引論：我們為您整理了13篇行政機關的含義范文，供您借鑒以豐富您的創作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發您的創作靈感，讓您的文章更具深度。
篇1
無效行政行為最基本的問題是概念問題，最核心的價值是承認相對人的抵抗權，是對行政行為公定力理論的修正和完善。從行政主體的角度看，為了效率和行政目標的實現，承認行政為的公定力有一定的合理性。但如果行政行為違法比較嚴重，相對人只能在承受嚴重的后果之后才能通過訴訟或復議來取得行政法上的救濟，這從保護相對人合法權益的角度來講又是極其不合理的。因而需要無效行政行為制度來彌補公定力理論的不足。要是這一功能得到發揮，相對人的抵抗權得以更好地維護相對人的合法權益就必須了解什么樣的行為是無效行政行為。
無效行政行為是行政行為的一種，指由行政主體作出的具有行政行為的外形但因缺乏實質要件而不能發生法律效力的行為。對于這個定義我們可以從以下幾個方面來理解。第一，無效行政行為在性質上屬于形式行政行為。無效是對形式上已經作出的行政行為效力的一種否定性評價，其前提是行政行為在形式上已經存在，這一點要求我們把無效行政行為與不存在的行政行為區分開來。第二，無效行政行為對于相對人沒有拘束力。這也是無效行政行為與可撤銷的行政行為的區別。第三，無效行政行為之中并非沒有權利與義務，其實質上的無效性并不必然決定其沒有包括相關的權利和義務，但是無效行政行為中的權利是不受法律保護的。若行政主體在這樣的行政行為中為行政相對人設定了義務，相對人可以直接行使抵抗權。這里需要指出的是在無效行政行為中，行政主體為相對人設立了義務，說明無效行政行為具有行政行為成立的法律效果要件，是可以成立的行政行為。
在方世榮教授的《行政法與行政訴訟法》的書中沒有“無效行政行為”這一提法，而以“行政行為的無效”來代替這一概念。其表述是：“行政行為的無效是指行政行為具有重大的、明顯的違法情形，從而使其自始至終不發生法律效力的行為。”對這一概念的理解需要在前述的基礎上加上范圍和行為后果兩個方面。一是無效行政行為在范圍上一般限于重大且明顯違法的行政行為。二是無效行政行為在后果上表現為自始、當然、確定無效。在這里筆者贊同金偉峰教授對無效行政行為的概念作出的界定，無效行政行為是指因具有重大而且明顯的違法情形而自始不產生法律效力的行政行為。
二、無效行政行為的特征
1.無效行政行為的范圍上僅指“重大且明顯的違法行為”
此限定范圍是依大陸法系國家和地區通說，即其具有外在的“明顯違法性”和內在的“重大違法性”，前者指依一般公民之理性和經驗所能判斷的違法行政行為，后者指其違反了重要的法律法規，該通說在外國的立法上也有體現，比如，《聯邦德國行政程序法》第44條第一項規定：“行政行為具有嚴重瑕疵，該瑕疵按所考慮的一切情況明智判斷屬明顯者，行政行為無效。”
2.無效行政行為在效力上表現為“自始、當然和確定無效”
即從行政行為做出時，無需有權機關宣告就不具有任何法律效力，公民也沒有尊重該行為的義務，并享有對該行為抵抗的權利，甚至在某些情況下，公民可以采取警告、逃脫等方式進行正當防衛和對抗；這實質上就是賦予了公民在行政行為執行時 “當時”的救濟手段，因其“當時”而不同于復議訴訟等“事后”救濟手段。即使在事后的救濟手段中，對于無效行政行為的救濟也不受時效的限制，相對人擁有無期限追訴權，即“做出無效行政行為的機關和其他有權機關得隨時宣告或確認其無效，相對人也可隨時請求有權機關宣告或確認其無效”。對該無效行政行為，做出機關即使事后進行了追認、轉換等補救措施，依然不能被法律所承認而變為有效。“一旦法院宣布某一行政行為在法律上無效，那就如同什么事都沒有發生一樣。”
三、無效行政行為的法律性質和效力
具體行政行為因不具備合法要件，在我國行政法學上被稱為行政“違法”。按照違法的程度不同，可以分為明顯輕微的違法、一般違法和重大而明顯的違法。其中重大而明顯的違法行政行為就是無效行政行為。所以無效行政行為本質上是一種違法情形達到相當嚴重程度的違法行政行為。
在關于無效行政行為是否具有公定力的問題上，理論上爭議較多。目前，大多數學者認為，無效具體行政行為不具有公定力。但也有學者認為，所有具體行政行為，包括無效具體行政行為，都具有公定力。筆者認為，無效行政行為自始無法律效力，不產生對行政法律關系參與人約束的效力，任何人無尊重的義務，不需遵守和執行。所以，無效行政行為不具有公定力、確定力、拘束力和執行力。認定無效行政行為不具有公定力，是對行政行為效力理論的突破，特別是對公定力的沖擊最大。從法的安定性和信賴保護角度而言，行政行為都具有公定力，即使違法行政行為在被有權機關確認之前，都應被推定為有效的。從法治的角度而言，我們也不能過分地保護違法的行政行為，但如果相對人濫用權利，隨便將違法行政行為宣布無效而不予遵守，則不利于社會和法治的穩定，如何解決上述問題已成為行政行為理論界需要解決的難題，需要對行政行為效力理論進行重塑。
四、結語
本文從實現行政相對人對行政主體的抵抗權出發，從無效行政行為的概念、無效行政行為的特征、無效行政行為的法律性質和效力等方面對無效行政行為作了一個全面的闡述。在闡述無效行政行為概念時著重分析了無效行政行為與行政行為成立的關系，主張在成立的基礎上來討論行政行為的效力。要建立無效行政行為制度首先要做的是明確其概念，把“行政行為不存在”、“行政行為不成立”、“假象行政行為& rdquo;從無效行政行為研究的范疇中剔除出去，防止概念上的混淆。在討論無效行政行為的效力時，筆者認同無效行政行為不具有公定力，贊同行政相對人對無效行政行為行使抵抗權。
篇2
通知
市有關飲食業服務業、各局、總公司勞動處，各區、縣勞動局：
最近有些來信來訪者詢問京勞險字〔1988〕103號文件及京勞險發字〔1990〕278號試行以個人工資總額計發退休費的文件中有關工人技師的含義，為嚴肅政策，現重申如下：上述2個文件中所提到的工人技師，在飲食、服務行業是指經市勞動局批準的，并授予市勞動局統一印制的工人特一級、特二級、特三級技師證書的工人。各單位評定的工人一級技師、二級技師不包括在內。請你們接此通知以后對所屬單位的執行情況做一次認真的檢查，凡不符合這一規定而擅自提高按個人工資總額計發退休費起點數額的，應立即予以糾正。特此通知。
篇3
包括合法原則、合理原則、效率原則、服務原則、監督原則。
什么是行政處罰？
行政處罰是特定的國家機關依法對違反法律法規尚未構成犯罪的行政管理相對人所給予的特定法律制裁。
行政處罰的基本原則是什么？
行政處罰的原則包括處罰法定原則，程序法定原則，處罰合理性的原則，處罰與教育相結合的原則，處罰救濟原則，法律責任分立原則。
《人民防空法》賦予人民防空主管部門所具有的處罰種類是什么？
包括警告和罰款。
警告的含義是什么？
警告指行政機關對公民、法人或者其他組織違反行政管理規范的行為的譴責和警示。
罰款的含義是什么？
罰款是指行政機關強迫違法行為人繳納一定數額的貨幣從而依法損害或剝奪行為人某些財產權的一種處罰。
實施行政處罰的法律依據有那些？
包括法律、行政法規、地方性法規、部委規章、地方政府規章。
查處行政違法、違章行為的程序。
包括登記立案、調查取證、作出處理決定、制作處理決定書、依法送達。法律另有規定以及當場處罰或當場采取強制措施除外。
應當受處罰行為的構成要件。
應受處罰行為是違反法律規范的行為；第二，應受處罰行為是由具有責任能力的公民、法人或者其他組織實施的；第三，應當受處罰行為是法律、法規明確規定應當受行政處罰制裁的行為。
行政處罰決定書一般應包括的事項有哪些？
應包括當事人的姓名或者名稱、地址，違反法律、法規、規章的事實和證據，行政處罰的種類和依據，行政處罰的履行方式和期限，不服行政處罰決定，申請行政復議、提請行政訴訟的途徑和期限，做出行政處罰決定的行政機關名稱和做出決定的時間。行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的行政機關的印章。
當事人逾期不履行行政處罰決定怎么辦？
篇4
本文將通過一個具體案例闡說具體行政行為解釋的現象，歸納具體行政行為解釋的一般性質，并探討具體行政行為解釋應當遵循的規則。本文的寫作，希望有助于完備具體行政行為形態的理論，豐富我們對法律行為解釋類型的理解，并能夠對我國行政法的相關實踐提供指導，甚至對于未來我國《行政程序法》的制定有所裨益。
一具體行政行為解釋問題的提出
我最初是從一個具體案件中意識到具體行政行為解釋的問題。這里也將通過對這個案件的分析，揭示具體行政行為解釋現象的存在。我試圖證明，這種現象不能被目前通行的行政法學概念所包容，是一類尚未“型式化”的行政行為[4]。
原告張利民于1989年申請在原平房地基上翻建兩層樓房，同年啟東市匯龍鎮政府予以批準。建房許可載明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初，張利民著手施工。后鄰陳國豐得悉后，以張欲超高建房、影響其通風采光為由，向有關部門反映。啟東市城鄉建設委員會、啟東市土地管理局等單位立即前往調查，并聯合做出《張利民建房與鄰居陳國豐發生糾紛一事現場處理決定》（以下簡稱《處理決定》）。《處理決定》認定：1989年市土管局批準張利民在原有兩間平房基礎上增建一層樓房，“二層樓房的柱高為6.20m”；張利民原房后墻面（東北角）與陳國豐住房前墻面（東南角）間距為6.95m，西北角與陳國豐住房（西南角）間距為7.47m；與張利民房屋連成一體的西側其弟已建成的樓房，柱高為6.35m（外墻面底層有水泥粉刷面起算至檐寬的頂面）。
根據以上調查情況，《處理決定》要求：“張利民所建樓房的柱高度（包括房屋的整體高度），即與西側其弟已建成的樓房柱高度以及正脊高一致，不準超高。”
張利民認為被告的《處理決定》限制了他的建房高度，遂向啟東市法院提訟，要求撤銷被告的《處理決定》。張利民在訴訟中主張，建房柱高應從屋內地平面起計算。被告在訴訟中辯稱：《處理決定》明確柱高從外墻墻基上表面量起，是根據城市規劃和相鄰通風采光要求的實際情況做出的，也是針對原告對柱高的曲解而做出；它與建房許可并無矛盾，是對建房申請報告的補充和完善。因此，該具體行政行為并沒有侵犯原告的合法權益。
一審判決稱，“原告認為建房柱高從屋內地平面起計算無法律依據，本院不予支持”。二審法院稱，匯龍鎮政府批準張利民建房時“延用當地的習慣用詞‘柱高’”，張利民對之產生了“誤解”，所以也不支持。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當地的習慣用詞”，但沒有闡述“柱高”涵義的依據。張利民仍然不服，多方申訴。1993年，江蘇省高級法院在調卷審查后，通知張利明：《處理決定》“進一步明確你戶建房的最終高度，不僅解決你戶與后鄰的糾紛，也是為了執行啟東市城市規劃的統一要求”，一、二審判決并無不當，其申訴不予采納。張利民繼續申訴。
本案爭議標的不大，訴訟卻了猶未了，癥結在于對《處理決定》的合法性缺乏令人信服的闡述。而《處理決定》的性質應當如何理解，恐怕是當局者必須回答的一個關鍵問題。《處理決定》一方面重申建房許可中“柱高6.2m”的內容，另一方面又規定張利民建房必須與西側其弟的房屋高度一致；然而，它沒有說明后者是對建房許可的變更或者補充，也沒有宣布撤銷或者維持建房許可。幾級法院在審查時，對此也沒有給予足夠充分的說明。
那么，《處理決定》的性質是什么呢？我們能否用目前通行的概念為它命名呢？在我看來是有困難的。
首先，《處理決定》是對張利民建房有關的權利義務的第二次處理，有別于一般的行政處理行為。（1）雖然它在本案中被當做一個具體行政行為，但它具有附屬和補充的性質。它的作用是對建房許可內容的澄清，其含義及合法性必須與建房許可結合起來理解和審查。（2）《處理決定》是解釋建房許可本身的內容，而不是建房許可據以做出的理由。它也不同于行政行為理由的說明或者補充說明[5]，不應被看作第一次處理行為的一部分。
其次，《處理決定》也不同于具體行政行為的確認、補正、變更等第二次處理行為。（1）《處理決定》不是對建房許可的簡單確認，而對張利民的權利義務施加了新的限制。因此，它不屬于最高法院司法解釋所說的“重復處理行為”[6]。（2）原建房許可內容并不違法，各方當事人對它也不持異議。不管按照原告還是被告的計算方法，建房許可規定“柱高6.2m”都沒有超出法律允許的范圍，建房許可應屬合法。[7]張利民所爭的是《處理決定》的合法性，對建房許可沒有異議；被告一方也始終維持建房許可；一、二審判決對建房許可的效力亦予確認。所以，《處理決定》顯然有別于對違法行政行為的補正[8]。（3）建房許可從未被明示變更或者撤銷。相反，被告在法庭上堅持認為，《處理決定》是為了消除誤解而對建房許可予以“明確”，“與建房許可并無矛盾”。因此，《處理決定》不能被看作對原決定的變更或者撤銷。
綜上所述，《處理決定》的性質是目前通行的行政法學概念所不能包容的。這里，我們遇到了一個行政法學上的新問題，一類其命名尚未被普遍認知、其性質和規范尚未被充分探討的行為。在我看來，《處理決定》的性質可以看作是對建房許可的解釋。推而廣之，我們不妨把諸如此類的行為概括地稱為“具體行政行為的解釋”，即具體行政行為做出后，行政機關對該具體行政行為的內容進行解釋，以澄清其含義的行為。
二具體行政行為解釋的場合和性質
前面的分析闡明了具體行政行為解釋這一獨特法律現象的存在。對于這樣一類尚未型式化的行為，有必要從各種具有“家族相似”[9]的事例中歸納出它的共同形態和邊界，以便我們更好地把握這種現象。這種歸納從根本上講是經驗的，而非邏輯的。但它需要滿足兩個條件：一是內在特征的融貫性，二是與現有相關概念的協調性。
下面分別討論具體行政行為解釋的發生場合、原因及其屬性。
（一）具體行政行為解釋的場合和方式
這里講具體行政行為解釋的發生場合，是對概念所對應現象的描述，而不涉及合法性的評價。一個違法的行政行為，在概念上仍然是一個行政行為。
從解釋對象上，解釋行為是針對行政機關做出的具體行政行為。行政機關制定的抽象規則也可能涉及解釋問題，但它們基本上可以歸入法律解釋范疇，不在這里討論。行政機關與相對人的合同行為，可以歸入合同解釋，也不在這里探討。行政機關的不作為，由于行政機關意思表示空白，似乎也不存在解釋的問題。解釋所針對的具體行政行為多數是書面做成的，但也可能是口頭作出的。
