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（二）財政資金運行透明度不高。

財政專戶資金運行分為預算內和預算外兩種模式，對預算內專戶資金實行了嚴格的預、決算制度，接受人大審議、審計監督、人行審核把關，形成了較完善的監督制約機制，而散落在基層商業銀行大量的預算外財政專戶資金，往往脫離了人大、審計、人行等部門監督，透明度不高，當地政府很難全面掌握這些信息，直接影響政府預算工作的科學性和完整性。

（三）財政專戶分類細、資金沉淀多。

專項資金開戶過細，最主要體現在社保基金專戶上，分別按“生育”、“醫療”、“養老”、“失業”、“工傷”等五金分設專戶，同時，“醫療”基金又按照“城鎮”“、農村”進一步分設，非稅收入資金也分為縣直單位非稅收入資金戶和鄉鎮非稅收入資金戶，賬戶數量過多，資金沉淀多，截至2013年末，尚志市預算外資金及財政專項資金余額6.83億元，而國庫庫存余額僅1.81億元，僅占財政資金總額的26.5％，73.5%的預算資金游離于國庫之外。

二、財政專戶對財政資金管理的影響

（一）虛增財政收支，降低財政資金使用效率。

各級地方財政將大量財政資金通過國庫調撥至在商業銀行開立的財政專戶，再通過專戶進行二次分配，形成實質上的“第二國庫”，虛增財政資金收支，增加資金劃撥環節，而且大量財政資金沉淀在專戶上，違背了財政國庫管理制度改革的初衷。沉淀于各類專戶的大量資金，游離于預算管理體制之外，削弱了財政資金使用效率與執行效果，對國庫單一賬戶的構建產生阻滯效應。

（二）財政專戶繁多，財政資金使用缺失監督。

《國家金庫條例》第十一條第四款規定“：國庫的主要權限包括財政存款的財政庫款的支撥”，賦予了國庫監督財政存款開戶的權力，但《國家金庫條例實施細則》和相關文件中都沒有明確國庫監督財政存款開戶的內容和范圍，國庫難以掌握和監督財政在商業銀行的開戶情況，導致從人民銀行國庫轉出的大量專項資金監督幾乎處于“真空”狀態，容易發生貪污、挪用的風險。再者，從相關預算法律法規看，人民銀行對財政性資金監督主要是通過對商業銀行集中支付業務待劃轉清算戶的檢查進行，但實際上預算收入與支出執行權均集中在財政部門，僅對商業銀行檢查難以起到治本的效果。

（三）商業銀行不良競爭，大量財政資金游離在國庫之外。

一方面由于目前國庫存款利率按照活期利率計息，利率固定化及現金管理功能的缺位造成財政部門不但對預算外資金納入國庫管理缺乏主動性，而且想方設法將預算內資金劃出去，以謀求更高收益；另一方面財政存款的穩定性強、資金數額大，商業銀行對財政資金的爭奪異常激烈，以各種優惠條件吸引財政資金，而且由于大多數財政存款專戶資金性質不明確，商業銀行將財政資金專戶歸入一般性機關團體存款中，使之變成了一般性繳存款，從而向人民銀行少繳財政性存款。在地方國庫現金管理尚未實施的情況下，地方財政部門出于收益最大化和脫離監管的天然訴求，可能會以各種方式將財政資金從國庫調出，造成大量財政資金沉淀在商業銀行，減少了財政資金使用操作和管理的透明度，同時也加劇了商業銀行的不正當競爭，使大量國庫資金游離在國庫之外。

三、進一步加強財政專戶管理的建議

（一）制度先行，統一財政專戶管理。

制度建設是加強財政專戶管理，建立健全財政專戶管理長效機制的根本保證。目前，財政專戶管理的相關規定大多分散在各個專項資金的管理辦法中，缺乏統一規范的，具有指導性的財政專戶管理辦法。因此，需要盡快制定統一、規范的財政專戶管理辦法，從制度上明確界定財政專戶資金核算范圍，減少納入財政專戶管理的資金數量，是加強和規范地方財政專戶管理的前提。同時，也要明確財政、人民銀行、審計等部門在財政專戶管理方面的職責，清理、撤銷不合規專戶，統一規范財政專戶開設、使用和管理。

