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篇1

(二)高校教育行政訴訟實踐的意義濫觴于20世紀90年代末的中國高校教育行政訴訟，促進了高校學生合法權益的保護和高等院校教育管理的法治化。與此同時，這些訴訟實踐的展開對發展和完善中國的行政訴訟理論，從而推進中國現行行政訴訟制度的改革均具有重要意義。一是擴大了公民權利的保護范圍。現行《行政訴訟法》第2條將訴訟的客體規定為“合法權益”，其內涵和外延均未作規定。但在第11條又對受案范圍作具體列舉，僅列舉了人身權、財產權。這一制度設置極大地限制了行政訴訟的受案范圍。在當今民主、法治社會，人們受行政法保護的權益早已突破人身權、財產權的范疇，涵蓋到受教育權、勞動權、環境權、獲得信息權、獎勵權、選舉權、出版權等社會性權利和政治權利。在高校教育行政訴訟首例司法審判案例中(田永案)，法官們以其勇氣、智慧和學識大膽突破特別權力關系理論的禁錮，通過創造性地運用法律理論和行政法原則，作出了公正且具開創性意義的判決。這一判決標志著法院正式將受教育權納入到行政訴訟的調整范圍，從而擴大了公民權利的保護范疇。相信隨著中國民主、法治建設進程的加快，在高校教育行政訴訟領域的這一成果也將惠及到其他公民權利保護領域。這一點已在2000年最高人民法院的《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟＞若干問題的解釋》中得到了初步體現。該司法解釋采用概括的方式規定了行政訴訟的受案范圍，被認為是對《行政訴訟法》中以肯定方式列舉行政案件受案范圍規定的一種突破和擴張。二是促進了高等院校教育管理的法治化。自1977年恢復高考以來，中國高等教育獲得了迅速發展，其高等教育法律體系建設也取得了豐碩成果，構建起了一個相對獨立的高等教育法律體系。但“徒法不足以自行”，近年來高等教育領域侵犯學生人身權、財產權、受教育權的現象時有發生，既損害了高校學生的合法權益，也妨礙了高校日常管理的正常運行。高校教育行政訴訟的啟動，為法院監督高校的教育行政行為提供了一個良好的契機。在審判實踐中，法院針對高校不同性質的行為，分別采取了合法性、程序性審查和合理性、實質性審查的方式予以審查。前者主要針對高校學術性較強的教育行政行為，后者則針對高校的一般教育管理行政行為。從已有的經驗看，這些審判實踐的開展一方面促成了高校與學生糾紛的規范解決，另一方面也有力促進了高校的依法治校進程。應當說，來自法院監督的壓力，不但對高校的行政權力運行給予了行政法上的規制，也促使高等教育體制的設計者開始思考如何在高校內部建立起符合法治化所需的大學治理結構和方式方法，從而加快了高校行政權力運行的法治化進程。三是推動了行政訴訟理論的發展，為中國行政訴訟制度的完善奠定了基礎。在中國行政訴訟法學領域，特別權力關系理論一直占據著重要的位置。這也影響到中國相關法律制度的設置，可以說在中國行政法領域的各種相關的法律、法規、規章及其他規范性文件中均可見特別權力關系理論的身影。除受傳統大陸法系國家德國、日本的影響之外，與中國計劃體制的長期控制與影響是有著密切關系的。“田永案”突破了高校與學生間事實上存在的“特別權力關系”，并且隨著高校教育行政訴訟的進一步推進，兩者的這一特別權力關系有進一步弱化的趨勢。此外，“田永案”、“劉燕文案”等典型案例的判決，也促使行政法學界、教育法學家開始認真研究“公共行政”、“公務法人”等現代行政法理論的重要問題，這也為今后重構中國的行政訴訟法律制度提供重要的理論支撐。

二、理論的回音:高校教育行政訴訟

實踐中存在的問題及其理論反思自高校教育行政訴訟實踐展開以來，中國的行政法者、教育學者對這一新領域給予了極大的關注，他們對已有的典型個案進行了集中的討論，并運用比較法學的方法，積極引進西方法學發達國家的先進理論工具，試圖對司法審判實踐中提出的問題予以理論的闡述和開拓。

(一)公共行政理論:對高校教育行政訴訟受案范圍問題的回應公共行政理論認為，行政不僅指國家行政，還包括其他非國家的公共組織的行政，如社會團體、行業組織的行政。對此，現代行政法學理論也認為應突破傳統行政法只研究國家行政(國家行政機關的行政)的桎梏，將國家以外的公共行政也納入研究范圍。然而在中國，由于行政法學起步較晚，受傳統行政法學理論影響較深，研究范圍多局限于國家行政領域，加之中國參與制民主發展仍較為緩慢，國家公權力向社會轉移的趨勢阻礙較多，這些都導致了中國行政法學的研究對公共行政理論的借鑒、吸收不足。而在相關行政法律制度的制定時公共行政理論的影響更是式微。雖然在“田永案”、“劉燕文案”等高校教育行政訴訟案件中，法院通過將被訴的高校作為法律、法規授權的組織而歸入行政訴訟被告的范疇對案件予以受理，但作為一個缺乏判例法傳統的大陸法系國家，這些案件的影響仍有很大的局限性。在司法實踐中，一些同以高校為行政訴訟被告的相似案件在是否受理時僅因受理法院的不同而面臨著不同的處理方式。高校教育行政訴訟領域的這一現象引起了行政法學界的反思，并對公共行政理論給予了更多的關注。應當說，公共行政理論是對社會環境變遷的一種必然回應。進入現代社會以來，隨著科技的進步和生產關系的調整，人類進入了經濟、社會的迅猛發展時期，隨之而來的則是大量社會矛盾和社會問題的產生。面對激增的社會公共事務，國家不能也無力獨占行政權力。除國家行政以外，社會行政的興起已成了一種必然的趨勢。而隨著社會公權力組織的興起，其實施的公共行政行為也越來越多地影響著公民的權利和自由，其權力范圍亦不僅及于組織內部相對人，也可能涉及外部相對人，而在其濫用社會公權力的情況下，更會侵犯公民的人身、財產等基本權利。對此，現代行政法將國家行政機關以外的社會公權力組織實施的公行政也納入其調整范圍。雖然中國社會權力發展較為緩慢，但隨著市場經濟建設的深入和法治進程加快，其發展亦是必然的趨勢。現今，中國行政法學界對公共行政理論的研究已有諸多豐碩成果，對將高校、行業組織、社會團體等公共組織的行為納入到行政法的調整范圍已成為共識，只是立法層面的回應仍顯不足。

篇2

政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。

社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3

在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。

把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成。”5

我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。

凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8

從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：

第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。

「參考文獻

1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學出版社1993年版，第201頁。

2.3.王名揚：《美國行政法》[M]，中國法制出版社%1995年版，第39、40頁。

4.張正釗、韓大元：《比較行政法》[M]，中國人民大學出版社1998.年版，第11-12頁。

5.于安：《德國行政法》[M]，清華大學出版社1999年版，第61頁。

6.黎軍：《行業組織的行政法問題研究》[M]，北京大學出版社2002年版，第66頁。

7.PeterCane，轉引自沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。

8.12.13.沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。

篇3

本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關系，嘗試對行政法為何應調整社會公共行政等問題作出回答。

一

行政法為何應介入社會公共行政領域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。

第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。

政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務。但政府公共行政與社會公共行政的區別之一在于它們在公務涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領域、一定行業的公共管理。在這種情況下，有可能出現這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領域、本行業的公共利益。這時候就需要有關的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監督管理，而這就需要行政法的法律支持。

社會組織進行公共行政需要具有公共權力。而社會組織的公共權力來源如果不依靠有關行政法律、法規授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權力（如行政組織成員對行政組織公共權力的認可），其權威性不能確立，其合法性也成問題。

在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。

第二，把社會公共行政納入行政法的調整范圍是行政法自身發展的需要。

社會公共行政這一新領域給行政法帶來了新的發展機遇，將會改變行政法的內涵和外延。現代行政法的內涵和外延與行政法誕生初期相比已經發生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發展中，逐漸形成從控制行政權力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關于行政機關的權力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內，2也包括行政機關所制定的程序法規在內。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發展的時候，學術界發展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關的事項。3

在大陸法系，行政法的概念幾經變遷，也朝著廣義的方向發展。如在法國，多數學者認為，行政法是有關調整公共行政組織與權限、協調市民與行政權的法。通過行政法學者們的學術探討，法國的行政法概念從權力行為轉變為公共服務，行政的功能從權力行為亦變為一種服務的社會作用。4

無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發展，都適應了現實社會生活的需要。在今后的社會發展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權力，如果作為調整公共行政法律規范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發揮作用。

把社會公共行政納入行政法調整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規范性文件，還是各級政府制訂的行政法規、行政規章、其他規范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務，公眾比較關心這類公共事務的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現實的需要。此外，我們還可以在適當的時候將社會公共行政主體制訂的一些暫時還不具有法律效力的規范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。

另外，將社會公共行政納入行政法的調整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區分已經越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線。“雖然傳統的行政法只調整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發展、行政目標的要求、憲法和立法機關的決定，或者是出于工資和預算等行政技術和物質、人事方面的考慮，更有利于行政任務的完成。”5

我國已有學者認為，現代行政法應當將社會組織的公共行政納入調整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關的行政并沒有本質上的區別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權益，就必須要一定的法律予以規范和調整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權益不受社會組織管理行為的侵犯。6

可見，社會公共行政應納入現代行政法的調整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。

二

>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規范。

凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區分公法和私法要以這樣一個問題為出發點，即我們為什么要在公法和私法之間劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。

“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規則與原則適用的適當空間這一規范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8

從美國的相關案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯邦最高法院認定，公園雖由私人經營，但其提供的服務具有公共職能，應當適用憲法關于平等權的規定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統提供公共服務的機構，應屬于公共領域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。

所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。

中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權利具有重要的影響，并且需要國家的公權力進行一定調整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務，缺乏行政權力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調整范圍。在確定行政法應調整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：

第一，公眾的重大權益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權益時，我們需要法律的介入以規范其行使并提供有關的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規范，但自我管理涉及到公民個人的重大權益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領域與私法領域不同，在私法領域中契約自由原則占主導地位。而在公法領域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區不得基于全體公眾同意而不經法律許可私自設立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構。

第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統中的地位如何。如果該項公共職能關系到可能嚴重影響公眾的領域，行政法應對其進行調整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領域，應由有關行政機關監督社會組織的公共職能履行。

第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調整范圍。

「參考文獻

1.李放：《比較法教程[M]，吉林大學出版社1993年版，第201頁。

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7.PeterCane，轉引自沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第417頁。