從解釋主體上，行政機關、相對人乃至其它相關人都可以解釋。但由于行政機關的解釋具有一定的約束力，而相對人的解釋不具有約束力，我們的視線將聚焦在行政機關所作的解釋上。除了作出原本行政行為的行政機關，其他行政機關也可能進行解釋，前述的張利民案件就是一例。行政復議機關和法院也可能涉足具體行政行為的解釋，但它們首先是對行政機關的解釋進行審查。因此，我們將仍然以行政機關的解釋為中心展開討論。
從解釋時機上，解釋都發生在具體行政行為成立之后；具體行政行為尚未成立的，行政機關還沒有表示其意思，談不上解釋。它可能發生在行政復議、行政訴訟階段，可能是在民事訴訟或者刑事訴訟過程中涉及具體行政行為的含義，也可能是在原本行政行為沒有受到的情況下做出。
從解釋程序上，行政機關既可以主動進行解釋，也可能應申請做出解釋。解釋行為有口頭的，也可能是書面的。
（二）具體行政行為解釋的發生原因
籠統地說，具體行政行為的解釋之所以發生，是因為具體行政行為含義不明。具體行政行為是針對特定人做出的，相對于法律規范而言，其所確定的權利義務要具體和明確。但是，行政決定做出時，行政機關的意志行為與表示行為仍然可能有差距，而需要解釋。具體地說，導致具體行政行為含義不明的原因有以下幾種。
一種情況是概念模糊，含義不清。例如，稅務機關向相對人發出的《催繳稅款通知書》限定當事人“迅速”繳清其所欠的應補稅款和罰款。這里的“迅速”，指當場、當日還是若干日，并不明確。[10]前述爭議中的“柱高”，也屬于這種情況。
第二種是用語不當，詞不達意。例如，衛生檢疫機關發現上海遠洋運輸公司所屬“撫順城”輪3名從業人員未持有法定的健康證書，遂給“撫順城”輪罰款人民幣4900元。[11]這里處罰的對象應是上海遠洋運輸公司，而不是其所屬的輪船。
第三種是內容矛盾，前后不一。例如，稅務機關認定當事人偷漏稅款，決定處罰款200元并追繳偷漏稅款1530元，明示“稅款待（當事人）回鄉后清繳”，同時又規定“限8月7日前繳清上述款項”。[12]該處理決定在繳款的時間上就有不同說法。
第四種是內容欠缺，意思不明。例如，行政處罰決定書中，“處以罰款1000”之后，遺漏了計量單位。
（三）具體行政行為解釋的屬性
對于具體行政行為解釋的屬性，可以從兩個方面來認識。一是從解釋活動的類型來看，二是從行政活動的形態來看。
從法律行為的解釋來看，具體行政行為解釋是一種新類型的解釋活動。在法律實踐中，解釋無處不在。其中我們談論最多的無疑是針對不特定人設定權利義務的抽象行為的解釋，即法律解釋。在針對特定人設定權利義務的具體活動中，有合同的解釋、允諾或者遺囑的解釋以及對裁判文書的解釋。具體行政行為的解釋的效力可以溯及到原本行政行為做出的時候，這一點與其它法律行為的解釋一樣。
從行政活動的形態來看，具體行政行為解釋是一種相對獨立的行政活動。首先，行政活動的形態除了成立、補正、變更、撤銷等，解釋可列其中的一種。其次，我們說具體行政行的解釋，必是針對一個已經成立的具體行政行為而言，沒有原本的具體行政行為就談不上解釋行為。所以，相對于原本的具體行政行為，解釋是一種從行政行為，具有附屬和補充的性質。但是，解釋也可能是一種獨立的行政活動形態。就像張利明案件所顯示的，當事人可能對原本行政行為不持異議，而僅僅對解釋行為有異議。
（四）確立具體行政行為解釋制度的意義
從實踐的觀點而言，確立具體行政行為解釋制度的意義有兩個方面。
第一，它為內容不明確的具體行政行為提供了一個彌補的渠道。有學者認為，“一般來說，行政行為內容不明確的，相對人可申請撤銷。若行政行為內容不明確達到重大明顯的程度，則該行為無效。”[13]相比之下，解釋的方法避免因行政行為內容不明確而予以撤銷，有助于行政過程連續和有效地進行。
第二，它為行政機關對具體行政行為的解釋和解釋爭議的審查提供了規范，有助于保持行政行為的前后一貫，并防止行政機關借“解釋”、“補充”之名任意變更具體行政行為，侵犯當事人權利。
三具體行政行為解釋的原則和方法
（一）具體行政行為解釋的意思主義和表示主義
任何法律行為都是意思表示的結果。當它含義不明時，是著重分析它使用的詞句還是探尋它原初的意圖，就有不同看法。就具體行政行為來說，既然它是行政機關單方意思表示的結果，那么，行政機關是否可以完全根據他所聲稱的“原初意思”進行解釋，甚至任意解釋呢？或者設想另一個極端，具體行政行為一旦做出，行政機關和其他人只能根據某個外在標準闡釋它的客觀意義呢？概括起來就是，具體行政行為解釋應當采取意思說還是表示說？
為了更好地理解這個問題，我們可以借鑒和比較其他法律行為的解釋規則。法律解釋旨在通過對制定法條文和其他解釋材料的分析，探尋應當適用的法律規則。在解釋方法上，大體上可以分為法律文本說、立法原意說和解釋主體說，即分別考慮制定法的文字含義、探索立法者的意圖及追求一種客觀合理性。在實際操作中基本是諸說結合。而從西方近代法律史的演進來看，大體從嚴格的法律文本主義過渡到強調解釋主體的能動發揮。[14]而民事法律行為的解釋，雖然歐陸和英美有側重意思主義或者表示主義的大體區別，但無論在哪個國家，沒有一個主義能夠獨霸，兩者結合是必然選擇。[15]而合同解釋的“默示條款（隱含條款）”理論[16]、“合理第三人”觀點或者“利益衡量”方法，都在當事人的真實意思和表示行為之外引入了更加社會化的因素。[17]在格式合同中，客觀化的因素尤其明顯。[18]這一點與法律解釋中鼓勵解釋者的能動性似有異曲同工之處，法律解釋與合同解釋的差異開始縮小。遺囑解釋[19]和懸賞廣告的解釋[20]，存在同樣的客觀化傾向。借鑒法律解釋和民事法律行為的解釋，我們似乎可以推斷，具體行政行為的解釋應當介于兩個極端之間，結合表示說和意思說，并以第三方依據客觀標準進行的解釋為補充。
在進一步討論具體行政行為解釋的原則和方法之前，我們需要辨析它與法律解釋、合同解釋、遺囑解釋和懸賞廣告解釋等諸種解釋之間的差異。作為法律解釋對象的文本不是當事人參與制定的，而法律解釋所得的結論將普遍地適用于其他人或者假定可以普遍適用于其他人，所以法律解釋行為幾乎不考慮個別當事人的意志。合同解釋僅僅適用于特定當事人，與具體行政行為解釋比較接近；但合同解釋旨在探尋合同雙方當事人的意圖，而不是單方的意圖。遺囑屬于遺囑人單方意思表示，在這一點上遺囑解釋更接近于具體行政行為解釋；但由于遺囑人已經死亡，其真意不能由本人加以澄清，而只能由第三人根據遺囑的文字和其他背景進行判斷。懸賞廣告等單方允諾的解釋與具體行政行為的解釋最為接近，但兩者也存在區別。例如，懸賞廣告的制定純粹是廣告主的單方意思，而具體行政行為的做出可能包含著當事人的事先交涉。上述區別暗示，具體行政行為解釋的原則和方法可能有別于其它的解釋。一方面我們承認行政機關的解釋也會影響他人的利益，因此必須遵循一定的原則和方法。另一方，也要意識到，具體行政行為可能存在裁量余地，需要尊重行政機關的主動性，因此不宜完全以第三人的理解取代行政機關的解釋。
綜上所述，具體行政行為的解釋似乎應當以表示主義為基礎，以意思主義為補充。對具體行政行為的解釋方法和原則，特別是對意思主義的限定，下面分別予以討論。
（二）具體行政行為解釋的一般方法
具體行政行為的解釋方法是一個多面的問題。這里主要從解釋行為所用材料的角度進行討論。根據具體行政行為的特點，行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習慣，都可用以解釋具體行政行為的含義。總的來說，這幾個方法的客觀化程度一個比一個高。
解釋具體行政行為的含義，通常是從解釋行政決定文書的字面含義入手。這是因為行政機關在行政決定文書中記載的文字，可以假定為行政機關的意志表達。具體行政行為多數是要式行為，如果拋棄行政決定文書而尋求行政機關的意志，將損害具體行政行為的嚴肅性。在行政決定文書中，可能分為主文，事實和法律根據的敘述，以及當事人身份、做出決定的行政機關和日期等附屬事項。主文的內容應當優先于其他內容；但在主文不明確的情況下，其他內容可以用于解釋主文。所以，文義解釋可能包含對行政決定文書的整體進行理解。只有行政決定文書記載的文字出現含義模糊、分歧時，才需要借助其它解釋方法。即使使用其它解釋方法，行政決定文書的內容仍然可能構成某種限制。
行政決定過程中相對人的交涉也可以作為解釋的參考。在行政過程中，相對人可能通過正式的渠道（聽證）或者非正式的渠道陳述事實、表達意見，它們有可能構成行政機關考慮的因素。這些因素對行政決定的含義沒有法律上的約束力，但可以作為解釋具體行政行為的背景材料。在行政過程中，行政機關也可能對相對人做過某種告示、說明或者允諾。行政機關的這些表示對行政決定有一定的約束力，如果能夠證明，應當是解釋行政行為含義的重要指南。
行政慣例和社會習慣可以作為解釋具體行政行為含義的參考。這是因為我們假定，行政機關通常情況下會遵循行政慣例和社會習慣行事。這也是行政連續性和公正性的要求。行政機關如果背離行政慣例和社會習慣，應當有相當的理由，并且有明確無誤的意思表示。
我們再以張利民案件為例予以說明。由于建房許可文書沒有提供更多信息，也沒有證據表明張利民申請建房過程中的交涉，對“柱高”概念的習慣理解和當地的行政慣例成了重要的解釋根據。在訴訟中，張利民為證明自己對“柱高”的理解，提供了以下證據：第一，中國建筑標準設計研究所在答復啟東市檢察院時指出，柱高是“從室內地面量至柱頂的高度”。第二，啟東市土管局一名官員、《啟東市〈土地管理法〉實施細則》的起草人在接受張利民人詢問時也證實：柱高不同于《啟東市〈土地管理法〉實施細則》規定的檐高，檐高是從自然土向上至檐口的滴水線，柱高是從室內土±0.00向上。此外，張利民還聲稱，匯龍鎮從1981年到1990年期間，凡被批準建二層樓的，不管前后間距多少，柱高一律從±0.00或者墩腳磚起算，統一為6.2m。如果上述說法能夠成立，那么張利明所主張的“柱高”從室內地平起算，符合該詞的習慣含義和當地的行政慣例，而行政機關的《處理決定》則違背了建房許可所表述的內容。
（三）具體行政行為解釋應當遵循的原則
作為行政行為的一種形態，具體行政行為的解釋應當遵循行政法的一般原則。下面著重討論合法原則、誠實信用原則和信賴保護原則對具體行政行為解釋的限制。
所謂解釋的合法原則，指具體行政行為存在兩種以上的理解，應當選取與法律規定相一致的理解，而自動回避導致結果違法的理解。這是出于行政秩序的穩定和行政效率的考慮。一旦具體行政行為存在多種理解卻選取與法律規定不一致的理解，必將導致具體行政行為被撤銷和重作的后果，那是社會資源的浪費。例如前述上海遠洋遠輸公司訴寧波衛生檢疫所國境衛生檢疫行政處罰決定案，處罰對象為“撫順城”輪，這明顯與法律不符，如果據此撤銷行政處罰決定將違背行政效率原則。因此，可以將處罰對象解釋為“撫順城”輪的所有者上海遠洋遠輸公司。
所謂解釋應當符合誠實信用原則，指行政機關在解釋時應當受到其做出具體行政行為時的真實意思拘束，不能違背其當時的理解而給當事人造成不利后果。雖然具體行政行為解釋是行政機關單方意志的表達，但為了防止行政機關恣意地解釋，仍然應當對其有所限定。行政過程的交涉和社會習慣、行政慣例等，都可以幫助理解行政機關做出決定時的真實意思。例如在前述稅務行政處罰案件中，鑒于當時的《稅收征收管理法》沒有明確規定履行期限，假如行政機關工作人員在送達處理決定時曾經表示當事人可以在國慶節回家后繳清，寫上兩個期限只是為了應付檢查，那么該承諾對行政機關將產生約束力。
所謂解釋應當遵循信賴保護原則，指當事人已經對具體行政行為產生合理的理解并據此做出相應的行動，行政機關的解釋不能損害當事人的合理信賴。這是由于具體行政行為是行政機關單方意志的產物，行政機關在做出行為時占有優勢地位。采取這一原則有助于平衡雙方不對等的實際地位，保護相對人的利益。再以前述稅務行政處罰案件為例，“稅款待（當事人）回鄉后清繳”與“限8月7日前繳清上述款項”存在沖突。假設當事人理解自己可以在8月7日后回鄉并繳清，也無可厚非。假如當事人在8月7日之后繳清，不應被當做遲延履行而遭受進一步的處罰。
信賴保護原則似乎還可以進一步要求，當具體行政行為的內容存在兩種以上解釋的，在平衡公共利益和其他人利益的前提下，應當考慮采用有利于相對人的解釋。這一原則可以比照《合同法》第41條關于格式條款的規定：“對格式條款的理解發生爭議的，應當按照通常理解予以解釋。對格式條款有兩種以上解釋的，應當做出不利于提供格式條款一方的解釋。”《保險法》對保險合同解釋的規定體現了同樣的精神。[21]所不同的是，行政決定涉及公共利益，這一條原則的運用可能需要平衡公共利益與私人利益的沖突。相對于前兩條原則來說，這一條可能是較弱的原則。
四具體行政行為解釋爭議的解決
下面從規范層面討論具體行政行為解釋的幾個程序性問題。在什么情況下行政機關可以做出解釋，在什么情況下行政機關有義務做出解釋？具體行政行為的解釋應當采用什么方式，遵循什么程序？對行政機關的解釋行為不服的，如何救濟？法院對具體行政行為解釋如何進行審查？與其它種類的解釋（特別是民事法律行為的解釋）相比，這幾個問題具有鮮明的行政法特征。
（一）解釋的義務
通常而言，一個具體行政行為做出后，行政機關對它的內容進行解釋，以明確其涵義，應當是允許的。但是否在某種情況下行政機關有解釋的義務？我的理解，這種情況是存在的。例如，在前述張利民案件中，假如在張利民建房過程中，他與后鄰就建房許可允許的房屋高度（“柱高6.2m”）發生爭議，其中一方要求相關部門做出解釋，該部門似乎是有義務解釋的。這一義務是具體行政行為明確性原則的要求。就像法律規定應當明確這一公認的法治原則，具體行政行為的內容也應當明確，以利于法律秩序的穩定。
那么，誰有權要求行政機關做出解釋？為了不使行政機關的解釋義務過于寬泛，似乎不宜授權任何人都可以要求解釋；但為了不使行政機關的解釋義務過于狹窄，似乎不宜限定于行政行為的直接相對人。例如，在前述張利民案件中，張的后鄰與該建房許可有利害關系，應當有權申請解釋。所以，具體行政行為內容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關可以主動做出解釋，利害關系人可以要求行政機關做出解釋。在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院也可以提請行政機關做出解釋。如果法院認為自己能夠解釋，可以自己進行解釋。
