引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共財(cái)政制度論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
3.財(cái)政部門內(nèi)部缺乏監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部監(jiān)督不到位。財(cái)政監(jiān)督是對財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督，包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。由于長期以來形成的“重分配，輕監(jiān)督”的傳統(tǒng)觀念，財(cái)政對內(nèi)部監(jiān)督不夠重視，財(cái)政部門沒有建立一套完整的內(nèi)部監(jiān)督制約的規(guī)章制度，如對轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算追加、專項(xiàng)撥款、技改資金投放、周轉(zhuǎn)金使用等環(huán)節(jié)沒有完善的監(jiān)督撥付、使用等方面的規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督不到位，或流于形式，不能從根本上防患于未然。
4.關(guān)系不順，職責(zé)不清。目前財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系尚未完全理順，職責(zé)分工不甚明確，容易造成多頭檢查與監(jiān)督盲點(diǎn)并存的現(xiàn)象。在檢查計(jì)劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，檢查結(jié)論上不能相互利用，使得監(jiān)督成本提高，監(jiān)督效能降低。
隨著我國公共財(cái)政框架的逐步建立，作為公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督，其監(jiān)督的內(nèi)容、方法、手段等也必然要隨著財(cái)政體制改革的進(jìn)展而不斷發(fā)展。對此，筆者就進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政體制下的財(cái)政監(jiān)督工作談些想法：
1.加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，健全財(cái)政監(jiān)督法律體系。國家應(yīng)圍繞公共財(cái)政的要求，盡快出臺財(cái)政監(jiān)督法，提高財(cái)政監(jiān)督法律層次，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督程序，賦于財(cái)政監(jiān)督應(yīng)有的法律地位和執(zhí)法權(quán)力，切實(shí)解決財(cái)政監(jiān)督立法滯后的問題，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法剛性。同時，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的理論建設(shè)和課題調(diào)研，通過各種渠道，加大對財(cái)政監(jiān)督的宣傳力度。
2.積極開展財(cái)政支出績效監(jiān)督工作。從“財(cái)政”到“公共財(cái)政”，改革的一個重要目的就是要提高財(cái)政資金的使用效益，因此，公共財(cái)政下的財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展方向也應(yīng)該是向績效監(jiān)督發(fā)展，即財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)由安全性、規(guī)范性逐步向有效性轉(zhuǎn)變。目前已開展的績效評價(jià)工作才剛剛起步，基本上沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒，其評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)體系尚處于摸索階段，但這是改革的必然方向和重要的途徑。
3.轉(zhuǎn)變財(cái)政監(jiān)督方式，逐步由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變。事后的監(jiān)督是消極的，它只是被動地等在財(cái)政活動執(zhí)行過程中偏離了要求或發(fā)生了違法亂紀(jì)行為之后才采取的懲治措施。懲處只是手段，有效的事前、事中預(yù)防和糾正才是目的，監(jiān)督檢查應(yīng)更多地著眼于未來，這也就是積極的財(cái)政監(jiān)督方式。因此，可將監(jiān)督檢查融入預(yù)算編制及執(zhí)行的全過程，重視事前審核和事中跟蹤監(jiān)控，以確保財(cái)政資金不被擠占、挪用以及科學(xué)合理的分配使用，并能及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，及時糾正，防止造成資金浪費(fèi)和無法挽回的損失。
篇2
長期以來,我國財(cái)政肩負(fù)著社會經(jīng)濟(jì)管理和國有資本管理的雙重職能,在履行職能的過程中不可避免地出現(xiàn)相互混雜的情況,導(dǎo)致財(cái)政性資金和經(jīng)營性資金使用中常出現(xiàn)“越位”與“缺位”現(xiàn)象,由此帶來了國有資本管理效率低下、國有資產(chǎn)流失、競爭力差等一系列問題。究其原因,在于政府缺乏把國有資本作為特殊的資產(chǎn)、真正的資本來運(yùn)營的意識,沒有建立一種由系統(tǒng)財(cái)務(wù)理論支持的穩(wěn)固的資本管理體制,因而不能使國有資本充分展現(xiàn)其資本的天然屬性。因此,要建立公共財(cái)政制度就必須適應(yīng)公共財(cái)政本身的特性和要求,將國有資本徹底從公共財(cái)政的管理范疇中分離出來,還原國有資本的各種本質(zhì)屬性,建立起與公共財(cái)政制度相適應(yīng)的,充分發(fā)揮國有資本的各種功能的國有資本管理新體制,從財(cái)務(wù)核算角度就是要建立一種與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)相分立的國有資本會計(jì)體系。
一、國有資本會計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)分立的理論必要性
(一)從二者的含義來看。國有資本會計(jì)作為一個新生概念,是最近由一些學(xué)者提出的,是一個有關(guān)國有資本運(yùn)營情況的信息系統(tǒng),旨在向?qū)匈Y本具有產(chǎn)權(quán)所有關(guān)系的有關(guān)各方(如國資委)傳遞能反映國家財(cái)務(wù)活動、國有資本經(jīng)營預(yù)算等國有資本循環(huán)過程的國有資本經(jīng)營業(yè)績的經(jīng)濟(jì)信息。其目標(biāo)在于加強(qiáng)國有資本的核算和監(jiān)督,更好地實(shí)現(xiàn)資本的保值增值,具有明顯的價(jià)值性。財(cái)政總預(yù)算會計(jì)是指各級政府財(cái)政部門核算、反映、監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行和各項(xiàng)財(cái)政性資金活動的專業(yè)會計(jì)。由于財(cái)政總預(yù)算會計(jì)具有操作主體的政府性、核算范圍的宏觀性和核算內(nèi)容的綜合性特點(diǎn),從總體意義上講,它具有社會總會計(jì)的特點(diǎn),社會性特點(diǎn)明顯。
(二)從二者的核算對象來看。國有資本會計(jì)的核算對象是國有資本,它是指國有資產(chǎn)中經(jīng)營性的那部分,是國家從各種渠道籌集來的資本,從本質(zhì)上看,國有資本是一種資本,具備資本的一般習(xí)性,即價(jià)值性、增值性、流動性,其用途是用于以國家為投資主體的投資,具體包括由國有股權(quán)所產(chǎn)生的上繳利潤、撥付的財(cái)政資金、募集的民間資金、貸款等。與非經(jīng)營性國有資產(chǎn)相比,它更多體現(xiàn)的是資本的盈利性。財(cái)政總預(yù)算會計(jì)的核算對象是各項(xiàng)財(cái)政性資金,它不僅包括中央政府和地方政府的財(cái)政收支,還包括與國家財(cái)政有關(guān)系的企業(yè)、事業(yè)和行政單位的貨幣收支。財(cái)政資金是一個國家社會資金的主導(dǎo),它對社會資金的運(yùn)作有巨大的控制力和影響力。它不以盈利為目的,追求的是資金使用的社會效益。
(三)從二者所屬的系統(tǒng)來看。財(cái)政總預(yù)算會計(jì)屬于公共財(cái)政系統(tǒng),國有資本會計(jì)屬于國家財(cái)務(wù)系統(tǒng),公共財(cái)政與國家財(cái)務(wù)是兩個本質(zhì)不同的系統(tǒng)。財(cái)政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是國家權(quán)力機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政府及職能部門等行政、事業(yè)組織,其基本職責(zé)是履行黨政對經(jīng)濟(jì)、政治、社會的管理職能,維護(hù)經(jīng)濟(jì)、政治、社會的秩序,發(fā)展社會事業(yè),財(cái)政系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以國家財(cái)政預(yù)算資金為基礎(chǔ),追求資金籌集、使用的社會效益;財(cái)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)主體是企業(yè)(營利組織),其基本職責(zé)是為社會創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富,財(cái)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)以經(jīng)營預(yù)算資本為基礎(chǔ),追求資本的增值,追求資本運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。
國有資本與財(cái)政資金的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律不同,運(yùn)轉(zhuǎn)目的不同,資金來源與使用渠道不同,國有資本財(cái)務(wù)體系與國家公共財(cái)政體系是各司其職的兩個系統(tǒng),因此,國有資本會計(jì)具有從財(cái)政總預(yù)算會計(jì)中分離出來單獨(dú)進(jìn)行核算的理論必要性。
二、國有資本會計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)分立的現(xiàn)實(shí)必要性
我國國家財(cái)務(wù)從財(cái)政母體中分離出來獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)早已在理論界達(dá)成共識,并在實(shí)踐中取得了一系列成效。
(一)以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制的建立。2003年十六屆三中全會提出要進(jìn)行國有資產(chǎn)管理體制改革,國務(wù)院成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱“國資委”),國資委作為政府特設(shè)的相對獨(dú)立機(jī)構(gòu),代表政府履行出資人職責(zé),負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)、國有資本的財(cái)務(wù)管理。各級國資委的成立,從體制上確定和加強(qiáng)了所有者或出資人的職能。國資委的成立,使得國有企業(yè)的出資人得到統(tǒng)一,同時責(zé)任和義務(wù)予以明確。國資委加強(qiáng)了對所屬企業(yè)的業(yè)績考核、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和投融資決策的管理,在很大程度上解決了國有企業(yè)“多頭管理、無人負(fù)責(zé)”的狀況。可見,我國國有資產(chǎn)管理體制正步入新的發(fā)展階段,以出資人制度為核心的國有資產(chǎn)管理體制已初步建立。雖然在運(yùn)行中出現(xiàn)了一些不足,但它毫無疑問為我國公共財(cái)政制度的建立健全作出了重要貢獻(xiàn),同時也為我們進(jìn)一步改革完善國有資產(chǎn)管理體制提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
(二)央企分紅、國有資本經(jīng)營預(yù)算的試行。2007年9月國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》(下文簡稱“意見”),并從當(dāng)年開始對部分央企進(jìn)行試點(diǎn)分紅:2007年進(jìn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn),收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益;中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算從2008年開始實(shí)施,2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益。這表明國有企業(yè)利潤獨(dú)享的時代行將終結(jié),表明國家對國有資本經(jīng)營的管理進(jìn)入了實(shí)質(zhì)性階段。《意見》中對國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制提出了三大原則,其中之一就是要求國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算要相對獨(dú)立、相互銜接。國有資本經(jīng)營預(yù)算與政府公共預(yù)算分別編制,既保持國有資本經(jīng)營預(yù)算的完整性和相對獨(dú)立性,又要與政府公共預(yù)算相互銜接。
這一系列的政策實(shí)施表明,政府已經(jīng)意識到國有資本單獨(dú)核算的重要性,下一步的工作就是要對國家財(cái)務(wù)活動和國有資本使用加以核算和監(jiān)督,從會計(jì)層面建立一套管理制度。同時要注意,從財(cái)政預(yù)算中分離出來的國有資本經(jīng)營預(yù)算雖屬于財(cái)務(wù)預(yù)算,但與一般工業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算并不相同,其屬于宏觀財(cái)務(wù)的范疇,反映整個國有經(jīng)濟(jì)的資本投入與收益活動狀況,所以我們需要建立單獨(dú)的國有資本會計(jì)核算體系。
三、國有資本會計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)分立的意義
(一)有利于國家宏觀體制改革成果的落實(shí)。國有資本會計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會計(jì)中分離出來后,國家財(cái)務(wù)就有了獨(dú)立的會計(jì)支撐,這標(biāo)志著國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政在核算體系上分離開來,獲得了獨(dú)立,原先國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政在建制上的相互獨(dú)立得到了進(jìn)一步的升華。國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政在賬務(wù)上徹底分家,使國家財(cái)務(wù)成為一個可以獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng),財(cái)政性資金和國有資本配置的核算和監(jiān)督問題得到解決。當(dāng)國有資本會計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會計(jì)中分離出來以后,彌補(bǔ)了財(cái)政總預(yù)算會計(jì)原有的缺陷,防止了國有資本的流失,保障了國有資本的順暢流轉(zhuǎn)。另外,將國有資本會計(jì)從財(cái)政總預(yù)算會計(jì)中分離出去,無疑是在給財(cái)政總預(yù)算會計(jì)“減肥”,財(cái)政總預(yù)算會計(jì)的任務(wù)更加明確、效率更高,因此財(cái)政總預(yù)算會計(jì)和國有資本會計(jì)的效率都得到了提高,這又在一定程度上提高了財(cái)政性資金和國有資本的使用效率。
(二)有利于為政府對國有資本的決策和評價(jià)提供有用信息。通過單獨(dú)設(shè)立國有資本會計(jì),集中核算國有資本的運(yùn)營狀況,尤其是對國有資本收益與再投資活動加強(qiáng)管理,有助于在預(yù)算制度方面將政府作為國有資本所有者所擁有的權(quán)力與作為行政管理者所擁有的行政權(quán)力相分離,實(shí)現(xiàn)國家對國有資產(chǎn)的管理從計(jì)劃、行政管理為主向市場化運(yùn)作的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營為主的轉(zhuǎn)變,有助于各級政府加強(qiáng)對國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況的考核和對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理工作,確保國有資產(chǎn)的保值增值;另一方面也有助于對國有資產(chǎn)實(shí)行資本經(jīng)營,促進(jìn)國有資產(chǎn)在全社會范圍內(nèi)的充分流動與優(yōu)化組合,最大限度地提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率,發(fā)揮國有資本在國民經(jīng)濟(jì)中的骨干作用。
綜上所述,國有資本會計(jì)與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)相分立已經(jīng)具備了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件,這一分立對于國家宏觀體制改革成果的落實(shí)和提高國有資本管理信息的有效性具有重要意義。同時我們也要看到,國有資本會計(jì)的核算對象與財(cái)政總預(yù)算會計(jì)的核算對象并不是完全不相關(guān)的,二者具有一定的聯(lián)系:國有資本與公共財(cái)政資金在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。國有資本收益的一部分作為稅收向財(cái)政部門繳納,使一部分財(cái)務(wù)收入轉(zhuǎn)化為財(cái)政資金;另一方面一部分財(cái)政投資所形成的經(jīng)營性資產(chǎn)由財(cái)政劃轉(zhuǎn)國有資本管理部門進(jìn)行資本營運(yùn),這就使一部分財(cái)政投資轉(zhuǎn)化為國有資本財(cái)務(wù)資金。因此,在建立國有資本會計(jì)的過程中要妥善處理二者的關(guān)系。
(作者單位:1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院;2.山東行政學(xué)院)
主要參考文獻(xiàn):
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篇3
一、問題的提出
縣域財(cái)政作為國家財(cái)政體系中的基層財(cái)政體系，客觀上為高層政府公共財(cái)政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻(xiàn)。同時，在微觀上又通過對轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財(cái)政體系中的財(cái)政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財(cái)政體系具有民主財(cái)政改革突破點(diǎn)的特質(zhì)
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項(xiàng)制度或各個地區(qū)的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點(diǎn)。就中國的縣域財(cái)政體制而言，它具有相對獨(dú)立的存在空間和作用方式，它也是中國財(cái)政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點(diǎn)，面臨著財(cái)政壓力、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)諸多問題。財(cái)政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財(cái)政政策的調(diào)整：二是財(cái)政制度的調(diào)整。財(cái)政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財(cái)政制度框架內(nèi)對有限財(cái)政政策手段的重新組合和搭配；財(cái)政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗(yàn)表明，財(cái)政制度變遷釋放財(cái)政壓力的過程可以促進(jìn)公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的建立，持續(xù)的財(cái)政壓力最終導(dǎo)致公共財(cái)政和民主財(cái)政制度的演進(jìn)。筆者認(rèn)為，縣域財(cái)政作為基層財(cái)政，具備了民主財(cái)政中的基層財(cái)政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財(cái)政作為突破口尋求到釋放財(cái)政壓力的財(cái)政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進(jìn)而推動中國民主財(cái)政改革的進(jìn)程。
2．縣域財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表[1]
從地方財(cái)政運(yùn)行的總體情況看，縣級財(cái)政是地方財(cái)政運(yùn)行狀況的晴雨表。由于縣級財(cái)政是具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低的政府層次，基本處于財(cái)政收入的最初段、財(cái)政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟(jì)，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問題都集中反映于縣級財(cái)政上。近20年來，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財(cái)政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財(cái)政困難等問題無一不集中反映在縣級財(cái)政上。所以，縣級財(cái)政的運(yùn)行狀況不但對于考察地方財(cái)政運(yùn)行狀況、解決地方財(cái)政運(yùn)行問題至關(guān)重要，而且也對建立健全中國整個財(cái)政運(yùn)行的良好機(jī)制至關(guān)重要。