（二）落實為重，提升專戶管理成效。

制度是加強專戶管理的基礎，落實是強化效果的根本。《財政部關于清理整頓地方財政專戶的通知》（財庫［2011］1號）文件中，針對非稅收入專戶管理的問題，提出了“在嚴格落實非稅收入開戶的政策規定，嚴格執行按旬劃庫的制度要求”。但目前執行情況不容樂觀，因此上級財政部門要加強對下級部門制度、規定落實情況的監督檢查和指導，對于專戶管理過程中出現的違紀、違規問題嚴肅處理。

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2．財政專項資金審計監督不力

鄉鎮財政資金的管理和使用過程中缺乏健全的內部控制和內外部審計監督，造成財政專項資金嚴重的浪費和低效益。鄉鎮財政專項資金受到多方面的監督，包括上級主管部門、監察機關、審計機關、紀委、財政部門等，雖然多頭管理，實則政出多門，無法有效的實施統一的監督和管理，缺乏統一的監管制度和監管指標，各個監督管理部門存在嚴重的信息不對稱和信息資源難以共享，各個監管部門存在相互推諉和扯皮的現象，造成鄉鎮財政資金監督管理的嚴重缺位，影響國家政策的有效落實和財政專項資金的高效利用。

二、強化鄉鎮財政專項資金管理建議

1．進一步完善鄉鎮財政監管制度

提高鄉鎮財政專項資金的使用效益，首先必須加強鄉鎮財政監管制度建設，完善鄉鎮財政專項資金監管的制度，通過完善的政策和制度加以保證，促進鄉鎮財政資金的使用和管理能夠在科學、有效的機制下運行，保證財政專項資金的優化。其次，應該明確鄉鎮政府在財政專項資金管理中的地位，進一步規范鄉鎮財政資金的所有權和使用權，明確鄉鎮政府的債權和所應當承擔的債務，規范鄉鎮財政部門的財政審批權。鄉鎮財政部門在財政專項資金撥付之后，應該實施的對財政專項資金的發放和使用過程、使用績效進行監督和考核。最后加強對鄉鎮財政資金的監督制度的執行。根據考核結果對鄉鎮財政部門進行獎懲，促進鄉鎮財政資金的有效的監督和控制，促進鄉鎮財政專項資金能夠落到實處，促進支農惠農政策的充分落實。

2．完善財政資金支持項目管理機制

鄉鎮財政部門在專項資金的使用過程中應該充分的參與項目實施，對項目的實施過程實行全過程的監督和控制。鄉鎮財政專項資金實施項目從選項、立項、實施和結項等過程都應該有財政管理部門人員的參與，通過對項目方案實施科學的規劃和實際，充分的落實財政支持政策，促進鄉鎮項目建設和發展。鄉鎮財政在項目的申報和執行的過程中，應該對鄉鎮財政項目的真實性、科學性進行充分的考察分析，并提出合理化的建議，降低項目申報的隨意性和重復性。在進行項目招投標管理的過程中，應該保證項目招標公開透明，防止暗箱操作，降低交易成本，充分提高財政專項資金的使用效益，使專項資金每一分錢都能夠落到實處。

3．加強鄉鎮財政專項資金預算管理

在專項資金預算管理方面，鄉鎮財政應該根據資金管理制度和資金使用目的，制定科學的專項資金預算管理，結合上年度財政項目的問題和收支明細，制定本年度的專項資金預算管理。充分考慮資金預算管理中存在的問題，制定詳細的、充分的預算編制計劃。對專項財政資金的使用要建立專門的項目庫管理制度，對專項資金的使用進行事先科學的分析和審核，為預算部門提供科學的參考。另外，應該提升鄉鎮財政部門預算管理的權威性和嚴肅性，保證預算管理的執行力，加強預算控制，并對預算執行結果進行科學的評價，以檢驗鄉鎮財政資金使用的效果和效益。

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（二）使用隨意

我國現行的編制預算實行的是"人員經費按標準，公用經費按定額，專項經費按實際"模式，依據基數加上增長，有的甚至還將專項資金切塊分配，此種模式也就造成了專項經費的編制標準不夠科學合理。專項資金預算的主觀性和隨意性，也就直接導致了專項資金使用上的隨意性，截留、挪用現象普遍，例如，用來補貼困難群眾的醫療救助資金，就被不同程度的挪用。類似行為歪曲了專項資金的真實用途，財政資金的不合理利用也使人民群眾有一定的損失，造成財政資金的浪費。