接下來的問題是，如果行政機關拒絕做出解釋，如何救濟？我認為相對人可以申請行政復議或者提起行政訴訟，要求復議機關或者法院責令行政機關做出解釋；在必要的時候，復議機關或者法院也可以直接做出解釋。這里邊需要平衡兩種價值：一是尊重行政機關的首先管轄權，盡可能讓行政機關自己做出解釋；二是維護行政過程的效率，不能讓行政機關拒絕解釋“卡死人”，所以需要保留復議機關和法院靈活處理的余地。
（二）解釋的形式和程序
行政機關的解釋應當采取什么形式？這一點似乎可以借鑒有關行政行為更正的立法例[22]。行政機關可以在原本文書上附記解釋，也可以制作單獨的解釋文書。如果原本行為是口頭做出的，那么解釋也可以采取口頭形式；但如果解釋行為對當事人利益具有實質性影響，當事人可以要求行政機關用書面方面做出解釋。不管采取何種方式，行政機關應當把解釋的事實和內容及時通知相對人及已知的利害關系人。行政機關做出對相對人的利益具有實質性影響的解釋而沒有通知，是違背正當程序要求的。
（三）解釋爭議的解決程序
如果當事人對行政機關的解釋不服，如何救濟？當事人應當對解釋行為提起異議，還是對原本行為和解釋行為一并提出異議？葉必豐教授認為，具體行政行為的解釋不是一個行政行為，因此不能對它提起行政復議或者訴訟。[23]從他舉的例子來看，公共機構的答復“并未對相對人之法律地位作出任何規限”，其內容無約束力，而僅僅相當于《最高人民法院關于執行行政訴訟法若干問題的意見》所稱的“重復處理行為”，不能完全合理。而我們所討論的具體行政行為的解釋，是一個設定相對人權利義務、有法律約束力的行為。葉教授的觀點似乎以偏概全了。
我認為，盡管解釋行為附著于另一個具體行政行為，但它本身構成一個獨立的具體行政行為，可以被和審查。如果當事人對原本行政行為沒有異議，僅僅對行政機關的解釋不服，可以就解釋行為單獨提起行政復議或者行政訴訟。如果當事人對原本行為和解釋行為都不服的，可以對兩者一并提出異議。如果原本行政行為正處在行政復議或者行政訴訟過程中，當事人可以提出附帶的爭議，由復議機關或者法院在審查原本行政行為的合法性時一并審查。如果在民事訴訟或者刑事訴訟過程中，行政機關對所涉及的具體行政行為做出解釋，問題可能要復雜一些。我傾向于認為，法院原則上可以自己做出判斷；如果法院認為所涉及的具體行政行為含義問題比較復雜，而該問題又構成一個審判前提問題，可以中止訴訟，由當事人先通過行政復議或者訴訟解決。
（四）法院的審查標準
法院對具體行政行為解釋的審查，應當采取什么標準？法院應當聽任行政機關的解釋，還是可以完全根據自己的理解去解釋？這兩種觀點似乎都過于極端。雖然法院聽任行政機關的解釋并不等于完全放棄審查（因為法院仍然可以按照行政機關解釋的含義審查原本行政行為的合法性），但是，這種做法不利于維護行政秩序的穩定。而且，如果行政機關在原本行政行為做出后很長時間才做出解釋，當事人有可能失去對原本行政行為的訴權，其權利可能無法得到救濟。而法院完全根據自己的理解去解釋，也可能侵害行政機關的自主性和行政的連貫性。
那么，法官是否可以根據“合理第三人”的標準來解釋具體行政行為？“合理第三人”的標準是解釋民事合同時的一種觀點。但正如學者指出，法官在解釋有爭議合同條款時，根據“合理第三人”而做的客觀解釋可能有別于雙方當事人的意思，從而侵犯意思自治。[24]在行政行為的解釋中，很大程度是行政機關行政裁量的過程。法院根據“合理第三人”標準進行解釋，也有可能損害行政機關的裁量權力。所以，似乎也不完全可取。
行政機關的解釋基本上屬于行使裁量權的行為。在通常情況下，行政機關憑借專業知識、經驗和政策所作的解釋，只要不是嚴重違背法律原則、明顯缺乏合理性，法院似乎應予尊重。但是，法院可以要求行政機關說明其解釋建立在合理根據之上。在張利民案件中，從一、二審判決書和申訴人提供的其它材料來看，被告除了聲明《處理決定》是為調處原告在建房中的相鄰糾紛，根據城市規劃和相鄰各方的實際情況做出的，沒有說明其解釋的根據，卻指責申訴人“曲解建房許可中柱高的涵義”。行政機關這樣做沒有盡到說明理由的義務。
讓我們再看看法院對該案的處理。一、二審法院的判決書都沒有令人信服地闡述為何采納被告的解釋。一審法院在被告沒有提供任何關于柱高涵義的解釋依據的情況下，采納被告的說法，是輕率的；其認定原告“曲解”建房許可上柱高的涵義，是武斷的。一審判決稱“原告認為建房柱高從屋內地平面起計算無法律依據，本院不予支持”，實際上把證明柱高涵義的義務加給原告，是一種“審原告而不審被告”的做法，違背《行政訴訟法》精神和舉證責任的具體規定。二審法院稱，匯龍鎮政府批準張利民建房時“延用當地的習慣用詞‘柱高’”，張利民對之產生了“誤解”。二審法院雖指出“柱高”一詞系“當地的習慣用詞”，但在雙方當事人對“柱高”涵義有分歧的情況下，沒有闡述“柱高”涵義的依據（包括“柱高”在當地的一般涵義）。江蘇省高級法院的息訴通知沒有從正面闡述“柱高”認定依據的問題，而僅僅從“解決糾紛”、“執行城市規劃要求”等理由出發，也難以讓人信服。
結論
具體行政行為做出后，由于內容不明確，可能需要解釋。行政機關對具體行政行的解釋是一種相對獨立的行政行為。本文討論了具體行政行解釋的場合和一般性質，以及解釋方法和程序、解釋爭議的解決等方面應當遵循的規則。
這些規則包括：
1）具體行政行為的內容應當明確。具體行政行為內容不明確的，做出該具體行政行為的行政機關可以主動做出解釋，利害關系人可以要求行政機關做出解釋；在民事訴訟或者刑事訴訟中，具體行政行為的含義有分歧的，法院可以根據自己的理解做出判決，必要時也可由行政機關做出解釋。
2）當事人對于具體行政行為的解釋不服的，可以申請行政復議或者提起行政訴訟。復議機關和法院對具體行政行為解釋的審查，應當堅持表示主義與意思主義相結合的原則，既要尊重行政機關的裁量權力，也要防止行政機關濫用解釋權力。
3）行政機關對具體行政行為的解釋，不得與法律規定相抵觸，不得違背誠實信用原則和當事人對該行政行為合理的信賴，并盡可能按照有利于當事人的原則進行解釋。行政決定文書的字面含義、行政決定過程中相對人的交涉以及行政慣例和社會習慣，都可用以解釋具體行政行為。
本文的研究彌補了現有行政法學關于具體行政行為研究的不足。今后的行政法教科書在敘述具體行政行為的形態時，除了成立、補正、變更、撤銷，有必要加上一種，即具體行政行為的解釋。未來制定《行政程序法》時，對具體行政行為的解釋也值得注意。
篇5
一、行政執法承諾制的產生及基本含義
行政執法承諾制是社會服務承諾制向縱深發展的結晶。為改善公共服務質量，滿足社會公眾的合理需求，1994年春，山東省煙臺市建委率先推行社會服務承諾制，并取得了良好的社會效果。1995年5月，煙臺市政府在全市郵電、電業、交通、工商等12個部門推廣建委的經驗。1996年下半年，在全國鐵路、民航、交通、建設、郵電、內貿、金融、電力、公安、工商等十大“窗口行業”，社會服務承諾制全面展開。從總體上看，社會服務承諾制主要應用于三類服務行業，即壟斷行業（如郵電、鐵路、水電等）、非營利性公共服務業（如環衛、路燈、公共文化設施等）和管制行業（如執照發放等）。[3]在現階段，前兩類服務業不斷引進企業化管理方式，這樣，在競爭機制的作用下，即使其未宣稱實行社會服務承諾制，服務質量也明顯提高；唯有第三類服務業，基于其自身的特殊性，必須由行政機關來調控，而官本位思想的盛行就使得行政執法活動成為社會服務承諾制的攻堅重點。于是乎，行政執法承諾制在社會公眾的關注下走向社會服務承諾制的前臺。
對于行政執法承諾制的含義，理論界并沒有進行過系統地探討。結合我國行政執法承諾制的實踐，筆者認為，該制度是行政機關的一項自律制度，指行政機關在法律規定的范圍內，就自身應予遵守的職業道德、執法程序、執法內容等與職權相關事項向社會公開并做出承諾，并在違反承諾時承擔相應的責任。就該描述性定義而言，有如下幾點應予注意。
第一，該制度是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度。社會服務承諾制的實質是“政府機關和公共服務部門，以自律的形式向社會宣布自己以新標準提供服務的形式、質量和違約責任等，是一種自我約束、自我激勵、自我剝奪的做法。”[4]作為一項自律制度，行政機關是否實行承諾制是其內部事務，其它國家機關、社會團體或公民都無權干預。但是，在現代社會，國家的任務非常艱巨-“企圖回到純粹的自由放任政策，使國家縮減到僅執行收稅員、警察和披戴甲胄的護衛之類的老的最小的職能”，[5]已成為不可能的事；國家必須解決因人口增長、工業化、無產階級產生及都市化所肇始的僅憑社會成員個人的智識所無力解決的一系列社會問題，行政機關也必須提供滿足個人生活所需的服務行為。所以，社會公眾將國家（行政機關）視為自身謀求生存與發展的最佳保障，對行政機關的一言一行都寄予高度的信任。這樣，行政機關一旦向社會宣稱實行執法承諾制，社會公眾就會根據承諾內容對自身的行為進行調整，以期在最短的時間內獲得最大的利益。同樣，行政機關如果違反承諾，則必然傷害社會公眾的感情，并損害某些社會公眾的正當權益。所以說，行政執法承諾制是與社會公眾的正當權益密切相關的一項行政機關的自律制度，為保障社會公眾的正當權益，行政機關必須謹慎實施。
第二，行政機關的承諾以法律規定為界限，以承諾事項的可行性為內在界限。法治行政的基本要求之一是各行政機關的職責和權限必須由法律予以明確規定，即遵循職權法定原則。該原則是基于行政權具有擴張性、易腐蝕性等特征，為保障行政相對人的合法權益而預設的一道屏障。因此，除法律、行政法規、地方性法規及行政規章外，任何規范性文件都無權對行政機關的職權作出規定，行政機關也無權創設新的執法事項。所以，行政機關應以法律規定作為承諾的界限，超越職權的承諾是無效的。除有界限外，行政執法承諾還有內在界限，即承諾事項的可行性。周知，執法承諾得以存在的基礎是：立法機關無法對紛繁復雜的行政事務做出統一、明確、具體的規定，便通過運用立法技巧-授予行政機關自由裁量權-將具體的法律適用問題轉嫁給具有豐富的行政經驗和行政技能的行政機關來解決：在遵守法律規定的前提下，行政機關可根據各類行政事務的特性和自身的執法能力，確定相對具體的執法標準。當行政機關將自身確定的執法標準公之于眾，并宣布恪守此執法標準時，就構成了執法承諾。行政機關重新確定執法標準，是為了更加迅速有效地執法，為社會公眾提供優質服務。如果承諾的執法標準不具有可行性，則這種承諾就成了美麗的謊言，在欺騙社會公眾的同時，損害了自身的形象，其惡劣影響不亞于行政違法。
第三，行政機關應對違諾行為承擔一定的責任。從承諾內容來看，行政執法承諾制的性質是行政機關為有效行使職權而頒布的拘束其內部人員的行政規則。一般認為，行政規則是“為規律行政體系內部事項而下達的命令，亦即行政機關對下級機關、或上級長官對所屬公務員，依其法定職權，為規范機關內部秩序或運作所為之規定，不直接對外發生效力，通常與人民的權利義務無直接關系。”[6]行政規則“原則上可分成兩大類，第一種是作為規范行政內部的行政事務，例如規定上、下班之時間，文書的處理，職務的，會客須知等等。第二種是針對執行職務的細部規范，主要是對所涉及法令的解釋及執行方面，所作的解釋。”[7]由于行政規則并不創設新的權利義務關系，因此行政規則的制定不以法律的授權和對外公開為必要條件；即使公務員違反行政規則，也不必然導致行政行為的違法，行政機關也就無須對外承擔法律責任。但是，行政規則（尤其是第二類行政規則）一旦公開，并且其內容有可能對社會公眾的權益產生影響的時候，有關行政機關就必須對違反該行政規則的行為承擔一定的法律責任。如在日本，行政規則有告示、指示、通知等三種形式，它們一般不具有法規的性質，但當用來“說明法律上的解釋、裁量的標準，規定國民的權利義務，并且在官報上登載時”，[8]則具有了法規性質，對它的違反就構成了違法。行政機關在實施承諾制的時候，往往直接宣稱“向社會公開承諾”，并且為了獲得社會公眾的監督，都通過一定方式將承諾內容向社會公開。考察執法承諾的內容可知，無論是違反所承諾的行政道德，還是違反所承諾的執法期限，都可能損害社會公眾的精神利益和物質利益。一旦損害成為現實，作為公眾信任的負責任的人們政府，行政機關應就自身的違諾行為向受損害者承擔一定的責任。
在此仍值得一提的是，行政執法承諾制與行政執法責任制有本質的區別：行政執法責任制是行政機關將自身職權層層分解并最終落實到具體的公務員，當行政行為違法或不當時，根據最初確定的職責分工來追究公務員責任的工作制度。如《海南省行政執法責任制實施辦法》（1999年12月13日海南省人民政府第53次常務會議通過，2000年1月6日實施）第三條明確規定：“本辦法所稱行政執法責任制是指各級行政執法機構依照法定的管理權限，將法律、法規、規章規定的行政執法權逐級分解到每個行政執法崗位，實行量化管理，并對其進行監督、考評和獎懲的工作制度。”[9]可見，行政執法責任制是一種純粹的自律制度，其內容是行政機關內部的職責分工，與社會公眾的權益無任何直接關系，其對外公開的目的是希望社會公眾協助行政機關做好對公務員的監督工作。相比較而言，行政執法承諾制是一種特殊的自律制度，其內容涉及到社會公眾的權益，對外承擔違諾責任的是行政機關，雖對內也進行責任的追究，但這已不是執法承諾制的重心所在。目前，有些行政機關將行政執法承諾制與行政執法責任制同步運行，甚至不作區分，這在理論上和實踐上都不是可取的。
二、我國行政執法承諾制的現狀評析
行政執法承諾制作為一項制度，一般應包含下列內容：承諾事項、承諾的執法標準、違諾的責任。下面將結合行政執法承諾制的基本含義和我國行政執法承諾制的現狀，對上述內容進行評析。
（一）關于承諾的事項
承諾的事項范圍，直接關系到行政執法承諾制的運行區間和實施力度，是行政執法承諾制必須解決的首要問題。
從實踐中看，行政機關承諾的事項主要涉及兩個方面，即服務承諾和工作承諾（可合稱執法承諾）。如福建省《永春縣工商局的政務承諾制度》中，就把承諾事項限定為服務承諾和工作承諾。[10]
服務承諾主要涉及行政機關執法時的態度、著裝等內容，體現了行政機關與社會公眾之間之間提供服務與接受服務的新型“政府-社會伙伴關系”，雖有落俗套，但在中國這一官本位思想根深蒂固的國度，對提升行政相對人的主人翁意識有重要的促進作用。從性質上考察，服務承諾主要是對行政道德的承諾。行政道德在我國古代稱為“官德”，專指“國家行政工作人員在其行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務過程中，應遵循的具有行政工作職業特征的道德原則和規范”。[11]在不同的國家和不同的歷史時期，行政道德的內容存在著一定的差異。在我國的現階段，由于行政工作人員“不論職位高低，都是人民的勤務員，我們所做的一切，都是為人民服務”[12]，所以，“為人民服務”構成了行政道德的核心。圍繞此核心，各行政機關可根據自身的職權進行一定的具體化。這一系列的具體化，都是行政機關嚴格自律的表現，并且有利于社會公眾獲得優質的服務，因此法律可不予干預。