3．縣域財(cái)政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財(cái)政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟(jì)理論，社會總效用函數(shù)是社會成員個體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個人的效用函數(shù)為他所消費(fèi)的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費(fèi)的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費(fèi)的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費(fèi)的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財(cái)政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計(jì)20 601個小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財(cái)政以絕對責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個人消費(fèi)效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財(cái)政GFi社會總福利函數(shù)。顯然，縣域財(cái)政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財(cái)政地位的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能使縣域財(cái)政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財(cái)政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財(cái)政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財(cái)政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進(jìn)而提出具體的提升路徑。
二、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析
財(cái)政能力是政府能力的重要組成部分，政府財(cái)政能力大體包括三個主要支架：政府的財(cái)政收入能力、政府的財(cái)政支出能力和政府的財(cái)政平衡能力。其中，政府財(cái)政的支出能力是政府財(cái)政收入能力的體現(xiàn)，是政府財(cái)政能力的實(shí)踐環(huán)節(jié)。政府的財(cái)政支出能力是政府基于本身的財(cái)政收入能力，通過公共資金的運(yùn)用，達(dá)到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財(cái)政的公共服務(wù)能力。縣域財(cái)政公共服務(wù)能力是縣域財(cái)政在對國家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用、控制財(cái)政資源，能達(dá)到的對公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。其中，縣域財(cái)政公共資金的運(yùn)用是以財(cái)政資金為核心的，對財(cái)政人力、權(quán)力、行為的綜合實(shí)踐。
影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個指標(biāo)進(jìn)行分析：
1．縣域財(cái)政對公共政策的把握能力
公共政策實(shí)質(zhì)上是指以民眾對公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策。縣域財(cái)政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對公共政策內(nèi)容及精神實(shí)質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對政策目標(biāo)的一種確信。二是對公共政策的實(shí)施能力。主要包括縣域財(cái)政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財(cái)政的政策分解能力，是指縣域財(cái)政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項(xiàng)具體的政策，化為各種可供直接實(shí)行的措施和辦法的能力；縣域財(cái)政的政策立案能力，是指縣域財(cái)政不能局限于執(zhí)行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實(shí)踐中，如果縣域財(cái)政對國家的各項(xiàng)公共政策的把握能力越高，那么，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會越大。
2．縣域財(cái)政支出可用資金總量
縣域財(cái)政支出可用資金總量決定著縣域財(cái)政支出運(yùn)用財(cái)政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財(cái)政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，從而決定財(cái)源的多寡，進(jìn)而決定縣域的財(cái)政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財(cái)政資金運(yùn)用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運(yùn)用程度等等。二是財(cái)政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)的劃分，層級政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟(jì)權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財(cái)政財(cái)權(quán)的大小、財(cái)政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運(yùn)用財(cái)政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財(cái)政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財(cái)政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)
縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財(cái)政運(yùn)用財(cái)政資金質(zhì)量的高低，可用財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財(cái)政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財(cái)政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財(cái)政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財(cái)政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，縣域財(cái)政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)。縣域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財(cái)政支出的取向，特別是近些年政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財(cái)政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財(cái)政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財(cái)政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會保障財(cái)政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財(cái)政支出會隨著每一階段國家社會經(jīng)濟(jì)政策的擺動而變化，國家政策發(fā)展重心會影響到縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比重。
4．縣域政府的公共服務(wù)程度
縣域財(cái)政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財(cái)政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財(cái)政支出職能越科學(xué)，代表其財(cái)政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高。科學(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進(jìn)行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進(jìn)行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時也要對自己的財(cái)政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機(jī)關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進(jìn)行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強(qiáng)度，也即將對縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實(shí)質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力。縣域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度。縣域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個方面：首先表現(xiàn)在知識的占有、知識的應(yīng)用和知識的創(chuàng)新上，核心是對人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計(jì)上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上。縣域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。
三、縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的提升路徑
針對影響縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財(cái)政公共服務(wù)能力的幾點(diǎn)建議：
1．提升縣域財(cái)政的自給能力
縣域財(cái)政的自給能力是指縣域財(cái)政為了滿足縣域財(cái)政支出的需要而進(jìn)行籌措財(cái)政支出資金的程度。如果縣域財(cái)政籌措的資金能滿足縣域財(cái)政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財(cái)政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財(cái)政的自給能力是缺乏的。縣域財(cái)政的自給能力可用縣域財(cái)政自給能力系數(shù)來衡量：
縣域財(cái)政自給能力系數(shù)=縣域財(cái)政的公共預(yù)算收入縣域財(cái)政的公共預(yù)算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當(dāng)前中國縣域財(cái)政的狀況，所共知的是，縣域總體的財(cái)政自給能力系數(shù)會小于1，這說明縣域政府財(cái)政缺乏自給能力程度最高，縣域財(cái)政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實(shí)，我們不難分析到影響縣域財(cái)政的自給能力的因素：一是財(cái)政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計(jì)算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財(cái)政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財(cái)政自給能力的下降。在實(shí)踐中，縣域必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時，努力促進(jìn)縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)增長方式由勞動密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量，并且促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財(cái)政自給能力不足的問題。
筆者認(rèn)為，無論是重新進(jìn)行制度安排、還是提高縣域本身的財(cái)源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財(cái)政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認(rèn)的是，中國當(dāng)前的財(cái)政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟(jì)模式、財(cái)政管理模式是一個時期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟(jì)利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個人對現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡。”[6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達(dá)成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財(cái)政自給能力。
2．提升縣域財(cái)政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財(cái)政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識結(jié)構(gòu)、社會實(shí)踐程度，從而加強(qiáng)財(cái)政執(zhí)行人員對公共政策在政治、經(jīng)濟(jì)效益及社會收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進(jìn)而對公共政策的目標(biāo)及意義有個正確的價(jià)值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強(qiáng)縣域財(cái)政執(zhí)行人員的財(cái)政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時候保持絕對的價(jià)值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達(dá)到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費(fèi)政策執(zhí)行過程中，縣域財(cái)政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅(jiān)決的執(zhí)行；（3）建立縣域財(cái)政對公共政策的追蹤問責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財(cái)政的考核制度，增強(qiáng)財(cái)政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責(zé)任意識，對執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)重大錯誤人員要進(jìn)行問責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時有依據(jù)作為參考，增強(qiáng)政府財(cái)政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財(cái)政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動把自己對公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級政府及財(cái)政部門進(jìn)行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度
（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能。縣域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，逐步擴(kuò)大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財(cái)政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機(jī)制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運(yùn)用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟(jì)、行政、社會等各種實(shí)現(xiàn)方式的綜合運(yùn)用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進(jìn)的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運(yùn)用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)方式上，對一些規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征不強(qiáng)、可以形成成本合理補(bǔ)償機(jī)制的公共服務(wù)可以適時引入市場機(jī)制或第三部門等民間機(jī)構(gòu)。
4．科學(xué)界定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化
公共服務(wù)能力不僅是指對公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動，最終實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]
從縣域的實(shí)際情況出發(fā)，縣域財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機(jī)構(gòu)等社會秩序保障機(jī)構(gòu)能夠順利運(yùn)轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟(jì)，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個層次是努力實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實(shí)保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機(jī)會與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟(jì)、政治、文化內(nèi)在共同點(diǎn)，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
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篇4
1 林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)的必要性分析
隨著公共財(cái)政制度的逐步建立，我國政府在生態(tài)環(huán)境改善與建設(shè)等方面做了很多努力，但政府對林業(yè)投入方面依然存在很多比較突出的問題。其中林業(yè)投入不足表現(xiàn)最為明顯，已經(jīng)成為進(jìn)一步提高我國林業(yè)綜合生產(chǎn)能力的最大障礙。近年來，林業(yè)事業(yè)的發(fā)展越來越快，林業(yè)生態(tài)建設(shè)資金的需求進(jìn)一步加大，這樣使得林業(yè)建設(shè)任務(wù)與資金不足的矛盾進(jìn)一步加劇。因此，建立林業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效投入機(jī)制十分必要，這是解決政府林業(yè)投入與林業(yè)實(shí)際需求不足矛盾的最有效的措施。
2 林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)內(nèi)容分析
具體而言，林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)主要包含以下幾個方面的內(nèi)容。
2.1 建立林業(yè)項(xiàng)目的評價(jià)機(jī)制
對林業(yè)項(xiàng)目的客觀評價(jià)是建立林業(yè)補(bǔ)償制度的前提和基礎(chǔ)。不同的林業(yè)項(xiàng)目的性質(zhì)存在很大的差異，而且林業(yè)是多效益行業(yè)，對社會的貢獻(xiàn)不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益上，更多地體現(xiàn)在社會和生態(tài)效益上。無論是生態(tài)林還是商品林，都能同時帶來生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，只是表現(xiàn)出來的效益程度不同而已。
2.2 保證財(cái)政傾斜的公平公正
目前我國政府出臺的大部分優(yōu)惠扶持政策都是針對國有林區(qū)和林場等國有林業(yè)經(jīng)營者，沒有覆蓋到集體、個體林業(yè)經(jīng)營者。這在一定程度上造成了林業(yè)發(fā)展環(huán)境不利于經(jīng)營者公平競爭的現(xiàn)象。我國各級財(cái)政在林業(yè)項(xiàng)目上的支出依據(jù)主要是林業(yè)經(jīng)營主體的性質(zhì)，而不是項(xiàng)目貢獻(xiàn)能力，這嚴(yán)重影響到我國林業(yè)的平衡發(fā)展，也制約著林業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的充分發(fā)揮。因此林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度的設(shè)計(jì)，要注重引導(dǎo)各級政府在實(shí)施林業(yè)財(cái)政政策時，淡化補(bǔ)貼對象的性質(zhì)，而更多關(guān)注林業(yè)項(xiàng)目對生態(tài)、社會的貢獻(xiàn)度，以保證對不同性質(zhì)的林業(yè)經(jīng)營者的公平對待。
2.3 提供林業(yè)財(cái)政投入的標(biāo)準(zhǔn)
目前關(guān)于林業(yè)差別補(bǔ)貼問題的研究還是比較多的。但是現(xiàn)有的研究主要是理論上的研究，操作層面的東西仍然非常欠缺。我國各級政府林業(yè)財(cái)政投入始終沒有合理的標(biāo)準(zhǔn)。而本制度的設(shè)計(jì)就要求提供制定財(cái)政林業(yè)投入的標(biāo)準(zhǔn)，為各級政府在做林業(yè)財(cái)政投入決策時提供依據(jù)。
3 林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持模型和制度設(shè)計(jì)分析
