加強農村“六小工程”建設。在國債及中央預算內投資和新增中央預算內投資當中用于大農業方面的投資比例也有所提高，目前財政資金正在成為我國農業基礎設施建設的主要資金來源(見表2)。但從整體上來看，我國農業基礎設施的投資總量仍然明顯不足，直接用于改善農業生產條件和農民生活條件的基礎設施的投資比重偏低。造成農業基礎設施供給不足的原因或制約農業基礎設施增加的因素是多方面的，向城市傾斜的公共財政體制是農村基礎設施建設資金供給不足的體制性因素。因此，必須構建城鄉協調平衡、公平合理的基礎設施財政供給新體制。
一、完善公共財政體系，深化財政管理體制改革
1.根據受益范圍的大小，通過調整和理順各級財政分配關系，合理劃分農業基礎設施的界限，建設基礎設施費用原則上由各地方相應層級的公共財政予以提供，中央政府根據公平均衡的原則，按貧困程度予以支持。
2.建立和完善省級政府以下財政轉移支付制度。由于地方政府提供的基礎設施大多具有的正外溢性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地。因此，建立和完善省級政府以下轉移支付制度，由上級或鄰近地區政府對其進行適當的補助是必然選擇。從目前地方公共財政體制來看，不僅要求完善縱向轉移支付制度，還應建立健全省級以下政府間橫向轉移支付制度。
3.推進農村稅費制度改革的深化與創新。應加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制。同時，對農村稅費體系進行合理重構，盡快形成新的有利于增加農村基礎設施供給的籌資制度。
二、建立財政投融資機制，引導社會資金投入
籌措建設資金是加強農村基礎設施建設的關鍵。必須堅持從實際出發，采取靈活多樣的融資方式，多種渠道籌措建設資金，加大對農業基礎設施的投入。
1.增加政府對農業基礎設施的投入力度。隨著經濟社會的發展，市、縣要調整農業和農村的財政投資和支持方向，應逐步提高各級政府對農業基礎設施建設的投入，把加強農業基礎設施建設作為公共財政投入的重點。城鎮的公益事業和基礎設施要向農村延伸，特別是城鎮的垃圾處理設施、管理職能要突破城鄉界限，逐步延伸到廣大農村。
2.廣泛吸納社會資金參與農業基礎設施建設。制定優惠政策，在農村道路建設、橋梁建設和社會保障等方面可以采取BOT、冠名權等形式，鼓勵、引導民營資金投向農村基礎設施建設。可以采取以村為單位向銀行貸款，財政貼息的辦法，籌措部分資金用于農村基礎設施建設。務員之家
三、改革和加強農業基礎設施管理機制
過去對農業基礎設施的管理主要是一種實物管理和設備管理，談不上什么資產經營管理。無償服務、無償供給、無償消費，導致供給越多而需求缺口越大。因此，建立與社會主義市場經濟相適應的農村基礎設施管理體制就成為有效增加供給的一個重要途徑。經營性或競爭性基礎設施要逐步改造成公司制，實行現代企業制度，按一般生產企業運作，為農業生產提供服務。非經營性或非競爭性基礎設施實行以價值管理為主、以實物管理為輔的體制，可以是無償服務或低償服務，經費來源主要由財政負擔，但是也要講究經濟效益，講究責、權、利相統一。所有農業基礎設施要盡可能實行資本化和價值化管理。農業各類小型基礎設施可改建成各種合作經濟、股份經濟、股份合作經濟等形式，明晰產權，按企業化原則經營。
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篇12
3.財政部門內部缺乏監督機制，內部監督不到位。財政監督是對財政運行全過程的監督，包括外部監督和內部監督。由于長期以來形成的“重分配，輕監督”的傳統觀念，財政對內部監督不夠重視，財政部門沒有建立一套完整的內部監督制約的規章制度，如對轉移支付、預算追加、專項撥款、技改資金投放、周轉金使用等環節沒有完善的監督撥付、使用等方面的規定。內部監督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。