工作承諾主要涉及對行政機關所享有的職權的承諾。如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》中明確規定：“服務內容：1稅務登記。2發票領購。3納稅申報。4接受舉報。5稅務咨詢。”[13]前文已述，行政機關在做出承諾時，應以法定職權為界限，遵守職權法定原則。前例中，雖然實行行政執法承諾制的行政機關并沒有違反“職權法定原則”-它只是在重復法定的職權-但是，這種規定方式在公民法律意識淡薄、官本位思想濃厚的現狀下，卻可能產生一定的副作用：淡化了法律在行政執法中的功能。法律是行政執法的依據，也是依法行政的保障。當行政機關對其法定的執法內容進行承諾時，不了解相關法律的公眾容易產生誤解，認為行政機關可以對自己的職權范圍進行設定。這樣，不僅法律在行政執法中的地位無法顯現，而且行政機關的職權也可能被夸大。不過，對行政職權的重復，也有其正面效應：至少能使社會公眾明確特定行政機關的職權范圍，并依此請求獲得相應的法律服務，從而使承諾制起到法制宣傳的作用。而且，離開了承諾事項，行政執法承諾制將成為一副空殼，根本無法運作。對這一對矛盾，筆者認為可通過如下途徑解決：規定承諾事項時，在重復法定職權的同時，明確規定該職權的法律依據。作這樣的修正，除能夠解決上述矛盾外，還有利于社會公眾在行政機關違反承諾時獲得更多的法律救濟途徑（如，明確了法律依據后，可根據行政機關的違諾情節，除向做出承諾的行政機關尋求救濟外，思考能否向人民法院申請司法救濟）。
在承諾事項問題上，應注意承諾事項的明確性。雖然，行政管理涉及到社會公眾生活的方方面面，但各個行政機關之間有明確的職責分工，行政機關在進行承諾時，應對自身的職權做出精確的表述。這是因為，承諾事項的摸棱兩可，不僅可能增加行政機關的工作量，而且可能使應得到服務的社會公眾因行政機關執法能量的有限而得不到有效的服務，最終將行政機關頻頻推上違諾者的尷尬境地。[14]
（二）關于執法的承諾標準
執法的承諾標準是行政執法承諾制的核心。正是執法標準的重新設定，顯示了行政機關盡職盡責地為人民服務的本質，并且給社會公眾帶來了一系列具體的利益。但，承諾標準與法定標準是什么關系呢？二者發生沖突時如何處理？理論上講，承諾標準必須以法定標準為基礎，是法定標準的具體化，法定標準是承諾標準的邊界。當承諾標準違反法定標準時，承諾標準不能產生法律上的抗辯權，即行政機關不能以行為雖違反法定標準、但未違反承諾標準而主張不承擔法律責任。
從實踐中看，行政執法的承諾標準主要涉及執法期限問題。在該問題上，各行政機關的承諾方式主要有三種，一是遵循法定的標準，如《濱海縣地方稅務局執法服務承諾制》規定：“納稅人對稅務機關的處理決定不服并申請行政復議的，于60日內作出復議決定。”[15]這一規定與我國《稅收征收管理法》第56條的規定相同。二是在法定的自由裁量空間內選定一時間點作為承諾的執法期限，并對相關法律的規定予以明確說明。如《漳州市工商行政管理局政務服務承諾制度》規定，工商行政管理局“1、辦理企業名稱預先核準登記，凡手續齊全符合條件的，自受理之日起2個工作日（法定10日）辦完。2、企業設立申請登記、變更登記、注銷登記、凡手續齊全符合條件的，自受理之日起7個工作日（法定30日）、分局10個工作日內辦完。”[16]三是在法律未規定執法期限的情況下，行政機關根據自身的情況確定一執法期限。如《消防服務承諾》規定：“接出警：夏天40秒，冬天50秒將車駛出車庫，轄區（半徑5公里）5分鐘內到達現場。”[17]
在上述三種對執法期限的規定方式中，第一種方式是對法定標準的重復，其進步意義及局限性與前述工作承諾中重復法定職權相同。其它兩種方式實際上是行政機關擁有并行使自由裁量權的體現，是行政機關自設的行政規則。該行政規則的制定和實施，并不會給社會公眾帶來不利影響，甚至能給社會公眾帶來預期的利益，因此法律不應干預太多-法律應加以控制的僅在于：首先，在指明承諾標準的同時指明法定標準，為社會公眾尋求適當的救濟途徑奠定基礎。其次，確保承諾標準的可行性，防止各行政機關在互相攀比中使執法承諾制成為海市蜃樓。而且，在承諾標準不具可行性的情況下，行政機關仍應對違諾行為承擔責任，這樣，最終受到損害的將是國家利益。
（三）關于違諾責任
行政機關在違反執法承諾后，應該承擔一定的責任，這在理論上并不是難以立足的。但在實踐中，各行政機關的規定卻千差萬別：有的不做任何規定，如江門市《道路交通事故處理公開承諾》所顯示的承諾制度，它僅涉及交警的行為準則，對違反承諾的后果只字未提；[18]有的不作具體規定，只公開處理投訴的機構及其地址、聯系電話，如《惠州市環境保護局社會服務承諾》在規定了一系列執法期限后，專門規定了違諾投訴電話，[19]但對具體的處理內容不予涉及；有的則予明確規定。在明確規定違諾責任的情況下，主要涉及如下事項：
第一，責任的承擔者和接收者：責任自負是法治原則的基本要求，即任何行為主體應對自己的行為負責，承擔因該行為所引起的法律后果。對行政執法承諾制而言，做出承諾的是行政機關，接收承諾的是與其職權相關聯的公民、法人或其它組織，因此，在行政機關違反承諾時，應由行政機關向有關社會主體承擔一定的違諾責任。至于行政機關內部責任的追究，是完全屬于行政機關內部的事項，或者說是行政執法責任制所應考慮的問題。即從理論上講，違諾責任是行政機關向特定的社會公眾承擔的責任，相對于違諾人員向行政機關所承擔的內部責任而言，是一種外部責任。但實踐中，違諾責任的的承擔主體和接收主體主要有三類情形：一是由實行行政執法承諾制的行政機關向有關社會主體承擔違諾責任；二是由違諾的工作人員向其所在的行政機關及行為所涉及的社會主體承擔責任，如《淮陰市地方稅務局執法服務承諾》規定“地稅人員在執行公務時違反上述承諾的，發現一次罰款10－20元；對造成直接經濟損失的，由責任人賠償；情節嚴重的將依法追究責任。”[20]同時，有的行政機關在追究責任人的違諾責任的同時，也追究行政機關領導者的責任，如《青田縣農業局公開承諾自律制度》在規定了對責任人的一系列處罰措施后，規定“在處罰責任人的同時，單位領導也進行適當處罰。”[21]三是由違諾人員對其所在的行政機關承擔責任，而不對行政機關之外的社會主體承擔任何責任。如福建省《永春縣物價局社會服務承諾》中規定，“加強監督檢查，保證承諾事項落到實處。工作人員掛牌上崗，明確各自職責，逐級負責。對不履行社會服務承諾制度的，要視情節分別進行批評、教育，造成不良后果的要進行嚴肅處理，故意刁難造成違諾事實二次的工作人員，調換工作崗位，因責任心不強造成工作延誤事實二次的工作人員，當年不得評為先進個人。”[22]在上述規定中，除第一規定符合行政執法承諾制的本質要求外，都存在一定的問題。這些問題主要表現為：一是將行政執法承諾制與行政執法責任制等同，忽略了違諾責任的對外性，將違諾責任的重點放在了對內部行政人員責任的追究上。二是將行政機關工作人員視為承諾主體，由其對社會公眾承擔違諾責任，而事實上，社會公眾信任的是做出承諾的行政機關，而非該行政機關內部的某個工作人員。并且，由違諾人員承擔外部責任，將使社會公眾因受違諾人員薪金的限制而致正當權益得不到有效、充分的保障，且使行政工作人員因責任超負荷而壓抑自身的積極、主動與創新精神。當然，若不對違諾人員進行相應的懲罰，違諾人員可能無視此承諾，因此也應追究違諾人員的責任。不過，對違諾人員而言，他兼具外部行政法律關系的代言人和內部行政法律關系的當事人的雙重身份，所以，在責任的追究上，應理清關系，逐一落實。
第二，責任的內容：責任的內容應與違諾造成的損害相適應。對行政機關所承擔的違諾責任而言，應考慮違諾給特定的社會主體所造成的損害，包括精神損害和物質損害。在承諾事項中，執法期限的承諾往往與特定社會主體的物質利益相關，行政機關應對違諾造成的直接損失承擔補償責任；對違反行政道德的，可予賠禮道歉，并根據具體情節，酌情承擔一定的經濟責任。如《服務承諾》中規定“掛牌服務，文明用語，發生爭吵賠款50元，責任人下崗學習3個月。”[23]（對違諾人所承擔的內部責任而言，應與其主觀過錯程度相掛鉤，并以防止再次違諾為指導思想，因此在強調經濟責任的同時，應與辭退、降級等職位的變遷相呼應-本文不予詳細討論）。
第三，責任的追究：綜觀各行政機關的行政執法承諾制，在違諾責任的追究上，多通過有關社會主體的投訴或舉報，然后由實行行政執法承諾制的行政機關依據承諾進行追究。筆者認為，對內部責任而言，依據具有內部拘束力的行政規則由行政機關進行追究并無不妥。對違諾責任而言，社會公眾申請法律保護的理由是什么呢？尤其在行政行為違反承諾但不違反法律規定的情況下，社會公眾如何獲得法律的保護？大陸學者在這一方面的探討尚有欠缺，而臺灣學者的觀點值得我們思考：他們認為，行政機關在遵循對外公開的行政規則處理行政事務的過程中，必然建立一公平的行政實務處理模式，此后即應遵守“行政自我拘束原則”，對相同事件作相同的處理。違反此行政規則（或說違反此承諾）就構成對憲法上平等原則的侵犯，應承擔一定的法律責任。即使是在承諾本身違法的情況下，也應考慮對社會公眾信賴利益的保障。[24]由是，通過援引行政平等原則和行政信賴保護原則，追究違諾行政機關的法律責任就獲取了正當性支持。這樣，社會公眾除通過行政途徑獲得救濟外，也可通過司法途徑獲得救濟。[25]
三、行政執法承諾制的完善
前文已論述了行政執法承諾制的基本含義，并在評析其運行狀況時對有關問題進行了闡述，可以說已經提出了完善行政執法承諾的基本思路。基于此，本部分不再畫蛇添足。但仍有幾點需要補充：
第一，行政執法承諾制是一把雙刃劍，當行政機關嚴格履行承諾并在違諾時承擔相應的法律責任時，該制度將拉近行政機關與社會公眾的距離，有效保障社會公眾的正當權益，行政機關在社會公眾心目中的地位也將大大提升；反之，若行政機關將承諾停留在書面文件上，欲借此撈取一定的政治資本，則必然侵犯社會公眾的正當權益，并使政府信用掃地，最終使行政機關與社會公眾的關系時刻處于一觸即發的緊張狀態。為避免出現這種尷尬的局面，行政機關在決定是否實行執法承諾制及確定自身的執法標準之前，應該明確該制度的基本要求，并對自身的執法能力做出客觀的評估。
第二，應重視對實行執法承諾制的行政機關的監督和對違諾責任的追究。在我國，行政機關是通過民主的方式產生的，代表了人民的利益，因此，人們一般都對行政機關寄予較高的信任，而缺少進行適度監督的意識，但事實上，“對權力行使過度信任也會滋生腐敗，因為過度信任為權力尋租、權力擴張、權力利益化提供了寬松、自由的環境，腐敗就生于斯長于斯”，可以說，“不言監督的信任是輕信，放棄監督的信任是縱容。”[26]同時，對行政機關的監督應該是全面的、連續的，即使是行政機關自愿對自己施加的限制，如行政執法承諾制中對執法期限的承諾，社會公眾也不能放棄監督。不過，社會公眾實施監督的外在動力來自有關機關對違諾行政機關的責任追究-當有關機關對社會公眾發現的違諾現象置若罔聞時，社會公眾的監督惰性就會自然增長，直至對行政機關的言行漠不關心，而這將是一個非常可怕的社會。所以，行政機關不僅應勇于實施執法承諾制，而且應勇于承擔違諾責任，有關國家機關也應依法嚴格追究違諾者的法律責任。
總之，行政執法承諾制是行政實踐的需要，但理論研究的空白已經或正在制約其正面效應的發揮。筆者在此發表淺見，希望能夠拋磚引玉，促進該制度的完善和發展。
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[22]參見網站/gov/wujia/index.htm社會服務承諾專欄。
[23]參見網站/tax/fwcn.htm2000年8月29日。
篇6
程序正當的基本理念，是在程序法治發展過程形成的，反映行政程序法的本質特征、本質屬性、基本規律的理性化的基本觀點、基本看法和基本信念。程序正當這一基本理念，是行政程序法的靈魂，是統領行政程序法制定和實施的根本價值取向和核心指導思想，行政程序法的立法目的、基本原則、基本制度、基本規范都是圍繞這個根本問題展開的。程序正當，是行政程序法的本質屬性，是構成不同程序規則合理性的基本依據，失去正當性，行政程序法就會失去了生命，就會失去了存在的價值。
行政程序法的基本原則，是行政程序法規定的貫穿行政權力運行過程始終、為行政權力行使主體所必須遵循的基本行為準則。行政程序法基本原則的內容具有根本性，直接體現了行政程序法的價值追求，是對行政權力運行的最低限度要求，也是對當事人在參與行政權力運行過程中的最基本保護。行政程序法基本原則是行政程序法的精神內核，不僅對行政程序法的體系建構和制度生成具有統領作用，成為具體原則、制度和規則的設計標準和評價標準；而且對行政程序法的法律規范存在的疏漏還具有補充功能，使行政程序法能夠適應具體、繁雜、多變的行政管理事務。行政程序法應當確立：公開、公正、公平三大基本原則。
公開原則是行政程序法的基本的首要原則。其基本涵義是：行政行為除依法應當保密的以外，應一律公開進行；行政法規、規章、規范性文件以及行政機關做出影響公民、法人、或者其他組織權利、義務的行為的標準、條件、程序等應當依法公布，讓公民、法人、或者其他組織依法查閱、復制；行政機關有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況應當允許新聞媒體依法采訪、報道和評論。
行政公開原則的基本內容。從行政行為的過程看，行政公開原則包括：事前公開實施行政行為的依據；事中公開行政行為的過程；事后公開行政決定及形成行政決定的理由。從行政行為的分類看，行政公開原則應當包括四方面的基本內容：一是行政立法與行政決策公開。包括：行政立法和行政決策的活動公開。行政法規、規章、規范性文件制定之前與行政決策之前，應當公開行政立法和行政決策的法律依據、立法草案和決策方案，聽取公眾的意見、建議，必要時還應當舉行聽證會，進行說明、解釋，接受公眾的詢問、質疑；行政法規、規章、規范性文件應當一律在政府網站或者政府公報上公布，行政決策的結果除依法應當保密的內容外，也應當在政府網站和新聞媒體上公布。二是行政執法公開。包括：行政執法的主體、依據、事項、標準、條件公開；行政執法的程序、流程、手續公開；涉及當事人重大權益的行政執法行為應當采取公開聽證方式進行，允許公眾旁聽，允許新聞媒體進行采訪、報道。三是行政確認、行政裁決、行政復議公開。包括：公開確認、裁決、復議的實施機關、依據、受案范圍、法律文書格式文本、法定程序；確認、裁決、復議依法應當舉行公開聽證的，應公開進行聽證；行政確認的確認書、行政裁決的裁決書、行政復議的決定書，除依法定的程序送達雙方當事人外，應當允許公民、法人或者其他組織依法進行查閱。