8.12.13.沈巋：《擴張之中的行政法適用空間及其界限問題》[A]，載羅豪才主編：《行政法論叢》第3卷[C]，法律出版社2000年版，第418、419頁。

篇4

（二）行政職能變化影響行政行為方式財富的創造者是民眾，而政府建立并完善社會保障制度，其目的也是對人們創造社會的財富。更多時候，政府在行政過程中，需要體現其自身的服務特性，而不僅僅是行政處罰或者行政強制等具有強制性的行政行為。從行政法的角度來看，行政給付的行為作為一種十分重要的行政行為，已經成為了一種越來越重要的服務方式，為了監督政府在行政給付過程中，可以履行自己的職責，而不突破法規底線，侵犯公民的合法權益，相關法律法規也對政府行政過程中的相關行為予以規制，希望能夠保障公民的社會權益。

二、行政干擾社會保障引發的問題

（一）社會資源分配不公引發社會風險著名學者厄斯特•福斯多夫曾有觀點，他認為國家需要為人們的生存與發展予以照顧，其目的在于維持國家與社會的穩定。從某種程度上來說，這里的保障同行政給付的相關內涵有相似之處。即政府需要保障人們的基本生活。從行政法學的角度來看，社會保障制度的完善與建立，應當被歸為防控社會風險一類，其目的也是為了保證人們的生存與發展的權利。在社會保障過程中，政府承擔著重要職責，其職責在于不斷維持社會保障制度的運行。目前為止，城市的現代化不斷加快，社會資源也開始逐漸減少起來，政府在該過程中，需要對相關領域進行干預，進而保證社會保障工作能夠有效進行下去。

（二）政府在資源配置中承擔給付角色社會財富是人們共同創造的，即社會財富是公共財產，而其享有者是民眾。而社會保障制度的建立，其維護者政府便是對社會財富的再分配，進而達到整合的目的。維護社會公平是政府的重要職責，該分配行為與社會公平十分相關，該行為在整合過程中涉及到很多群體的利益，在利益的調配過程中，需要考慮都很多方。而行政權力的介入能夠很好緩解各方的矛盾，介入方式主要表現在行政保障機構的設立等，不管是在行政立法還是在行政執法方面，都應當執行相關制度，對制度中，政府的職責以及其他內容進行相關的變革。比如社會保障制度建立和完善過程中，需要籌措資金或者使用資金，此時就需要政府出面應付。同時社會保障體系還有很多方面需要進行完善，政府對這方面的干預還處于一種擴大的趨勢。

三、社會保障的行政權力規制

現代國家在對社會進行治理的過程中，認為社會保障制度的建立與完善是其中較為重要的一項職責。與此同時，政府應當不斷擴大其行政職能，以便更好的進行社會管理。從這個角度看，筆者認為行政權力在擴大過程中，如果不加以限制，會突破一定的底線，因此在社會保障問題上，通過法律途徑對行政權力進行限制有必要。因為假如行政權力過度干涉社會保障，有可能會造成兩種社會后果，一是由于部分民眾會因為社會保障制度的存在，工作積極性有所下降，二是社會保障制度在運行過程中，可以會侵害部分民眾的權利。總而言之，如果社會保障行政權力不能夠得到限制，社會保障制度的建立與運行將會存在很多障礙，從這個意義上來說，應當對該權力進行有效限制。

（一）遵循依法行政原則首先，堅持法律保留原則。著名學者奧托邁耶曾對該原則進行重點闡述，需要排除行政自行作用，當然排除的范圍需要進行限定。政府在行政過程中，處理社會保障問題，應當對其權力界限進行劃定。政府在履行責任時，不能夠認為是國家在履行責任，當其履行相應行政行為時，需要對行政職責的相應空間予以認定，同時還應當規定部分事項，行政權力不能夠介入。其次，堅持程序正當原則。在行政執法過程中，要保證行政執法制度，同時還應當完善行政執法程序。在保證程序公正的過程中，要對實體公正予以兼顧。社會保障制度的運行是政府的職責所在，而公平公正的程序原則也不能夠忽略。比如我國廉租房制度由于在程序上存在一些問題，在運行過程中就引發了不少問題，從而導致了不少社會矛盾。可見，對于一些特定的行政給付，如果不能夠在比較完善的制度下進行規范，將會妨礙社會保障制度的有效運行。最后，要堅持社會公平原則，公平與效率是法律的重要價值，也是人們創造并分配社會財富的重要標準。社會保障的最終目的是為了保障人們的生存與發展，而最重要的手段是使處于弱勢的民眾重新回到市場競爭中。此時，在社會保障制度的運行過程中，需要對相應的激勵制度予以保障，同時更應當對社會財富予以分配，這也是最重要的價值原則。

（二）防范行政權異化在行政執政過程中，行政執法人員的道德與法律意識總是行政公平與效率的重要保證，而社會保障行政權力同樣如此。除此之外，還應當防止社會保障行政權力的濫用，可以通過權利對權力進行約束。此時需要在社會保障制度中，對公民的權利類型與內容予以明確闡述，比如知情權、程序公平權以及異議權等等。同時發揮其他行政機關或者組織的監督力量，比如行政監察機關、新聞媒體以及司法部門等等，從而保障社會保障行政權力在合理的范圍內使用。同時通過合法合理的行政程序規范行政權力的行使，使其建立在合法、公平以及公正的基礎之上。

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二、企業社會責任與競爭力的概念辨析

（一）企業社會責任的理解

關于企業社會責任的概念，不同的學者有著不同的看法。從國外的研究來看，關于企業是否應該承擔社會責任，有兩種不同的觀點。一種觀點認為，企業存在的目的就是為股東創造經濟價值，不應該承擔社會責任。如哈佛大學教授萊維特(TheodoreLevitt，1958)教授認為：追求利潤是企業的責任，解決社會問題是政府的責任；萊維特進一步(1965)指出：企業承擔社會責任是企業參與政治的一種體現。企業參與政治會影響企業的名譽及它在市場上的競爭，使企業陷入嚴重的困境；米爾頓·弗里德曼(MiltonFriedman，1970)認為：企業管理者的主要任務就按照股東利益來行使公司控制權，企業參與社會責任也是為企業實現利潤最大化目標服務。

與上述觀點相反的觀點是，企業應該承擔經濟責任以外的社會責任。美國普金斯研究所(thebookingsinstitution)高級研究員布萊爾(MargartM．Blair，1995)認為企業管理者的任務在于使企業創造最大化的社會總價值，而不僅是最大化的股東投資回報，他們必須全面考慮企業的決策和行為對企業所有利益相關者的影響；如斯蒂芬·M.羅賓斯（1991）認為，企業社會責任是指超過法律和經濟要求的、企業為謀求對社會有利的長遠目標所承擔的責任。凱斯·戴維斯（KeithDavis）和羅伯特·L.布盧姆斯特朗（RobertL.Blomstorm）（1975）認為企業社會責任是指企業在謀求自身利益的同時，對保護和增加整個社會福利方面所承擔的責任。

在我國，關于企業社會責任的研究起步較晚（20世紀末期），但學者們紛紛將西方的社會責任理論與中國的實踐相結合，形成了一些有代表性的觀點。如中國經濟體制改革研究會會長高尚全（2005）認為，企業對于社會的責任有兩類：第一類，基礎責任。即為社會創造更多財富和就業機會的責任；第二類，是在第一類責任的基礎上所連帶產生的其他責任。

國務院發展研究中心副主任陳清泰（2005）把企業社會責任上升到“構建和諧社會”的高度，認為企業是一個“多面體”。作為經濟范疇的企業，它追求最大利潤；作為法律范疇的企業，要作好的“企業公民”；作為道德范疇的企業，它要承擔社會責任。社會責任包括兩個方面：一是在企業內，要構造各個利益主體之間的和諧氛圍；二是在企業外，要主動承擔對自然環境、對社會各利益相關者的義務。

西南政法大學盧代富教授（2002）則將企業社會責任進行了歸類和劃分，把企業社會責任分為對雇員的責任、對消費者的責任、對債權人的責任、對環境、資源的保護與合理利用的責任、對所在社區經濟社會發展的責任、對社會福利和社會公益事業的責任等。

綜合各家學說，比較一致的觀點是企業除了獲取利潤創造經濟價值以外，應該承擔與環境、員工、顧客、投資者、公眾等眾多利益相關者有關的社會責任。

（二）企業競爭力的衡量指標

企業競爭力內涵豐富，從不同角度存在多種不同的界定：世界經濟論壇1985年《關于競爭力的報告》中指出，企業競爭力是指“企業在目前和未來，在各自的環境中以比它們國內和國外的競爭者更有價格和質量優勢來進行設計生產并銷售貨物以及提供服務的能力和機會”，這一概念是從企業最終目標和國家福利角度進行界定的。美國競爭力委員會主席喬治·M·C·菲什認為，企業競爭力是指企業具有較競爭對手更強的獲取、創造、應用知識的能力。這一定義是從影響企業競爭力的因素界定，即把企業競爭力視為一種知識的能力。哈佛大學邁克爾·E·波特從競爭力的直接表現進行界定，認為企業競爭優劣，是指一個公司在產業內所處的優勢位置。中國社科院金碚認為，企業競爭力是在競爭性市場中一個企業所具有的能夠持續地比其他企業更有效地向市場提品或服務，并獲得盈利和自身發展的綜合素質。

關于企業競爭力的衡量指標，可謂仁者見仁，智者見智。有的從企業的能力層面構建，有的從企業的資源方面構建。一般而言，企業競爭力體現在以下幾個方面：

1、產品質量。質量是保證產品發揮其功能的程度，包括產品的吸引力、沒有缺陷、可靠性和長期可靠性。任何一種產品的功能不能得到正常的發揮和使用，市場對其認可度就會降低，甚至毫不猶豫拋棄它。“人有我優”，質量高于他人，便是提升企業競爭力的根本之道。

2、獲利能力。經濟效益是企業所追求的第一目標，效益的高低取決于價格和成本之間的差距。然而，在價格戰狂轟濫炸的今天，眾多企業所面臨的尷尬是：高零售額與高利潤是兩碼事，規模經濟與規模效益是兩碼事。因此在激烈的市場競爭中能降低成本，保證較高的獲利能力，是企業競爭力強的直接表現。

3、企業和品牌形象。良好的企業形象和品牌形象能夠給人信賴感并帶來大量的忠誠型顧客，它是企業的無形財富。如今……，企業競爭不僅是有形產品的競爭，更是企業形象和品牌形象的競爭，依靠良好形象搶占市場，制勝對手，獲取效益，是企業最有效的競爭手段。