（三）使用效率不高

各級各部門在申請財政專項資金時投入了大量的人力、物力，從項目的策劃，到申請材料的準備和申報，都占用了專職工作人員的大量時間，使得專項資金的申請成本在無形中增大。此外，不同的專項資金被不同的部門掌控，統一項目可以從不同部門以不同的名義來申請專項資金，使資金的用途被分散，最后導致資金難以統籌規劃合理配置，使專項資金的作用不能最大地發揮出來。由于專項資金的下撥在不同部門之間轉手，導致專項資金的撥款周期較長，對資金的使用效益造成了不利影響。

2加強財政專項資金管理的措施

（一）清理申報項目，縮小范圍

長期以來，專項資金并沒有很好的做到專款專用，為此，對多達幾十項的專項資金要進項定期的清理，對資金的使用情況、資金的管理情況、資金的使用效益等進行具體的了解，并且對各項資金存在的必要性進行客觀公正的評價。對于使用效率不高使用效益不明顯的資金，進行大力的壓縮，并且在一般性預算支出中加入經常性的專項支出，例如對農村生活貧困家庭的資助，以及對警車以及警務設備的定期檢查和更換費用，可以列入到經常性的專項支出。

（二）明確各部門責任

從管理學的角度來說，各個部門的負責實際上也是各個部門的不負責，這樣的管理基本上是無效的，只有明確各個職能部門的責任，才能建立起有效的財政專項資金管理制度。財政部門與管理部門之間相互制約、相互監督，才能好的形成監督體制。財政部門和管理部門可以就相關的責任進行明確的劃分，并制定合理的違責處理辦法。將財政專項資金的使用納入到財政監管的范圍之內，將主管部門挪用專項資金的行為從根本上杜絕。

（三）多方面審計監督機制

財政專項資金數額大、覆蓋面廣，國家審計人員數量相對較少，且對各地方的財政政策相對不熟悉，因此決定國家審計人員難以對專項資金的使用情況進行全面判斷。由于審計部門與被審計部門在同一行政體制之內，所以審計結果和審計意見在獨立性的顯現方面有很大的限制，這時就需要社會審計和內部審計相結合。國家審計、社會審計和內部審計的結合，通過橫向和縱向的結合，從而提高對財政專項資金的審計的效率和效果。

（四）提升政府理財的能力和水平

提升政府的理財能力和水平，可以有效的規范地方政府的財政專項資金的管理。首先需要逐步淡化財政專項資金的作用，使政府和市場的職能邊界得到規范，使基本化公共服務均等化，運用政府的獨立財權有效提高其對資金的調度和運營能力。其二，要加強績效控制工作，從而對績效審計和績效監督進行有效推動。使財政專項資金項目的收益和成本的比重得到有效提高。其三，要將年度預算管理向財政專項資金中期考核機制進行轉變，使政府的會計制度向全責發生制進行轉變，從而有效提高政府的理財能力。

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二、加強鄉鎮財政資金管理的對策建議

1.不斷完善鄉鎮財政資金管理制度隨著我國城鄉一體化建設進程的不斷深化，要不斷完善健全鄉鎮財政資金管理制度，為鄉鎮財政資金管理提供規范指導。相關財政部門要對鄉鎮現行的資金管理制度進行調查和評價，根據新形勢的要求對現行制度進行調整和完善，例如專項資金管理、負債資金管理、國有資產管理、預算管理等制度，從而逐步形成統一完善的資金管理制度。新的資金管理制度要進一步明確鄉鎮財政部門的職能，將國家財政政策的落實作為核心，在事權上要強調依法理財。首先，要對鄉鎮財政資金管理的層級進行科學劃分，要對相關財政部門和人員的權責利進行明確，從而做好資金管理工作；其次，要嚴格貫徹落實鄉鎮財政資金管理制度，在修改時要經由上級部門審批同意，強化制度的可操作性，真正將制度落到實處。