公平原則的基本含義。公平有三層含義：一是指處理事情合情合理，不偏袒某一方或某一個人，即參與社會合作的每個人承擔著他應承擔的責任，得到他應得的利益，如果一個人承擔著少于應承擔的責任，或取得了多于應得的利益，這就會讓人感到不公平；二是指按照一定的法律、道德、政策等社會標準和正當的秩序合理地待人處事，是制度、系統、重要活動的重要道德品質；三是公平的內容包含公民參與經濟、政治和社會其他生活的機會公平、過程公平和結果分配公平。公平原則，作為行政程序法的基本原則，對于有效監控行政權，保護當事人權益；提高政府權威，樹立理性政府形象；防止和化解社會沖突，構建和諧社會，實現公平正義具有重要意義。
公平原則包括平等原則、禁止恣意原則、比例原則、統一原則和責任原則五個子原則。
1. 平等原則。是指對所有社會主體的平等對待，目標是實現人與人之間的平等和對等的社會關系。平等原則，是一項憲法原則。世界各國的憲法基本都規定了平等原則的內容。根據我國《憲法》的規定，行政程序法的平等原則應當包括：一是當事人與行政機關及其工作人員的平等。行政機關及其工作人員與當事人的地位、人格、權利應當一律平等。行政機關及其工作人員沒有歧視、侮辱、推諉、慢待當事人的特權。二是行政機關及其工作人員應當平等對待當事人。堅持在法律面前一律平等，對當事人一視同仁，不搞特權、不搞歧視。三是合理考慮并恰當地裁斷事實和適用法律。平等原則要求，權力的行使必須在全面、合理考慮相關事實的基礎上做出，以客觀事實為依據；必須恰當的選擇適用法律規范，相同的情況同等對待，不同情況差別對待；必須恰當理性的手段去落實法律規定。
2. 禁止恣意原則。禁止恣意原則主要是針對行政自由裁量權提出的。行政自由裁量權的恣意，是行政權力行使者主觀上的隨意，以及在客觀上行政權力行使規則的缺失。恣意主要表現為差別對待上的恣意、反復無常和不合理考慮。禁止恣意原則包括這三個方面：（1）禁止差別對待的恣意；（2）禁止反復無常；(3)禁止不合理考慮。
3. 比例原則。其基本含義是指行政機關在進行行政管理活動時，其手段和目的必須符合比例，其所選擇的手段對于目標的實現必須是必要的，而且在各種可以實現其目標的手段中，必須在侵害公民權利最小的范圍之內行使，實施行政權力的手段必須與行政目的相一致。
4. 統一原則。統一原則的基本含義與要求是：必須統一協調中央與地方各級政府行使行政立法行為的權力，保持法律、法規、規章、規范性文件的統一；明確行政行為的成立、有效與無效和可
撤銷的條件，并統一各類行政行為的基本程序，保證行政執法的統一；統一對行政執法實行監督、救濟和責任追究的制度規范，及時糾正行政執法的不統一與歧視性待遇。5. 責任原則。任何人都必須對自己的行為負責，這是一個公平正義社會的基本要求，也是一個社會實現秩序狀態的基本要求。行政程序法的責任原則包括：一是責任行政原則的基本目標是實現行政權力行使的有責任狀態。行政機關及其工作人員必須對自己的行為負責，行政機關及其工作人員實施違法行政行為，應當承擔被撤銷的責任；違法行政行為給當事人造成損害的，應當承擔賠償的責任；合法行為給當事人造成損害的，則應當承擔補償的責任。二是要有明確的責任主體。行政機關及其工作人員必須權限清晰、職責分明，使每個行政行為都能準確地判明是誰的責任，有明確的承擔責任的主體。三是要將行政機關的行政行為與責任相連。行政行為的實施是以行政權力的存在為前提，在授予行政機關行政權力的同時，應當明確相應的責任，權力與責任必須相一致。四是要健全責任監督與追究制度，使行政責任落到實處。
公正原則，是指行政機關實施行政行為的過程應當遵循以人為本、人民當家作主、公平正義、誠實守信等基本的社會價值取向，遵循自然、社會的基本規律，保證行政權力按照普惠、中立、參與、開放、理性、及時、便捷的要求正當行使。在行政程序法中確立程序公正的原則，對于有效規范行政權力的正當行使，保護當事人的合法權益；對于提高政府權威，樹立理性政府形象；對于預防化解社會沖突，構建公平正義的和諧社會具有重要的導向和保障功能。
程序公正原則，包括普惠原則、參與原則、信息公正原則、中立原則、理性原則、誠信原則和時效原則。
1. 普惠原則。行政程序的公正原則不僅在消極行政領域專注于個人權利保障，更重要的是保障全體公民或者不特定多數人的共同利益。程序公正的這種基本價值取向首先體現為分配公正的普惠性，基本宗旨就是尊重和保障基本人權，保護全體社會成員的基本利益，使社會成員普遍受益。這種分配公正的普惠性，是行政程序公正的首要原則，是行政程序公正的基石和出發點，其基本要求就是，每一個社會成員、每一個社會群體的尊嚴和利益都應當通過公正的程序得到有效的維護；從程序上保證任何人、任何社會群體都不得以任何方式，以犧牲其他社會群體和社會成員的尊嚴和利益為手段，來實現自己的尊嚴和滿足自己的利益。
2. 參與原則。當事人的主體地位是通過對行政程序的參與得到確立和實現的。所謂參與，包括兩種基本形式：一種是以社會公眾的身份對行政機關公共決策的參與；一種是以當事人的身份對行政機關具體行政行為的參與。現代社會，隨著民主化進程的推進，公民的參與及意識得以普遍的形成，他們有責任、有能力也有愿望參與重要社會事務的討論和制定。行政機關在制定法規、規章和重要的公共政策時，應當也必須讓多方人員參與，使之能夠充分地表達自己的意見，維護自己的利益。特別是應當為社會邊緣群體留有特別的參與和表意的渠道，使其權利和利益能夠得到有效的保護。
3. 信息公正原則。無論是公共政策的制定還是公共政策的實施，無不是以占有必要的信息為前提。所謂信息公正，也叫信息對稱，是指社會群體、社會成員對于事關自身利益的信息具有平等知曉的權利，對公共性信息資源有平等的利用權利。信息占有利用的公正，是行政程序公正的必要條件。實現行政程序中的信息公正，一個行之有效的方法就是將相關的信息向全社會充分公開，特別是對社會弱勢群體的公開，以保障他們有效的參與，得到公正的對待。
4. 中立原則。中立，即“自己不當自己的法官”，對行政機關及其工作人員是義務，對當事人則是基本的程序權利。中立性原則是行政程序正當的基礎，只有行政機關及其工作人員在行政行為中保持中立，才能排除偏私和歧視，實現程序公正。中立原則要求，行政機關工作人員在處理行政事務時，與自己有利害關系的，應當主動回避或者應當事人的申請進行回避。行政機關工作人員必須保證與該行政事務沒有利益上的關聯性，并且在具體處理過程中，不因自己的價值取向及情感好惡而 對當事人有所歧視或偏愛。
5. 理性原則。行政程序的理性原則主要包括兩個方面：一方面，行政機關應當說明做出行政決定的理由，由此促進行政機關及其工作人員理性的實施行政行為。（1）客觀、公正、全面地收集證據，使程序公正具有起碼的事實依據；(2)對證據和論點進行全面的衡量，對信息的真實性進行必要的甄別處理，防止信息失真；(3)客觀、認真考慮當事人的陳述意見；(4)對據以做出行政決定的事實進行合理的證明；(5)公正的準確適用法律。另一方面，行政程序在其結構上遵循形式理性的要求。(1)行政程序的步驟在運行過程上符合合理的順序；(2)能夠對信息的真實性進行必要的甄別處理，保證相關信息的充分化和準確性；(3)行政程序應當能夠保證在同樣的條件時產生相同的結果；(4)應當具有必要的評估機制和修正機制，使立法和重大政策措施逐步達到一種相對公正和有效的狀態；(5)行政程序的實施應當遵循職業化的要求，實施行政程序的工作人員應當具有良好的職業道德和專業素養，具備合格的任職資格。
6. 誠信原則。也就是信賴保護原則，其基本含義是政府對自己做出的行為或承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常。信賴保護原則的主要要求：一是行政機關之間的相互信任和忠誠。這是行政機關取得公民的信任、保護公民對行政機關實施行政行為合法信賴的前提，是信賴保護原則的重要內容。二是行政機關與公民、法人或者其他組織之間的信任與忠誠。
7. 時效原則。設定和實施行政程序要講究時效，方便當事人。行政程序法對公民合法權益的公正保障，是以時效為標準的。“遲到的正義，為非正義。”這就要求行政程序法對行政程序法律關系主體實施或者參與行政程序的時限做出合理明確的規定，切實使當事人的合法權益得到及時的保障和實現。
行政程序法的基本制度，是指一般行政程序中普遍存在的，對行政權力的行使有指導和規范作用的方法、步驟、時限、順序等程式性規范構成的綜合體系。
根據行政程序法立法目的、基本功能、基本理念、基本原則，行政程序法應當確立管轄與協助、信息公開、回避、評估、聽證、說明理由、案卷等七項基本制度。
（一）管轄與協助制度。行政管轄，是行政機關在行政程序法上的一項程序權力，它是行政機關之間就某一行政事務的首次處置所作的權限劃分，是解決行政機關處置行政事務的主體資格問題。行政協助，是行政機關在行使職權的過程中，行政機關之間為了實現行政管理目標，行使同一行政職權，相互配合，共同作出行政行為的活動。管轄與協助制度主要包括兩個方面：第一，關于行政管轄基本規定。包括管轄權法定原則、地域管轄權、職責管轄、管轄權競合及其解決、移送管轄等五個方面的具體規定。第二，關于行政協助的基本規定。包括行政協助的情形、行政協助的實施、行政協助爭議的解決、行政協助費用的承擔等。
（二） 信息公開制度。信息公開，是有關實施政務公開，保障公民知情權的法律制度。信息公開制度主要包括：主動公開、會議公開、依申請公開、充分保障當事人的卷宗閱覽權和充分保障當事人個人信息的更正權等方面的具體規定。
（三） 回避制度。回避，是指為了防止公務員因個人利益和親屬關系等因素對公務活動產生不良影響，而在公務員所執行公務方面做出一定的限制，使其避開與自己有親屬、利害關系的公務制度。公務員執行職務時，涉及本人或者本人配偶、直系血親、三代以內旁系血親利害關系的，或者具有其他可能影響公正執行公務情形的，應當回避。回避制度包括自行回避的規定；申請回避的規定、回避決定與復議的規定和責令回避的規定。
（四 ）評估制度。
篇7
3、程度不同。行政賠償對公民、法人或者其他組織合法權益的補救程度不如行政補償充分。國家賠償法針對的損害限于人身權和財產權的損害，而行政補償沒有這種限制。而且，對國家賠償法規定范圍之內的行政侵權行為所造成的損害，國家也并非全部賠償，而是限于最低限度的直接損失。國家賠償法規定"計算標準"的作用之一為了限制賠償的數額。行政補償采取補償實際損失的原則，行政機關及其工作人員的合法行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了多大的損害，國家就補償多少。當然，行政補償所針對的損害必須是特定的公民、法人或者其他組織所遭受特別的損害，而不是普遍的損害。從損害這一點來看，行政賠償著眼于賠償的最高數額，而行政補償著眼于損害的特定性，沒有數額的限制。
篇8
[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1672－2728(2008)04－0108－04
理論界對“一事不再罰”原則的具體含義一直存在頗多爭論，導致在制定我國《行政處罰法》的時候采納了一個折衷方案，即在第24條規定：“對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”嚴格地說，這只是“一事不再罰款”制度，并未真正樹立“一事不再罰”原則。這樣的過渡之舉，并未平息理論界對這一原則具體含義的爭論。這一制度在具體操作時也遇到了諸多困難，集中表現為行政機關在具體操作上不統一，同樣的違法行為，當事人得到的“待遇”卻經常不一樣，有的被處一罰，有的被處二罰甚至多罰。這一法條甚至成為對同一違法行為進行兩次以上處罰的金牌令箭。因此，理論界有必要對“一事不再罰”原則進行統一認識。“一事不再罰”包涵兩個層面的問題，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罰”。本文因篇幅有限，僅就同一違法行為前提下對如何理解“不再罰”進行探討。
一、學界圍繞“不再罰”的含義與適用的不同觀點及局限性
對“不再罰”的含義與適用在理解上發生分歧的焦點為：當同一個違法行為觸犯了兩個以上不同的行政法律規范，涉及兩個以上行政機關都有行政處罰權的時候，能否并科?也就是行政處罰竟合時對同一行為可否科處二次以上處罰的問題。對此存在很多不同觀點，較有代表性的如應松年教授認為：“有時，不同的法律規范對同一領域的社會關系都有調整，形成對同一違法行為有數個法律規范規定的現象，這就是‘法條競合’。對此，罰款只能適用一次。如果一個行政機關對違法人做了罰款，那么其他行政機關不得再予罰款，但可以依法給予其他種類的處罰。”。張樹義教授認為：“一個違法行為違反了不同的法律規范，應當根據不同的規范分別給予處罰，這不能說是違反了一事不再罰的原則。只有當不同的法律規范，針對一個違法行為作出給予同一種類的處罰規定時，說明它們對此違法進行處罰的所要實現的目的是一樣的，沒有區別，所以，只要處罰一次就實現了管理目的，不能再次處罰。”而楊小君教授則認為：“如果該行為只是一個違反行政法的違法行為，無論觸犯多少不同行政法律規范，以及各行政法律規范所規定的處罰措施種類如何不同(甚至可以‘相互彌補’)，仍然不能對違法行為給予兩次行政處罰。”其他還有許多學者對此問題進行關注，不再列舉。
上述種種觀點盡管表述不同，大都致力為正確理解“不再罰”樹立一個客觀的、具有操作性的標準，而這些標準總結起來不外乎以下三種：第一種，不同行政機關可以各自按照相應規定進行處罰，包括重復使用同一種處罰方式，比如兩家以上行政機關都可給予相對人警告處分，但罰款只能進行一次。第二種，不同行政機關可按不同法律規范分別給予不同種類的處罰，但罰款以及其他處罰方式均不得重復使用。第三種，行政處罰只能進行一次。其中又有兩種不同的適用規則：第一種為先管轄有效，后管轄無效；第二種為重罰吸收輕罰原則。