4、人力資本。產品和技術的背后是人才，是人力資本。人力資本是指投于企業勞動者的資本，表現為勞動者的知識、技術、創造能力的資本化。人力資本投資能顯著改善人的技術素質和文化素質，使物質資源得到充分利用，使人的創新能力有效提高。因此，人力資本是一種最基本的生產性投資，它作為企業的第一資源要素，是影響企業競爭力的基礎因素。

5、創新能力。創新是一切企業進步的根本動力。理念創新、技術創新、體制創新、組織創新、營銷創新等等都是企業創新的重要內容。如同世界著名企業英特爾公司CEO所言，“如果不創新淘汰自己，就會被他人淘汰”。因此，從某種程度上說，創新力就是競爭力，誰率先創新、善于創新和推進創新，誰就能在激烈的競爭中獲得更強的競爭力。

三、企業承擔社會責任對企業競爭力的影響機制

“企業競爭力涉及很多因素，有技術、有管理，但最深刻的是它的理念、價值觀”，中國社會科學院工業經濟研究所副所長金琣說。因為理念是行動的先導，理念決定思維和行為。對于企業而言，承不承擔社會責任，承擔多少社會責任，不是一個簡單的經營行為，而是體現在行為背后的深刻經營理念。當前，很多民營企業還存在經驗上的“承擔社會責任會增加企業成本，不利于企業成長和持續發展”的誤區，殊不知，越來越多的企業實踐和眾多的研究成果充分說明，在社會責任和企業績效之間存在著正向關聯度，完全可以將社會責任轉化為實實在在的競爭力。我們認為，企業履行社會責任至少從以下幾個方面影響并轉化成企業的競爭力。

1、履行企業社會責任有利于企業提升財務業績

以財務比率和指標衡量財務績效和企業社會責任關系的實證結果證實,兩者在一定程度上存在著正相關,如Bragdon和Marlin(1972)、Bowman和Haire(1975)先后報告企業社會責任和股東權益回報率之間存在正相關。Heinze(1976)、Sturdivant和Ginter（1977）的研究結果同樣證明股東權益回報率、利潤率、每股收益和公司社會責任之間也存在正相關。

此外，2002年美國的Depual大學的CurtisC.Verschoor教授和ElizabethMurphy副教授也進行了一項專門針對企業社會責任與財務業績的研究。該研究將《商業倫理》雜志(Business?Ethics)評出的100家“最佳企業公民”與“標準普爾(S&P)500強”中其他企業的財務業績進行比較。得出結論：“最佳企業公民”的整體財務狀況要遠遠優于“標準普爾500強”的其他企業，前者的平均得分要比后者的平均值高出10個百分點。浙江民營企業傳化集團總裁徐冠巨先生曾說過：“財富的集聚就是社會責任的集聚”。杜邦公司之所以能從總資產僅為36000美元的火藥小作坊，茁壯成長為年銷售額超過240億美元的跨國巨頭，2005年還被搜狐財經、光華傳媒和國務院發展研究中心等評為“跨國公司最佳公眾形象獎”。其重要原因在于杜邦設定了“零目標”的發展理念，即零工傷、零職業病和零環保事故。事實上，這正是杜邦公司承擔社會責任最有力的體現。

2、履行社會責任有利于企業降低運營成本、提高效率

企業承擔起社會責任后，在生產經營活動中將需要考慮更多方面的內容，確實會引致成本的提高，例如提高產品質量需要引進新設備、新技術方面的花費；改善職工工作環境，提高勞動報酬，取得SA8000認證的費用；治理污染、開展社區活動、社會公益活動以及捐贈活動的開支等方方面面的額外支出。然而，企業強化了社會責任，首先可以在公眾中樹立起良好的企業形象，博得廣大消費者的好感和偏好，從長遠看來可以節省營銷成本；在組織參與慈善活動和公益活動的同時，企業也能收到宣傳自身的效果，相當于另一種形式的廣告。其次，企業的良好形象可以吸引更多優秀人才，節省管理費用和培訓費用。再次，重視環境保護的企業會注重廢料減量和資源的再生利用，這也能在一定程度上節約生產成本。

如今，許多企業苦苦思索如何開源節流，實際上，以杜邦和3M為代表的“企業公民”已經從防患于未然入手，把預防污染和保證安全放在第一位，有效解決了這一難題。杜邦有句名言：“盡量不要在地球上留下腳印”，即要盡量少用不可再生的資源,并將所有排放物盡量減少到最低限度,不對環境造成傷害。因此廢料減量和資源再生利用成為杜邦環境管理的重點,環境保護不再只是消極地增加企業運營成本,而是被視為能夠產生效益的行業。

20世紀70年代，美國3M公司（明尼蘇達礦物及制造業公司）年開始力推“3P”(Pollution；Prevention；Pays)計劃，從污染源頭——產品和生產過程抓起，重新規劃產品，改善生產流程，重新設計生產設備，對廢料進行循環利用。截止2002年，3M公司共節約了8.94億美元。除了上述顯性的成本節約之外，“3P”計劃還降低了與污染相關的事故和法律糾紛事件，保護了員工的身體健康，讓員工更多地參與決策，并進一步強化了創新文化，提高了企業的整體競爭力。

3、履行社會責任有利于提升企業社會形象

雖然企業經營的目的是盈利，但如果為了盈利不惜犧牲環境、員工的福利甚至公眾的利益，這種獲利就是不正當的，自然在消費者心目中的形象就是負面的。據希爾&>諾頓/賀若斯民意調查（Hill&Knowlton/HarrisPoll）的調查，大部分的美國人在購買商品時會衡量該商品背后的社會責任影響力，有高達百分之七十九的人在買東西時會考量該公司的社會責任表現，同時有百分之三十六的人認為那是他們在決定購物時很重要的因素。因此，只有注重社會責任的企業，才能在長遠的發展中樹立起自身的品牌，只有提供社會最優質的產品和服務，給予消費者良好的企業形象，社會和消費者才會對給企業回報及認同，在這樣的良性循環下，企業自身才是最終的受益者。

從上世紀90年代初發生的“耐克事件”，到2006年的“富士康公司狀告記者”事件，都無一例外地表明，一個重視社會責任的企業才是真正能夠長久立足的企業，否則利潤都只會是短期的，生命是短暫的。事實上，這也應證了中國古話“吃虧是福”的道理，有時為他人、為社會做了一些好事（有的也可能是應盡之責，只是其他人沒有做到），看似吃虧，卻得到了后福。其中之奧妙也就在于給他人樹立了一個“可信賴、負責任”的形象。

4、履行社會責任有利于企業吸引和留住優秀人才

企業在成長過程中,人力資本是基礎性資源,是企業競爭力的來源。因為企業的生存和發展已經越來越依賴員工們的個人主動性與創造性，依賴于員工潛力的發揮。體現企業競爭力的因素很多，一個競爭力強的企業，一定是在勞動關系和人力資源管理方面做得較好的企業。俗話道，“良禽擇木而棲，良臣擇主而侍”，有突出能力的人才，往往愿意在具有良好社會形象、對社會負責任的企業中工作。作為一個有道德心和同情心的個體，如果在一個沒有任何社會責任感的企業中工作，我們相信，即使工資再高，他的內心也將不回安寧，他的工作積極性和精神面貌必然是打問號的。也許，對他們來說，跳槽至一個有責任感的企業工作，便是自然而然的理性選擇。

經常參與到社會責任事業中的企業，相對其他企業而言更具知名度和認可度，更易獲得人們的好感，當然也更易招聘到并留住優秀人才。由此帶來的好處是能節省管理費用，以及相關的招聘和培訓費用。即使在人才相對過剩，好工作不是輕而易舉就能找到的今天，也有相當一部分高技術人才仍會把企業的社會責任作為自己選擇工作的一項標準。

5、履行社會責任有利于企業取得國際市場的通行證和攻克貿易壁壘

在當今經濟全球化的浪潮中，企業之間的競爭日益激烈，對企業社會責任的關注和實踐成為現代企業競爭的新潮流。對國內很多企業而言，是否通過了SA8000企業社會責任體系認證，將是決定能否與國外企業進行合作的前提條件。在經歷2004年“西班牙火燒溫州鞋”等一系列慘痛教訓后，溫州商人逐漸意識到，不能把自己變成一臺純粹的掙錢機器，要給競爭對手留點兒生存空間，把一部分利潤讓給當地企業。溫州商人更大的一個轉變是，很多鞋商都在東道國尋找合作伙伴，推動直接投資，在當地建立生產基地，招募當地工人。直接投資既可以切實履行對東道國的投資承諾，促進當地的稅收和就業，樹立良好的企業公民形象，同時又巧妙地規避了貿易壁壘。如今，這已是跨國公司全球經營的基本思路。對中國大量準備“走出去”發展的民營企業來說，通過承擔社會責任改善與當地企業、市場和政府的關系，不失為可以借鑒的重要經驗。

四、履行企業社會責任，提升企業競爭力的對策建議

中華民族自古以來就有重義輕利、生財有道的傳統文化觀和價值觀，但在市場經濟發展的初期，人們往往過分關注短期利潤和效益的高低，行為是否道德、正義往往被忽視了。有的民營企業對社會責任的觀念還不認同，漠然置之甚至公開抵制。這當然是一種錯誤的認識，只是轉變尚需要過程，企業經營者觀念的轉變還需要時間。我們認為，只要企業主體社會責任意識增強，外部環境的引導得當，加上法律、倫理和道德等各個層面的約束，我國的企業社會責任體系就能夠得以建立，從而有效推進我國企業社會責任事業的進步與發展。

1、轉變觀念，提高企業承擔社會責任的意識

目前，部分企業一直未澄清一些模糊認識和錯誤觀念：有的企業只看到社會責任行為給企業造成的社會成本負擔，而沒有看到企業和社會的相互依存關系，沒有看到當企業很好地履行其社會責任時會贏得社會的巨大回報；有的企業則將社會責任視為企業可有可無的行為，以為企業承擔社會責任就是利用業余時間為社會盡一些公益義務；還有的企業認為承擔社會責任是大企業的事情，現在企業還小，沒到承擔社會責任的時候。為此，作為企業管理人員一定要轉變觀念，要充分認識到企業是社會的一份子，企業首先應該在法律、道德允許的前提下賺錢，賺合法正當的錢；其次，不管企業的規模大小、實力高低，企業在占有資源創造價值的同時，適度回報社會，既是社會發展的需要，也是企業自身發展的需要。可以預見的是，未來的企業只有具備高度的社會意識，只有自覺承擔起自己必要的和更多的社會責任，才有可能給企業營造更大的生存和發展空間，從而實現長遠、健康、持續的發展。