2.加強對財政專項資金的監督近些年來，國家加大了對基層鄉鎮的專項資金投入力度，作為財政專項資金管理部門，鄉鎮財政一定要嚴格按照國家相關規定對財政專項資金支出進行操作，提高專項資金使用的有效性、安全性和規范性。上級財政部門要加強對財政專項資金的監管力度，按照事前預算、事中控制、事后監督的資金管理方法來執行。要將資金管理工作的重點放在資金跟蹤方面，對資金使用進行嚴格審批，規范使用流程，杜絕私自挪用資金的情況出現；要對資金的使用進行嚴格把關，各專項資金一定要嚴格按照用途進行支出，避免擠占專項資金的情況；要對專項資金進行核算，由專人專賬負責資金的核算與管理；要加強對資金的監督，尤其是要對資金使用的全過程進行監督。

3.引入現代化資金管理模式鄉鎮財政部門要認清當前財政資金管理的新形勢，及時的發掘財政資金管理中存在的漏洞和缺陷，對資金管理手段和方式進行創新完善，提升資金管理水平，實現財政資金管理的現代化。鄉鎮財政部門應該引入先進的電子信息平臺，建立專業化、規范化、數據化的資金管理系統，將財政資金的管理納入到數據平臺中來，從而提高財政資金管理的科學化、透明化。信息平臺的應用可以有效的規避傳統人工管理模式下的諸多弊端，使得財政資金從申請、撥付到使用全環節透明運行，有利于提高財政資金的使用效率。

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財政支出績效管理是一種特殊的管理活動，它運用科學的評價方法對財政支出的全過程進行相關分析，并將考評結果融入整個預算編制，從而使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則進行，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。

一、西方國家財政支出績效管理改革的新特點

20世紀90年代以來西方發達國家掀起了新一輪績效預算改革，結合近年來新公共管理運動的理念，將更多的注意力從財政支出過程的管理轉到對財政資源使用成果的關注，取得了很大的成效。

（一）獲得立法機構的廣泛支持

許多國家已完成了績效管理的相關立法。如美國的《政府績效與成果法》，英國有《財務管理法》，澳大利亞有《計劃管理與預算》，新西蘭有《財政法》。這些法律明確了不同政府部門的權力與義務，保證了績效評估的透明性、權威性與固定性。

（二）績效評價成為提高公共部門管理水平的新工具

績效評價不僅成為財政資金管理制度的一部分，也成為政府管理理念的一次革命，績效評價已經成為提高公共部門管理水平的新工具。尤其在很多國家，地方政府的改革力度甚至超過了中央，地方政府在公共服務的提供上，更能顧及地方社會公眾偏好。

（三）政府設立了強有力的績效審計機構

在美國，政府責任總署（原美國審計總署）不僅監督聯邦資金的有效使用，還要對聯邦政府進行業績審核、項目評估、政策分析等。此外，很多國家都重視發展計算機網絡技術，為績效管理的順利實施提供了技術條件，這也為績效審計提供了可靠保證。

二、我國財政支出績效管理制度改革的困境

早在2003年4月財政部就下發了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》，此后又下發了一系列制度辦法，開始探索建立財政支出的績效考評制度。從這幾年實踐情況看，績效監督工作的效果還不理想，主要是由于當前績效監督環境基礎還很不完善，實施績效監督還存在較多的難點。

（一）觀念制約

傳統計劃經濟體制下，政府資金的管理往往是粗放式的。目前雖然我國社會主義市場經濟體制改革進行了這么多年，但是很多市場規范化的觀念仍然沒有深入人心。在財政資金的監督審計和考核方面，一些官員和民眾仍缺乏一種公共性、效率化的現代財政觀念。

（二）制度制約

1.預算管理模式尚未完善。目前我國預算的編制、執行、監督各方面都存在不規范的現象，嚴重影響績效預算的推行。首先，在預算編制方面，自主性和可預見性較差。其次，預算執行方面，我國國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系改革剛起步，問題頗多。第三，預算監督體系不健全。人大、審計、公眾等監督乏力。

2.財政的基礎管理水平較低。在政府財政管理水平較弱的時候推行績效預算，不但不能起到優化資源配置的作用，甚至會造成負面激勵。目前我國缺乏必要的預算信息和分析能力，財經紀律松弛，缺乏一個支持公共責任與追求績效的預算環境，這些都會影響財政支出績效管理的推行。