3.1 林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)模型和方法如下。
林業(yè)差別補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)。林業(yè)項(xiàng)目效益的具有動態(tài)性，財(cái)政補(bǔ)貼也必須具備動態(tài)性，所以林業(yè)差別補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)宜運(yùn)用財(cái)政滑動補(bǔ)貼模型。財(cái)政補(bǔ)貼主要是對林業(yè)項(xiàng)目的生態(tài)和社會效益進(jìn)行補(bǔ)償，該模型借鑒國際貿(mào)易理論中滑動關(guān)稅原理，全面考慮了林業(yè)項(xiàng)目生態(tài)和社會效益動態(tài)性。具體制度設(shè)計(jì)過程中將補(bǔ)貼劃分成兩部分，次補(bǔ)和年補(bǔ)相結(jié)合。即在預(yù)測的基礎(chǔ)之上對林業(yè)工程和項(xiàng)目進(jìn)行一次性補(bǔ)貼，也稱為初始補(bǔ)貼[1]。同時，各級政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)需要補(bǔ)貼的林業(yè)項(xiàng)目情況，在考慮補(bǔ)貼資金量的基礎(chǔ)上，對各項(xiàng)目依據(jù)生態(tài)和社會方面目前和未來貢獻(xiàn)度，給予的一次性補(bǔ)貼。
3.2 林業(yè)差別稅率制度設(shè)計(jì)
林業(yè)稅是對從事林業(yè)生產(chǎn)活動的單位或個人，征收的一種林業(yè)收入稅，屬于農(nóng)業(yè)稅的范疇。由于林業(yè)具有社會、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)作用，所以林業(yè)稅收既要將林業(yè)納入整個社會的商品生產(chǎn)大循環(huán)，也要對森林公益價(jià)值給予肯定，并進(jìn)行合理的補(bǔ)償，這就決定了林業(yè)項(xiàng)目差別財(cái)政扶持制度設(shè)計(jì)是，可以實(shí)行林業(yè)
差別稅率制度[2]。
3.3 生態(tài)配額制或綠色證書制度設(shè)計(jì)
配額制是指對有限資源的一種管理和分配，是對供需不等或者各方利益不同的一種平衡方法。而綠色證書制度是對配額證明的一種形象描述。這種制度要求建立在對生態(tài)效益客觀評價(jià)的基礎(chǔ)上，由中央政府根據(jù)各省級單位的具體生態(tài)貢獻(xiàn)度發(fā)放綠色證書，然后各級政府依次分配，最后分配到林業(yè)企業(yè)[3]。該綠色證書代表生態(tài)配額，可以在碳金融市場上出售給有減排任務(wù)的企業(yè)，達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康模@樣可以彌補(bǔ)森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政資金不足的弊端。
4 結(jié)語
篇5
一、稅收與產(chǎn)權(quán)間的本質(zhì)聯(lián)系：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟示
在以交易費(fèi)用概念為發(fā)端的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中，產(chǎn)權(quán)理論一直居于核心地位。作為產(chǎn)權(quán)理論奠基石的科斯定理表明，在交易費(fèi)用客觀存在的情況下，初始產(chǎn)權(quán)的不同界定決定著不同的資源配置效率。同時也表明，排他性產(chǎn)權(quán)的明晰界定和有效保護(hù)是實(shí)現(xiàn)市場交易進(jìn)而增進(jìn)效率的前提。由此使得以效率為主題的經(jīng)濟(jì)學(xué)將視角由單純的資源配置層面深入到產(chǎn)權(quán)制度層面。在科斯奠基性論文之后，德姆塞茨、張五常、阿爾欽等進(jìn)一步發(fā)展了產(chǎn)權(quán)理論。使得產(chǎn)權(quán)學(xué)派的研究更趨于精細(xì)化，在企業(yè)理論、產(chǎn)業(yè)組織理論、比較經(jīng)濟(jì)體制等方面得到廣泛應(yīng)用。但諾思教授則獨(dú)辟蹊徑，不僅在長期經(jīng)濟(jì)史考察基礎(chǔ)上突出了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)增長績效的決定性作用，更重要的是把產(chǎn)權(quán)與國家緊緊聯(lián)系在一起，進(jìn)一步地將經(jīng)濟(jì)學(xué)對產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)注引人到對國家及其財(cái)政制度關(guān)注上。
在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，市場交易不是物的交易而是附著在物上的產(chǎn)權(quán)的交易，但產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上作為一項(xiàng)排他性權(quán)利，需要強(qiáng)制力來予以保證實(shí)施。由于國家在強(qiáng)制力上具有比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，能比其他任何組織和個人以更低成本實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的界定、保護(hù)與實(shí)施。因此從效率角度看，國家就天然合理地處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位并使得國家與產(chǎn)權(quán)之間具有了內(nèi)在聯(lián)系：一方面，離開國家我們無法理解產(chǎn)權(quán)，畢竟如果沒有國家法律的界定與強(qiáng)制力的保護(hù)，產(chǎn)權(quán)就是一句空話；另一方面，離開產(chǎn)權(quán)，我們也無法理解國家，畢竟國家的法律和權(quán)力就是旨在社會范圍內(nèi)界定和實(shí)施一套權(quán)利規(guī)則。因此，諾思認(rèn)為，由于國家與產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在聯(lián)系，國家可視為“為獲取收入而以一組被稱之為保護(hù)與公正的服務(wù)作交換”的組織，簡而言之就是國家界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)以換取稅收。筆者認(rèn)為，雖然新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從未對稅收本質(zhì)予以明確概括過，但這一論述鮮明地表明了新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的稅收本質(zhì)觀，即從規(guī)范意義上來說，稅收本質(zhì)上應(yīng)是國家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一稅收本質(zhì)觀既表明了稅收存在的合理性基礎(chǔ)，又劃定了其合法性范圍。由于國家憑其暴力潛能的優(yōu)勢介入產(chǎn)權(quán)時能有效降低產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施的成本，因而國家征稅有其合理性基礎(chǔ)，而稅收則來源于政府――這一人與人交易所產(chǎn)生的合作剩余。考特和尤倫從無國家的自然狀態(tài)到市民社會下國家這一思想實(shí)驗(yàn)即證明了這點(diǎn)。反之。如果國家獲取收入時不是基于保護(hù)產(chǎn)權(quán)而是剝奪侵犯產(chǎn)權(quán)，那這樣名義上的稅收就不具有合法性。正如公共選擇學(xué)派布坎南所認(rèn)為的“只要承認(rèn)，法律――政府的管理結(jié)構(gòu)――具有生產(chǎn)力，那么就得承認(rèn)國家有權(quán)從經(jīng)濟(jì)中取得部分有價(jià)值的產(chǎn)出。如果沒有一種制度來保護(hù)所有權(quán)并使契約付諸實(shí)施，那么國家也就無權(quán)來分享總收入”。由此來看，稅收關(guān)系著私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政、個人權(quán)利與國家權(quán)力間的界限，其與產(chǎn)權(quán)問的本質(zhì)聯(lián)系體現(xiàn)在：一方面，征稅作為一個資源由私人產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣彩杖氲倪^程，只有稅收明確了產(chǎn)權(quán)才能明確。另一方面，如果沒有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力，所以也只有產(chǎn)權(quán)明確了，稅收才能明確。
二、現(xiàn)有稅收本質(zhì)觀之不足：制度視角的重新審視
對于稅收本質(zhì)，長期以來在財(cái)稅學(xué)界主要存在兩種觀點(diǎn)：一是建立在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上我國傳統(tǒng)財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀；二是建立在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)上公共財(cái)政理論的稅收本質(zhì)觀。但從制度視角來考察，兩種稅收本質(zhì)觀都尚存不足。
我國傳統(tǒng)財(cái)政理論沿襲了國家分配論關(guān)于財(cái)政本質(zhì)觀的分析思路，明確表達(dá)了其稅收本質(zhì)觀“稅收是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，無償?shù)厝〉秘?cái)政收入的一種手段”。同時認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力間具有本質(zhì)聯(lián)系，而強(qiáng)制性、無償性、固定性則是稅收本質(zhì)屬性的具體表現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，從制度視角來看，長期以來我國傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)將稅收本質(zhì)定義為“是國家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償取得的財(cái)政收入”存在較大缺陷，尤其在市場經(jīng)濟(jì)條件下這一缺陷就更為明顯了。我認(rèn)為，稅收與政治權(quán)力之間并無本質(zhì)聯(lián)系。國家征稅固然要靠政治權(quán)力，但靠政治權(quán)力而獲得的收入并不都是稅收，諸如沒收財(cái)產(chǎn)、通貨膨脹等都是國家憑借政治權(quán)力強(qiáng)制無償?shù)孬@取的收入。即使對其屬性再加上固定性的限制，也尚無法與政府各行政執(zhí)法部門的罰款收入相區(qū)別，因?yàn)楹笳咴诰哂袕?qiáng)制性無償性的同時也另具有依據(jù)法律的固定性特征。所以，單方面強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力僅能將稅收與公債、收費(fèi)等財(cái)政收入形式相區(qū)別，但卻并不足以真正認(rèn)識稅收本質(zhì)。我認(rèn)為，如果離開私人產(chǎn)權(quán)是很難真正認(rèn)識稅收本質(zhì)及其契約關(guān)系的，因?yàn)樵谒饺水a(chǎn)權(quán)不能確立或受侵犯下稅收的合法性基礎(chǔ)便難以確立。若單純強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力性，則可能導(dǎo)致并非保護(hù)而是侵犯產(chǎn)權(quán)的國家行為，并由此帶來國家依政治權(quán)力而攫取的租金而并非真正規(guī)范意義上的稅收。
公共財(cái)政理論則承襲了新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)以資源配置為主題的分析視角，建立了以公共產(chǎn)品論為核心的理論體系。近十幾年來，經(jīng)過我國學(xué)者的不斷闡釋和倡導(dǎo)，公共財(cái)政理論作為與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政理論，其稅收本質(zhì)觀的理論邏輯日益清晰。即“稅收是公共產(chǎn)品的價(jià)格”。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，從資源配置視角看，把稅收定義為公共產(chǎn)品價(jià)格有其合理性，特別在市場經(jīng)濟(jì)下更具有其積極意義。但從制度視角來看，這一對稅收本質(zhì)的概括也存在不足。主要體現(xiàn)在以下幾方面：(1)從制度視角看，并不存在公共產(chǎn)品和直接意義上的公共利益。盡管公共財(cái)政論列舉了路燈、治安等具有共同消費(fèi)性質(zhì)的具有社會公益性質(zhì)的所謂“公共產(chǎn)品”，但從公共選擇的制度過程來看，任何一項(xiàng)支出議案都不可能獲得一致同意，在多數(shù)票規(guī)則下就必然產(chǎn)生多數(shù)人對少數(shù)人的強(qiáng)制甚至是少數(shù)人對多數(shù)人的強(qiáng)制，由此帶來相應(yīng)的受益方和受損方。部分人不僅被迫強(qiáng)制消費(fèi)某種所謂的公共產(chǎn)品甚至還要為此而納稅。產(chǎn)生私人產(chǎn)品市場交易所不可能存在的消費(fèi)和付費(fèi)上的強(qiáng)制
性問題。(2)按公共財(cái)政論的稅收本質(zhì)分析，公共產(chǎn)品稅收價(jià)格在實(shí)質(zhì)上形成了類似市場的等價(jià)交換關(guān)系。我認(rèn)為，政府作為事實(shí)上的壟斷組織，其壟斷定價(jià)總是在競爭價(jià)格和邊際成本之上的，公共產(chǎn)品價(jià)格定義未能揭示出國家租金天然存在的事實(shí)，因此實(shí)際上并不存在類似于競爭性市場的等價(jià)交換關(guān)系。(3)公共產(chǎn)品理論的發(fā)展。按傳統(tǒng)公共財(cái)政論對公共產(chǎn)品的分析，由于搭便車的存在使得市場無法提供公共產(chǎn)品而應(yīng)通過政府征稅來提供。但隨著公共產(chǎn)品理論研究的深入，人們對公共產(chǎn)品供給主體的認(rèn)識發(fā)生了變化。早在1974年，科斯通過調(diào)查就表明了完全符合公共產(chǎn)品概念的燈塔在英國早期主要由私人供給。而近年來對公共產(chǎn)品的實(shí)證研究特別是實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的大量研究更是顯示，除了政府之外，社區(qū)、非營利組織乃至私人等都可能提供公共產(chǎn)品。由此表明，政府稅收與公共產(chǎn)品間并無本質(zhì)聯(lián)系，將稅收本質(zhì)界定為公共產(chǎn)品的價(jià)格也有失偏頗。
三、新型稅收本質(zhì)觀的歷史實(shí)證
上述分析表明，國家稅收與政治權(quán)力、公共產(chǎn)品間均不存在本質(zhì)聯(lián)系，而與私人產(chǎn)權(quán)間具有本質(zhì)聯(lián)系，稅收在實(shí)質(zhì)上是國家界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的價(jià)格。制度分析視角得出的這一新型稅收本質(zhì)觀，其理論結(jié)論是能得到歷史實(shí)證支持的。
考察西方發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，凡在私人產(chǎn)權(quán)能得以確立的歷史階段就存在稅收關(guān)系，反之則不存在稅收關(guān)系，產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系十分明顯。具體可分為以下幾個階段來看： (1)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系初始萌芽的古希臘羅馬時期。在商品貨幣經(jīng)濟(jì)自發(fā)萌芽生成的這一階段，城邦國家財(cái)政制度和私人產(chǎn)權(quán)制度間內(nèi)在聯(lián)系已開始萌芽生成。特別是古希臘時期的梭倫改革以及古羅馬時期的羅馬法，標(biāo)志著城邦國家(或共和國)以法律形式確立了私人產(chǎn)權(quán)制度并予以保護(hù)實(shí)施。這一時期，就同時產(chǎn)生了對商人、自由民征收的市場稅和財(cái)產(chǎn)稅，而奴隸因既沒有自身勞動力產(chǎn)權(quán)更沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，故沒有被征稅的資格。㈣(2)不存在產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系的中世紀(jì)時期。在中世紀(jì)的歐洲，封建莊園制是最基本的政治經(jīng)濟(jì)組織和最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，此時既不存在排他性的土地所有權(quán)也不存在排他性的勞動力所有權(quán)，由此產(chǎn)生的是農(nóng)奴與其莊園領(lǐng)主間圍繞土地使用而形成的依附關(guān)系。由于產(chǎn)權(quán)的不存在性且此時國家并不介入私人產(chǎn)權(quán)安排，所以這一期間并不存在規(guī)范意義上的國家稅收。國王的財(cái)政收入主要來源于其自身領(lǐng)地收入，其不僅不對農(nóng)民直接征稅，而且對其諸侯領(lǐng)主也只依封君封臣關(guān)系而享受一些貢納。(3)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系擴(kuò)展的市場經(jīng)濟(jì)初期。中世紀(jì)之后的歐洲在貿(mào)易發(fā)展與莊園制瓦解的基礎(chǔ)上，產(chǎn)權(quán)制度與稅收制度間的內(nèi)在關(guān)系越來越明顯。這一時期商品和要素的排他性產(chǎn)權(quán)逐漸形成，而這離不開國家的努力，各新興民族國家則致力于擴(kuò)張市場和提權(quán)保護(hù)。其目的是向以商業(yè)資本為代表的新興財(cái)富征稅。在此期間確立了包括商品稅、財(cái)產(chǎn)稅在內(nèi)的現(xiàn)代稅收制度，甚至隨有限責(zé)任公司這一新型產(chǎn)權(quán)形式的出現(xiàn)而開征了所得稅。(4)產(chǎn)權(quán)一稅收關(guān)系穩(wěn)固的市場經(jīng)濟(jì)成熟期。在西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，國家和產(chǎn)權(quán)間的關(guān)系是單方面控制關(guān)系，即國家既可能出于長期稅收利益而有效地保護(hù)和實(shí)施產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政租金需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)。尤其當(dāng)國家面臨即時財(cái)政壓力時更傾向于后者。但近代后期，西方各國在歷經(jīng)道路不同的財(cái)政立憲變革之后，在較為有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上限制住了國家攫取租金的行為并同時賦予了稅收合法性基礎(chǔ)，從而為市場經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展、成熟奠定了基礎(chǔ)性制度結(jié)構(gòu)。
雖然我國歷史文化傳統(tǒng)與西方社會有很大差異，但回顧我國經(jīng)濟(jì)社會史同樣可以發(fā)現(xiàn)稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系：凡在排他性私人產(chǎn)權(quán)難以確立的時期，也就難以存在明確清晰的稅收關(guān)系，反之則反是。具體可分為以下幾個階段來看：(1)自然經(jīng)濟(jì)時期的古代社會。在我國古代社會，國家及其法制從未承擔(dān)起私人產(chǎn)權(quán)界定和實(shí)施的角色，有效率的私人產(chǎn)權(quán)也從未出現(xiàn)。㈣如作為中國古代最主要生產(chǎn)資料的土地。對其所有制性質(zhì)雖存在學(xué)術(shù)爭議，但一般認(rèn)為并無真正意義上的完全排他性產(chǎn)權(quán)，在“普天之下莫非王土”的環(huán)境下國家仍然是終極土地所有者，而在秦以前更是典型的土地國有制。在沒有私人產(chǎn)權(quán)及國家不介入產(chǎn)權(quán)界定的基礎(chǔ)上，就沒有真正規(guī)范意義上的稅收，其表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)中就是租稅難分。我在中國財(cái)稅史中能找到這么幾句啼笑皆非的話“《廣雅》：賦，稅也”、“《說文》：稅，租也”、“《說文》：租，田賦也”、“《廣雅》：租，稅也”。(2)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期，經(jīng)過社會主義改造之后確立了全面公有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。在排他性要素產(chǎn)權(quán)不存在的情況下，也不存在明確的稅收關(guān)系。可以看到，這一時期國家主要靠國有企業(yè)利潤上繳而獲取收入，稅制曾高度簡化至名義上只存在工商稅這一稅種，但這一稅種在實(shí)質(zhì)上也并無存在意義。因?yàn)榇藭r作為國有產(chǎn)權(quán)主體的國家與國有企業(yè)之間不存在你我界限，采取利潤上繳還是稅收只具管理上的意義，此時稅利之分在本質(zhì)上是根本分不清且沒必要區(qū)分的。(3)轉(zhuǎn)軌與市場經(jīng)濟(jì)時期。自1978年市場化改革開始，在以國家主動放權(quán)讓利為起點(diǎn)下，市場化改革過程就是一個排他性產(chǎn)權(quán)日益形成的過程，也同時是一個國家越來越需要并越來越多地從私人產(chǎn)權(quán)而非國有經(jīng)濟(jì)中獲取收入的過程。稅收與產(chǎn)權(quán)間的內(nèi)在聯(lián)系已日益明顯，尤其是2004年的私產(chǎn)人憲，在立憲層面上明確了私人產(chǎn)權(quán)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系。
四、確立新型稅收本質(zhì)觀的現(xiàn)實(shí)意義
我認(rèn)為，明確從產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)出發(fā)來確立新型稅收本質(zhì)觀，具有如下積極意義：
(一)有利于明確我國公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)