4.關系不順，職責不清。目前財政監督與審計監督的關系尚未完全理順，職責分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監督盲點并存的現象。在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結論上不能相互利用，使得監督成本提高，監督效能降低。
隨著我國公共財政框架的逐步建立，作為公共財政下的財政監督，其監督的內容、方法、手段等也必然要隨著財政體制改革的進展而不斷發展。對此，筆者就進一步加強公共財政體制下的財政監督工作談些想法：
1.加快財政監督立法進程，健全財政監督法律體系。國家應圍繞公共財政的要求，盡快出臺財政監督法，提高財政監督法律層次，規范財政監督程序，賦于財政監督應有的法律地位和執法權力，切實解決財政監督立法滯后的問題，增強財政監督的執法剛性。同時，加強財政監督的理論建設和課題調研，通過各種渠道，加大對財政監督的宣傳力度。
2.積極開展財政支出績效監督工作。從“財政”到“公共財政”，改革的一個重要目的就是要提高財政資金的使用效益，因此，公共財政下的財政監督的發展方向也應該是向績效監督發展，即財政監督的重點應由安全性、規范性逐步向有效性轉變。目前已開展的績效評價工作才剛剛起步，基本上沒有現成的模式可供借鑒，其評價方法、評價指標、評價體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。
3.轉變財政監督方式，逐步由事后監督向事前、事中監督轉變。事后的監督是消極的，它只是被動地等在財政活動執行過程中偏離了要求或發生了違法亂紀行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預防和糾正才是目的，監督檢查應更多地著眼于未來，這也就是積極的財政監督方式。因此，可將監督檢查融入預算編制及執行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監控，以確保財政資金不被擠占、挪用以及科學合理的分配使用，并能及時發現存在的問題，及時糾正，防止造成資金浪費和無法挽回的損失。
篇13
一、國民核算大改革對財政收支性質的重大影響
國民核算是以社會再生產為核算對象的宏觀核算。但是，我國原先采用的MPS核算體系所界定的生產范圍僅限于物質生產，它用于反映國民經濟生產活動的總量指標。因為它只能反映物質產品的生產，不能反映非物質的生產，因而也就不能全面地反映國民經濟生產活動的總體規模。這對第三產業的發展，以及整個國民經濟協調、快速、健康地發展尤為不利。鑒于此，1992年8月，經國務院批準，我國對國民核算實施了重大改革，采用了以SNA為基礎的新國民核算體系，將生產范圍從物質生產擴大到非物質生產，包括以服務為主的第三產業，并對其計算了產值。由于生產范圍的擴大，分配范圍、消費范圍和投資范圍也相應地擴大，因而對財政理論，首先是對財政收支性質產生了重大影響。
隨著生產范圍的擴大，國家管理、國防治安、文化教育、科學研究以及眾多的服務事業單位統統被列為生產部門，向社會各界提供公共服務。對生產部門提供的服務應該得到相應報酬，對于生產部門則應算作中間消耗C，但很多報酬不直接支付，只能通過財政部門轉撥給公共部門作再生產之用。稅收是剩余價值m的組成部分，致使剩余價值m之中存在非剩余價值mc。mc屬于中間消耗，對mc的分配自然屬于中間消耗C的補償。可見，由于生產范圍的擴大，財政分配的內容也發生了變化，相當一部分與生產費用直接聯系在一起了。