2、樹立“以人為本”的經營理念，把承擔企業社會責任納入企業戰略規劃

“以人為本”的經營理念已經成為中西方企業管理的主導性理念，企業承擔社會責任本身就是“以人為本”的體現。美國學者R·帕斯卡爾和A·阿索斯概括了以人為本的企業終極目標的基本特征，這種企業強調本企業的產品對于人類的價值；關心職工的需要并視每個職工為有價值的人，尊重社會的要求并為社會造福。這種以人為本的管理理念增強了企業的整體凝聚力和向心力，成為一種永久的競爭力，最終決定企業的興衰存亡。

企業在制定發展戰略時，除了利潤目標以外，要明確企業的社會責任，并及時根據企業社會責任戰略調整企業內部組織結構，作為工作計劃落實到具體的部門和人員。只有在戰略上重視“以人為本”，敢于承擔社會責任，企業才不回迷失方向，裹足不前。

3、切實轉變政府職能，為企業發展提供良好的外部環境

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一、社會保障法和行政法分屬于社會法部類和公法部類

自從古羅馬法學家烏爾比安（Domitiusuipianus）（約170—228年）提出公法與私法的分類以來，大陸法系國家的學者對法律體系的劃分一直沿用公法與私法的“兩分法”。他們認為近代的國家和市民社會是相分離的，存在著對立統一的關系，與此相對應，出現了公法部類與私法部類的劃分。[1]

古羅馬人認為公法是有關國家事務的法律，現代人認為公法是有關整個社會或國家利益的法律，它規定的是國家組織、政府機構及其機構的設置、管理、權限和責任等事項。一般認為，憲法、行政法、刑法和訴訟法等屬于公法部類。烏爾比安認為，私法是與個人利益有關的法律。現代西方學者認為，私法關系的主體雙方都是私人或私人團體；私法以保護私人利益為目的，民法和商法屬于私法。

現代西方學者認為，資本主義進入壟斷階段之后，國家為緩和社會矛盾，避免社會危機，通過社會政策性立法對私法產生干預，此種現象被稱為“私法公法化”，由此產生了介于公法私法之間的第三部類即社會法。社會法是國家為干預社會經濟和社會生活而制定的各種社會法律規范的總稱。社會保障法與經濟法、勞動法、環境保護法等都歸屬于社會法。

社會保障法是社會法中的核心。社會法中的各個部門法是基于國家的社會政策性立法所涉及領域不同而劃分開來，例如，對社會經濟領域和社會教育領域的立法分別形成經濟法、教育法。社會保障法則是對社會生活領域的立法，社會生活不但關系到公民的生存、社會的安定，而且對社會經濟發展產生深刻的影響。由此可見，社會保障法在社會法中是居于核心地位的。

二、社會保障法和行政法均以行政機關為法律關系的主體

行政法是調整國家行政機關在履行其職能過程中發生的各種社會關系的法律規范總稱。一般情況下，國家行政機關是各類行政法律關系必要的當事人，[2]行政機關的參加是法律關系具有行政性質的必要前提和根本標志。因此，行政機關又被稱為行政主體，行政法律關系的另一方稱為行政相對人，它可以是國家機關、社會組織、企事業單位和公民，外國人、無國籍人和外國企業也可以成為行政法律關系的相對人。行政機關即行政主體，作為行政法律關系的主體一方是確定的、惟一的，行政相對人則是廣泛的、不確定的，某一個組織或個人不管何時何地都是潛在行政相對人，它能否變為現實的行政相對人，則依賴于行政法律關系的成立。

社會保障法律關系中，既有主體一方為行政機關的法律關系，又有雙方主體都不是行政機關的法律關系。我們可以從社會保險、社會福利、社會救助這些主要的社會保障項目的分析中看到這一特點。社會保險法調整的社會關系包括：（1）行政機關與社會經辦機構之間的關系；（2）行政機關與被保險人（公民或其親屬）或者投保人（用人單位）之間的關系；（3）社會保險經辦機構與被保險人的關系；（4）用人單位（投保人）與職工（被保險人）的關系。很顯然，（1）、（2）兩種法律關系中，因為行政機關（我國的勞動和社會保障部門）是依法履行管理社會保險事務的主體，因此形成的法律關系是行政法律關系。（3）中的社會保險經辦機構是事業單位，是政事分開原則貫徹的產物，它是由國家指定的、依法負責保險受理、保險費計收、保險金給付和保險基金管理的機構。從性質上說，社會保險經辦機構與被保險人之間的權利義務關系不完全是一種行政法律關系，而是兼具民事和行政的法律關系某些特性的一種獨立的法律關系。（4）中的用人單位（雇主）往往以投保人身份出現，它與被保險人（職工）的法律關系是基于現存勞動關系和勞動合同而發生的具有勞動法律關系的特征。[3]此外，在社會醫療保險中，還會有保險經辦機構與醫院、藥店的法律關系，被保險人與醫院、藥店的法律關系。這些法律關系則具有民事法律關系的性質，比行政法律關系要復雜得多。

社會福利與社會救助中，其法律關系雖然更多地表現為國家行政機關（我國的民政部門）與保障對象之間的行政法律關系，但隨著市場經濟的發展、社會化管理與服務的推行，在這些社會保障項目中還會有行政機關與福利機構之間的法律關系、福利機構與保障對象之間的法律關系、社會慈善團體與福利對象之間的法律關系、社區組織與福利機構或者保障對象之間的法律關系等。這些法律關系可以是行政法律關系，也可以是民事法律關系。以上情況是社會保障法律關系復雜的多角關系的體現，既有垂直關系又有橫向關系的這種特點反映了社會法和行政法的區別。

綜上所述，雖然行政法和社會保障法均以行政機關為法律關系的主體，但也存在著差異，即行政法律關系的主體一方必須是行政機關，而社會保障法律關系的主體一方可以是也可以不是行政機關。

三、社會保障行政法構成社會保障法體系的主要組成部分

按照法律在實施過程中的作用，社會保障法由社會保障行政法、社會保障給付法和社會保障爭議法三部分組成。[1]社會保障法中直接具有行政法的內容，這是社會保障法與行政法的關系區別于社會保障法與其他部門法的關系之最具特色的表現。

社會保障給付法是社會保障法的主體部分，國家通過給付法的實施，最終實現社會保障的目標，使公民享受到社會保障的權利。給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。保險給付，使遭遇風險的公民得到了補償；救濟給付，使陷入貧困中的公民得以維持社會最低生活；優撫給付，使社會有功人員和承擔社會特殊責任的人員得到應有的待遇和保障；福利給付，使公民的基本生活有質的提高。

社會保障爭議法的立法目的在于保障公民在社會保障方面的合法權益。具體表現為：保護公民的社會保障權，限制社會保障權的不正當行使；保證國家、用人單位、個人履行社會保障義務，杜絕社會保障領域的違法行為；保證社會保障方面的爭議能夠得到公正的調解、仲裁和審判。

社會保障行政法產生于社會保障事業的需要。社會保障，總是由國家通過立法強制施行的。由于其施行范圍

廣，施行內容繁多，施行與否事關重大，為了從行政上保證社會保障立法得到實施，國家必須建立相應的社會保障管理機構。社會保障管理機構是社會保障事業的組織者、實施者和管理者，由此產生了社會保障行政法。

社會保障行政法是調整國家行政機關在行使社會保障管理職能過程中，與行政管理相對人關系的法律規范的總稱。社會保障管理體制和管理機構的層次、結構、管轄范圍和權限，行政工作人員的招聘、培養、考核機制等，通過立法予以確定即形成社會保障行政組織法。有關繳費、給付申請、查詢等行政手續方面的立法，有關社會保障行政處罰、行政處分的立法，有關社會保障行政爭議和訴訟方面的立法，都必須遵循“行政程序法”的法律規范。有關社會保障基金的籌集、計賬規則、統計方法、會計制度、財務管理、發放辦法等方面的法律規范構成社會保障基金管理法。為保證國家有關社會保障的法律能夠嚴格地執行和實施，監察管理機構在實施社會保障過程中有無違反法律和政策的行為，需要進行社會保障的行政監督；對基金籌集、管理、發放過程實行同步監督，形成基金監督，對此進行立法形成社會保障行政監督法。總之，社會保障行政組織法、基金管理法、行政監督法構成了社會保障行政法體系。

四、社會保障基本法律關系的實現以社會保障行政法的實施為前提

給付關系是社會保障法律關系中最基本的關系。如前所述，社會保障法律關系非常復雜，但是無論是社會保障管理機構與用人單位、醫療服務機構之間的關系，還是社會保障管理機構在經辦具體業務時與社區、工會、金融系統等發生廣泛的委托關系，其發生的目的都在于形成一種給付關系，即社會保障管理機構能夠履行給付義務，公民可以享有給付的權利。

社會保障管理機構作為社會保障行政法的主體是國家向保障對象提供給付的直接履行者。給付關系是國家通過社會保障立法，約定給予符合法定要件的公民以各種社會保障給付，而社會保障管理機構則代表國家履行約定的內容。因此，給付關系實質是一種合同關系，不存在依賴行政權利而產生的管理與被管理的關系，這就是說，給付關系直接發生于社會保障行政機關（管理機構）與保障對象（公民）之間，而實際上體現的是國家根據憲法對公民承擔的義務。[4]就給付本身而言，給付者即社會保障管理機構，由國家賦予其義務（或權利），接受者即受保障的公民，由憲法賦予其權利，因此，給付者與接受者之間是平等主體之間基于法律規定產生的權利義務關系。但是給付多少，接受多少又不能依當事人的意愿而確定。由此可見，給付階段的關系既不是當事人地位平等依自愿原則產生的民事法律關系，又不同于體現國家行政權利的行政法律關系，這正是給付關系作為社會保障法律關系的最基本關系的原因，也正是社會保障法不屬公法也不屬私法而是社會法的原因。

社會保障活動中的上述給付行為相對于保障對象而言，是整個過程的結果。這一結果的實現必須以基金的籌集為前提，尤其是市場經濟條件下基金籌集與管理，作為社會保障法律行為幾乎存在于社會保障活動的整個過程。在基金籌集與管理過程中，社會保障管理機構（行政機關）的參與必不可少，由此形成的社會保障行政法律關系，其行政權利的色彩十分濃厚。例如，社會保障管理機構強制用人單位繳納社會保險費，必要時可以作出行政處罰、行政處分的決定等。由此可見，社會保障行政法對社會保障的基本關系即給付關系的實現起著前提性的作用，既可以保證社會保障基金足額籌措到位，又能依靠行政權利管理好社會保障基金。