經(jīng)過長期的理論爭鳴，目前我國財(cái)政理論界對市場經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政間的內(nèi)在聯(lián)系已基本取得共識，實(shí)踐中也早已確立構(gòu)建適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共財(cái)政改革目標(biāo)，但在公共財(cái)政及其公共性內(nèi)涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)資源配置的視角，主流觀點(diǎn)是從為市場提供公共產(chǎn)品、彌補(bǔ)市場失效的角度來定位公共財(cái)政。但從制度視角來看，市場交易不是表面上的資源配置而是其背后的權(quán)利配置，排他性產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)是市場交易的前提與基礎(chǔ)。而國家則在其中起著不可或缺的重要作用。理論邏輯與歷史邏輯都表明，政府既可能有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)，也可能出于短期財(cái)政需要而隨意侵犯產(chǎn)權(quán)，而只有產(chǎn)權(quán)通過立憲層面對政府權(quán)力施以硬性約束時才能予以有效克服。因此，基于產(chǎn)權(quán)與稅收間的內(nèi)在聯(lián)系，樹立新型稅收本質(zhì)觀有利于在制度層面明確我國公共財(cái)政的立憲實(shí)質(zhì)。沒有私人領(lǐng)域就沒有公共領(lǐng)域，沒有私人產(chǎn)權(quán)保護(hù)就不能形成真正合法性的征稅權(quán)力。公共財(cái)政以市場經(jīng)濟(jì)為基點(diǎn)，而市場經(jīng)濟(jì)以產(chǎn)權(quán)為基石，產(chǎn)權(quán)則系于財(cái)政立憲，這應(yīng)是我國公共財(cái)政構(gòu)建的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵之所在。
(二)有利于闡釋我國稅收法治的根本內(nèi)涵
市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，公共財(cái)政是法治財(cái)政，
這些都已是基本共識。但對于稅收法治的理解，通常都只停留在稅收征納關(guān)系法治的功能層面上，而樹立新型稅收本質(zhì)觀則能從立憲層面上闡釋稅收法治的深層內(nèi)涵，即要從個人權(quán)利對國家公共權(quán)力的制約上來闡釋稅收法治問題。我認(rèn)為，從產(chǎn)權(quán)一稅收本質(zhì)聯(lián)系出發(fā)，征稅的過程就是一個私人產(chǎn)權(quán)變?yōu)楣彩杖氲倪^程。納稅人作為一個整體，在征納關(guān)系上與國家間形成委托關(guān)系，其之所以同意將私人產(chǎn)權(quán)讓渡為公共收入，是為了換取國家的保護(hù)和公正。按照現(xiàn)念，這種保護(hù)包括財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命和自由，從而產(chǎn)生一個建立在個人產(chǎn)權(quán)(權(quán)利)交易基礎(chǔ)上的公共權(quán)力。因此，在征稅權(quán)力關(guān)系上體現(xiàn)的是立憲層面的社會契約關(guān)系，并在此契約下形成征納雙方平等的權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，由此構(gòu)成了稅收法治的元規(guī)則，而各項(xiàng)稅收法治的具體規(guī)則則奠基于其上，涵蓋了稅收法定主義和受公眾規(guī)范約束的預(yù)算全過程，也由此才能對國家權(quán)力和國家單方面獲取租金的行為作出約束和限制，從而奠定財(cái)稅法治的基點(diǎn)。
(三)有利于樹立以人為本的治稅理念
以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，更是當(dāng)前時期稅務(wù)行政工作根本性的指導(dǎo)思想，并已在尊重和保障納稅人權(quán)利等問題上得到了較多討論。而我認(rèn)為。新型稅收本質(zhì)觀從公民權(quán)利本位出發(fā)有利于在理論源頭上進(jìn)一步明確以人為本的治稅理念。當(dāng)我們明確從私人產(chǎn)權(quán)界定、保護(hù)和實(shí)施角度來看待稅收本質(zhì)的時候，可以看到，一方面?zhèn)€人權(quán)利(包括產(chǎn)權(quán))需要國家權(quán)力的界定和保障，否則就沒有產(chǎn)權(quán)也不存在市場交易；而另一方面，國家權(quán)力來源于稅收并從屬于個人權(quán)利，私人產(chǎn)權(quán)開辟了私人領(lǐng)域進(jìn)而在立憲層面上界定了公共領(lǐng)域和政府權(quán)力的合法性范圍。由此可以認(rèn)為，包括產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的公民個人權(quán)利具有本源性的終極意義，而國家權(quán)力及其征稅權(quán)在立憲層面上受限于私人產(chǎn)權(quán)，其不僅不能侵犯和危害公民產(chǎn)權(quán)，而且必須以公民產(chǎn)權(quán)的保護(hù)為前提和基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)基本權(quán)利為目的和方向。正是這種以人為本的公民權(quán)利觀構(gòu)成了國家理財(cái)治稅的權(quán)力基礎(chǔ)和合法性范圍。
篇6
2006年3月中央提 出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，引發(fā)了學(xué)術(shù)界的研究興趣。劉尚希(2007)、賈康(2008)、遲福林(2007，2008)、丁元竹(2007，2008)等人對基本公共服務(wù)做了一些頗有價(jià)值的研究。
從概念上說，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中國化的一種表述 ，其涵義接近于歐美國家的“普遍公共服務(wù)”，即政府應(yīng)平等地服務(wù)于每一個公民。結(jié)合上述學(xué)者的研究，本文如此定義基本公共服務(wù)：根據(jù)我國所處的發(fā)展階段 ，政府利用可支配的公共資源，滿足全體公民最集中、最迫切和最低水平的公共需求。
上述定義是本文的立論基礎(chǔ)，它界定了我國基本公共服務(wù)的主導(dǎo)力量、受益對象和覆蓋范 圍。本文試圖對我國的基本公共服務(wù)狀況做一簡單評估，并在此基礎(chǔ)上，探討促進(jìn)基本公共服務(wù)所必須的制度安排。
西方的發(fā)展歷史證明，不論奉行什么國家理論，不論什么政黨執(zhí)政，在“普遍公共服務(wù)”應(yīng)由政府供給這一問題上達(dá)成了共識。我國作為發(fā)展中的人口大國，欲實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化 ，將經(jīng)歷循序漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為 ，推進(jìn)基本公共服務(wù)，既可以緩沖和分散快速發(fā)展過程中所集聚的各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，又有利于經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，并藉此彰顯社會公平正義，促進(jìn)社會和諧。
二、基本公共服務(wù)狀況：一個簡單評估
在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，民生問題卻日益突出，這偏離了我們的常識，也恰恰說明多年來對基本公共服務(wù)的某種忽略。因此，考察改革開放之后基本公共服務(wù)的發(fā)展歷程。 有助于從整體上把握我國基本公共服務(wù)所面臨的形勢，為深化改革奠定可靠的基礎(chǔ)。本文以1976—2008年為區(qū)間來研究基本公共服務(wù)問題。
(一)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與基本公共服務(wù)
由1976～2008年的財(cái)政支出數(shù)據(jù) ，可以分析30多年來基本公共服務(wù)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu) 中的變化狀況，歸納如下：
1．前30年(從“五五計(jì)劃”到“十五計(jì)劃”)經(jīng)濟(jì)性支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中穩(wěn)居第一 ，表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府職能的重中之重。2006年，經(jīng)濟(jì)性支出是10734億元 ，首次下降為第二位 ，2007～2008年 ，該項(xiàng)支出繼續(xù)低于基本公共服務(wù)支出。
2．“五五”計(jì)劃基本公共服務(wù)支出為761億元 ，“十五”計(jì)劃達(dá)到34501億元，增~II143．7倍。2006—2007年，該支出分別是10846億元和15435億元，2008年明顯增加。然而 自“八五”計(jì)劃開始，基本公共服務(wù)支出的增長越來越滯后于財(cái)政支出的增長(見圖1)。
3．1986年以來行政管理支出迅速膨脹，到2006年該支出增長了33．4倍，之后的兩年，保守估計(jì)增長也分別在4O倍以上。政府消耗了可觀的財(cái)力，而弱化了提供基本公共服務(wù)的積極性。
再從經(jīng)濟(jì)性支出占財(cái)政支出的比重來看，該 比重從“五五”計(jì)劃的59．89％逐期下降到“十五”計(jì)劃的29．14％，2006一2008年均低于27％。而基本公共服務(wù)支 出占財(cái)政支 出的比重，由“五五”計(jì)劃的14．40％躍升為27．18％(“九五”計(jì)劃)，2007年為29．12％，2008年則超過了30％。
總之，1976 2008年，我國基本公共服務(wù)支出規(guī)模確實(shí)出現(xiàn)了快速增長。然而在前3O年間，經(jīng)濟(jì)性支出在總量和占財(cái)政支出的比重上，均強(qiáng)于基本公共服務(wù)支出。這種局面到2006年實(shí)現(xiàn)了歷史性突破 ，基本公共服務(wù)的上述二項(xiàng)指標(biāo)首度超過經(jīng)濟(jì)性支出，并在隨后的兩年繼續(xù)提高，向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變有了重大進(jìn)展。若進(jìn)行國際比較，我國基本公共服務(wù)支出占財(cái)政支出比重仍然偏低。比如說直到2007年，我國基本公共服務(wù)支出水平(29．12％)才剛超過1995年全球低收人國家的平均支出水平(27．5％)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，國際上關(guān)于基本公共服務(wù)的支出水平存在爭議。我國不必拘泥于西方 國家 ，特別是北歐福利國家的既有做法，去單方面追求某些數(shù)值指標(biāo)，而要緊密結(jié)合所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和廣大公民的基本公共需求，有效地解決現(xiàn)實(shí)問題。
(二 )基本公共服務(wù)支出結(jié)構(gòu)的變化
1．教育支出。教育支出額從“五五”計(jì)劃到“十五”計(jì)劃增加了42．7倍(見圖2)。2006～2007年教育支出分別是 1978年的72．8倍和94．1倍，2008年更高。教育支出占財(cái)政支出的比重，“五五”計(jì)劃為7．95％，“十五”計(jì)劃是12．15％，2006~2007年在 14％以上 ，2008年下滑到 I1．2％左右。與其他發(fā)展中國家對 比，如泰國是22．44％(2000年)，墨西哥是22．54％(1999年)，顯然我國的教育支出水平較低。而且該支出占GDP比重，我國一直在3％以下，五年峰值為2．54％(“六五”計(jì)劃)，年度峰值為2．86％~、2007年)。
考察教育支出，首先有必要關(guān)注教育費(fèi)用在政府與家庭間的分布。2O世紀(jì)9O年代以來，學(xué)雜費(fèi)占教育費(fèi)用的比例驟然上升，意味著政府支付的份額在壓縮，家庭承擔(dān)的部分在擴(kuò)大，客上產(chǎn)生了政府轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任的結(jié)果。中央政府從2006年起，加大對義務(wù)教育的財(cái)政支出力度，首先在西部農(nóng)村地區(qū)實(shí)行義務(wù)教育免交學(xué)雜費(fèi)，2007年 “兩免一補(bǔ)”政策向中東部推廣，2008年在試點(diǎn)城市全面鋪開，并把中央與地方政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分擔(dān)比例調(diào)整為8：2，政府重新回歸教育公平的維護(hù)者而非旁觀者的角色，同時急需改善財(cái)政支出效率。其次，因?yàn)?“科教興國”戰(zhàn)略的實(shí)施以及“2l1”和“985”工程建設(shè)，高等教育支出快速增加，基礎(chǔ)教育支出相對減少，教育支出的層級結(jié)構(gòu)趨于 “倒金字塔型”2006～2008年 ，這種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了可喜變化。最后，過去十幾年的教育收費(fèi)化改革 ，強(qiáng)化了教育資源在城鄉(xiāng)和區(qū)域間以及它們內(nèi)部分配極不平衡的格局 ，引發(fā)了人群之間接受 的教育機(jī)會和教育質(zhì)量差距太大，嚴(yán)重?fù)p害了作為社會公平重要基礎(chǔ)的教育公平。盡管政府已經(jīng)意識到自身提供基本公共服務(wù)均等化的責(zé)任，但要徹底扭轉(zhuǎn)仍需很長一段時間。
2．社會福利支出。社會福利是社會保障的重要組成部分 ，我國財(cái)政性社會福利支 出的絕對額增長較快 (見圖3)。然而它的支出水平較低，其所占GDP的比重 ，“五五”計(jì)劃為O．56％，為前30年間的最高點(diǎn)，而后逐漸下降，“九五”計(jì)劃時最低 ，僅為0．19％。2005年以后，社會保障支出大幅度增加，分別是4394．11億元、5396．01億元和5517．83億元。出于對保障和改善民生的回應(yīng)，2007～2008年 ，社會福利支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歷年。但是，從社會福利支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)看：1976～2008年，撫恤支出水平較平穩(wěn) ，在25％上下移動 ；救災(zāi)支出比重長期偏高，五年峰值達(dá)49．88％(“五五”計(jì)劃)，年度峰值為66．73％f1976年 ，“唐山大地震”)，“十五”計(jì)劃降至10．12％。由于2008年南方大面積的低溫冰凍災(zāi)害和“汶川大地震”，救災(zāi)支出成倍擴(kuò)增；救濟(jì)支出先降后升，說明市場改革一方面帶來了經(jīng)濟(jì)繁榮 ，絕對貧困人 口銳減 ，另一方面卻誘發(fā)了收入分配差距加速擴(kuò)大，相對貧困人口猛增，救濟(jì)支出反而快速上漲；退休金支出比例前20年在14％一19％之間小幅浮動，后10年下降為9．7％左右，2006—2008年，該比例也與老齡人口比交叉爬升，不但凸顯了我國養(yǎng)老保障體系的不穩(wěn)定，而且日漸龐大的老齡人口累積了更密集的養(yǎng)老金支付風(fēng)險(xiǎn)。
十分關(guān)鍵的是，現(xiàn)行的社會保障模式和支出水平 ，不足以使全體城鄉(xiāng)居民受益。尤其是占勞動力絕大多數(shù)的農(nóng)民、農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人 ，他們是工業(yè)化和城市化的生力軍 ，也往往是自我保障能力較低的群體，卻游離于政府的社會保障體系之外，這從根本上降低了社會保障支出的效率。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，并未同步惠及承受力較弱的社會群體。直到2005年以后 ，才陸續(xù)有東部發(fā)達(dá)省份的某些市縣提高了養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，并全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民，而當(dāng)前的重大改革任務(wù)則是省級統(tǒng)籌的平衡。
3．衛(wèi)生支出。政府衛(wèi)生支出包含兩重含義：一是對人力資本的健康投資，二是防止不利群體因病致貧。
我國衛(wèi)生財(cái)政支出規(guī)模逐期遞增，“十五”計(jì)劃衛(wèi)生支出超過了之前五個 “五年計(jì)劃”的總和。2006年以來 ，政府衛(wèi)生支 出顯著增加 ，依次為 1421．22億元 、1973．76億元和1948．71億元，它 占財(cái)政支出的比例 ，前3O年最高是5．87％(“六五計(jì)劃”)，最低是3．94％(“十五計(jì)劃”)，2006～2008年三年的平均水平為3．55％。但是衛(wèi)生財(cái)政支出與衛(wèi)生總費(fèi)用的缺口愈來愈大(參見圖4)，2006—2008年則延續(xù)了這種趨勢。如果置于國際背景中比較 ，我國衛(wèi)生總費(fèi)用 占GDP的比重2004年為4．7％，既低于轉(zhuǎn)型國家俄羅斯(6％)和發(fā)展中國家巴西(8．8％)，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá) 國家美國(15．4％)和 日本(7．8％)，與尼日利亞(4．6％)基本持平。就衛(wèi)生費(fèi)用的構(gòu)成而言，我國政府衛(wèi)生支出比例連年下降，個人衛(wèi)生支出比例飛速攀升。政府與個人之間的分?jǐn)偙壤?978年為79．6：20．4，2004年為38：62。在上文提及5個代表性國家中，衛(wèi)生支出的個人負(fù)擔(dān)部分，我國只低于尼日利亞(30．4：69．6，2004年 )，比其他4國都高。而且我國醫(yī)療衛(wèi)生資源在城鄉(xiāng)間的配置極不對稱，約80％的醫(yī)療衛(wèi)生人員及設(shè)施集中于只擁有不足40％人 口的城市，占60％左右的農(nóng)村居民只能排隊(duì)享用20％的醫(yī)療資源。因此，要解決看病難、看病貴的問題 ，政府不僅要增加衛(wèi)生支出 ，尤為緊迫的是，要鼓勵公眾廣泛參與，盡早健全以“預(yù)防為先”的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與管理體制。否則，更可能被“鎖定 ”在社會公平與公共財(cái)政效率雙雙受損的狀態(tài)。
綜上所述，我國基本公共服務(wù)的狀況可概括為：第一基本公共服務(wù)支出雖然逐年遞增，但水平偏低，與經(jīng)濟(jì)快速增長和財(cái)政大幅增收的趨勢并不匹配；第二，基本公共服務(wù)在政府層級間的支出責(zé)任模糊，導(dǎo)致了人群之間、城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間享有基本公共服務(wù)的差距過大；第三，財(cái)政支出不夠透明，公眾參與和監(jiān)督缺乏 致使財(cái)政資源的“自利性配置”傾向顯著，效率欠佳；第四，對政府及其主要官員的考核評價(jià)，更強(qiáng)調(diào)在GDP國際性和地區(qū)性競賽中的表現(xiàn)，而漠視了社會發(fā)展。2006年以來 ，我國在提供基本公共服務(wù)方面獲得了巨大進(jìn)步，但是和國家中長期發(fā)展目標(biāo)及完善基本公共服務(wù)體系相比，還只是剛剛開始。存在這些問題的原因在于：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在起作用，即我國所處的發(fā)展階段決定了基本公共服務(wù)的支出水平，雖然來自國際比較的數(shù)據(jù)并不完全支持該種解釋；(2)片面的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心論 ”賦予了經(jīng)濟(jì)增長以壓倒性地位，社會發(fā)展成為“蛋糕周圍可多可少的奶油”；(3)經(jīng)濟(jì)增長的成果稀釋了隨之而來的社會矛盾 ，提供基本公共服務(wù)的必要性在一定程度上被屏蔽；(4)對基本公共服務(wù)的財(cái)政支出，缺乏健全的制度安排。
三、推進(jìn)基本公共服務(wù)：制度安排
基本公共服務(wù)不但是一個理論問題，更是一個關(guān)乎民生冷暖和國家長治久安的現(xiàn)實(shí)問題。結(jié)合我國實(shí)際和其他國家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，建立如下制度安排，將被證明是有效的。
1．基本公共服務(wù)分工制度。通過充分的公共討論達(dá)成一致，確認(rèn)現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的具體范圍，如擬定為五項(xiàng)，即基礎(chǔ)教育與就業(yè)培訓(xùn)、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會保障、住房保障和環(huán)境保護(hù)等，并將五個項(xiàng)目明細(xì)化，依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分為中央項(xiàng)目，地方項(xiàng)目和中央與地方共擔(dān)項(xiàng)目，界定好各自的側(cè)重性分工和法律責(zé)任。同時為了激發(fā)地方的主動性和創(chuàng)新性，允許其根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定五個項(xiàng)目的優(yōu)先序列。
2．公共財(cái)政制度。政府核心職能的履行，是以巨額財(cái)政需求的滿足為前提的。構(gòu)筑公共財(cái)政制度主要指向如下幾點(diǎn)：(1)改善預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。有計(jì)劃地增加基本公共服務(wù)支出，相對調(diào)整經(jīng)濟(jì)性支出，嚴(yán)格壓縮行政管理支出，協(xié)調(diào)三類支出與可支配財(cái)政收入的對比關(guān)系；(2)改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付。由于城鄉(xiāng)之間、東 中西部之間的非均衡發(fā)展 ，因此 ，轉(zhuǎn)移支付既要有效緩解地方的財(cái)力緊張，以提供法定的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，又不能因此拉大發(fā)展差距，產(chǎn)生新的不平等；(3)改革中央與地方關(guān)于財(cái)政權(quán) 的配置。必須以“一級政權(quán)、一級財(cái)權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算”為 目標(biāo) ，理順 中央與地方政府的財(cái)政權(quán)配置關(guān)系，確保地方的財(cái)政支付能力。
3．信息公開制度。信息公開對現(xiàn)代政府而言，是不可回避的義務(wù)，對公民而言，是享有信息 自由的權(quán)利起點(diǎn) ，也是后者知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得 以實(shí)現(xiàn)的先決條件。鑒于我國已實(shí)施《政府信息公開條例》，可先行選擇基本公共服務(wù)支出信息充分公開，及時公開，并逐步規(guī)范化，以此提高財(cái)政支出的效率和公信力，避免產(chǎn)生“政府買單 ，百姓不賣賬”的消極局面。
4．政府績效評估制度。政府績效是政府合法性的重要基礎(chǔ)，在全球化時代，它更是國家競爭力的有機(jī)構(gòu)成。我國政府績效評估制度包含三條：一是控制行政總成本 ，扭轉(zhuǎn)其惡性膨脹趨勢；二是采用開放性評估 ，委托相對獨(dú)立的第三方(也可聘境外專門機(jī)構(gòu))主持評估 ，以突破“自說 自話 ，自評 自夸”的窠臼；三是關(guān)注公民滿意度 ，把來 自公 民評價(jià)的壓力轉(zhuǎn)化為政府追求績效的動力；四是將政府績效評估制度與領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度對接起來，突出基本公共服務(wù)類指標(biāo)的權(quán)重，引導(dǎo)政府及其主要官員關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
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篇7