過去，我國傳統財政理論堅持物質生產的觀點，否定公共服務部門的生產性質，所有服務部門包括文化教育、科學研究、國家管理等都沒有初次分配，自然會得出稅收是憑借政治權力無償取得的財政收入，支出則是對政府等社會管理部門的活動的貨幣支付。現在情況不同了，承認了非物質生產也是生產，稅收的相當部分是對過去公共服務部門提供公共產品的價值補償，財政支出則是對未來公共服務部門的生產投入。財政收支的性質發生了根本變化，這種變化導源于改革開放、國民核算大改革和第三產業大發展。一句話，改革開放推動了財政理論的發展。
既如此，公共財政就不是家計財政。財政理論研究就不能就財政論財政，或者僅僅考察社會福利、公共需求、國家憑權力分配國民收入等等，而是把財政收支立足于發展生產，建立在提高生產效率和為生產創造更好的條件上。生產發展，財源擴大，從而使財政工作負有更大的責任和使命——優化資源配置。
二、財政收支應為社會再生產創造更好的軟硬環境和條件
財政收支與社會生產有著緊密的聯系。財政收支要發揮對生產的巨大促進作用，為社會生產提供更好的軟硬環境和條件，就要做到：
（一）充分利用稅率杠桿，調節經濟增長和產業結構。財政收入的主要來源是稅收，稅率提高，財政收入增加，企業生產成本提高，企業收入減少。經濟繁榮時期，采用增稅政策，防止投資膨脹。經濟衰減時期，則采用減稅政策，促進生產投資，提高經濟增長速度。通過免稅增稅，促進高新技術產業發展和老企業技術改造，使產業結構進一步優化。對不發達地區，在稅收上給予優惠或財政補貼，調節地區平衡發展。對于同一行業的生產單位采用累進稅制，實現公平稅負，促進企業的平等競爭。
（二）保持合理的財政收入規模，促進三次產業協調發展。判斷財政收入占國民收入的比重是否合適的標準因不同財政理論而不同，西方財政學以居民對公共產品和私人產品選擇的價格均衡為標準，國家財政論則以需要與可能的均衡為判斷標準。我們認為財政收入歸根結底來源于生產，自然應以是否促進社會生產順利發展為標準。社會大生產，三次產業既分工又協作，要求三次產業比例協調，作為第三產業的公共產品部門也應保持適當的比例，參與社會分工和協作。當前，我國財政比重嚴重偏低，而我國在基礎教育、科學研究等方面發展落后，資金短缺。說明當前我國財政收入規模極不合理，應調高其比重。
（三）財政支出應以促進公共服務結構優化為原則。財政支出表面上是對資金進行分配，實際上是對物資和人力進行分配，向社會提供各種公共服務。公共服務的內容多種多樣，除了國家管理和國防治安等行政外，還有其它種種服務，如科技服務、信息服務、文化教育服務、城鄉交通管理服務等等。財政支出要處理好兩個比例：一是居民服務與生產服務的比例；二是以上兩大類服務內部的結構比例，以適應隨著社會經濟技術的發展而產生的不同時期的公共服務需求的增長和結構變化。為社會生產、居民生活提供更好的硬軟環境。
三、需要進一步認識的幾個財政理論問題
從國家財政到公共財政，理論上和實踐上都存在明顯的不同，有許多問題仍存在爭議，進一步分析這些問題并予以認真回答，有助于公共財政框架的構建，有助于對公共財政的進一步理解。
（一）財政不僅僅是一種分配行為。長期以來，我國傳統財政理論一直堅持物質生產的觀點，不承認服務也是生產，自然得出財政只是對剩余價值的分配，屬于再分配范疇的結論。計劃經濟時期，個人和企業都是作為政府的附屬物存在的，資源配置和收入分配問題主要通過政府計劃的途徑來解決，財政部門只是圍繞政府計劃來籌集資金、分配資金，這時期的財政只能起到籌集資金、供給資金的作用。改革開放以后，生產范圍擴大了，政府行政機關和事業單位都是生產單位，在市場經濟中，如同企業和個人一樣，都是身份相等的市場活動主體。國家依靠提供公共服務取得收入。企業和個人交了稅，就有權要求政府提供優質服務，這時財政就擔負了更大的責任，提高財政資金的使用效率，爭取以最少的投入生產最多的公共產品。