3.績效管理法律框架不健全。現在我國財政支出績效管理的法制化程度低，在績效評價的標準、組織實施程序、跟蹤問效等方面都沒有明確的規定，使得我國績效管理改革的推行無法可依，推行不利。

（三）技術制約

1.績效標準難以制定。政府追求的公共目標是多元的，這些目標處于不斷變化之中，并且很多內容難以量化，導致公共部門及公共支出績效指標和標準很難設定，為編制和實施績效預算造成很大的困難。

2.數據搜集更加困難。財政支出績效管理工作需要搜集被監督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的有關數據，為有效完成目標而采取的程序和控制措施等資料。目前我國還沒有建立起搜集這些數據和資料的有力途徑，也沒有完備周密的數據分析系統，影響績效管理工作的開展。

3.人員素質有待提高。目前財政管理部門的人員雖然普遍財務會計實務知識較多，但理論基礎薄弱，缺乏管理、生產技術等方面的專業知識，對績效評價的方法和理念較為陌生，會影響財政支出績效管理工作的開展。

三、我國財政支出績效管理改革初探

目前我國公共財政體制框架已基本建立，財政管理日臻規范，對財政資金使用效率進行全面評價的工作也是刻不容緩。我國必須建立有中國特色的財政支出績效管理制度。

（一）財政支出績效管理基本體系構建

1.財政支出績效評價的主體。一是項目支出各職能部門，即具體執行和實施績效體系的部門。各職能部門需要制定策略目標、進行自我評價、分析總結。二是財政部門和專家組織。財政部門負責作綜合效益評價。專家組織協助財政部門做好調查、監督與分析工作。三是監督機構、中介組織及社會公眾。審計部門應嚴格對資金使用效率進行績效審計監督，其審計結果作為來年預算安排依據的因素。社會中介機構、社會公眾也應樹立績效理念，成為支持和監督財政支出績效評價的主體。

2.財政支出績效評價的客體。一是對一般預算支出的績效評價，即評價部門預算的總體績效。主要包括政務信息管理、資源配置績效管理、公務員業績管理、財務質量管理等內容。通過評價加強政府責任制，并激勵各機構完善其內部管理、識別問題和解決問題。二是對項目支出績效評價，包括項目質量技術標準、項目資金效益標準、項目社會效益標準等內容。

（二）財政支出績效評價指標體系構建

財政支出績效評價指的是對財政支出的效率和效能的評價，所以財政支出績效評價指標應包括定量指標和定性指標。

1.定量指標，指可以通過數量計算分析評價內容的指標。根據財政活動的特點，首先，包括反映財政支出規模以及其是否適度的指標，如財政支出占國內生產總值的比重、財政支出增長率等。其次，包括反映財政支出結構以及其是否合理的指標，如反映我國公共財政支出在行政管理、科教文衛事業、社會保障和社會福利等領域使用情況的指標。

2.定性指標，指無法通過數量計算分析評價內容，而采取對評價對象進行客觀描述和分析來反映評價結果的指標，它是對定量指標的進一步補充。一是效益性指標。考查部門和單位對經濟增長、社會發展、環境保護等方面影響。二是創新性指標。考查部門和單位在市場經濟條件下，圍繞和諧社會發展的目標，不斷根據外部環境進行的結構調整和創新的能力。三是合規性指標。考查財政支出部門和單位是否制定合理的組織結構、管理模式等方面的制度。四是人員素質指標。考查財政支出部門和單位公務員的素質。五是公共責任和公眾滿意程度指標。考查財政支出部門和單位辦公條件、專業設備的先進程度、服務態度和質量等內容。

（三）財政支出績效管理改革路徑選擇

在我國要推進財政支出績效管理改革必須循序漸進，逐步完成。

1.短期任務。首先，加大宣傳力度，制定獎罰措施，在政府部門內部形成追求績效的意識。并且初步建立財政支出績效管理專門機構，可以考慮將財政監督檢查部門和績效評價部門“一套人馬兩塊牌子”，由專門分管領導負責本地區績效評價的試點工作。其次，建立財政支出績效管理法律框架。中央政府要對財政支出績效管理制度專門立法，各地方政府因地制宜出臺相關的績效評價與管理規章制度。第三，根據部門和單位的業務狀況，按分類評價思想初步建立較科學合理的績效評價指標與標準體系。