社會保障行政法除了對社會保障的上述核心作用外，還有一些基本作用。如前所述，通過行政法確定社會保障管理體制；確立管理機構的層次、結構、管理范圍和權限；確立社會保障行政工作人員的招聘、培養、考核機制；審核給付對象的資格和條件，監督社會保障的運行，等等。這些都影響著社會保障基本給付關系的實現。

[參考文獻]

[1]方樂華。社會保障法論[M].上海：世界圖書出版公司，1999。

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2.1我國高校行政管理專業人才培養方案的現狀

從20世紀80年代始，我國高校陸續開始設立行政管理專業，到目前，全國至少有50多家普通高校施行行政管理專業本科以上教育。在人才培養方面，很多高校都在實踐中不斷地探索和創新，但是全國統一的培養模式并沒有形成，對人才培養目標的界定普遍沿襲1998年的《普通高等學校本科專業介紹》的表述；當然，在培養模式上強調整齊劃一不是一個好的選擇，但是行政管理專業人才培養模式制約了人才的產出是顯而易見的。從現實情況看，一方面，各級行政組織急需具有現代行政科學知識的專業人才；另一方面，大專院校行政管理專業的畢業生直接到行政單位求職又并非易事。目前，許多高校行政管理專業的人才培養方案普遍存在諸如以下的問題：第一，培養目標方面，目標模糊，定位不明確。第二，專業取向方面，政治學色彩濃厚，政府管理偏向明顯。第三，課程設置方面，知識雜而不精，能力多而不強。

2.2行政管理專業課程體系的現狀

參照國家教育部《行政管理教學規范》，并調查分析開設行政管理專業高校的課程體系設置狀況，可以把行政管理專業現有的課程體系大致分為五個模塊：公共基礎課程模塊，是指基礎、通識性課程群，涵蓋要求高校本科生必須掌握的高等基礎教育知識和技能課程；專業基礎課模塊，是為行政管理專業課學習奠定必要的基礎，是學生掌握專業知識技能必修的重要基礎理論課程；專業核心課模塊，是行政管理專業的主干課程，富有本專業特色，以該專業中以及相對應的崗位群中最核心的理論和技能為內容的課程；專業技能方法課模塊，是專業需要掌握的應用方法與技術課程；其他課程模塊，是指除了行政管理專業的核心理論課程以及相應的專業技能外所開設的課程；素質拓展課程模塊，是指為了拓寬知識領域，增強專業素質的課程。隨著社會進步，我國各項改革進一步深化，社會對畢業生的需求發生了變化，用人單位關注的行政管理專業人才的核心勝任素質也有所變化，這些變化必須及時地反映在行政管理專業課程體系的設置和平時教學過程中，然而，現有課程體系卻存在著與社會需求不相適應的情況：第一、課程中片中理論知識傳授，實踐課程比重太少。第二、定性課程偏多，定量課程偏少。第三、政治學、管理學類課程偏多，經濟類、法學類課程偏少。第四、課堂講授類課程偏多，案例分析與討論類課程偏少。

2.3行政管理專業課程群設置的現狀

一方面，國家啟動“面向21世紀教學內容和課程體系的改革”，全面優化整合的格局在學校課程中呈現出來，課程改革中單純地針對一門課程的設計已經落伍；另一方面，高校層面，對教學資源的優化、師資隊伍管理的改革、課程管理改革等舉措，使得建設的輻射作用、規模效應在課程建設中得到重視。行政管理專業課程群建設也初見成效，各門專業課程的建設都有了進步和發展，但是，行政管理專業課程群建設才剛剛起步，還存在一些亟待解決的問題：第一，在行政管理專業課程群建設上，認識存在不理性，缺乏統一認識，課程群建設力度不夠。第二，行政管理專業課程群體系的構建缺乏科學性，對建設與改革有不利影響。第三，缺乏教學改革研究，行政管理專業課程群建設需要教學改革研究的推動。

3行政管理專業人才需求的調查分析

圍繞社會對行政管理專業人才的需求與錄用情況；對錄用的行政管理專業畢業生的崗位配置與評價；對畢業生的崗位工作知識與技能方面的要求與測評；以及對高校行政管理專業課程體系設置的意見建議開展問卷調查。調查及分析顯示，行政管理專業畢業生的職業分布情況是：在國家各級各類行政事業單位工作的僅占16%，其余大都集中在企業中工作，另有一少部分畢業生在學校工作；具體從事的是一般行政事務類管理工作，具體有：人事管理、綜合協調、文秘、辦公室管理等，各工種分布比較均勻，差別不明顯。調查結果還顯示，社會對行政管理專業人才的要求在于兩個大的方面：其一，需要具備的通用技能：計算機操作技能，英語文獻查閱及基本交際技能，公文處理技能等；其二，專業核心能力：（1）組織協調能力。行政管理專業學生從事的工種具有較大的綜合性，需要對機構、人員、資源進行有機整合。而在此過程中，只有充分運用組織協調藝術，才能科學地協調分配工作，提升工作效率。（2）人際溝通能力。現代社會普遍采用科層管理模式，行政管理過程中工作關系的協調、上級命令的傳達、單位信息的傳遞、組織目標的統一等都離不開人際關系的有效處理與協調。（3）公文處理能力。行政管理專業首選就業方向是事業單位或黨政機關，而在現今的公務員考試或事業單位選拔中，競聘者具備公文寫作與處理能力已成為了一項基本的要求。（4）計算機技術運用能力。當今社會是信息化社會，辦公中資料查詢、文件處理、信息傳遞、溝通聯系、財務轉入轉出、電子報表制作等都離不開計算機技術的運用。（5）調查研究能力。作為行政管理專業學生，必須堅持實事求是的原則，客觀分析組織內外環境，為組織決策提供客觀真實的信息。（6）信息處理能力。行政管理工作會面臨大量的信息搜集、識別、甄選、處理、存儲工作，要求相關人員具備較高的信息處理能力。

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從國內外社會心理學多種研究取向的整合發展和現狀啟示中，我們認為，社會行為心理學是關于社會、文化和人格及派生物地位、角色和自我之間的相互影響和相互塑的造的綜合應用社會科學，是從心理層面上對于人類社會行為的流行性反應的總體把握。從學科性質上講，它既不是心理學的分支，也不是社會學的分支，而是在社會學、心理學、文化學、文化人類學、行為科學、政治學、經濟學、管理學等相互作用相互滲透基礎上形成的一門獨立的事合社會心理學。它是在社會學、心理學和文化人類學等母體學科的基礎上形成的一門具有邊緣性質的獨立學科。正如南京大學周曉虹博士所言：“我們只有從社會學、心理學、文化人類學以至生物學的多維視野出發，才能獲得對人類社會行煌完整解釋”。從社會心理學的起源上看，它是在母體學科的基礎上形成的邊緣學科，是母體學科在解釋人類行為及春與社會、文化、人格的關系時彼此接近、相互滲透的結果。從社會心理學的研究對象、方法和理論體系來看，它雖然是在母體學科的基礎上形成的，但它既不是某一學科的附屬物，又不是多種學科的簡單的拼湊和混合，而是多種學科的整合，具有其他學科所不具備的全新的性質和特點。因此，社會心理學應獨立地著力于社會行為心理的整合研究。

北京大學社會學系夏學鑾教授第一次提出了整合社會心理學，其研究對象分為三層次或三個單元：第一層次為宏觀層次，又叫社會主體單元，其基本概念是社會、文化和人格，認為社會行為是這三個因素的函數，其公式為B（S）＝f（S.C.P）；第二層次為中觀層閃，又叫個人主體單元，其核心概念是地位、角色、自我，認為個人行為是這三個因素的函數，其公式為B(I)＝f(S.R.S)；第三個層次為微觀層次，其操作概念是目的、工具和態度，又叫行為主體單元，認為任何作為社會行動的行為都是這三因素的函數，其公式為B(A)＝f(O.M.A)。夏學鑾教授“三層次九因素”存在著一種相互影響、相互塑造的關系，在水平層次上的任何一個主體單元的行為都必須考慮行動的三個參照系數的綜合作用。總之，它們不是孤立存在的，而是整合在一起的。

從“三層次九因素整合說”中可以盾出，社會心理的外在行為律與社會行為的內在心理律的整合及個體作用、群體互動、社會影響的整合是社會行為心理整合的關節點。社會心理與社會行為是人類社會性質不可分割的兩個方面。社會心理是社會行為的內在過程，而社會行為則是社會心理的外在表現。社會心理整合研究是指社會行為流行性反應的內在心理一般本性和一般規律的研究；社會行為整合研究是指現實生活中人們直接關注的流行性心理反應的外在行為特征研究。社會心理的維度是我們所熟知的，而社會行為的維度則往往有所忽視。目前，社會心理研究所有社會學化和社會行為研究有心理學化的整合趨勢。社會行為心理學既要探計內在的社會心理學過程，又要研究外在的社會行為規律，以避免行為主義忽視行為內在心理過程，而認知論學派忽視心理過程外顯行為的偏向。

二、社會行為心理不足合的切入點

中國社會近10年來，社會心理學進入重建與復興階段，一方面在一定程度上滿足了社會各界對社會心理學知識的迫切需要，另一方面又不知傣何下手方能切合實際研究中國社會的具體問題，從某種程度上可以說這是“一個相當混亂的時期”因為社會生活是豐富多彩的，社會行為也是千姿百態的，對社會行的總體把握不僅涉及到對鞭一般存在的把握，而且必然要涉及到對其各種存在樣態及方式的把握，面對五光十色的多種多樣的社會行為，應該從哪里入手呢？最適宜的入手處或生長點哪里?