改革開放以來,我國的公共管理和財(cái)政管理已經(jīng)發(fā)生了重大變化,政府公共部門的職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,財(cái)政預(yù)算由供給型財(cái)政向公共型財(cái)政的轉(zhuǎn)變。由于公共財(cái)務(wù)管理是整個財(cái)政管理的重要組成部分,財(cái)政管理模式的改變,必然會對公共財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生深刻的影響。公共財(cái)務(wù)管理是公共管理的核心內(nèi)容,公共財(cái)務(wù)管理的好壞接關(guān)系到公共管理的質(zhì)量。作為公共財(cái)政和財(cái)務(wù)管理的結(jié)合,公共財(cái)務(wù)管理的本質(zhì)是要提高公共資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果,在最終目標(biāo)的追求上與“新公共管理”的核心理念基本一致。可見,在當(dāng)前倡導(dǎo)“新公共管理”的大背景下,公共財(cái)面對新的公共財(cái)政管理體制,研究公共財(cái)務(wù)管理工作出現(xiàn)的情況和問題,尋求公共財(cái)務(wù)管理的新思路新模式,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
1 公共財(cái)務(wù)及財(cái)務(wù)活動
公共財(cái)務(wù)也稱為公共部門財(cái)務(wù),應(yīng)當(dāng)包括政府財(cái)務(wù)、政府部門、政府機(jī)構(gòu)或單位財(cái)務(wù)。財(cái)政界傾向于將公共財(cái)務(wù)稱為公共財(cái)政,實(shí)際上二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論把財(cái)政稱為國家財(cái)政或政府財(cái)政,而將公共財(cái)務(wù)稱為企業(yè)財(cái)務(wù)和事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)。財(cái)政管理既包括預(yù)算管理、稅收管理,也包括企業(yè)財(cái)務(wù)管理、基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理、事業(yè)行政單位財(cái)務(wù)管理以及預(yù)算外資金管理。
可見,公共財(cái)務(wù)是公共財(cái)政的基礎(chǔ),是公共財(cái)政的重要組成部分i公共財(cái)政對公共財(cái)具有統(tǒng)馭作用,公共部門必須在公共財(cái)政的框架下從事財(cái)務(wù)活動。
2 公共財(cái)物的現(xiàn)狀及其主要問題
2.1 公共預(yù)算問題多公共財(cái)務(wù)管理混亂《預(yù)算法》是規(guī)范政府及行政事業(yè)單位收支管理最重要的一項(xiàng)法律制度,是收支管理的基本依據(jù)。為了更好地貫徹預(yù)算法原則,我國各地正逐步推行部門預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算等預(yù)算管理改革。然而,預(yù)算法的規(guī)定并沒有得到切實(shí)有效的執(zhí)行,依法理財(cái)、依法進(jìn)行收支預(yù)算管理的氛圍尚未形成,預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況并不理想,執(zhí)行中的隨意性與長官意志太大,預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。有的地方未經(jīng)法定程序隨意調(diào)整預(yù)算,支出預(yù)算追加頻繁;有的地方隨意開減收增支的口子,以權(quán)代法的現(xiàn)象屢屢發(fā)生;一些部門和單位不按規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算和財(cái)政制度,擅自擴(kuò)大收支范圍,提高收支標(biāo)準(zhǔn)。
2.2 支出不講效益政府成本過高目前中國各級政府的考核指標(biāo)有“業(yè)績指標(biāo)”、“保底指標(biāo)”等,帶有明顯的“GDP化”傾向,至于成本指標(biāo)目前還未納入干部考核范圍。在這種情況下,公務(wù)人員支出缺乏成本意識,節(jié)儉意識淡薄,支出管理失控,資金損失浪費(fèi)嚴(yán)重。當(dāng)前整個社會上奢侈擺闊之風(fēng)盛行,花錢大手大腳、鋪張浪費(fèi)揮霍的現(xiàn)象比比皆是,公款吃喝玩樂屢禁不止,各種會議泛濫成災(zāi),一些部門和領(lǐng)導(dǎo)競相出國公費(fèi)旅游、競相進(jìn)口豪華車享受也絕不是個別現(xiàn)象,這都已成為我國財(cái)政資金的一個巨大漏洞。
2.3 巨額負(fù)債多雖然《預(yù)算法》明確規(guī)定不準(zhǔn)編制赤字預(yù)算,預(yù)算要做到“收支平衡,略有結(jié)余”,但各級政府、政府部門執(zhí)行赤字預(yù)算,大量甚至過度舉債的現(xiàn)象一直存在,甚至有愈演愈烈之勢。一些政府公共部門財(cái)務(wù)受托責(zé)任不明晰,財(cái)務(wù)行為不理性,公共行為短期化嚴(yán)重,導(dǎo)致公共部門債臺高筑,公共財(cái)務(wù)危機(jī)重重,嚴(yán)重威脅財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展能力。在中西部地區(qū),許多地方政府從財(cái)政上看實(shí)際早已“破產(chǎn)”,不少地方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上是在背負(fù)巨額債務(wù)狀態(tài)下運(yùn)行的。
3 公共財(cái)物的對策分析
針對對公共財(cái)物管理馴犬及其主要問題的研究,我們提出以下對策:
3.1 建章立制,為公共財(cái)務(wù)管理提供制度保證市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),沒有法律和規(guī)章制度的強(qiáng)制約束,財(cái)務(wù)活動的主觀隨意性就難以避免,要實(shí)行有效的公共財(cái)務(wù)管理,就必須建章立制。建立健全必要的法規(guī)制度,完善監(jiān)督機(jī)制,是做好公共財(cái)務(wù)管理工作的重要制度保證。目前應(yīng)盡快建立健全一體化的公共財(cái)務(wù)制度,“要有健全的、以績效導(dǎo)向的公共預(yù)算制度,形成公共財(cái)務(wù)制度鏈。”有關(guān)法規(guī)制度建立后,還應(yīng)該不折不扣地執(zhí)行,否則再好的法規(guī)制度也只是一紙空文。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算,具有法律效力,是規(guī)范收支管理的最重要的法律依據(jù),各部門、各單位必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事。
3.2 合理配置公共財(cái)權(quán)合理配置公共財(cái)權(quán),首先要深化以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線的改革和財(cái)政管理體制改革,建立起新型的預(yù)算管理機(jī)制,規(guī)范財(cái)權(quán)運(yùn)行。其次,要理清中央與地方的關(guān)系,根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下各級政府履行職能的客觀需要,按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則,對其應(yīng)有的財(cái)權(quán)加以明確界定,做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。按照公共產(chǎn)品和服務(wù)的層次性和受益范圍,合理劃分各級政府的支出責(zé)任和范圍。再次,規(guī)范財(cái)權(quán),統(tǒng)一財(cái)力,就是要把一切收支管理權(quán)限都?xì)w屬于政府財(cái)政部門集中統(tǒng)一管理,由預(yù)算統(tǒng)籌管理,而不是分散多頭管理。我國改革開放是以財(cái)政的“放權(quán)讓利”為突破口展開的,要解決腐敗問題,首要的就是規(guī)范政府部門、單位的財(cái)務(wù)行為,逐步取消預(yù)算外資金,將規(guī)模龐大的預(yù)算外收支完全納入到預(yù)算內(nèi)管理,讓腐敗失去生存的土壤。
篇8
1．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的界定
公共產(chǎn)品是與私人產(chǎn)品相對應(yīng)的一個概念，區(qū)分他們的標(biāo)準(zhǔn)主要是產(chǎn)品或服務(wù)在消費(fèi)上是否具有非競爭性和非排他性。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品較之于一般公共產(chǎn)品，其特殊之處在于供給區(qū)域主要限定在農(nóng)村，其產(chǎn)品類型主要是體育設(shè)施和服務(wù)等。因此，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品應(yīng)是指以農(nóng)村為服務(wù)區(qū)域的，在消費(fèi)和使用上具有一定非競爭性和非排他性的體育設(shè)施和服務(wù)。由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品具有非競爭性，在既定的產(chǎn)出水平下，增加一個消費(fèi)者的邊際成本為零，這就意味著，若按邊際成本定價(jià)，農(nóng)村體育公共產(chǎn)品必須免費(fèi)供給。而且，由于其非排他性，無法排除打便車者畢業(yè)論文提綱，私人部門供給農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的成本無法通過市場獲得補(bǔ)償，市場無法有效提供農(nóng)村體育公共產(chǎn)品。但由于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的有效供給可以改善億萬農(nóng)民的身體健康狀況，豐富廣大農(nóng)民的文化生活，促進(jìn)農(nóng)村文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，具有較大的正外部性。因此，在當(dāng)前社會主義新農(nóng)村的建設(shè)過程中應(yīng)主要由政府承擔(dān)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，并輔之以其他供給方式。
2．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度現(xiàn)狀分析
2.1城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略所形成的城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給體系
建國以來，我國一直實(shí)行“以農(nóng)補(bǔ)工”、“重城輕鄉(xiāng)”的二元發(fā)展戰(zhàn)略，以二元社會制度下城鄉(xiāng)一國兩策的“體制內(nèi)、體制外”公共產(chǎn)品供給體制。重點(diǎn)或優(yōu)先把財(cái)力、社會資源用于城市公共產(chǎn)品的供給，在“以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)哺工”制度安排下，一些“重城抑鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的不公正政策措施名正言順、大行其道。而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的渠道則是主要由農(nóng)民自行解決，國家僅給適當(dāng)補(bǔ)助。而且在特有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和差別政策的作用下，國家通過工農(nóng)價(jià)格的“剪刀差”等非經(jīng)濟(jì)手段提取農(nóng)業(yè)剩余提供工業(yè)資本積累及城市建設(shè)，逐漸形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和公共產(chǎn)品供給體系。“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”經(jīng)濟(jì)職能加強(qiáng)的同時卻弱化了公共服務(wù)職能，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的完善論文參考文獻(xiàn)格式。正是由于城鄉(xiāng)二元發(fā)展戰(zhàn)略的影響，使得我國農(nóng)村資金流出多、補(bǔ)償少，在公共產(chǎn)品的供給存在投資的“城市偏向”情況下，農(nóng)村已形成了“城鄉(xiāng)收入分配存在差距，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏資金來源、城鄉(xiāng)收人差距進(jìn)一步加大，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)更加滯后”的惡性循環(huán)現(xiàn)狀。因此，我國傳統(tǒng)二元社會制度下農(nóng)村公共政策的偏頗性和不公正性是導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品總量上供給嚴(yán)重失衡以及城鄉(xiāng)極大差距的首要因素，同時也反映了特定的歷史背景下，我國社會發(fā)展的初級性和城鄉(xiāng)之間發(fā)展的嚴(yán)重不均衡性。
2.2“舉國體制”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給體制形式的弱化
我國體育“舉國體制”產(chǎn)生于20 世紀(jì)50 年代初。在半個多世紀(jì)中，這一體制對我國競技體育的迅速發(fā)展起到了不可替代的作用畢業(yè)論文提綱，是我國制定和實(shí)施奧運(yùn)戰(zhàn)略不可動搖的基石。我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給雖然經(jīng)歷了人民公社時期、時期以及現(xiàn)在的農(nóng)村稅費(fèi)改革后時期二個階段的變遷，但本質(zhì)上都是一種以政府為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體的“單中心”供給體制。在政府內(nèi)部，各級政府之間的公共責(zé)任劃分不清，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位。在以政府為供給主體的單一供給體制下，我國的農(nóng)村公共產(chǎn)品是由各級政府聯(lián)合供給的。按照公共財(cái)政理論，全國性的農(nóng)村公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府供給，地方政府只負(fù)責(zé)地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，各級政府之間的事權(quán)劃分很清楚。然而直接提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的縣鄉(xiāng)財(cái)政目前困難重重，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給便失去了必要的財(cái)政支撐。由此，處于邊緣狀態(tài)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品更是首當(dāng)其中成為“弱化”的對象。
2.3責(zé)任主體角色“缺位”下農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的擠兌
農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，決定了政府必然是公共產(chǎn)品的責(zé)任供給主體。從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職責(zé)來看，全國性的公共產(chǎn)品由中央政府負(fù)責(zé)提供，地區(qū)性的公共產(chǎn)品應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)提供。但農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門在各項(xiàng)達(dá)標(biāo)考核和經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，以及目前對農(nóng)村公共體育服務(wù)的監(jiān)督制度、激勵制度、評價(jià)制度的還不夠完善，體育公共產(chǎn)品資源配必然成了他們擠兌首選的對象。其次，農(nóng)村實(shí)行分稅制后，因制度變更改變了地方政府的收入來源，沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作基礎(chǔ)狀態(tài)下下級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面承擔(dān)過多的責(zé)任，本已捉襟現(xiàn)肘的基層政府，勢必再次陷入與上級政府在稅收激勵和自籌邊界確定問題的矛盾之中。雖然稅費(fèi)改革后農(nóng)村的“一事一議”為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供一定制度空間，但廣大農(nóng)民對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品需求的非迫切性及認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給根本得不到多數(shù)人的統(tǒng)一和有效的供給。可見，在這一不公正公共財(cái)政制度和財(cái)事權(quán)不對應(yīng)的裁判框架下，其必然的結(jié)果是各級政府在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品責(zé)任角色的長期“缺位”。此外，隨著社會的發(fā)展，“政府包辦”單中心體育公共產(chǎn)品供給體制在我國地廣人多農(nóng)業(yè)社會環(huán)境下畢業(yè)論文提綱，以及人們多樣化與多層次的體育需求與服務(wù)面前，不僅顯得杯水車薪，而且“缺位”現(xiàn)象越來越嚴(yán)峻。當(dāng)然，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)觀念和體育價(jià)值觀等多種因素的影響，在一定程度影響中國農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給。
3．農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新
3.1改變傳統(tǒng)觀念，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的政策體制
歷史地看，中國舉國體制既反映了中國國情特定的發(fā)展道路和背景，也反映了人們在特定時期對于優(yōu)先與兼顧、效率與公正問題的理解和認(rèn)識。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家政府的基本施政綱領(lǐng)是公民享有均等化的社會性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。隨著我國社會的發(fā)展和社會公正成為社會主義的核心價(jià)值取向，以及協(xié)調(diào)社會利益機(jī)制的立足點(diǎn)，從以往注重競技體育走向兩者之間的“同步化”或“相對平等度”，在公平與效率之間尋找平衡點(diǎn)和最好結(jié)合點(diǎn)，建立合理配置體育公共資源的新制度和公共政策體系。基于社會公正基本理念和規(guī)則，政府和體育行政部門應(yīng)改變長期以來重城市輕農(nóng)村的體育觀念，以政府再分配職能的正當(dāng)性，通過專門性的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品公共政策的出臺，制定農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的相關(guān)政策和法規(guī)，以公共政策所特有的權(quán)威性、強(qiáng)制性和持續(xù)性，來確保農(nóng)村體育公共產(chǎn)品建設(shè)資金具有穩(wěn)定的來源，以制度和法規(guī)的手段保障農(nóng)村這“邊緣群體”享有體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的權(quán)益。
3.2完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給主體，實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化
一方面，政府代表社會的公共利益，有責(zé)任也有義務(wù)提供那些市場調(diào)控失靈的體育公共產(chǎn)品，而地方政府主要負(fù)責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民自身發(fā)展有關(guān)的體育公共產(chǎn)品，政府作為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給多元主體中的最重要一元，是由政府自身的屬性和本質(zhì)決定的。政府作為公共利益的代表，應(yīng)該成為農(nóng)村體育公共產(chǎn)品優(yōu)先的供給者論文參考文獻(xiàn)格式。另一方面畢業(yè)論文提綱，私人及企業(yè)可以提供一些產(chǎn)權(quán)歸屬明確、能夠市場化運(yùn)作和排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織在農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的過程中發(fā)揮重要作用，需政府的引導(dǎo)、扶持和監(jiān)管。還有各種非政府合作性的農(nóng)村、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織也是農(nóng)村體育公共產(chǎn)品提供主體之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收費(fèi)的體育公共產(chǎn)品，主要是某一領(lǐng)域或生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的重要的技術(shù)和生產(chǎn)信息。優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)由政府單一主體向政府、私人企業(yè)、農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村非盈利組織多元主體的轉(zhuǎn)變的新模式，充分利用各供給主體的資金、知識、技術(shù)等優(yōu)勢，較好地使政府、市場和社會之間相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮開放系統(tǒng)的整體功效。
3.3實(shí)現(xiàn)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制創(chuàng)新，建立有效的需求表達(dá)機(jī)制