以上三種標準都有一定合理性，但局限性也是非常明顯的。從第一種標準看來，它與《行政處罰法》24條的規定最一致，但24條規定只是作為行政處罰時的具體操作規則，并未在法律上真正確立起“一事不再罰”原則，它只是在罰款的范圍內體現了“一事不再罰”原則(這與理論上的“一事不再罰”原則并不吻合)。因而在實務中如果機械地理解上述規定，可能導致對同一違法行為重復使用除罰款以外的行政處罰，從而使大量的重復處罰合法化，最后在根本上否定一事不再罰原則。第二種觀點與第一種觀點較接近，只是禁止重復含罰款在內的所有處罰方式，并不反對不同處罰方式的分別適用。要面臨的問題是：“之所以會有兩個以上法律性規范文件為依據對同一行為從不同角度規定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果，并不是這一行為變成兩個或兩個以上的行為。如果一個行為可按不同法律性規范文件規定處罰兩次以上，隨著我國法律規范型文件的日益增加，規定日益細密，這一行為被處罰的次數定將隨之不斷增加，其后果不堪設想。”第三種觀點顧及了對相對人權益的最大保護，但畢竟絕對強調不得多頭處罰與現行分散行政處罰體制之間還存在不可回避的矛盾。不少行政處罰如拘留、吊銷營業執照等由特定行政機關所專有，在許多情況下，對特定違法行為由不同行政主體分別作出處罰，往往正是行政處罰完整性的體現，否則將無法有效制裁違法行為。
二、正確理解“不再罰"的含義關鍵在于明確“一事不再罰”原則的理論基礎
從表面看來，以上不同觀點各有道理，似乎要形成統一認識真的很困難。但筆者認為，要正確理解“不再罰”的含義關鍵在于從“一事不再罰”的理論基礎著手，只有先明確“一事不再罰”原則產生的根源及要實現的目的，下一步才談得上該原則的具體內涵與適用。就筆者手頭收集的資料來看，研究“一事不再罰”理論的文章不少，但大多數人對“一事不再罰”原則的理論基礎只作簡略陳述甚至根本不提，就直接進入對如何適用該原則(包括何為一事，何種情況下可以再罰，何種情況下不得再罰等問題)的詳盡分析。許多分析不可謂不細致，但這種單從靜態意義上的適用環節來理解“不再罰”含義的視角，使得這些努力可能成為徒勞。筆者嘗試將行政處罰的整個過程鋪展開來視為一個包涵了處罰依據的事前設立、行政處罰的事中執行、行政處罰的事后救濟即司法審查等環節的動態過程，在此基礎上對“一事不再罰”原則的基礎理論進行考察，以尋求新的突破。
目前對于“一事不再罰”原則的理論基礎在認識上并不統一。部分學者認為“一事不再罰”原則是過罰相當的要求。如“行政處罰以懲戒為目的，針對一個違法行為實施了處罰，就已經達到了懲罰的目的。如果再對其進行處罰，則是重復處罰，違背了過罰相當，有失公正”。又如“一事不再罰，被許多學者認為是行政處罰的原則，我認為它是過罰相當原則的內容要求”。也有學者認為：“一事不再罰原則源于古羅馬法中的一事不再理原則。”我國臺灣地區學者也有持此種意見
者。如“‘一事不二罰’原則又稱為‘禁止雙重處罰原則’。其本意即在禁止國家對于人民之同一行為，以相同或類似之措施多次地處罰。一事不二罰原則可以說是源自刑事訴訟法上之‘一事不再理原則’，并涉及所謂的訴訟基本權”。
筆者認為，“一事不再罰”原則主要是刑事訴訟“一事不再理”原則在行政處罰領域的延伸，而非源自過罰相當的要求。“一事不再罰”原則應是一個強制性的程序性原則。
(一)過罰相當可以支持也可以否定“一事不再罰”原則。不可能成為“一事不再罰”的理論來源
站在過罰相當的立場上，我們既可以認為分別處罰對相對人來說負擔過重而反對分別處罰，也可以認為只處罰一次對相對人來說處罰過輕而為再度處罰找到借口。學術界關于如何理解“不再罰”的爭議雖然觀點不同，很多都是以過罰相當為理由，所以爭論無休無止。這樣的爭論沒有實質意義，因為爭論的根源實際上就是對行政處罰的量的分配在認識上存在差異，而在現實中尤其是在現行分散處罰的行政體制下，要正確無誤地把握什么情況下是處罰適量而非超量或不足是難以做到的。如此我們不僅無法得到一個可供操作的相對客觀的標準，反而使“一事不再罰”成為空洞的規則，任由行政機關按自己的理解往里填充內容，基于這樣的理論基礎根本就沒有一事不再罰原則的存在意義。
(二)“一事不再理”是程序法上普遍適用之原則
“一案不二訟”是古羅馬審判制度的基本法則。公元二世紀，羅馬法學家將“一案不二訟”發展成“一事不再理原則”，即當事人對已經正式判決的案件，不得申請再審。正因為如此，烏爾比安在《論尤里亞和帕比亞法》第一編中才指出：“已決案被視為真理。”該原則先在民事審判中得到確立，后來也適用于刑事訴訟。兩大法系在繼承該原則核心內容的基礎上，融入各自獨有的法律理念和價值取向，形成了大陸法系的“一事不再理”原則和英美法系的“雙重危險”原則。“就刑事訴訟程序而言，一事不再理主要在避免同一行為受二次以上之追訴處罰。美國憲法早已有雙重危險保護條款，二次大戰之后，日本及德國亦分別將此項程序上之原則提升到憲法層次(日本憲法第三十九條、聯邦德國基本法第一零三條第三項)。”
在行政法領域，“一事不再罰”原則，實質上就是作為一個程序上的規定，來約束和限制實體意義上的行政處罰權可能出現的膨脹而導致對公民權利的侵害。從法安定的角度來說，為了在實體上對違法相對人進行相當的制裁而不斷開啟處罰程序必然導致民眾對法行為可預測性的喪失。從誠實信用和信賴保護需要的角度而言，已受行政處罰相對人相信國家不會再就同一違法再予追究仍屬人之常情的期待。設計這一程序的目的就是防止在適用行政處罰時出現處罰過量而導致處罰的不公平，造成對公民權利的侵害。
(三)以不同理論為依據帶來的實務中的巨大差別
1、從處罰行為效果看，如果將“一事不再罰”視為過罰相當原則的要求，再次處罰行為可能是不合理而合法的。過罰相當屬于行政行為合理與否的范疇。如果同一違法行為觸犯了兩部以上法律規范，分別進行的處罰只要有依據有權限。事實與程序上沒有問題，那么都可能是合法的，一經作出都具有效力，不經合法程序不得隨意撤銷。雖然判斷一事一罰還是一事多罰究竟適當與否的權限在于行政機關，但行政機關不僅受“一事不再罰”約束，同樣還要受“依法行政”原則的約束，行政機關出于過罰相當的考慮放棄行使自己的處罰權可能會承擔違法失職的風險。兩相選擇，行政機關寧愿選擇行使處罰權，哪怕再次作出的處罰明顯對相對人過重。作為相對人來說，即使對再次的處罰有疑義，該行為仍具有公定力與確定力，唯有通過事后煩瑣的復議或訴訟程序才可能免受再罰，相對人也無從預知未來還有多少可能的其他處罰在等待著自己。從法安定的角度來說，這是極不公平的，人民應有免受再受處罰之恐懼的權利。我們應將“一事不再罰”理解為程序上的強制要求，對于同一違法行為，如果已經進行了第一次處罰，意味著行為人已經得到了相應處理；再進行第二次處罰是沒有權限的，是無效的，根據無效行政行為有關理論，相對人甚至可以不予理睬，視其為未發生。
2、從事后救濟的角度來看，以過罰相當作為“一事不再罰”原則的依據會導致司法審查缺位。通常來說在行政行為與司法審查之間是有著嚴密’分工的，法院只對行為的合法性進行審查，而在行政裁量的范圍盡量保持克制。對于再次作出的處罰行為，只要其有法律依據，法院會維持而不是撤銷這些處罰決定，更不會因其是再次處罰而宣告其無效。如果我們將“一事不再罰”視為一個與訴訟法上的“一事不再理”原則一樣的程序法要求，法院可直接確認再次處罰行為無效，因為處罰行為沒有權限。
綜上所述，“一事不再罰”原則來源于“一事不再理”原則在行政罰領域的延伸，在理解其內涵與適用上應強調其在程序上的阻卻效果，而非實體上的處罰是否公平合理。具體而言就是同一違法行為只能依法給予一次處罰，不論這一行為觸犯一個還是多個具體行政法律規范，也不論被觸犯的一個或多個法律規范是由一個還是多個行政主體執行，只要是一個違法行為，都不能處罰兩次或多次。有人會認為，這樣會放縱一些違法行為，對其打擊不力，影響行政管理秩序。這樣的擔憂固然是正當而善良的，但在將行政法律法規具體適用到某一個案上很難把握應該給予幾次處罰才是適量的時候，為了保障當事人的權利不受可能過量的行政處罰的侵犯以及盡可能在適用法律時作到公平公正，只有在程序上規定只能處罰一次。
三、行政處罰竟合時貫徹“一事不再罰”原則要注意的問題
(一)原則上采取吸收主義從重處罰
如前所述，行政處罰竟合時，對于同一違法行為，無論各行政法律規范所規定的處罰措施種類如何不同(甚至可以“相互彌補”)，都不能對違法行為給予兩次以上行政處罰。但在具體操作中，由哪個行政機關行使唯一的處罰權呢，有人提出處理在先的原則，即只要有行政機關對該行為做出處理，就排斥了其他機關再次處罰的可能。對此筆者認為，此時我們應考慮過罰相當的要求，擇一重規定處罰。因為行政立法在設定違法行為處罰的時候，理應充分考慮了行政行為的各種情節及程度范圍。行為人的行為觸犯了兩部以上的法律規范，社會危害性相對來說更大，所以應承擔最重的責任。實際上在刑法理論上，處理想象競合犯時就是采取重罪之刑吸收輕罪之刑的原則從重處斷，具有一定借鑒意義。在行政處罰領域，德國與我國臺灣地區也是采取重罰吸收輕罰的做法。如《德國違反秩序法》第19條規定：“同一行為觸犯科處罰金之數個法律或數次觸犯同一法律時，僅得處以一罰金(第一項)。觸犯數法律時，依罰金最高的法律處罰(第二項)”。我國臺灣地區《社會秩序維護法》24條第2項則規定：“一行為而發生二以上之結果。從一重處罰；其違反同條款之規定者，從重處罰。”采取從重主義不僅與“一事不再罰”原則的基本價值目標相一致，并且有助于解決目前實踐中存在的問題，從而達到理論與實踐的統一。
(二)減少吸收主義的負面影響
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在對行政和解理論基礎進行分析之前，有必要就相關問題進行梳理。一是行政和解與行政調解的關系；二是關于“公權力不可處分”的具體含義。
（一）行政和解與行政調解的關系
行政和解是一個內涵豐富的概念，通常包括行政復議和解、行政訴訟和解以及行政執行和解等。和解的本質含義在于“通過協商、達成一致”。[1]在行政法領域，行政和解和行政調解的關系呈現出其特殊性。其表現為，行政和解和行政調解的界限模糊。在民事領域里，民事和解主要是民事糾紛雙方在誠實信用，自主協商的原則下達成一致意見；而民事調解主要是在中立的第三方的主持下達成一致意見。而在行政訴訟中，說行政和解中還包含著行政調解。主要基于以下幾方面的理由：
1.就行政和解與行政調解的本質通過協商以解決問題而言，第三方是否介入只是形式上的差別，并不能因此改變其為和解的本質。
在行政主體和行政相對人協商解決行政爭議的過程中，行政和解包含有第三方介入的情形。因而無論有無第三方的介入，均屬于行政和解的范疇。傳統意義上的和解是一種爭議雙方當事人的自愿行為，第三方介入之下通過協商解決爭議的方式為調解。但是追根溯源和解本質在于“不再爭執，歸于和好”。第三方的介入僅更利于和解推動的進程，其只過程中發揮輔助作用，最終仍是通過協商，達到解決爭議的目的。由此，和解與調解的本質都是爭議雙方通過協商解決爭議。[2]
2.就和解的實質內容來講，第三方的介入僅構建一個雙方方式人平等協商的平臺以達到解決爭議的目的，且通過第三方的監督，更利于行政和解目標的實現。
由于行政糾紛中所涉及的爭議雙方，一個是處于強勢的行政機關，另一個是弱勢的行政相對人。二者間通過自愿平等談判商議解決爭議難度極大。尤其行政機關，往往利用其強勢地位，提出不對等的解決爭議的方案。這時第三方（通常為行政機關或法院）的介入就尤為重要。尤其在行政復議和行政訴訟過程中，復議機關或法院的作為第三方介入，更利于和解的順利進行。在行政復議和行政訴訟時，復議機關和人民法院的介入是通過搭建雙方平等協商的平臺的方式主持和解，使雙方當事人達成共識。其次在和解契約的履行需要復議機關和人民法院的外在審核督促的情形下，第三方的介入推動了行政和解目標的實現。
3.就行政和解在實踐過程中的實際表現形式而言，行政和解包含行政調解。我國實踐中行政審判中協調活動的真實寫照，大都是以“行政調解之名，行調解之實”[3]。即行政和解大多是在法院組織、推動的，行政訴訟雙方共同協商下解決糾紛的活動。因而通常所說的行政和解的表現形式與行政調解類似，但在實踐中卻冠之以行政和解之名。從這個角度來講，行政和解包含行政調解。
（二）行政和解與“公權力不可處分”不矛盾
行政和解的制度缺失的主要原因，在于對“公權力不可處分”原則的錯誤理解，以及對行政和解基礎的模糊，事實上公權力不是絕對的不可處分。行政裁量權的廣泛存在為行政和解奠定了理論基礎。雖然行政權不得處分原則并沒有被法制實踐，也沒有被理論駁倒，但是行政爭議的和解或調解是基于行政裁量和公眾參與共同作用所發展起來的一項爭議解決方式。總之，“依法行政原則，亦非不可與契約自由原則相互調和。”[4]
主張行政和解制度違反“公權力不可處分”原則的人認為，行政和解過程行政機關作為執行機關，不能就實體的行政權力進行任意的處分。筆者認為，此種主張是建立行政和解必須以實體權利的處分和行政糾紛中所謂的行政機關的“實體權利”已經確定這兩點前提建。若這兩個前提是正確的，那行政和解確實有違反“公權力不可處分”之嫌，但在實踐中，這樣的兩個前提并不完全存在，因而行政和解制度并沒有違反“公權力不可處分”原則。
二、行政裁量權對行政和解的分析
行政和解是行政機關進行行政裁量的過程，而不是行政機關進行實體權利處分的過程。
（一）從行政裁量權的本質來講。行政自由裁量本身就意味著行政機關在一定范圍內享有處分權。但處分權不是單純放棄行政職權，而是在法律允許的自由裁量權范圍內對事實情況重新酌情處理。法院應當就行政機關在其自由裁量范圍內與行政相對人達成的和解予以認可，促成行政糾紛的解決并保障行政相對人權益。[5]
對此，有兩種批判意見。第一種批判意見認為這種觀點把行政機關在其自由裁量權范圍內酌情處理的權力等同于行政機關在訴訟和解中對實體權力的處分權，表面是證明了行政職權處分的正當性，實際否定了行政訴訟和解的實體權利（力）處分性。[6]筆者認為不能將自由裁量權與酌情處理的權利等同。且由于“行政裁量是通過對復雜現實的經驗把握、技術性知識的專業運用、政策目的等因素的綜合考量進而運用于行政機關適用法律的過程之中”，才使得行政和解具有了可操作性和合理性。這樣，由于行政機關在執法過程中注重經驗考察和行政政策目的，行政機關才能與行政相對方構建和調的平臺。