（二）不能將公共產品與公用事業、轉移性質的公共福利相混淆。進一步弄清它們之間的區別，對于財政支出的結構優化有重要意義。公用事業一般指郵電、通訊、電力、煤氣和自來水業。他們很多都是由國家組織或經營，有的還實行國家補貼，與公字聯系，故稱公用事業，但不同于公共產品。因為享用公用事業，無論是電、煤氣、水或郵政、電訊、服務等都是直接付費，與一般商品和勞動力購買大致相似，用不用自便。另外，公共產品不論是城鄉交通、公費醫療、文化館場等很多都具有福利性質，是為生產、為居民提供的各種公共福利。其表現形式多種多樣，有物質的和非物質的，但必須是公共產品部門的勞動成果。而現代國家規定的社會保障，其中相當部分為各種福利付款和種種費用減免，這種屬于社會義務的各種轉移支付，如對鰥寡孤獨、老弱病殘的各種補助，不論是現金支付或購物相贈，其經費都來源于企業和個人的繳納，并構成居民的公共福利，但未經公共產品部門的加工，不算生產成果，所以不論其物質形態還是價值形態，都不能列入公共產品總值之中。
（三）財政學與政治學的關系不能絕對化。堅持財政分配是上層建筑的觀點認為，財政是國家運用權力，無償地、強制地參與國民收入的分配，稅收被用于維護國家的統治制度。可見，這種觀點源自于對國家范疇的認識。現在，生產范圍擴大了，國家、軍隊、警察都列為生產范圍，歸于經濟基礎，政府通過財政分配參與社會資源分配，與企業和個人的資源配置活動沒有什么不同。提出這一點可能會引起更多、更大的非議。但是，我們冷靜地分析一下，哪個時期，社會生產和人們生活不需要國家的管理和軍隊、警察提供大量的安全保障服務呢？當然，財政作為政治程序直接安排和操作的活動，它又與政府的具體政治制度和規則密不可分，財政制度和財政政策體現政府的政治主張和意圖，自然屬于上層建筑，并對財政收支活動產生重大影響。
四、社會勞動價值論應該成為公共財政研究的基礎性理論
確認公共產品，是以確認第三產業為前提條件的。公共產品是公共產品部門生產的成果，它與一般產品的差別，只是在于它是公共產出和公共消費，私人不能占有，也不能排斥他人消費。這表明公共產品同樣是生產部門生產出來的產品。但是，我國經濟學界至今仍堅持物質生產觀點，導致財政理論研究出現邏輯矛盾，原因就在于對馬克思勞動價值論存在誤解。
馬克思勞動價值論認為，只有人類勞動才創造價值，這是理論的核心。物質生產是勞動，第三產業以服務為主要內容，也是勞動，同樣創造價值。那么，我國經濟學界為何仍然堅持只有物質生產才創造價值呢？原因有二：一是源于馬克思提出的“物質生產部門”。在這里要弄清楚，馬克思是在19世紀第三產業規模很小，還不能以一個獨立產業出現的情況下提出“物質生產”概念的。在當今，第三產業普遍得到迅速發展，在經濟發達國家，其產值和勞動力的比重已達到60％70％以上。二是由于長期以來，我國生產力水平低，第三產業的產值過小而被忽視了。改革開放以來，黨和國家非常重視第三產業的發展，并把大力發展第三產業作為重大國策之一，目前我國第三產業產值占國民生產總值的比重已上升到35％左右，現在再也不能對第三產業的生產視而不見了。
現在，我國新國民核算體系擴大了生產范圍，就是承認了第三產業創造價值。一、二、三產業勞動合稱為社會勞動，也就是社會勞動創造價值。社會勞動價值論是基于改革開放，基于生產范圍擴大，基于大力發展第三產業所形成的理論創新，它推動了馬克思勞動價值論的發展，因此，社會勞動價值論自然應成為公共財政理論研究的基礎性理論。