加快推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村村民自治，首先要實(shí)行農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的多中心決策體制，必須堅(jiān)持農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給過程中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系地區(qū)農(nóng)村村體育發(fā)展大局的，如農(nóng)民體育活動組織規(guī)定、農(nóng)村體育場地建設(shè)方案等體育公共產(chǎn)品的決策中，要不斷整合其決策程序，從而真正體現(xiàn)和維護(hù)農(nóng)民的利益。其次，要積極推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)，建立農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。深入基層了解農(nóng)民需要什么，進(jìn)行市場調(diào)研，科學(xué)論證，增強(qiáng)對農(nóng)民需求的反饋，做出反映農(nóng)民真實(shí)需求的決策。建立關(guān)于農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的重大決策的聽證制度。這樣可以保證資源的合理配置，保證資金的合理流向，真正體現(xiàn)廣大農(nóng)民的意愿。
3.4建立有效的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的監(jiān)督、評估與反饋機(jī)制
首先，要改革現(xiàn)行的農(nóng)村干部考核制度畢業(yè)論文提綱，將農(nóng)村基層干部的晉升與本地區(qū)的農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給狀況直接掛鉤；其次，政府要加強(qiáng)對私人企業(yè)、非盈利組織供給體育公共產(chǎn)品的監(jiān)管力度，保證農(nóng)村公共產(chǎn)品有效性供給。完善農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的績效評估制度，制定科學(xué)的組織方法、操作規(guī)則、評估標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系，建立相對獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)，配備多學(xué)科和具備政策科學(xué)知識的評估領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍，對農(nóng)村體育公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況進(jìn)行有效評估。此外，要加大對偏遠(yuǎn)農(nóng)村和貧困地區(qū)農(nóng)村社會體育指導(dǎo)員隊(duì)伍的培養(yǎng)，采用“走下去”和“走出來”兩種方式來進(jìn)行培訓(xùn)；對投資西部偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的企業(yè)，除上述政策上給與優(yōu)惠外，國家可對其企業(yè)的發(fā)展和運(yùn)行給與一定的稅收減免政策；農(nóng)村也可利用自身的自然資源優(yōu)勢，吸引企業(yè)投資，采用共用、共管模式進(jìn)行有效管理。農(nóng)村體育公共產(chǎn)品的供給是一項(xiàng)長期的民生工程，需要政府、社會各團(tuán)體以及農(nóng)民朋友自身的大力合作來共同完成，意義深遠(yuǎn)。
[參考文獻(xiàn)]
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篇9
優(yōu)化財(cái)政管理，以更好地服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，是縣域政府的重要職能，也是服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所不可或缺的重要手段。
對此，作者從以下五方面提出優(yōu)化縣域財(cái)政管理的措施，以促進(jìn)縣域財(cái)政更好地為縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。
一、理順縣域財(cái)政管理體制
縣域要積極總結(jié)省管縣的改革經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善與縣域財(cái)力相適應(yīng)的省管縣財(cái)政管理體制，深化對縣域財(cái)政管理方式改革，繼續(xù)理順省、縣的財(cái)力分配關(guān)系，適當(dāng)調(diào)整省、縣間稅收分享范圍、分成比例，增加對縣域的稅收分成比重。同時， 適當(dāng)下放縣域管理資金事權(quán)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。
一是將適合市縣管理的專項(xiàng)資金逐步下放，如主要用于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃編制、高端人才引進(jìn)、職業(yè)教育、縣鄉(xiāng)特色產(chǎn)業(yè)、旅游規(guī)劃建設(shè)、特色園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金下放到縣，增加縣域資金安排的自主權(quán)，發(fā)揮縣域管理的優(yōu)勢，自治區(qū)加強(qiáng)監(jiān)督，確保管理使用合法合規(guī)科學(xué)高效。
二是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，完善縣域基本財(cái)力保障制度，結(jié)合考慮縣域財(cái)政的負(fù)擔(dān)水平和承受能力，均衡各縣間財(cái)力分布，切實(shí)減輕縣域財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，通過存量調(diào)整和增量傾斜，將清理壓減的專項(xiàng)資金，調(diào)整用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付。
二、加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，加快增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力
縣域財(cái)政管理部門要樹立持續(xù)開展項(xiàng)目建設(shè)的理念，不斷開辟新興特色財(cái)源。縣域財(cái)政部門要發(fā)揮職能作用，會同相關(guān)部門，認(rèn)真研究國家政策導(dǎo)向，根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策的變化，不斷整合優(yōu)勢資源，持續(xù)推出與國家產(chǎn)業(yè)政策相對接的大項(xiàng)目，爭取資金的支持，加快項(xiàng)目建設(shè)，按期竣工投產(chǎn)發(fā)揮效益，確保縣域財(cái)政收入穩(wěn)定增長。同時，堅(jiān)持財(cái)源建設(shè)主體與優(yōu)化結(jié)構(gòu)兼顧。
一是加大工業(yè)扶優(yōu)扶強(qiáng)力度，設(shè)立相應(yīng)的發(fā)展基金，運(yùn)用貸款貼息、墊息等方法對有發(fā)展前途和市場競爭力的縣鄉(xiāng)工業(yè)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模; 積極發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用，扶持配套中小企業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)縱向延伸和橫向配套，形成產(chǎn)業(yè)集群。
二是大力推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，重點(diǎn)推動現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、交通物流、旅游業(yè)、城鎮(zhèn)化等的發(fā)展，從整體上推動資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為財(cái)源優(yōu)勢。三是穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)就業(yè)增收，擴(kuò)大農(nóng)村居民消費(fèi)。
三、優(yōu)化縣域財(cái)政支出結(jié)構(gòu)
一是實(shí)施“一保三控”，保證行政事業(yè)單位職工工資性支出、國家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等基本支出，嚴(yán)格控制行政事業(yè)性經(jīng)費(fèi)增長、人員編制及機(jī)構(gòu)增長、財(cái)政供養(yǎng)范圍，財(cái)政供養(yǎng)人員控制在國家和自治區(qū)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi);
二是在結(jié)構(gòu)上補(bǔ)齊“短板”。加大財(cái)政對以公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、住房保障等各項(xiàng)社會事業(yè)的投入，打造安居樂業(yè)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展;
三是在政策上放開搞活。該由社會辦的事交給社會辦，制定相關(guān)制度，明確政府向社會力量購買服務(wù)的具體措施和指導(dǎo)目錄，通過推動政府向社會力量購買服務(wù)，為人民群眾提供更好的公共服務(wù)。
四、加大財(cái)政資金監(jiān)管體系建設(shè)力度
加大對縣域財(cái)政資金監(jiān)管體系的建設(shè)和力度。一是繼續(xù)完善并擴(kuò)大國庫集中支付，加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)管建設(shè)，完善資金撥付審批環(huán)節(jié)的管理，實(shí)現(xiàn)全過程、各環(huán)節(jié)中的審查、稽查與監(jiān)督檢查，加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)管理，健全單位內(nèi)部控制制度。二是加強(qiáng)政府采購管理。嚴(yán)格執(zhí)行政府采購法和政府采購法實(shí)施條例，執(zhí)行縣域以上政府制定的集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，完善政府采購“三庫”建設(shè)，提高政府采購的效率和質(zhì)量; 強(qiáng)化物資采購與資產(chǎn)存量聯(lián)結(jié)機(jī)制，加強(qiáng)采購預(yù)算約束力，無預(yù)算不采購; 規(guī)范政府采購方式和程序，陽光采購，確保政府采購公平、公正、公開。
三是完善縣域財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，繼續(xù)發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用，加強(qiáng)縣域財(cái)政管理監(jiān)督，建立財(cái)政收支與財(cái)政監(jiān)督相連接的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。
同時，加大力度整頓財(cái)經(jīng)秩序，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，為推進(jìn)財(cái)政支出改革、構(gòu)建公共財(cái)政框架消除阻力和障礙。
四是完善縣域財(cái)政績效評價(jià)機(jī)制。制定完善縣域財(cái)政績效考評管理辦法，健全縣域財(cái)政績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的公共收支績效評價(jià)體系。同時，建立預(yù)算資金使用的問責(zé)機(jī)制，將預(yù)算資金的管理、使用和績效考評情況納入對部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任考核范圍。
五、提高縣域財(cái)政管理透明度
最后，要提高縣域財(cái)政管理的透明度。一是明確公開渠道與方式，采取在政府信息網(wǎng)信息公開平臺和財(cái)政信息網(wǎng)。二是明確公開的內(nèi)容，公開的內(nèi)容包括財(cái)政制度、預(yù)算編制信息、預(yù)算執(zhí)行信息、決算信息、績效評價(jià)結(jié)果、財(cái)政監(jiān)督結(jié)論等，內(nèi)容繁雜，需要分門別類和分別考慮公開的策略。
三是提高公開內(nèi)容的質(zhì)量與效率。主要是預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效評價(jià)、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政政策、財(cái)政項(xiàng)目、補(bǔ)貼發(fā)放，公開內(nèi)容要經(jīng)得起審計(jì)和監(jiān)督以及社會公眾參與質(zhì)疑。預(yù)算執(zhí)行與安排情況報(bào)告在縣域人大通過后的法定時間內(nèi)公布，縣域決算、部門決算應(yīng)在縣域人大常委會審批后的法定時間內(nèi)公布。
四是建設(shè)縣域財(cái)政電子信息平臺。通過互聯(lián)網(wǎng)公開財(cái)政政務(wù)信息，提高財(cái)政透明度，促進(jìn)財(cái)政管理提高質(zhì)量、推動政府高效廉潔運(yùn)作。
篇10
(一)公共產(chǎn)品的概念、特征及分類
關(guān)于公共產(chǎn)品的概念及特征，國內(nèi)學(xué)者大多贊同薩繆爾森的定義：每個人對這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)減少的產(chǎn)品。薩繆爾森對于公共產(chǎn)品的特征描述有三個：非排他性、非競爭性、外部性。而消費(fèi)上的外部性與消費(fèi)上的非排他性所造成的搭便車行為非常相似，所以，學(xué)界通常認(rèn)為公共產(chǎn)品的兩大特征為：非排他性和非競爭性。
關(guān)于公共產(chǎn)品的分類，則根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，分為不同種類，根據(jù)公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性的強(qiáng)弱程度，可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。劉千賀(2006)還認(rèn)為：根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來看，可以分為全國公共產(chǎn)品和地方公共產(chǎn)品：城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品：家庭公共產(chǎn)品、社區(qū)公共產(chǎn)品、地方性公共產(chǎn)品、全國性公共產(chǎn)品和全球性公共產(chǎn)品。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品的概念及分類
農(nóng)村公共產(chǎn)品則是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來分類的。農(nóng)村公共產(chǎn)品即是在農(nóng)村中相對于私人產(chǎn)品，具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品。
在農(nóng)村公共產(chǎn)品中，根據(jù)其非競爭性和非排他性的強(qiáng)弱程度，又可分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。按農(nóng)村公共產(chǎn)品受益的范圍可分為全國性農(nóng)村公共產(chǎn)品和地方性農(nóng)村公共產(chǎn)品。
按農(nóng)村公共產(chǎn)品的功能可分為，一是維持農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的公共產(chǎn)品，二是有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共產(chǎn)品。
二、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的研究
胡洪曙(2007)通過時期和責(zé)任制時期農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需求表達(dá)機(jī)制、決策機(jī)制比較、籌資機(jī)制、生產(chǎn)和管理機(jī)制特征的比較，說明農(nóng)民在公共產(chǎn)品供給過程中的主體地位在逐步增強(qiáng)。
謝好(2006)通過分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會時期、民國時期、時期、家庭承包制時期、稅費(fèi)改革后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。分析了國家和農(nóng)民的互動。
曲延春(2008)通過分析農(nóng)村公共產(chǎn)品供給在不同歷史時期的演變，揭示了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制變遷的實(shí)質(zhì)就是城鄉(xiāng)利益、工農(nóng)利益特別是國家與農(nóng)民的利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程。
從以上文獻(xiàn)可以看出，學(xué)者們主要是從國家和社會關(guān)系的角度來考察農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的。
三、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題及其形成的原因
(一)當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題
第一，供給總量不足與部分產(chǎn)品供給過剩并存。陳榮佳(2006)認(rèn)為，供給總量不足主要體現(xiàn)在兩方面，一方面是農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。另一方面是社會事業(yè)類公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。熊國兵(2007)從公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障方面、農(nóng)技服務(wù)方面的現(xiàn)實(shí)狀況分析了公共產(chǎn)品供給的不足。孟凡斌(2007)則從中央對農(nóng)業(yè)支出的規(guī)模和從地方財(cái)政對農(nóng)村的支出規(guī)模來看的下降趨勢得出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的結(jié)論。黃雪萍(2006)則分別分析了浙江省和全國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足的現(xiàn)狀。
劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，與農(nóng)民急需的一些公共產(chǎn)品供給不足的狀況相反，在許多農(nóng)村地區(qū)，一些農(nóng)民不需要或者需求較少的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給卻大量過剩。如貧困地區(qū)大量修建農(nóng)貿(mào)市場、休閑廣場、歌舞劇院、高檔賓館等。
第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理。雎黨臣(2007)認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理體現(xiàn)為：農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，農(nóng)民不需要的公共產(chǎn)品供給過剩：重大中型水利設(shè)施建設(shè)，輕一般農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：重生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕教育醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展：重農(nóng)村科學(xué)教育文化事業(yè)發(fā)展，輕農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。
何菊芳、虞拱辰(2005)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)是：一是農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。二是涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺。三是較少需求的公共產(chǎn)品供給過剩。四是部分公共產(chǎn)品的提供損害農(nóng)民利益。
第三，公共產(chǎn)品供給的不公平性。劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不公平性，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間的供給不公平和農(nóng)村地區(qū)間的供給不公平兩方面。
(二)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的原因
第一，取消農(nóng)業(yè)稅造成的影響。睢黨臣、王征兵(2007)認(rèn)為，伴隨著取消農(nóng)業(yè)稅政策的實(shí)施，農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織制度外籌集財(cái)政資金的渠道基本上被堵死，財(cái)政收入銳減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級組織可支配的公共資源減少，使得本來就匱乏的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題日益突出。由于財(cái)力所限，中央政府在短期內(nèi)不可能承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的全部投入。所以，取消農(nóng)業(yè)稅將使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
于奎(2005)認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給造成了制度約束，具體體現(xiàn)為：收入上移，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏基層財(cái)政保障：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡；轉(zhuǎn)移支付力度小、制度不規(guī)范導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不平等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革滯后，社會管理和公共服務(wù)職能缺乏。
第二，供給主體的單一，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給失衡，偏離農(nóng)民迫切需求。劉千賀(2006)認(rèn)為，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給渠道仍是沿襲農(nóng)村改革前的格局，農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需求只寄希望于政府，而政府因財(cái)力緊張無法生產(chǎn)更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品，不能滿足農(nóng)民的實(shí)際需要。
邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在政府壟斷現(xiàn)象。其主要特征表現(xiàn)為：政策決策、政府投資、政府生產(chǎn)。
第三，各利益主體的博弈。邊洪強(qiáng)(2007)認(rèn)為，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中，存在中央政府與地方政府的博弈，以及地方政府與農(nóng)民的博弈。博弈影響了中央政府和地方政府以及地方政府和農(nóng)民的關(guān)系，從而影響到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效率。
第四，自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制的影響。劉千賀(2006)認(rèn)為：自上而下的公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制也是導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的一個重要原因。
劉保平、秦國民(2003)認(rèn)為，農(nóng)民無法在公共產(chǎn)品供給決策中反映自己的意見，表達(dá)自己的需求偏好，最終形成了不反映需求的帶有強(qiáng)制性的自上而下的公共產(chǎn)品供給決策程序。
第五，長期實(shí)行“城鄉(xiāng)分治”的管理制度形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響。黃雪萍(2006)認(rèn)為，“城鄉(xiāng)分治”、“重城市輕農(nóng)村”的管理制度造成了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和以此為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)有別的公共產(chǎn)品籌資制度。
四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改進(jìn)的對策
(一)完善公共財(cái)政體系，建立多元化的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資體系
于奎(2005)主張：政府是要強(qiáng)化公共財(cái)政理念，堅(jiān)持“有所為，有所不為”；二是加強(qiáng)財(cái)政投資的主導(dǎo)作用，促進(jìn)多元化投資格局的形成：三是考慮開征農(nóng)村公共產(chǎn)品稅收，如開征具有專項(xiàng)使用目的的治理環(huán)境污染稅種：四是積極引導(dǎo)民間資金和外資。
劉千賀(2006)認(rèn)為，農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源要多元化，具體包括以下渠道：政府的轉(zhuǎn)移支付；私人、企業(yè)和銀行的資金投入；農(nóng)民交納的“一事一議”籌資和費(fèi)用：強(qiáng)制保險(xiǎn)收入：慈善來源。
(二)實(shí)現(xiàn)供給主體的多元化
張穎舉(2008)主張，繼續(xù)加大政府投入：進(jìn)一步引入市場供給；引導(dǎo)非營利組織參與；鼓勵農(nóng)民自我供給：實(shí)行大村莊制，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。
王俊(2006)認(rèn)為，可以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體有中央政府、地方政府、基層政府、農(nóng)村社區(qū)組織、企業(yè)、個人等。根據(jù)公共產(chǎn)品的不同性質(zhì)和受益范圍，由相應(yīng)的主體來提供。
吳友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府農(nóng)村社區(qū)、非盈利性社會服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織、私人和企業(yè)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的范圍。
(三)改變“自上而下”的供給決策機(jī)制
吳友群、廖信林(2007)認(rèn)為。應(yīng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，建立農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策程序“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變。
劉千賀(2006)則主張自上而下與自下而上相結(jié)合的供給方式。
(四)保證各利益主體之間的協(xié)作關(guān)系
劉千賀(2006)主張通過以下方式減少各利益主體在博弈過程中，所造成的成本損耗。首先要明確政府自身職責(zé)，優(yōu)化供給方式；其次要確認(rèn)收費(fèi)合法地位，吸引其它供給主體加入：同時要明晰產(chǎn)權(quán)，法律制度雙重保障其它供給主體利益。
(五)借鑒國外農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的成功經(jīng)驗(yàn)
廖紅豐、尹效良(2006)在介紹泰國、印度、日本、美國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給狀況的基礎(chǔ)上，指出我國應(yīng)當(dāng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)。
楊勇、黎振強(qiáng)、羅能生(2008)在分析韓國、日本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出發(fā)達(dá)國家對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的啟示為：通過各種補(bǔ)貼發(fā)展農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)：政府構(gòu)筑農(nóng)村社會保障網(wǎng)：引導(dǎo)和扶持農(nóng)村發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)：逐步減少對農(nóng)民的各種政府管制。
五、農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的相關(guān)性分析
(一)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要原因
1城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認(rèn)為，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度差異加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。劉雅佳(2008)認(rèn)為，二元結(jié)構(gòu)造成農(nóng)民的不公平的成本分?jǐn)偂?/p>
2中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中職責(zé)劃分不清，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。王英平、帕塔木·巴拉提(2005)認(rèn)為，中央和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的錯位、缺位加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。
3農(nóng)村公共產(chǎn)品供給過程中監(jiān)督機(jī)制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)認(rèn)為，缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品有效的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。甘霞(2005)認(rèn)為，乏力的監(jiān)督機(jī)制造成公共收入使用混亂。
(二)基于減負(fù)考慮的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度設(shè)計(jì)
1建立城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給體制。劉雅佳(2008)提出，政府應(yīng)為主體提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財(cái)政制度，具體體現(xiàn)為：提供均等化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)政分配的公平和公正；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制，取得農(nóng)村成本分擔(dān)的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主張建立一體化的公共產(chǎn)品供給體制。
篇11
一、政府采購與戰(zhàn)略管理政府采購制度
最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國1761年頒布的《聯(lián)邦采購法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國政府采購的起源,根據(jù)財(cái)政部的說法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該寫作論文是從1995年上海市對財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購置,采用政府采購員的辦法時開始的。”[1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國政府采購法》將政府采購定義為:“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購本身所具有采購資金來源的公共性,采購范圍的廣泛性,采購規(guī)模巨大,采購的政策性、非營利性和采購管理的公開性等特征,其操作效果如何,會對一個國家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國際競爭力,我國已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開放政府采購市場。加入世貿(mào)組織以后,作為一國在市場經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會對本國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會影響到一個地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個動態(tài)的、全局的、長遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來看待我國的政府采購,而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來源于私營企業(yè)部門,美國學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。
此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過程中進(jìn)行控制的一個動態(tài)管理過程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動”的一個重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長期;將長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個連貫的層級;認(rèn)識到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營部門相比,更具有長遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時間長的政府行為。
二、戰(zhàn)略管理下的政府采購模式的探討
(一)政府采購的一般模式政府采購的模式作為實(shí)施政府采購的組織管理形式,根據(jù)我國《政府采購法》第七條的規(guī)定:政府采購實(shí)行集中采購和分散采購相結(jié)合的原則,集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購模式有集中采購、分散采購與兩者相結(jié)合這三種。集中采購模式是指本級政府的采購均由一個專門從事采購的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購。其采購的過程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購計(jì)劃,待采購計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購部門負(fù)責(zé)安排采購,采購項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購有助于形成政府采購的規(guī)模效應(yīng),減少采購的中間環(huán)節(jié),提高政府采購資金的利用效率,便于政府采購政策的實(shí)施和政府采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
目前國際上采用集中采購的國家有美國、阿根廷等。分散采購模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購的模式。其過程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購的原則自行采購。分散采購最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購,但是它有很多的不足之處。國際上只有英國、日本等少數(shù)國家在一定程度上采用這種模式。集中采購與分散采購相結(jié)合模式,是指一部分采購由一個部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購由各個需求單位自行負(fù)責(zé)的采購模式。現(xiàn)在越來越多的國家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢,是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購則是以分散采購的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對集中采購和分散采購的簡單折衷,而是集它們的優(yōu)勢于一身,但其本質(zhì)還是集中采購。
(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購模式在全球化、信息化和知識經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競爭力。而政府采購作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個運(yùn)作過程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購要求將政府采購的長期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個連貫的層級,認(rèn)識到關(guān)于政府采購的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個過程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對于政府采購不是被動地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動權(quán),同時由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個基本性的要求即給組織正確的定位,以面對未來日益增長的不確定性。具體到政府采購上,既要給政府采購一個戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會,同時又要增強(qiáng)公共組織抵御社會不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來考察政府采購的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長期情況。綜上所述,分散采購模式達(dá)不到政府采購戰(zhàn)略思維的要求,因其沒有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購又不適合我國經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國情。因此采用集中采購與分散采購相結(jié)合,以集中采購為主,分散采購為輔,是一種比較理想的采購模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國的具體國情。在實(shí)際操作中對于集中采購和分散采購相結(jié)合的這種模式,采購門檻的設(shè)定十分重要。
所謂采購門檻,是指政府采購達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購的最低限額。在國際上,采用結(jié)合采購模式的國家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購門檻,門檻高的分散采購的成分多一些,門檻低的集中采購的成分多一些。由于我國各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國的政府采購還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購法沒有對采購門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來看,對采購門檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國家通過政府采購對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購門檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國家通過對政府采購·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購模式的探討這一公共資金的支出,對整個社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個行業(yè)長期的發(fā)展?fàn)顩r來對采購門檻進(jìn)行劃分,對于國民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購門檻時應(yīng)該區(qū)別對待,有所偏差。同樣地在采購過程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購項(xiàng)目由采購部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購人員進(jìn)行操作會更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購,通常可以由采購單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購速度和靈活性。其實(shí),“采購門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對政府采購權(quán)力的劃分。不同采購門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級采購部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個角度上來說,絕對的集中采購和絕對的分散采購都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少忛T檻的設(shè)定,對于預(yù)防政府采購過程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級采購部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動各個采購部門的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。
三、集中采購與分散采購相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購模式,通常可以獲得集中采購和分散采購的雙重效益,集中采購有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識全面的采購人員;分散采購則靈活性更高,采購速度更快。
以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購模式,其意義更為長遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:
篇12
農(nóng)民工外出務(wù)工,為城市創(chuàng)造了財(cái)富,為農(nóng)村增加了收入；為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展注入了新的活力,也為新農(nóng)村建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。在這些外出到城市打工的農(nóng)民工身后,是數(shù)千萬留守農(nóng)村的未成年的子女――留守兒童,他們已經(jīng)構(gòu)成一個日漸增多的特殊群體和一種比較普遍的社會現(xiàn)象。我國留守兒童的規(guī)模已達(dá)2290萬,而農(nóng)村集中了留守兒童總量的86.5%。考慮到我國這幾年城市化進(jìn)程的加速,留守兒童的規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大,如此大規(guī)模的留守兒童群體成為社會各界十分關(guān)注的一個相當(dāng)嚴(yán)峻的話題。
由于農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展及教育條件相對落后,留守兒童的教育存在許多問題,嚴(yán)重制約了教育的和諧發(fā)展,成為和諧社會構(gòu)建中的一個“不和諧音符”。解決好農(nóng)村留守兒童教育問題,對加快社會主義新農(nóng)村建設(shè),促進(jìn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)及教育等各項(xiàng)事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展,推動社會主義和諧社會的構(gòu)建意義重大。
1 當(dāng)前我國農(nóng)村留守兒童教育存在的問題
在工業(yè)化和現(xiàn)代化的進(jìn)程中,農(nóng)民工的貢獻(xiàn)是不容忽視的,但無論從哪方面來說,他們都屬于弱勢群體,他們子女的受教育狀況不容樂觀,當(dāng)前,我國農(nóng)村留守兒童教育存在以下主要問題。
（1）早期教育缺位,入學(xué)率偏低。根據(jù)國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室抽樣調(diào)查顯示：“流動兒童中在學(xué)者占全部流動兒童的90.7％,一直未入學(xué)者占6.85％,失學(xué)者占2.45％。”調(diào)查結(jié)果還表明：在流動兒童中,達(dá)到上學(xué)年齡卻不能適齡入學(xué)的問題表現(xiàn)十分突出。在農(nóng)村,55%的0~5歲留守兒童不能和父母生活在一起,缺少父母親情呵護(hù)與親子交流,認(rèn)知、情感以及社會性發(fā)展都會受到持久而深刻的影響。對于他們而言,接受學(xué)前教育的機(jī)會很少,在家庭教育上的不足得不到正規(guī)學(xué)前教育的補(bǔ)償,早期發(fā)展受到局限。