第二種批判意見認為該觀點是有意模糊客觀公平正義觀的結果。[7]就單個案件而言，行政機關都會有相對較優的選擇方案。行政機關對自由裁量權的行使是法律兼顧公平正義和靈活性的結果。而在行政和解中行政機關對實體權力的處分是基于經濟效益、秩序平衡等目標綜合考量而放棄部分權力的體現，是有意模糊客觀公平正義觀的結果。筆者認為，在行政和解中只有雙方都比較滿意的結果才是實質的公正。行政爭議中深層次的原因在于不同主體價值追求的迥異，造成價值沖突是不可消除，只能通過調和解決爭議。
綜上，自由裁量的說法能很好地解決行政和解的理論基礎問題。它為行政和解制度提供了有力的理論支撐。
三、公眾參與對行政和解作用分析
行政是行政機關單方面意志的體現。奧托?邁耶曾指出：“行政行為的藍本是法院的裁判。”[8]行政機關單方面的意志是在封閉的環境里作出的，多數情況下相對人對行政行為作出的過程并不知情，大多只能得到行政行為的最后通知。但由于公眾參與比率及強度的增加，這一現象有所改變。
（一）公眾參與突破了行政機關的單方意志決定
20世紀以來，行政逐漸開放化民主化，公眾參與得到了迅猛的發展。行政行為的作出不僅是行政機關單方面的事，也在相對人參與下共同進行。針對個案而言，行政行為中公眾的參與表現為相對人參與到行政意志形成或行政行為的作出過程中。
相對人的訴訟參與對行政主體的意思表示起兩方面的作用。一方面行政主體有向相對人證明其意志正確性的義務，同時相對人有權要求行政主體對這種證明作出說明。這樣，使得行政意志一定程度上契合相對人的意愿。第二方面行政主體有聽取相對人意見的義務。相對人通過對行政主體的證明內容的反駁，對公共利益的維護及分配提出權利，要求行政主體在采納其意志，從而使相對人意志在行政過程中得以體現，達到行政法規范規定的強制性要求及雙方利益關系一致化。
總之，相對人的參與，交流綜合其與行政主體的意志。通過這種反復循環的溝通，可以將行政意志及相對人意志相互融合，從而使其從根本上具有雙方性，使相對人成為行政法關系真正參與主體。
（二）公眾參與為行政和解提供了理論基礎
在行政機關改變其原行政行為，雙方達成和解協議的情況下，行政和解可以視為在原行政行為改變中相對人的事前參與行為。在行政機關沒有改變其原行政行為，雙方沒有達成和解協議的情況下，行政和解可以視為相對人事后的補充性參與行為。行政爭議發生大多是因為在行政行為作出前，相對人未參與或不充分參與，雙方信息量不對等。因而對相對人未參與或不充分參與所作的行政行為應給予補充參與。在行政復議和訴訟前，行政機關與相對人所達成的和解協議，從表現形式上來看是相對人補充性參與后所形成的最終意思記載，同時是相對人根據事實及證據和法律意見對已作出的行政行為產生影響進而改變行為的記載，也是均認可的最終意志記載。同時，相對人的參與相對廣泛，其可依法參與羈束行政行為、裁量行政行為、授益行政行為、負擔行政行為，還有事實的認定及法律的適用過程。這也決定了行政和解和調解的適用范圍不受限制。
綜上，行政和解制度為社會公眾廣泛參與行政活動提供了參與機制。通過第三者―人民法院―對行政訴訟進行主持見證，即法院介入參與行政和解，對行政相對人未參與或不充分參與行政行為進行事后補救。行政訴訟和解制度的出現及發展是現代行政法上行政相對人積極參與行政行為的一種成果。
四、行政和解合理性理論基礎的綜合認識
傳統的行政理論存在兩個極端：一個是西方模式，過分注重對行政權的監督限制，而忽略了行政機關在實施社會管理、維護社會秩序等方面的積極作用。另一個是蘇聯模式，過分強調行政機關的社會管理，忽視對公民的基本權利的尊重。綜合評價兩種模式的利弊，現行的行政理念應當并重行政機關的社會管理及對行政權的監督限制。而行政和解制度很好的契合了平衡狀態。一方面，行政機關在進行行政活動的時候，可利用行政裁量權，靈活的實施行政行為；也可以運用行政和解制度，積極高效的解決行政糾紛，保護行政相對方的合法權益。另一方面，社會公眾的廣泛參與，能對行政行為進行有效的監督，使得行政活動更加合法合理。
綜上，筆者認為，行政和解制度的合理性是建立在行政機關的裁量權和社會公眾的廣泛參與基礎上的。并且這兩者是缺一不可相互依存的，行政機關的行政裁量權為行政和解制度的實施提供了可能，社會公眾的參與為行政相對方參加和解奠定了基礎。（作者單位：重慶市巫山縣人民法院辦公室）
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行政法，顧名思義是關于行政的法。行政法上所說的行政是一個復雜的問題，有其特定的含義，可概括為：是公共行政，受特殊的法律規則支配。是特定歷史階段的公共行政，主要指行政機關的組織管理活動，即形式意義上的行政，由于現代社會的復雜性，某些實質意義上的行政也受行政規則支配。
行政法并不以國家公共行政為限，行政機關以外的公共組織所為的公共行政活動也在行政法的調整范圍之內 。
在法國，行政法被認為是調整行政活動的公法。行政法首先是公法的組成部分，其次是公法中專門調整行政活動的部分。
在英美國家，行政法被認為主要是“控制行政機關權力的法律” 。英美的行政法觀是由其制度所生成，與其法律不分公法、私法，注重程序問題的傳統相吻合。
所謂行政法是調整行政活動的法規規范的總稱，它主要規范承擔國家行政權力的組織，行政權力的活動以及對行政權力后果如何補救，其目的在于實現依法行政，確認或建立行政法律秩序 。
其包含的含義為：行政法的核心是對行政權力的控制，是規范承擔行政權力的組織、行政權力的活動、以及對權力行使的后果進行補救的法律，目的在于實現依法行政，確認或建立符合人民利益和意志的行政法律秩序，依法行政是行政法的基本原則，是貫穿所有行政法規范的核心，是行政法的精神。
二、行政法基本概念與特點
(一)基本概念
所謂行政法，是指行政主體在行使行政職權和接受行政法制監督過程中而與行政相對人、行政法制監督主體之間發生的各種關系，以及行政主體內部發生的各種關系的法律規范的總稱。
它由規范行政主體和行政權設定的行政組織法、規范行政權行使的行政行為法、規范行政權運行程序的行政程序法、規范行政權監督的行政監督法和行政救濟法等部分組成。其重心是控制和規范行政權，保護行政相對人的合法權益。
控權貫穿行政法制度的全部，從控權期間分析，行政組織法屬事先控權，行政行為法、行政程序法屬事中控權，行政監督法屬全程控權，行政救濟法屬事后控權。
(二)特點
行政法在形式上沒有一部完整的法典，而是由分散于憲法、法律和法規等為數眾多的法律文件中的規范組成。
實體法與程序法沒有明確的界分，有關行政活動的法律規范，往實體和程序規范同在一個法律文件之中，就整體而言，行政法規范更多的是程序規范，而且程序規范占主導地位。例如2011年6月30日頒布的《行政強制法》，全法71條，程序性規范高達50余條，占絕大多數。
行政為所欲為與行政法規范之間聯系密切，不可分割。在法國，行政法是在行政法院的判例的基礎上發展起來的，抽去判例，法國就無所謂行政法 ，脫離了行政訴訟這一基礎，行政法無從產生。
三、行政法基本原則
行政法基本原則是指導和規范行政法的立法、執法以及指導、規范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性法則，是貫穿于行政法具體規范之中，同時又高于行政法具體規范，體現行政法基本價值觀念的準則。
1、合法性原則
又稱依法行政原則、法治行政原則，指的是行政機關的一切行為都必須遵守法律，依法而為，受法律的約束。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行;沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。
我國行政法依法行政原則移植于德國，英國稱之合法性原則。1993年，應松年老師提出法律保留、法律優先、法律優位 。
法律保留：重大事項由法律規定，《立法法》第九條絕對法律保留事項：犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項。
法律優先、法律優位：指行政機關必須遵守現行有效的法律。
例如1997年公安部《計算機停息網絡國際安全保護管理辦法》(公安部33號令)規定的部分內容，被2005年《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十八條規定所涵蓋，因此，在法律適用上，應優先適用《治安管理處罰法》。
2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施剛要》，明確指出依法行政的基本原則。
2、比例原則
比例原則，又稱合理行政，源于德國法的原則。目前，英國也在采用此原則，稱之為合理性原則。指的是所有行政活動，尤其是行政機關根據裁量權作出的活動，都必須符合理性，公平公正對待、同等情況同等對待。
此原則強調行政機關手段和目標成比例，設定目標時要考慮手段的必要性要求，只有目標沒有手段，必將導致不擇手段 。實施手段時要考慮適當性要求，行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾，所采取的措施和手段應當必要、適當。
當多種手段并存時，應從輕到重的選擇適用。還要考慮經濟性的要求，考慮到投入和產出的關系，行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式，有損害結果時，要遵循最小損害原則。
3、程序正當原則
行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關工作人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。
程序制度的核心是理性，包括工具理性、溝通理性，司法主要是工具理性，其解決的是技術問題，立法、決策是溝通理性，解決的是民主問題。
4、信賴保護原則
又稱誠實守信原則，德國強制有法依法，無法依承諾，不能出爾反爾。法律的重要目標就是安定性，不能因為少數人的利益，犧牲多數的利益，也不能因多數人的利益，犧牲少數人的利益。
體現在我國行政法中，就是指行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定;行政機關規定或決定一旦作出，不得輕易更改，確因國家利益、公共利益必須改變時，必須有充分的法律依據、遵循法定程序，還應當給予權利受損的人補償 。
5、效率原則
提高行政效率，積極履行法定職責，禁止不作為或者不完全作為。遵守法定時限，禁止超越法定時限或者不合理延遲。盡可能減少當事人的程序性負擔，節約當事人的辦事成本 。《行政許可法》第二十六條規定。
效率性是現代社會法治的要求，2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施剛要》中，明確提出高效便民的要求，行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。
6、權責統一原則
篇11
公開行政許可的法定依據。辦理審批、許可的依據包括法律、法規、規章，都應當在人大和政府的公報以及有關的傳媒上公布，不經公布的，不得作為行政許可的依據。這樣的規則，就可以在公眾的監督下，抵制和排除某些機構濫設許可。
篇12
文章編號:1004-4914（2011）06-083-02
行政協助行為是現代行政管理中不可或缺的重要內容，是行政管轄權的重要補充。所謂行政管轄權是指行政主體之間就某一行政事務的首次處置所做的權限劃分，這種劃分既存在于縱向主體之間，也存在于橫向主體之間。對行政機關的管轄權力作出科學合理的劃分，有利于適應社會分工的細化和專業化，確保使行政權力能有效發揮作用；有利于制約行政主體的權力，實現公權力之間的相互制衡；有利于明確行政主體的責任，避免出現推諉、扯皮；也有利于提高行政效率。
隨著社會經濟的不斷發展，社會分工日益細化和專業化，行政主體所需要面臨問題也愈發復雜多樣，有些問題更是是跨地區、跨行業，比如汶川大地震救災、甲型HINI疫情防控，這些問題依靠單一機關都不可能得到及時有效處理解決，為了彌補行政管轄權的缺陷，就需要其他行政機關協助解決問題。行政協助在這種背景下應運而生，和行政管轄權制度相互配合，一方面為各行政機關的職權劃定嚴格的范圍，避免行政權力被濫用，另一方面能夠適應社會發展的需要，避免行政權的僵化失效。
一、行政協助的含義
我國行政法學界對行政協助的概念存在幾種不同的觀點：（1）行政協調說，從行政管理學的角度出發作出論述，認為是同級行政機關之間或者不相隸屬的行政機關之間密切配合、協調一致，共同完成行政事務的方法，這種概念相當寬泛；（2）公務協助說，也叫公共協助關系，指對于某一事物無管轄權的行政機關給予有管轄權的行政機關的請求，依法運用職權給予協助，但這種理論忽略了有時行政機關請求其他機關協助執行公務并不只是沒有管轄權，也可能是出于經濟效率的考慮；（3）行政管理說，將行政協助定義為公民主動協助國家行政管理的行為，例如見義勇為，但是公民及其他不具有行政權力的個體的協助行為應劃入社會協助范圍，行政協助的主體必須是行政主體；（4）同一職權說，這一理論簡單認為行政協助是兩個以上的行政主體行使同一職權的活動，但行政協助應該是應請求機關要求而作出的，而且兩者不是簡單的共同行政，而是協助與被協助的關系，被協助的機關是主體；（5）行政職權協助說，持這種觀點的學者認為，行政協助是行政權上的協助，指行政主體在實施行政職權過程中，給予本身的條件與公務的協助，其他行政主體配合其實施同一行政行為或者共同行政行為的法律之途，將行政協助的主體界定為行政主體，一方面排除了公民個人及民間組織的協助，厘清了行政協助和社會協助的界限，另一方面將由法律授權獲得行政主體地位的社會組織納入行政協助的主體范圍，但是該概念對社會組織的范圍沒有作出明確規定；（6）執法協助說，該說法從行政執法的角度論述，認為行政協助是經其他機關的請求，任何行政機關都有在其職權范圍內請求機關提供協助的義務，但是請求機關和被請求機關是從屬關系和被請求的行政機關所協助的是自己的職責的情況下除外，這一理論雖然明確了行政協助機關的關系，但是“任何行政機關”的說法忽略了法定性。