一些社會科學工作者發現隨著科學技術的不斷發展，社會生活中存在大量社會流行的社會行為心理問題，并認為社會學、心理學、文化人類學、行為科學的研究能夠為這些總是提供依據和答案，因而開始了社會行為心理與現實社會問題結合上的研究。一般來說，具體的社會生活實踐和現實生活的信息資源，限定了研究的切入點或理論的生長點。就此而言，當代中國的社會行為心理研究的最適宜的切入點只能是社會心理與社會行為的熱點問題。社會行為心理熱點問題是一種客觀的社會反映，是一種復雜的社會現象。社會行為心理熱點問題也是社會行為的心理的重點問題，這些行為關系到社會主義改革的進程和前途。社會行為心理熱點同時也是社會行為心理的難點和焦點，在一定程度上反映了某些尖銳的社會矛盾，是很敏感、很尖銳的社會焦點問題，解決起來也往往難度不小。社會聚群行為是種種社會行為心理的起始點和矛焦點，也是社會心理與社會行為整合研究的著力點。

社會心理學是對社會生活和處于熱烈社會生活聚焦點上的人們所思所慮、所作所為的本質的思考，社會心理學一開始就是為解決與現實生活有關的社會心理問題的迫切需要而產生的，以后的每一步發展都直接從社會生活的急需中獲得了無限的動力。顯然，這門學科具有很強的應用性。例如，20年代“霍桑試驗”中士氣與生產效率的提出，是為了解決當時工業生產之急需；30年代輿論、流言、種族和價值沖突等主題，是為適應世界經濟的蕭條和社會的動蕩不安之需要；40年代信仰、態度、民族性格等主題，是應第二次世界大戰這需要；而五六十年代以后社會相對穩定和平發展，許多具有明顯應用性的分支學科相繼出現，既繁榮了社會心理學本身，又使它在社會生活需要中起著越來越重要的作用。今天，不僅在歐美國家，而且在日本、俄羅斯的廣大第三世界國家，社會心理學這門應用科學的社會職能在現代社會生活中的作用都越來越大。有人統計，這10多年中《全國新書目》上刊有社會心理學方面的書有數百種，其中90％以上都與應用于社會生活有關。并且社會心理學應用成果相當大的一部分已經或正在轉化為直接的社會生產力。

三、社會行為心理整合的著力點

大量的有關研究表明，社會互動是人的社會行為的主要表現形式。人們在對稱性和非對稱性的社會互動中，形成種種群眾行為、大眾行為、集群行為。也就是不受通常行為規范所指導的、自發的、無組織的、無結構的群體行為方式。也就是我們這里所說的聚群行為。聚群心理的外在行為律與聚群行為的內在心理律對社會發展和人們社會行為的健康具有重要的影響作用。積極的社會聚群與人們積極的社會觀念和社會行為之間正相關，而消極的社會聚群（矛偏行為）與人們社會觀念的偏頗和社會行為的偏離也有正相關。特別是當代中國青年有一種比西方更重視同輩凝聚的矛群意識，在這種社會心理環境下，社會變革過程中的社會熱點問題，往往在聚群面對面的互動中會越聚越熱，熱到一定程度就會將問題自然聚焦，聚焦到一定程度必然會施放出來。由此看來，聚群和赤心理的發展存在著兩種可能性，既可能成為社會變革的推動力，也可能成為社會變昔的掏力。所以，假公濟私在生生的聚群行為心理入手，探尋研究社會行為心理現象和規律，是整合社會心理學具有生命力的著力點。

布魯姆（H. G. Blumer）1946年曾把集合體分為四種：集群、大眾、公眾和社會運動團體。后來，布羅溫（R. W. Rrumer0又把集群分為兩種：暴眾和聽眾。這種分類依照無組織群體的有機程度和無組織群體在社會結構中的地全劃分的，有利于人們對無序群體的理解和把握，對聚群行為的研究有一定參考價值。

大眾與聚群有聯系也有區別。這兩類群體都是一種無組織群體的集合現象。在大眾傳媒日益發達的現代社會生活中，以大眾面貌出現的無組織群體將越來越多，越來越滲透到社會生活的各個方面，越來越影響社會生活的方方面面，是值得引起重視的群體現象。它們的區別主要表現在人數和接觸方式上。大眾是散布在廣大社會范圍內、接觸大眾傳播媒體為數眾多的一群人，大眾對社會生活的了解接觸是間接的，是通過大眾媒體發生作用的。聚群是以視野所及、耳聞所達的一群人，相互之間的接觸是直接的，通過感官和軀體感知群體中的人與事。大眾和聚群都是無組織群體，具有自發性、散漫性、情緒性、無責任性等。

國外將聚群行為稱為collective benhavior，也就是無組織無紀律的大眾集合現象。原蘇聯社會心理學家安德列耶娃把它稱為“非集體行為”（或譯為“集體外行為”），而我國社會心理學和社會學文獻上，一般譯為“集體行為”。中國人民大學沙蓮香教授稱為在公共場合或社會活動中出現的集群現象。蘭州大學曹孟勤教授等認為，譯為集體行為不妥，稱為“群體行為”失之過寬，沒有限制，稱為“非集體行為”也不妥，因“集體外行為”并非個體行為。因此，人道我這種偶然聚在一起無組織的一群人的行為為集群行為。我們認為“聚群行為”這個概念更能全面地動態地表達無組織的、自發偶然聚集在一起的一群人的激烈行為特征。

社會心理學認為，趨群性是人類的本性之一，人類行為的一個重要特點就是趨向于合群。社會生產方式越發達，生活方式越先進，各類人員的趨群意識和結群傾向就越強烈。面對社會的巨大變革和發展，社會聚群現象 普遍存在的、經常發生的，發生的原因、情況和結果也是多種多樣的。這種隨意性、自發的、無拘無束的聚群現象無所不在。它的啟動原因之一是出于人們最基本的交換信息需要。這一需要最原始的生物學價值是減少對周圍環境的不確定性，從而及時調整自身的行為以適應變化了的環境。聚群者希冀在集合中尋找到共鳴點，并力圖補充缺陷，達到志趣相投、知能互補。不僅如此，而且聚群行為心理帶有鮮明的時代烙印。隨著我國改革開放的深入發展，聚群已由過去的單一性發展到多學科廣泛交叉，層次日益增多，品位日益提高，形式日趨復雜。因此，從社會心理學角度優化整合聚群心理與聚群行為發生、發展的過程特征和規律，即聚群心理的外在行為律與聚群行為的內在心理律，探求對積極聚群行為的鼓勵、強化，以及尋求對偏離聚群行為的預測、預防和調控的有效途徑和方法，對于建設社會主義精神文明是一個非常重要的課題。正如著名科學家錢學森1986年10月3日給沙蓮香教授的信中所強調的：“在現代科學技術九大部門之一的行為科學部門中，社會心理是一門重要學科。而行為乘害社會主義精神文明建設中有非常重要的地位”。

聚群心理是聚群行為的內在條件和依據，聚群行為是聚群心理的外在表現。一般情況下，聚群需要形成聚群動機，聚群動機驅使聚群行為。“因為一切行為的基礎和根據都是心理現象的規律，同樣一切心理的外在表現都構成某種行為”。人的行為無一不是由動機所引導、維持和導向，而動機又是以人的需要為基礎的。一個人的行為是這樣發生的，一個聚群集合行為也是在相互一系列心理活動的支配下發生的。聚群心理是聚群行為的內中動力，聚群行為是聚群心理的外在表現。可見，個人行為與聚群行為都是一種動機性的心理行為。所不同的就是聚群行為中有大部分人只能模糊地意識到這種需要和動機，而簡單的幼稚認同就應聲而起，被動地或奇特地介入進去了。

四、社會行為心理整合的交互點

社會行為心理學主要研究個人心理與社會心理、社會心理與社會行為、社會行為與社會聚群行為活動等三大領域。當代社會行為心理學是研究社會行為的內在體驗和外在表現發展變化過程及其規律的整合科學。整合社會心理學主要研究三大層面的內容，即社會環境、文化心理、人格信仰、角色地位之間相互作用的宏觀社會文化行為心理整翕支；社會認知、社會情感、社會意志、社會態度之間相互作用的中觀社會行為心理整合層；親和行為、互動行為、聚群行為、規范行為之間相互作用的微觀社會聚群行為心理整合層；這三大層面內容相互影響、相互滲透的整合構成了當代社會行為心理研究的有機整體，力圖發揮心理學取向的社會心理學、社會學取向的社會心理學、文化人類學取向的社會心理學三者的“雜交”優勢，克服不足，建立共性與個性、世界化與本土化相統一的社會心理學。

在個人與社會的交互作用點上，社會行為心理整合所關注的社會文化與亞文化因素的影響，文化心理的積淀，對社會成員人格信仰、角色地位等社會行為產生的影響，以及人格與角色待社會和赤又在何種程度上影響社會環境與文化心理的建構。

在個人與個人的交互作用點上，社會行為心理整合所關心的個人之間的相互認知、情感、意志、態度等怎樣在社會認同層面，人際關系層面，人際溝通層面相互作用產生的角色地位與社會行為，以及后者在何種程度上影響前者。

在群體與個人的交互作用點上，社會行為心理整合關注從群體到個體又從個體到群體的影響過程，在群體合作、競爭、沖突、調適等對稱性社會互動和模仿、暗示、感染等非對稱性社會互動中，如何影響人們的親和行為和規范行為，以及人個行為又如何作用于群體行為。

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引言

在國外，最早提出“風險社會”這一觀點的是德國社會學家烏爾里希·貝克，他在《風險社會》一書中，開門見山的指出，當今人類社會生活在“文明的火山上”；《風險社會與中國—與德國社會學家烏爾里希·貝克的對話》一文中，貝克提出“生態、金融、軍事、、生化和信息等方面的各種風險，在我們當今世界里以一種壓倒性的方式存在著”。由此可見，“風險社會”已引起國內外眾多學者的關注，但是目前專門針對土地征收過程中可能引發社會風險的研究還很少，本文正是基于此，從土地征收的角度出發，考慮如何對土地征收過程中可能引發的社會穩定風險進行管理，從而避免社會穩定風險事故的發生，進一步維護社會秩序的穩定，促進社會的發展。全文介紹了土地征收流程的階段劃分，分析了土地征收社會穩定風險的內涵及特點，并在此基礎上構建了土地征收社會穩定風險動態管理模型，最后引入實例對該模型加以論證。

1土地征收社會穩定風險動態管理模型

1.1土地征收社會穩定風險的內涵。 社會穩定風險是指由于人類的實踐活動以及社會性因素的原因，危及到大多數公民的利益，從而可能引起人民不滿，引發，造成社會動蕩，對社會的和諧穩定及健康發展構成威脅的潛在性因素。土地征收社會穩定風險即土地征收過程中可能引發的社會穩定風險，是指在土地的征收過程中，當土地所有者和土地使用者的權益造到侵犯而得不到合理的補償，造成失地農民正常的生產、生活甚至生存得不到保障時，引起失地農民的不滿，而可能采取群體上訪、與政府對抗、聚眾游行等措施，從而影響社會穩定、威脅社會和諧的潛在風險因素。

1.2 土地征收社會穩定風險的特點。 土地征收社會穩定風險除了具備一般風險的特點之外，還擁有自己獨特的特點，主要有隱蔽性、復雜性和快速擴散性。隱蔽性指土地征收社會穩定風險難以發現、難以判斷；復雜性指引發土地征收社會穩定風險的原因是多方面的；快速擴散性指土地征收社會穩定風險一旦爆發，短時間內會引發大量農民參與其中。