（2）生活上缺少照顧。父母外出打工后,農(nóng)村留守兒童的生活水平進(jìn)一步下降。主要表現(xiàn)在兩方面：一是吃的花樣單一,只求填飽肚子,不講營養(yǎng)搭配。二是部分留守兒童更加省吃儉用、節(jié)衣縮食。農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護(hù)人由于監(jiān)護(hù)能力不足導(dǎo)致監(jiān)護(hù)質(zhì)量下降,往往嚴(yán)少“慣”多,管少哄多,“理”少錢多,管吃管住不管教,使孩子放任自流,難以養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣。
（3）學(xué)習(xí)上缺少輔導(dǎo)。對文盲率高達(dá)30%的祖輩來說,引導(dǎo)和幫助留守兒童學(xué)習(xí)往往是心有余而力不足。監(jiān)護(hù)人一般只對留守兒童的吃住和安全負(fù)責(zé),關(guān)注學(xué)習(xí)情況的甚少,留守兒童在課后缺乏督促輔導(dǎo),學(xué)習(xí)上出現(xiàn)的問題得不到及時有效的解決,導(dǎo)致成績下降。研究發(fā)現(xiàn),父母外出打工的學(xué)生成績明顯偏差。
（4）存在心理問題。心理學(xué)諸多研究表明：未成年人人格的形成與發(fā)展和父母及家庭生活有著極為密切的關(guān)系。農(nóng)村留守兒童長期或暫時處于“親子離散”狀態(tài),加之伴隨外出務(wù)工出現(xiàn)的父母離異狀況,常常導(dǎo)致他們產(chǎn)生孤獨(dú)感、社會焦慮、缺乏安全感和社會認(rèn)同感,這一系列感受往往造成留守兒童自信缺失、自尊受挫,人格發(fā)展走向畸形。測試結(jié)果顯示,有30.3%的留守子女存在各種明顯的心理健康問題,他們的心理問題明顯多于非留守兒童。因此,如何促進(jìn)農(nóng)村留守兒童的人格健康發(fā)展成為學(xué)校面臨的重大任務(wù)。教育是使人成人的事業(yè),學(xué)校是使人成人的地方。
2 目前教育給農(nóng)村留守兒童帶來的影響
在一些農(nóng)村勞動力輸出大省,“留守兒童”在當(dāng)?shù)貎和倲?shù)中所占比例高達(dá) 18％~22％。父母雙方都外出流動,兒童不能與父母在一起生活的情況在全部留守兒童中超過了半數(shù),比例高達(dá) 56.17％。因?yàn)榧彝ァ⒈O(jiān)護(hù)人、學(xué)校及社會教育的不到位,給目前的農(nóng)村留守兒童造成一定的影響。
（1）過早的自理自立壓力,體現(xiàn)不成熟的心理障礙。長期和父母的分離和缺乏聯(lián)系,對孩子的性格形成和人格的成長非常不利。不少留守兒童感覺孤單,甚至有的孩子心理壓力過大,表現(xiàn)出內(nèi)心封閉,情感冷漠,行為孤僻,缺乏愛心和交流的主動性,對集體漠不關(guān)心,已形成一定的人格障礙。
（2）過快的求學(xué)求錢速度,顯現(xiàn)不明確的學(xué)習(xí)目標(biāo)。留守兒童由于家庭教育的缺失,一般難以養(yǎng)成良好的行為習(xí)慣和道德品質(zhì)。特別是由于委托監(jiān)管的不到位,父母的物質(zhì)補(bǔ)償心理,更易使孩子們形成重物質(zhì)、講享樂、不節(jié)儉等不健康的人生觀和價(jià)值觀。
（3）過窄的生活生存空間,呈現(xiàn)不和諧的人格。近幾年,一些打工回鄉(xiāng)的人通過種種言行舉止將一些不正確的價(jià)值觀潛移默化傳遞給孩子們,這些錯誤思想混淆了孩子們的是非標(biāo)準(zhǔn),影響他們價(jià)值觀、人生觀的正確確立。家長外出打工,可以改善孩子生活和受教育的條件,但部分家長容易忽視對子女的倫理道德教育和法制教育,使得一些留守孩子擁有過多零花錢,極易形成功利主義價(jià)值觀、享樂主義人生觀和好逸惡勞、奢侈浪費(fèi)的陋習(xí),甚至導(dǎo)致“讀書無用論”、“拜金主義”等錯誤思想抬頭。
（4）缺乏安全感。留守兒童的父母在外,臨時監(jiān)護(hù)人重養(yǎng)輕教,教育的責(zé)任就落到了學(xué)校,而學(xué)校教育是需要家長配合、社會支持的。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),學(xué)校對留守兒童的教育常常得不到監(jiān)護(hù)人的配合。如家長會無人參加,學(xué)生違紀(jì)或者受到侵害后無監(jiān)護(hù)人配合處理。留守兒童是弱勢群體,缺乏自我保護(hù)的意識和能力,沒有父母的直接監(jiān)護(hù),容易成為不法分子侵害的對象。
（5）留守兒童道德滑坡,犯罪率逐漸上升。農(nóng)村環(huán)境對留守兒童的不利影響。賭博、游手好閑等社會環(huán)境往往深刻影響留守兒童,使他們放棄學(xué)業(yè),整天在外游蕩,甚至參與賭博、盜竊等不良社會活動,走上違法犯罪的道路。資料顯示,上海市少年管教所在押的未成年犯上海市籍與外省籍的比例：2000年為6∶4；2005年猛增至3∶7。這七成少年犯大部分是農(nóng)民工子女,且這個群體已占未成年犯罪的50％以上。
3 農(nóng)村留守兒童教育問題的對策思考
以 “留守兒童”問題為切入點(diǎn),按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建和諧社會的基本要求,對農(nóng)村教育的改革與發(fā)展做出整體思考,是解決 “留守兒童”問題的一個基本立足點(diǎn)。解決農(nóng)村留守兒童的教育問題需要家庭、學(xué)校和社會等廣泛力量的密切配合。
（1）要發(fā)揮政府社會管理職能,進(jìn)一步推行公共財(cái)政制度,完善經(jīng)費(fèi)保障體系。政府加大投入力度,進(jìn)行政策傾斜。加大農(nóng)村教育的財(cái)政投入力度,提高農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校教師的收入水平,提高現(xiàn)有農(nóng)村師資隊(duì)伍的專業(yè)化水平,改善農(nóng)村教育環(huán)境。加大農(nóng)村公共教育資源投入,改善學(xué)校硬件設(shè)施,完善體育、文化娛樂設(shè)施；建立健全農(nóng)村寄宿制校舍治理體制,實(shí)施并完善素質(zhì)教育理念；普及信息化教育模式,鼓勵學(xué)校積極開拓教學(xué)新方法和育人新理念。把留守兒童教育工作納入國家和各地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民工工作等經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和各部門工作規(guī)劃,置于社會治理和公共服務(wù)體系之中。把農(nóng)村留守流動兒童工作與各級政府實(shí)施兒童發(fā)展綱要結(jié)合起來,將農(nóng)村留守流動兒童的各項(xiàng)權(quán)益保護(hù)列入綱要實(shí)施的監(jiān)測評估體系。
（2）家庭和學(xué)校密切配合,高度重視留守兒童教育問題。重視對留守兒童的家庭教育。如前所述,家庭對子女的教育起著至關(guān)重要的作用。對于常年在外打工的父母來說,家庭教育的內(nèi)容不能僅僅停留在對孩子學(xué)習(xí)成績的關(guān)心上,而更應(yīng)該從情感的角度去關(guān)心和愛護(hù)他們,多和他們進(jìn)行感情上的交流,發(fā)展良好的、親密的親子關(guān)系。另外,還應(yīng)經(jīng)常與子女的任課教師、班主任聯(lián)系,了解他們各方面的表現(xiàn)。再者,還應(yīng)十分重視孩子監(jiān)護(hù)人的選定問題,應(yīng)盡可能把子女寄放在有一定學(xué)習(xí)環(huán)境,比較有文化的,并且有一定責(zé)任感,能更好地監(jiān)督和指導(dǎo)自己孩子的親朋好友處。必須注重的是,家長對孩子的關(guān)心是至關(guān)重要的一環(huán),缺少了這一點(diǎn),其他任何措施都無助于兒童教育問題的解決。重視對留守子女的學(xué)校教育。作為對留守子女的教育實(shí)施單位,農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該在自己力所能及的職權(quán)和職能范圍內(nèi),加強(qiáng)對留守子女的關(guān)心呵護(hù)。針對留守孩子的品德行為偏差和心理障礙問題,學(xué)校應(yīng)該加以正確的引導(dǎo),開展思想教育和情感教育,營造健康活潑的教學(xué)氛圍。同時,要積極同留守孩子的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行交流,對其做必要的培訓(xùn),讓其充分了解到自己的責(zé)任和義務(wù),同時努力提高自身素質(zhì),改變單一的教學(xué)形式,充分激勵留守兒童的主體性和積極性是作為教師應(yīng)有的責(zé)任。
（3）整合社會資源,關(guān)注農(nóng)村留守兒童教育問題。招募組建關(guān)愛留守學(xué)生志愿者隊(duì)伍,推行“結(jié)對接力志愿服務(wù)”模式。采取“一對一”、“一對多”、“多對一”等多種形式的結(jié)對方式,組織志愿者隊(duì)伍或志愿者與留守學(xué)生簽訂結(jié)對卡,針對學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、生活幫助、心理撫慰和應(yīng)急救助等需求,開展有針對性和實(shí)效性的志愿服務(wù)活動。整合各方力量,推動留守學(xué)生關(guān)愛行動社會化發(fā)展。開展各種形式的關(guān)愛留守學(xué)生工作和主題活動的宣傳活動,開展愛心募捐、義務(wù)家教、藝術(shù)培訓(xùn)、心理咨詢等關(guān)愛活動,更大程度地動員社會各界支持關(guān)愛行動,動員更多的社會公眾參與關(guān)愛留守學(xué)生志愿服務(wù)活動。
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篇13
自西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，新疆在教育、衛(wèi)生醫(yī)療等方面取得了很大的進(jìn)步，但與其他發(fā)達(dá)省份相比，還是存在一定的差距，所以需要做得還很多。
（一）教育方面
自從新疆政府大力推進(jìn)改革開放以來，新疆的教育事業(yè)取得了重大進(jìn)步。中小學(xué)的畢業(yè)率不斷地上升，小學(xué)的畢業(yè)率由2003年的18.5%上升至2013年的19%，中學(xué)的畢業(yè)率由2003年的26%上升至2013年的33%，這十年來在教育方面，進(jìn)步還是很大的。
（二）醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)
改革開放以來，新疆在醫(yī)療衛(wèi)生方面也取得了長足進(jìn)展，具體表現(xiàn)在以下方面：一是衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、衛(wèi)生人員數(shù)不斷增加，人均擁有醫(yī)生數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均值。新疆衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)由 2003 年的 9618 個增加至 2013年的 18663個，衛(wèi)生人員數(shù)由 2003年的 116584人增加至 2013 年的189578 人，醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)由2003 年的 72658個增加至 2013年的 137300個，且自實(shí)施西部大開發(fā)以來，新疆的人均衛(wèi)生費(fèi)在民族自治區(qū)中一直處于前列，而且超過了江蘇、廣東的人均衛(wèi)生費(fèi)。
（三）社會保障公共服務(wù)
改革開放特別是實(shí)施西部大開發(fā)以來，新疆的社會保障工作取得了重大進(jìn)展，具體體現(xiàn)在：一是人均撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)處于前列。自 2000 年以來，新疆的人均撫恤和社會救濟(jì)費(fèi)不僅在民族自治區(qū)中處于前列，而且高于一些發(fā)達(dá)省的人均水平。二是社會保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了飛速發(fā)展。2013年新疆城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育五大社會保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)到 476.3萬人、877.1 萬人、283.9 萬人、309.5萬人和 296.1 萬人；實(shí)現(xiàn)了下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在部分地州開始試點(diǎn)。
二、新疆地方政府公共服務(wù)建設(shè)的制約因素
在一個國家的特定行政區(qū)域內(nèi)，人民基本的社會公共需要和地方政府的公共服務(wù)水平是由該行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會經(jīng)濟(jì)體制、公共服務(wù)理念等多種因素決定的。
（一）社會公共需要的變化
與我國發(fā)達(dá)地區(qū)相比，新疆社會公共需求除了具有總量增加，空間增大和結(jié)構(gòu)變化等共同點(diǎn)外，還具有自身的特點(diǎn)。新疆社會公共需要的變化帶有過渡性特征，居民對公共產(chǎn)品的需求彈性變化比發(fā)達(dá)地區(qū)慢。隨著西部大開發(fā)的實(shí)施、城鎮(zhèn)化步伐的加快、居民收入水平的提高，新疆居民需要政府提供更多的社會性公共服務(wù)；近年來，新疆居民的消費(fèi)觀念和方式發(fā)生了重大變化，消費(fèi)支出不斷向享受型和發(fā)展型升級。由此可見，現(xiàn)階段新疆的社會公共需要正由經(jīng)濟(jì)性為主向社會性為主轉(zhuǎn)變，但還沒有達(dá)到與發(fā)達(dá)地區(qū)一樣的程度（以社會性支出為主），帶有過渡性特征。這種特征決定了新疆地方政府需要采取與發(fā)達(dá)地區(qū)不同的政府公共服務(wù)策略。
（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后
自實(shí)施西部大開發(fā)以來，新疆經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，人均 GDP 在五個民族自治區(qū)中一直處于前列，與全國平均水平相當(dāng)，但與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省、市還有很大差距。新疆經(jīng)濟(jì)不僅發(fā)展滯后而且區(qū)域發(fā)展極不平衡，由于新疆基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，貧困地區(qū)與困難群眾較多，而且南北疆自然條件和生產(chǎn)方式差異大，全疆各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展極不平衡，先進(jìn)的社會發(fā)展理念、先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)與原始落后的社會觀念同時并存。
（三）公共服務(wù)理念滯后
我國各級政府一貫稱自己是“為人民服務(wù)”的政府，但在實(shí)際行政活動中，政府往往是“全能政府、人治政府”，政府常常選擇強(qiáng)制性方式凌駕于社會之上，“政府本位、權(quán)力本位、官本位”的理念在公務(wù)員頭腦中時常出現(xiàn)，“服務(wù)”常常成了一句口號。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的一般職能是社會管理，核心職能是公共服務(wù)。新疆地方政府越來越重視地方政府公共服務(wù)職能，陸續(xù)在構(gòu)建地方服務(wù)型政府，但是把社會和人民看作管制對象還時有發(fā)生。從“守夜型”政府到服務(wù)型政府，從英國的文官制度到現(xiàn)代公務(wù)員制度，中國人的目光常常集中在“政府”和“公務(wù)員”身上，因而忽略了地方政府公共服務(wù)的“消費(fèi)者”―人民。由于新疆各族人民對當(dāng)?shù)卣谕挡粩嗵嵘M管新疆地方政府為了滿足轄區(qū)內(nèi)各族人民的基本公共需要而提供越來越多的公共服務(wù)，但還是不能很好地滿足他們的需要。
（四）公共服務(wù)社會化缺位
在公共服務(wù)領(lǐng)域，市場不能發(fā)揮作用或不能充分發(fā)揮作用。公共服務(wù)作為一種特殊的公共產(chǎn)品，其公共性質(zhì)決定了必須由政府來負(fù)責(zé)供給。20 世紀(jì) 70 年代以來，西方發(fā)達(dá)國家政府公共服務(wù)開始由政府向非營利機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。非營利機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)彌補(bǔ)了公共財(cái)政資金的不足，能夠更好地促進(jìn)社會福利，增進(jìn)社會公平，為社會提供有效服務(wù)。由于新疆地方政府壟斷公共服務(wù)，各族人民的社會公共服務(wù)需要又日益增長，而政府對這種需要回應(yīng)能力卻不足，非營利機(jī)構(gòu)就必然出現(xiàn)。
（五）公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距大
政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持，發(fā)展教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等公共事業(yè)，是政府公共服務(wù)的重要職能。目前新疆城鄉(xiāng)居民所享受的地方政府公共服務(wù)差距很大。一是新疆城鄉(xiāng)教育公共服務(wù)差距大。城鄉(xiāng)不僅在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件和師資水平上差距大，而且在居民受教育程度上差距也很大；二是新疆城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)差距大。城鎮(zhèn)居民基本上在醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍之內(nèi)，而農(nóng)牧民獲得的醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城鎮(zhèn)居民。三是新疆城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)差距大。城鎮(zhèn)居民大多可以享受現(xiàn)代社會保障制度，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、還有國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。而廣大農(nóng)牧民基本上被排斥在現(xiàn)代社會保障制度之外。
總之，新疆地方政府公共服務(wù)建設(shè)一定要綜合考慮當(dāng)?shù)厣鐣残枰淖兓?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)理念等制約因素。新疆地方政府在設(shè)計(jì)公共服務(wù)制度時必然受到這些因素的制約。
三、提升新疆政府公共服務(wù)供給能力的對策探析
（一）建立公共服務(wù)資金保障機(jī)制
1.要繼續(xù)加大中央財(cái)政對新疆政府的傾斜力度，確保對于新疆地方公共服務(wù)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付，以補(bǔ)貼新疆政府由于公共服務(wù)成本較高而造成的財(cái)政不足。
2.要明確各級政府對公共服務(wù)資金的支出責(zé)任，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確中央政府、自治區(qū)以及自治區(qū)以下地方政府對公共服務(wù)資金的支出責(zé)任。
3.要落實(shí)新疆地方政府財(cái)政立法自治權(quán)，民族自治地方的財(cái)政自治權(quán)中最重要的就是財(cái)政自治立法，通過加強(qiáng)政府公共服務(wù)財(cái)政投入方面的立法確保新疆政府公共服務(wù)投入資金的不斷農(nóng)村公共品。
（二）優(yōu)化財(cái)政制度安排
1.要明晰權(quán)責(zé)界定，使中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。合理界定中央政府與地方政府在新疆公共服務(wù)供給中的權(quán)責(zé)，優(yōu)化財(cái)政分配比例，保證公共服務(wù)供給中資金到位。
2.要進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)稅體制改革，即調(diào)整與中央共享稅收分成辦法或提高中央對新疆的稅收返還比例，建立適應(yīng)新疆自身特別區(qū)情的財(cái)政稅收體制。
3.進(jìn)一步積極爭取中央的政策性支持和轉(zhuǎn)移支付，充分享受新疆資源稟賦的優(yōu)勢。
（三）平衡南、北疆及城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)
1.建議改革完善財(cái)政管理體制，積極探索財(cái)政上的“中央對口扶持南疆”、“發(fā)達(dá)省市對口支援南疆”和“自治區(qū)直管南疆縣”改革試點(diǎn)，加快南疆三地州的經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展。
2.完善自治區(qū)內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付體系，建立城市對鄉(xiāng)村的橫向轉(zhuǎn)移支付。加大對農(nóng)村非競爭性和非贏利性社會公共項(xiàng)目的投入，完善各項(xiàng)投入體系建設(shè)。
（四）構(gòu)建政府公共服務(wù)供給績效監(jiān)督評估機(jī)制
1.成立獨(dú)立的公共服務(wù)供給績效評估與監(jiān)督機(jī)構(gòu)―――公共服務(wù)評價(jià)與監(jiān)督委員會。委員會的建立有利于掌握公共服務(wù)支出資金的使用動態(tài)和效果，節(jié)約成本、提升資金使用效率。該委員會應(yīng)由專職公務(wù)員和兼職人員組成，兼職人員可由專家學(xué)者代表、媒體代表、普通群眾代表組成， 考慮到新疆的特別區(qū)情，委員會應(yīng)包括50%以上的少數(shù)民族成員。
2.引入聽證會制度，以對公共服務(wù)供給的績效進(jìn)行監(jiān)督和評估。對于較大的公共服務(wù)項(xiàng)目， 如烏魯木齊的BRT 項(xiàng)目，在確立以前面向群眾代表舉行聽證會，相關(guān)負(fù)責(zé)人需接受代表的質(zhì)詢， 在項(xiàng)目實(shí)施之后，相關(guān)進(jìn)程及出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)向代表們及時進(jìn)行書面報(bào)告形式的反饋。
3.綜合運(yùn)用電話、信箱、網(wǎng)絡(luò)等平臺，向普通群眾開通征詢、建議、投訴通道。這種通道一方面要履行對公眾的調(diào)查職能，以使政府及時、準(zhǔn)確掌握群眾尤其是少數(shù)民族的需求；另一方面要接受公眾的建議和投訴，并且給出解決結(jié)果或合理解釋。
四、總結(jié)
新疆的情形十分復(fù)雜，新疆的穩(wěn)定與發(fā)展也是一個永恒的話題，如何在不同的政治環(huán)境，不同的政策環(huán)境，不同的人文環(huán)境下讓政府發(fā)揮自己的作用，進(jìn)行公共服務(wù)建設(shè)是一個需要不斷努力的長期工作。新疆各級地方政府都應(yīng)該從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，創(chuàng)新公共服務(wù)機(jī)制，提升公共服務(wù)的水平與質(zhì)量。
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