從上述概念我們不難看出，行政協助行為的含義包括以下幾個方面：（1）作出行政協助行為的主體是平行的行政機關，他們之間不具有隸屬關系，上下級單位之間可以通過命令的方式執行職務，而不需要協助。另外，其他國家機關、組織和個人對行政機關的協助不是行政協助，行政協助只發生在行政主體之間。（2）行政協助發生在行政主體在行使某項行政職權的過程中，只是由于一些原因該職權不繼續順利有效地行使，因此需要必要的協助。如果職權尚未行使或已經行使完畢，則沒有進行協助的必要。（3）行政協助的過程和內容必須符合法律規定，即行政機關必須符合請求協助的法定條件，同時被請求機關又不存在法定可以拒絕的理由，這是被請求機關必須給予行政協助，否則將承擔法定的責任和后果。由此可以看出，行政協助統統具有義務性。（4）行者協助必須是給予執行公務的需要，而且要控制在必要的范圍內，其職權的行使同樣受到監督和制約，不得濫用。
二、我國現行行政協助制度面臨的困境
我國的法律法規中也有一些關于行政協助的規定，例如《海關法》第12條第2款規定：“海關執行職務受到暴力抗拒時，執行有關任務的公安機關和人民武裝警察部隊應當予以協助。”《突發公共衛生事件應急條例》第44條規定，公安機關應衛生行政主管部門的請求，對拒絕配合接受隔離治療、醫學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病人依法協助強制執行。《中國華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中也有一些相關規定，但總的來說，這些規定都過于原則和簡單。我國的行政協助制度還存在著很大的問題。
1.管轄權不明確。雖然行政組織法對行政組織機構的管轄權問題作出了明確的規定，但由于我國行政體系在本身組織機構方面就存在眾多問題，機構臃腫，人員冗余，因此仍存在嚴重的權責不明，當管轄權出現交叉時，有利的就爭著管，無利的就相互推諉扯皮。
2.缺乏相關立法。如上文所述，我國目前關于行政協助的立法非常籠統，對行政機關可以請求協助的情況，協助機關有權拒絕的情況，執行協助職務發生糾紛的處理，在重大活動和緊急狀態中協助方式、權限等方面都缺乏規定，因此可操作性非常弱，難以對行政機關作出行政協助行為時有可能發生的權力濫用進行約束。
3.地方保護主義嚴重。一些部門和地區，為了維護自身狹隘和短期的利益，拒絕部門和地區間的合作，使一些規模較大的行政行為難以實行，行政效率大為降低。
三、德國行政協助制度立法的概況
我國對行政協助相關的立法內容既少且非常籠統，因此外國的行政程序立法的經驗對完善我國的行政協助制度有非常重要的借鑒作用。
德國是較早在行政程序法明文對行政協助作出規定的國家，早在1966年《西德行政程序標準草案》中就已經對行政協助作出規定，1976年《聯邦行政程序法》也詳細規定了行政協助的適用范圍、地域管轄、職務協助等內容。《行政程序法》第4條第1款規定：“任何行政機關應其他行政機關的請求都應提供職務協助。”即“行政協助是所有行政機關原則上又應當遵循的處理相互之間關系的基本的行政制度。”同時，在第5條第1款規定，在下列情況下，行政機關尤其可尋求職務協助：（1）由于法定原因，公務不能獨立完成；（2）由于事實上的原因，特別是缺少必須的人力和設備而不能完成公務的；（3）不具備而且不能調查獲得為完成某一任務所需對某一事實的認識；（4）完成公務所需的書證或其他證據，由被請求機關擁有；（5）僅在支出較被請求機關所需者更高的費用的情況下，才能完成公務。關于行政協助發生的費用負擔，第8條規定：“1、請求協助機關不需要向被請求機關支付行政費用。如具體個案的墊款超過50馬克，可要求請求協助機關償還。相互間提供職務協助的，無需償還墊款。2、被請求機關為實現職務協助所為必須支付的公務，有權得到第三人所欠的費用（行政費用、使用費和墊款）。”這一規定不僅規定了償還墊款的標準，還規定了因第三人產生的費用問題。如果被請求行政主體認為需要決絕協助時，可以根據第5條第2款：“1、因法定原因，不能提供協助的；2、如果提供協助，會嚴重損害聯邦或州利益的。”以及地5條第3款規定：“1、其他機關較為方便或較小花費即可提供協助；2、被請求機關必須支出極不相稱的巨大開支方可提供協助；3、考慮到請求協助機關的只能，被請求機關如提供協助即會嚴重損及自身職能的。”拒絕協助請求，并且告之請求機關拒絕的原因。同時，其第7條規定：“（1）是否允許職務協助所擬實現的措施，應依照適用被請求協助機關的法律判斷，是否允許職務協助本身的實施，應依據適用被請求機關的法律判斷。（2）請求協助機關對所涉及措施的合法性負責，被請求機關對職務協助的實施負責。”
四、外國行政協助立法對我國的啟示
行政協助是現代行政必不可少的組成部分，對提高行政職能的靈活性、協調性，促進現代行政規模化、系統化，提高行政效率，減少浪費都有著非常重要的意義。盡管我國的行政協助制度問題重重，但其他國家的成功經驗能夠為我們解決問題，尤其是立法方面的問題提供借鑒、啟發思路。
1.充分重視行者協助的相關立法，在復雜多變的現代社會中“強調個行政機關在專業化分工基礎上的相互配合，成為科層制行政體制下行政法制度對行政機關處理器相互間關系的必然選擇。建立行政協助制度可以克服科層制行政體制的弊端，彌補單一行政機關行使其行政職權時的缺陷。”為了使行政協助行為能夠合理有效地發揮作用，建立科學完善的法律制度是必不可少的。另外，在行政程序法中作出統一規定，將分散在各個法律法規中零散的規定集中起來，作出通則性規定，可以避免因條款分散帶來的沖突，減少工作量。
2.規定行政機關可以請求協助和拒絕協助的情況。應松年教授領銜起草《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中第17條規定，“行政機關之間應當基于行政的整體性，統一性，相互提供協助，共同完成行政管理任務。有下列情形的，行政機關可以請求其他行政機關協助：（1）獨自行使職權難以達到行政目的的；（2）有特別緊急或特別危險情況發生的；（3）因人員、設備不足需要協助的；（4）執行公務需要的事實資料不得由行政機關自行調查的；（5）執行公務所必需的文書、資料、信息為其他行政機關所掌握，行政機關自行收集難以獲得的；（6）其他可以請求行政協助的情形。”可以說，試擬稿對可以請求協助的規定比較完善，但是忽略了在行政成本更低的情況下可以請求協助的情況，不利于行政效益的最大化。除此之外，也缺乏對拒絕協助情況的規定，這等于是為部門和地方保護主義大開方便之門，一方面有可能導致請求協助機關出于自身利益考慮關強迫被請求機關接受不合理的請求，另一方面也給被請求機關任意拒絕合理的協助請求創造了機會。
3.對行協助提出的形式、過程中的法律責任以及解決糾紛的機制作出明確規定。可以采取德國的做法，規定協助請求除緊急情況外，需以書面形式作出，而被請求機關如果拒絕協助，也要以書面形式通知請求機關，并說明理由，為明確法律責任提供方便。對于行政協助行為中的法律責任的劃分可以借鑒德國《行政程序法》第5條第5款的規定：“被請求機關認為其本身無協助義務時，應告知請求協助機關其觀點。請求機關堅持要求協助時，由其共同的業務監督機關決定之；無此監督機關，則由被請求協助機關的業務監督機關決定。”行政程序法試擬稿第14條第4款規定：“因行政協助發生爭議的，由請求機關與協助機關共同上一級機關裁決，無共同上一級行政機關的，由各該上級機關協商解決。”但對于通過雙方上級機關協商不能達成一致時的處理辦法未有提及。同時，如果被請求機關拒接請求協助機關合理的協助請求，造成了行政成本提高，效益下降，這種情況下應由哪一方承擔責任也應作出明確的法律規定。
4.明文規定行政協助過程中產生的費用負擔問題。德國行政程序法“原則上由被請求機關復旦費用，因為被請求機關既然在法定情形出現時提供行政協助是履行行政職責，其經費開支當然已經包含在通過財政預算撥付給被請求機關的行政經費中。”而韓國的規定則有所不同，他們規定請求機關應當向被請求機關支付費用，當二者就費用數額不能達成一致時，由雙方共同的上級機關局決定。相較之下，為了鼓勵被請求協助的機關積極提供協助，而且考慮到我國目前行政管轄權利的劃分尚不完善，機構組織也不盡合理的情況下，采取韓國的做法比較有利。
參考文獻：
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(一)行政強制原則籠統抽象,實踐中無法具體實施
《行[:請記住我站域名/]政強制法》明確規定,或者雖沒有明確規定但在和整個條文中呈現出來的原則有六項,具體為:平衡原則、比例原則、行政強制法定原則、教育與強制相結合原則、正當程序原則和救濟原則。其中,第五條所確立的比例原則是我國第一次在行政立法中明確確立的原則。比例原則,要求在行政強制的設定和實施上,應在其所追求的目的與所采取的手段進行平衡,采取非強制手段可以達到行政管理目的的,不得設定和實施行政強制。此原則源于德國19世紀的警察法學,現在是德國等大陸法系國家以及歐共體法中一項重要的一般行政法原則和憲法原則。廣義的比例原則的內容包括必要性、適當性和比例性的要求,這些要求都是具有不確定的彈性要求。比例原則的核心內容是“最小損害”原則。這一原則在實踐中可操作性不強,在具體的行政強制實踐中,往往是以公益為名,對個人正當權益過分忽視,一種普遍的觀念認為,目的的正當性當然可以證成手段的正當性。行政強制執行手段帶有強制性,行政主體和行政相對人之間在行政強制執行手段下是被服從與服從的關系。為了盡快實現行政目的,行政機關往往以各種理由運用強制手段提高效率,對于非強制手段會很少適用。所以,這一原則在實踐中如何操作是一個很重要的難題。
(二)落實限制“委托執行”困難重重
《行政強制法》第十七條規定行政強制措施權不得委托,行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施,其他人員不得實施。這條顯然是針對多年以來社會上由非行政機關或者不具備資質的人員行使行政強制的“亂象”而制定的,本條禁止了“委托執法”及公務員執法,有利于肅清行政強制中的混亂現象。但是,法律規定禁止其他人員執法和實施強制,而實踐中其他人員執法現象不但沒有減少反而還有擴大增加的趨勢。究其原因:一是基層執法力量不足,基層執法編制不夠,執法任務又很重,因此導致很多執法主要靠其他人員去完成。二是執法重心沒有下移到基層,很多執法編制和執法人員都浮在中層和高層,或者是執法貴族化傾向,有執法資格的人員不執法,沒有執法資格的人員滿大街執法。這就是我們基層執法的部分現狀。此條過于絕對的表述造成了立法上的尷尬:有些強制執行是行政機關的執法部門和執法人員無法親自實施的,就會導致行政強制的軟弱無力。
(三)人民法院執行能力面臨挑戰
《行政強制法》第十三條規定行政強制執行由法律設定。法律沒有規定行政機關強制執行的,作出行政決定的行政機關應當申請人民法院強制執行。有學者認為,由行政機關自行實施行政強制執行,即由行政機關自己執行自己做出的行政決定,背離基本的正當程序原則。所以,加入申請法院強制執行,可以說是在程序上又為行政強制執行多了一道審查程序,從理論上來看,這有一定的益處。但是,行政強制執行權畢竟是行政權,執行的內容是行政決定,目的是實現行政職能。行政強制執行往往涉及生活的方方面面,其中也包括專業性很強的行政強制執行活動。從法院的系統來看,一般由執行庭負責執行,由行政庭負責審查。由于人力和物力的缺乏,往往由行政庭來擔任執行庭的部分執行任務,這就必然導致在審查過程中的馬虎。另外,行政主體容易形成惰性。我國行政主體自行強制執行的前提是必須要有法律的授權。如果行政主體沒有法律的授權,那么它必須申請人民法院強制執行。行政機關可能為了免責或怕麻煩,有可能將本來可以自行執行的事項統統申請人民法院執行,這不但不能充分發揮行政機關的行政管理職能,而且增加了人民法院的負擔。反之,屬于法院的執行事項,本應立即執行,法院故意不執行或拖延時間,會降低行政效率損害相對人的合法權益。最后,人民法院對行政主體提出的申請執行案件,只能進行形式審查,同時由于案件數量的巨大,人民法院作出錯誤執行裁決并強制執行的情況難以避免。在此,違法的行政強制執行并不是行政機關做出的,行政機關不會因此承擔責任,要求法院承擔責任,若法院出現司法****,相對人的維權途徑就更加困難。
二、實踐中運用行政強制法的因應之道
鑒于行政強制法在實踐中遇到的問題,我們可以在以下方面進一步完善。
第一,貫徹以人為本的執法理念,維護公民的合法權益。現代法治國家是建立在以人為本、對人的基本權利的保障基礎上的。行政強制原則籠統抽象,運用行政強制過程中應樹立以人為本的理念,對弱勢群體應有包容態度。首先,行政強制原則不可避免的涉及到公共利益和私人利益之間的矛盾和沖突,當二者發生沖突時如何解決?傳統的觀念認為公共利益高于私人利益,私人利益要向公共利益讓路,在實踐中我們應該具體分析,必須動態的
考量相關利益,做到公私利益兼顧。其次,運用行政強制原則時應樹立服務意識。服務是政府的存在基礎,在民主政體下,政府只是手段,是達成公民福祉的工具,而非目的。政府的地位決定了它不能剝奪公民的自為的權利,不能以強制手段為政府自己提供擴張權利的機會。當然樹立服務意識,也不是一味的要求行政機關遷就公民,在對相對人的合法權利給予適當的考慮后,也要適時的運用強制手段,以維護行政權威。再次,強制手段要體現人性化。手段的人性化并不是只講人情,不講法治,而是在以人為本理念的支撐下,在法治的大前提下,進行執法手段的更新,更多的關切相對人的現實,真正把相對人當人看。 本文導航
1、首頁2、維護行政權威
第二,適當進行擴大解釋,維護行政權威。針對《行政強制法》第十七條的規定,有些強制執行是行政機關的執法部門和執法人員無法親自實施的,就會導致行政強制的軟弱無力的現象,我們認為可以在實踐中適當的進行擴大解釋。所謂擴大解釋,即對法律條文有關詞句的含義作出擴展,使其比字面通常理解的含義更廣泛、更豐富,當然,這種法律解釋不能違背立法原意。第十七條的立法原意是如果可以通過委托來獲得行政強制措施權,則意味著不需要依據“法律、法規”,只需要依據“行政決定”就可以獲得一種對公民人身權和重要財產權產生直接影響的權力,這顯然有違行政法治的精神,也不符合行政強制法定原則。但是,我們也應該看到現實生活中執法空白也是大大存在的,如果將職能進行重新配置會對部門之間的權力和利益產生重大影響,這將是一個長期的部門之間相互博弈的過程。為了維護行政的權威,有必要對第17條進行擴大解釋,以應對執法空白。同時,必須真正解決執法重心下移問題,解決執法重心下移的體制和制度配套問題。還要提高執法裝備的技術化、信息化程度,減少對執法人員數量的過分依靠。