1.3土地征收社會穩定風險的分類。 社會風險有狹義與廣義之分，狹義的社會風險是與政治、經濟、文化、自然等風險并列的；廣義的社會風險則是一個復雜的系統，它包括政治、經濟、文化、自然等各類子系統。社會風險最大的危害是影響社會穩定，結合土地征收項目自身的特點，從廣義的角度理解，可以把土地征收社會穩定風險可以分為四個子風險為經濟風險、政策風險、自然風險和其他風險。

2實證研究

3.1案例介紹。 陜西省西安市某區某批次項目需征收集體土地18.0601公頃，其中耕地1.6970公頃，果園14.9358公頃，其他農用地0.2581公頃，建設用地0.6320公頃，未利用地0.5372公頃。涉及村組1個，該村總人口976人，其中勞動力488人。征地前農民主要收入來源為務農，人均年收入5825元。

3.2土地征收社會穩定風險識別。 詳細整理并分析從當地農民調查到的資料以及從當地國土局、局、街道辦事處收集到的相關資料，邀請相關的土地征收工作人員、土地估價專家、村民代表等，運用頭腦風暴法，進行風險識別，最終確定了該項目的土地征收社會穩定風險子風險主要包括經濟風險、自然風險、政策風險、其他風險。其中經濟風險包括地面附著物補償標準較低、征地補償資金未落實、社會保障資金未落實、失地農民再就業困難；自然風險包括項目建設過程中可能產生噪聲污染、項目建成后可能會污染當地水源；政策風險包括政府公告宣傳不到位、征地行為不規范；其他風險包括異地安置導致農民生活不便、該村村組存在內部矛盾。

3.3土地征收社會穩定風險分析

4結論

本文在相關理論研究的基礎之上，通過構建土地征收社會穩定風險的動態管理模型，對土地征收過程中產生的社會穩定風險進行了定量化評價，客觀的判別風險等級從而可以采取有效的措施來降低或者避免該風險的發生。具體來說，本文主要研究了：

4.1對土地征收項目流程進行了階段劃分，定義了土地征收社會穩定風險，對其特點進行了簡單闡述，并對土地征收社會穩定風險進行了分類，在此基礎上建立了土地征收社會穩定風險動態管理模型。

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一、困難和問題

新農保開啟了農民養老保險新篇章，但在推進過程中，也遇到諸多困難與挑戰。

（一）宣傳力度不大，群眾參保意識不強

一是由于老農保存在的問題很多，所支付的養老金也起不到養老的作用，造成部分群眾不愿參保；二是有的群眾將社會保險與商業保險混為一談，使之失去信任感；三是有的將新農保與社會救助政策相比較，認為即使不參保，年老后生活無著落還可以享受低保；四是從老農保到中農保再到新農保，制度變化快，群眾認識跟不上，導致以下兩個問題的出現：中農保參保對象認為和參加新農保的人相比，自己多交了錢，享受待遇卻差不多，自己吃了虧，所以思想上有排斥；前后對比新農保的普惠制增加了群眾的社保社會依賴性，許多農民認為，現在不參加新農保，以后會有更優惠的參保政策；五是大部分農村居民經濟條件并不寬裕，加上歷史形成的傳統的家庭養老觀念――“多子多福，養兒防老”的思想根深蒂固，認為養兒防老、儲蓄防老比較可靠；六是一些年齡大的農民認為，短期內要繳大幾千，領取時每月才一百元左右，劃不來；年輕的農民則因短期內只有繳費義務，得不到可見利益，而采取等待觀望態度。這些問題的出現，僅憑電視、報刊、散發宣傳資料等形式宣傳，不深入到農戶講深講透政策，很難增強群眾的參保意識。

（二）工作人員不足，辦事效率不高

一是隨著擴面工作的開展，新增參保的農村居民會越來月多，面對參保登記、基金征收、待遇計算、檔案管理、養老金資格認證等業務的辦理，如此龐大的工作量，僅靠目前經辦機構工作人員及鄉鎮勞動保障所兼職人員去完成，已遠遠不能適應業務發展的需求。而且服務隊伍建設滯后，一般鄉鎮主管，服務人員一共就兩到三個人，而新農保工作重，事情雜，很多工作人員都感到力不從心，這必然要影響到新農保工作開展的質量。二是部分工作人員由于缺乏專業的培訓，未能深入到群眾中去了解群眾的想法和參保的阻力所在，沒有真正做到政策聯系實際，聯系群眾，因地制宜，實事求是，致使阻力越來越大。三是參保宣傳工作由村干部及村小組來完成，然村干部或小組長缺乏對政策的深入了解，知其皮毛，不知其精髓，很難傳達出中央所要表達的文件精神。

（三）辦公設施不齊全，基層網絡不健全，成為擴面的不利因素

目前，電子平臺先是實用性差，后是斷檔時間長，造成了工作開展的諸多不便和安全管控效率低。對參保人員信息錄入所需的自動化辦公電腦及各類表、單、帳、卡、冊等的存放和以后參保人員的管理缺乏詳細的考慮，顯得相對滯后。加之系統設計中也存在一些問題，有的系統功能設置與實際操作應用不配套，有些功能設計本身存在缺陷，這一切已成為迅速擴大新型農村養老保險覆蓋面的不利因素。

（四）農村社會養老保險缺少法律保障

從整體發展過程看，農村社會養老保險還缺乏法律性規定，大多是以政策、通知、會議決定等形式進行制度落實，缺乏穩定性和持續發展性。各地農村社會養老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規定性，法律制度的欠缺給農村社會養老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農村養老保險具有很大的不穩定性。依據勞動和社會保障部《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》出臺的地方性農村社會養老保障專項制度，標志著農村社會養老保險立法向專項化方向發展。如四川省頒布了《四川省社會養老保險實施細則》和《四川省社會工傷保險條例實施細則》，明確規定農民輪換工應參加社會養老和工傷保險。

二、對策與建議

新農保是政府為農民辦的一件好事、實事、大事，也是一項政策性強，影響深遠，涉及千家萬戶的難事。針對目前存在的困難與問題，我建議：

（一）因地制宜、循序漸進發展社會養老保險

新農保政策執行應堅持因地制宜原則，強制性與自愿性相結合，即應該立足于我國國情，根據各地的經濟發展水平，根據各地農民對社會養老保險的需求，繳費能力的不同適時、適當地建立農村養老保險。只有當地區經濟的總體實力能夠提供剩余積累，而且從積累中提取的資金用于社會養老保險對地區的經濟發展和人們當前的生活消費沒有影響時，建立社會保險才具有可能性，在尚未解決溫飽問題時就談建立社會養老保險是不現實的。還應堅持循序漸進原則。第一，逐漸擴大農村社會養老保險的覆蓋范圍。第二，資金的籌集在現階段堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予財政與政策支持。今后，隨著農民收入的不斷增加，集體和國家支持的份額逐漸減少。第三，逐漸與城鎮社會養老保險體系銜接，實現城鄉統一的社會養老保險體系。第四，現階段應建立多層次的養老保障，與家庭養老等保障制度相結合，今后慢慢過渡到完全的以社會養老保險解決養老問題。

（二）加快社會保障特別是農村社會養老保險的立法

制度的合法性、實施的強制性最終需要以立法來保證，盡早制定社會養老保障是十分必要的。各國養老保障實踐表明，依靠法律推行社會保障制度已經成為一種國際慣例。但我國目前還沒有一部統一的社會保障法，社會保障方面臨時性的決定多于法律、法規，即使在某些方面頒布了行政條例，也多因注意局部而忽視了全局的協調和統一。以德國為例，德國的養老保險是通過國家立法強制推行的，依法參加養老保險已經成為雇員和雇主的自覺行動。目前我國養老保險的參保率不高，覆蓋面不廣，當前群眾對新農保的不信任，主要原因是國家還沒有立法，就使得一些企業的法人代表千方百計，想方設法提出種種理由不參加社會保險。社會保障立法工作的滯后，消弱了政策規劃的權威性，導致了政策執行中的不規范現象，大大提高了實施的成本，降低了制度的實施效率，極大地阻礙了制度改革的進程。因此，當前迫切需要在保證政策制定的合理性、可行性的基礎上，加快社會保障的立法工作，使政策制定最終具有法律的統一性與權威性，從而有效地減少政策執行過程中的不規范現象，提高政策執行的績效。建議國家盡快出臺社會保險法或養老保險條例，逐步擴大覆蓋面，提高養老保險征費率，增強養老保險基金調劑能力。

（三）基于實際購買力，建立動態的新農保標準計算體系

在新農保實施過程中必須充分考慮農民享受新農保金額的實際購買力， 建立動態的新農保標準計算體系。所謂實際購買力（real purchasing power），是指貨幣能夠買到的實際商品和勞務的數量。貨幣的價值不再用其本身的含金量而是用其購買到的商品和勞務來衡量。隨著社會經濟發展水平的不斷提高，貨幣的實際購買力也會發生相應的變化。近年來，國家連續8次下調銀行存款利率， 利率水平已從1993年的10.9%下降到現在的2.25%。再加上通貨膨脹的影響，基金要保值已相當困難，更不用說增值。從新農保的資金籌措來源看， 三方共籌的實際額度是依照當前社會消費水平作為參照標準的， 三方承擔的金額比例也是依照這個標準確定的。應當明確的是， 固定金額的實際購買力是伴隨著整個社會經濟狀況變化的，今天每月100元的生活保障標準可能給予農村養老以基礎性支持， 但15年之后這一額度是否具有當前的基礎性作用應該引起理論界與實務界足夠的重視。所以，中央和地方財政預算有必要每年確定一定比例來充實農村社會養老保障基金， 而且要隨經濟的發展同步增長。目前，由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因， 大多數農民的投保金額都集中在最低檔次的投保水平上。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下， 如果農民在繳費15年后開始領取養老金，每月可領取100元，這對農民來說很難保證其基本生活。因此，從長遠發展來看，必須要建立一種動態的計算方法，充分考慮購買力變化的因素，以確保新農保資金對農村養老支持的有效性。這種計算方法應該在試點階段逐漸引入并進行多區域的試驗。

（四）繼續發揮家庭在養老問題上的重要作用

贍養和孝敬父母是中華傳統文化的核心之一，我國《憲法》和《老年人權益保護法》對贍養老人問題都有明確的規定。雖然，隨著計劃生育基本國策的推行，家庭結構的變化，家庭養老保障的功能有所削弱，但是贍養老人仍是一種責任、一種美德。同時，社會經濟發展帶來的收入上的提高也為家庭養老提供了經濟基礎。此外，家庭養老還可以避免西方國家那種由于過度推進社會保障而帶來的家庭危機，從而有利于維護良好的社會道德規范，促進農村社會進步。

（五）進一步完善政策，健全新型農村養老保險制度

一是按照效率優先、兼顧公平的原則，出臺強制或激勵參保與自愿參保相結合的政策。對年齡在45周歲以下有經濟承受能力的農村居民實行強制或激勵參保，同時政府補貼（基礎養老金）與繳費年限長短掛鉤；對45周歲以上的農村居民實行自愿參保。這樣，既可增強新型農保政策的嚴肅性，使政府行為變得更加強力有效，又能夠使新型農保事業的發展持續推進。二是在《新型農村社會養老保險試行辦法》的基礎上，盡快出臺《新型農村社會養老保險實施細則》、《新型農村社會養老保險規范化操作程序》、《新型農村社會養老保險檔案管理辦法》等系統的法規和制度，嚴格規范管理。

（六）搞好新型農村養老保險與其他社會保障制度的協調和銜接

農村養老保障制度是由新型農村養老保險、新型合作醫療、農村低保和社會福利、社會救濟等制度組成的完整體系，各項制度功能各異，不可或缺。同時，各項制度又存在著相互聯系、相互制約和相互促進的關系，搞好各項工作之間的協調和銜接十分重要。因此，在推進新農保制度建設的同時，應著眼長遠，立足當前，從最終實現城鄉一體化并與城鎮企業職工養老等城鎮社會保險相銜接的保險格局出發搞好統籌協調，要按照“保基本，廣覆蓋，能轉移”的原則，做到與其它社會保障制度有接口，好銜接，可轉移，并確保轉移過程中參保農民的權益不受損失，真正為農民群眾筑起一道科學、便捷、順暢、牢固的社會保障防線。

[參考文獻]

[1]呂學靜各國社會保障制度[M]北京：經濟管理出版社，2001（2）：84

[2]朱崇實社會保障法[M]廈門：廈門大學出版社，2003（10）：145―148

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（一）行政與行政體制的含義

行政：所謂政府行政就是指政府部門組織為了實現公共的利益和目標，以公共權利和法律為基礎，對社會公共事務和政府內部自身事務進行的管理和活動的服務活動。

行政體制：行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。狹義行政體制的內容包括職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等四個方面。本文是指狹義的行政體制。

（二）文化與文化體制的含義

文化：文化是指一個國家或民族的歷史、地理、風土人情、傳統習俗、生活方式、文學藝術、行為規范、思維方式、價值觀念等。是人類在發展進化過程中逐步掌握的能改善人類生活的知識、能力、習慣的總稱。廣義的文化是指人類創造的一切物質產品和精神產品的總和。狹義的文化專指語言、文學、藝術及一切意識形態在內的精神產品。這里是指狹義的文化。

文化體制：所謂文化體制，是指文化領域內各種文化組織所賴以設立及運轉的具有特定內在邏輯關系的制度體系，包括文化政策法規系統和文化組織系統兩大部分，它是一定歷史時期政黨意識形態在文化領域的結構化表現形式，是執政黨意志在文化領域的體現。

二、新時期我國行政體制改革與文化體制改革歷程

按改革進行的時間特特征來分析，改革開放以來當代中國行政體制改革與文化體制改革大體可劃分為四個階段：

從表1中我們可以發現我國的行政體制改革和文化體制改革的時間很相近，改革的內容相關性也很大。說明行政體制和文化體制之間有非常密切的聯系。

三、行政體制與文化體制改革的關系

文化體制與政治體制同為我國特色社會主義體制的重要組成部分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。從以上行政體制和文化體制改革歷程來看，兩者的改革相生相伴，具有密切的聯系。

（一）行政體制改革影響文化體制改革的順利進行

伴隨著人類歷史的發展與變遷，行政體制改革始終在不間斷的進行，文化體制也在不斷的演進過程之中。文化體制與行政體制就像一對孿生姐妹，在人類歷史的演進過程中悄然生長。伴隨著行政體制的變革，文化體制也在不斷的進行調整。

不同的行政體制運行下產生迥然不同的行政文化。1688年，英國“光榮革命”成功迎請荷蘭執政者威廉與瑪利亞為英國的國王和女王。先后制訂并頒布了《權利法案》、《王位繼承法》，確立君主立體。英國沒有成文的完整的憲法文件，因此為了鞏固新生的制度和保障資產階級的既得利益制訂了一系列的法律法規，有限王權和自由平等思想進一步深入人心。

（二）文化體制改革為行政體制改革提供指導思想

當一國需要發展的時候，不僅需要“硬件”的支撐還要“軟件”的指導，文化是不可或缺的“軟件”，而文化體制改革形成一些先進的思想理念正海能為行政體制改革提供指導思想。

認為：事物是不斷運動、變化和發展的，事物的發展與變化，內因起著關鍵的作用，但外因是其重要的影響因素。同樣，在政府的行政過程中存在著眾多的影響因素――行政環境。簡單的說，行政環境就是直接或間接地作用或影響行政管理主體及其活動過程、活動方式的外部要素總合。這些要素既有物質的，又有精神的；也有社會的、自然的；還有國際的、國內的。它們共同影響并制約著行政管理的思想觀念、方式方法、并處于不斷的運動變化過程之中。

（三）行政體制與文化體制改革相輔相成、不可分割

矛盾論認為：同一事物的兩個矛盾同時產生，并相互消長，隨著矛盾的消長，事物也隨之不斷變化。行政體制進行變革的時候會帶動落后文化理念、價值觀的變革，當文化體制改革中出現先進的思想理念時，行政體制中的職能定位、權力配置、運行規則和法律保障等也要跟上潮流，進行相應的調整或變革。可以說文化體制的變革促使行政體制的轉變，而行政體制轉變的同時又產生了新的文化體制。因此，可以認為行政文化的革新與行政體制的改革是相輔相成的，兩者不可分割，相互促進，又彼此消長，不斷推動人類政治文明向前發展，不斷加速人類社會向文明邁進的步伐！

參考文獻：

[1]蔡涓娟.我國行政管理體制改革路徑選擇研究[J].現代商貿工業，2010（19）：86-87.

[2]鄧凡.在行政體制改革中加強行政文化建設[J].湖南行政學院學報，2008（4）：18-19.

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一、格式要求的特定性

二、行文對象的平等性

函適用于不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答復問題，請求批準和答復審批事項。這里的“不相隸屬”包含兩方面的含義：一是一個系統內部的平級機關是不相隸屬機關，比如省委內部的組織部、宣傳部、統戰部是不相隸屬機關，市政府下屬的財政局、人事局、教育局、公安局也是不相隸屬機關；二是在行政組織上沒有領導與被領導關系、業務上沒有指導與被指導關系的機關部門，不論級別高低都是不相隸屬機關，如某省水利廳與某省高等院校、某企業與某駐地部隊等都是不相隸屬關系。可見，不論受文對象是誰，不管行政級別高低，使用公函的單位的地位都是平等的，不存在上級與下級、領導與被領導的關系。所以寫作公函時應從整體上把握好公務往來雙方主體上的平等性。

三、適用范圍的廣泛性

函適用范圍的廣泛性體現在兩個層面。一是任何機關部門都能使用。函不同于命令、議案等文種對使用對象有嚴格限定，不論任何層級的機關、團體、企事業單位，只要與不相隸屬的機關部門有公務往來，都可以使用函這一文種。由此可見函的適用范圍之廣是其他法定文種無法比擬的。二是功能用途的多樣性。一般文種如請示、批復等功能比較單一，而函具有商洽工作、詢問和答復問題、請求批準和答復審批事項四大功能。如可以用商洽函與不相隸屬的機關建立業務關系，用轉辦函向不相隸屬的機關發函協調處理有關事項，用答復函向不相隸屬的機關建議落實工作，用請批函向不相隸屬的機關尋求政策等。隨著社會生活的多樣化，函的內容將越來越豐富，用途和作用也將越來越廣泛。

四、語言表述的平和性

公文不同于文學作品和政論文章，它有著獨特的語言風格和表達要求。從總體上說，公文用語講究準確、簡潔、質樸、莊重、規范；從行文關系上說，上行文的措辭謙恭禮讓，下行文的語言準確莊重，平行文的語氣平和誠懇。作為平行文，公函的用語既要體現公文語言的總體要求，又要體現平行文語言的平和性特點。如向不相隸屬機關請求協助、商洽解決辦理某一問題時使用的商洽函、轉辦函等，結尾一般多用“當否、妥否、可否、能否”之類的協商語；向不相隸屬的主管部門詢問有關方針政策的詢問函、請批函等，一般多用“懇請、特請、是否同意”等期請語。這些協商語或期請語，從字面意思上體現的就是一種平等、和氣、協商的態度，而沒有上行文的謙恭、下行文的莊重之態。所以，公函的語言基調總體應保持平和誠懇、協商友好，這是公函與其他法定文種語言上的顯著區別。

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綜合分析能力集中體現在考生對資料的提煉與加工上。綜合分析能力是報考公務員的考生必須具備的應用性智能思維能力，是綜合能力的基礎。一般情況下，人們常把綜合分析能力作為判斷一個人能力高低的主要標志。這個“能力”主要指的是觀察、思考和決策等方面的能力。綜合分析能力是申論獲取高分的關鍵，因為綜合分析幾乎貫穿在整個申論考試中。調查研究少不了它，整理資料少不了它，實 它。申論給定的資料具有普遍性，大部分資料圍繞某一社會熱點問題摘錄組合而成，集中反映社會生活中有一定影響而又亟待解決的問題。要想提出有針對性和可行性的解決問題的方案，就必須對各項給定資料的含義、性質、價值進行系統的綜合分析，既要分清主要問題和次要問題，相關聯的問題和無關聯的問題;又要分清有價值問題和無價值問題，可解決的問題和不可解決的問題。只有具備了綜合分析能力才能全面準確地把握事物內在的必然聯系。提高綜合分析能力，不僅有賴于思考能力和洞察能力，同時也和知識面、信息流動及平日占有資料的多少有關。要堅持多學習、多實踐，做到理論與實踐相結合。必須勤動腦、善思考，這是有效地促進知識轉化為能力的最重要的機制。實踐是增長才干的源泉，要善于抓住每一次實踐的機會，將其視為培養、鍛煉、提高綜合分析能力的良機，倍加珍惜，這是非常重要的

再次，提出、解決問題的能力是考查的主要目標