2.中期任務。首先進一步加強宣傳力度，喚起全民對財政支出績效管理的關注。其次充分發揮各級人大專門委員會的作用，可以在財政經濟委員會的基礎上設立專門的財政支出績效監管委員會。三是進一步完善科學的指標體系。四是建立以人大、審計、財政以及社會中介評價為主的，并各有分工的績效評價與管理模式。

3.長期任務。在一段相當長的時期后，財政支出績效的觀念已經深入人心，相關的管理體系已經日趨成熟，績效評價與預算密切結合，此時需要進一步制定和完善詳細多層次的法律體系，并且引入中介組織開展績效評價活動，降低政府管理成本，最終實現財政支出效率和公平的價值理念。

參考文獻：

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一、財政專項資金管理存在的問題

(一)項目申報內容模糊，預算編制不科學。項目申報通常是由學校領導決策后布置職能部門或者相關的二級院系編寫申報材料，再由職能部門或者二級院系部門負責人組織相關教師具體負責編寫項目申報材料。編寫人員可能因層層傳達或者政治站位較低，領會不到學校領導層的戰略規劃而導致申報內容空泛，建設目標不明確;部分申報人員則考慮到項目實施過程中有更多改變支出方向的余地，有意將申報書中的項目建設內容模糊化。建設內容不明晰，必然導致項目績效目標量化指標缺乏，定性指標不明確。同時，部分申報人員仍存在“爭項目、爭資金”的觀念，忽視項目建設是否符合實際教學科研需求和學校中期規劃，甚至部分項目存在投入產出比明顯不對稱現象。大部分項目申報人在申報階段并未進行詳盡調研，預算編制往往依靠主觀認識和經驗，預算缺乏科學性和合理性。再者，由于沒有財會基礎，項目申報人對經濟科目的分類不清晰，造成經濟科目預算不準確，而財務人員對項目具體的建設任務和需求不甚了解，審核項目預算時難以對預算的合理性進行判斷。前期申報工作存在的問題，往往給后續項目實施造成困難。(二)項目支出進度滯后，資金使用不規范。大部分財政專項資金下達至學校零余額賬戶時間為每年三四月，資金下達后，各財政專項項目還需根據制度規定進行項目啟動的校內審批與公示，正式實施時間往往要到五六月;部分項目采購業務屬于招標范圍且達到招標規模標準的，還需進行招標采購，從項目申購到簽訂采購合同通常需要兩到三個月時間，耗時較長;教室、實訓室和學生宿舍翻新改造項目為了不影響日常教學與師生校園生活，通常安排在暑假期間進行，以上原因都將導致前期項目支出進度無法達到序時進度要求。另外，項目經辦人員大部分為一線教師，他們身兼教學、科研等多項職責，用于辦理項目業務的時間非常有限，而項目從采購到付款需要經過一系列煩瑣的流程，項目執行拖拉現象較為突出。等到臨近支出進度考核節點或者年底，部分項目人員為達到支出進度或者避免資金被財政收回，會申請提前付款或者有意模糊專項資金預算支出界限，在財政專項資金中列支不相關的支出。(三)項目管理效率低下，執行信息傳遞不及時。財政專項資金通常由財務部門根據上級主管部門要求或者學校預算工作需要組織申報，大多數情況由學校管理層決策后由職能部門或者二級院系布置相關人員進行申報，小部分由項目申報人自行申報，項目申報存在被動性和方向不明確性現象。同時，職能部門在項目申報業務中處于被動配合狀態，主要是對屬于其職能范圍內的項目申報材料進行審核，財務部門則對所有申報項目的預算進行審核，申報人員、職能部門和財務人員各司其職，但未進行充分溝通，容易造成項目申報材料內容上前后矛盾。組織申報工作效率較低。財政專項資金管理是一項系統工作，需要項目負責人或執行部門、職能管理部門、財務部門和紀檢審計部門相互協調。項目負責人或執行部門負責項目申報和實施，職能管理部門負責實施過程的協調和事項審批，財務部門負責會計核算和資金監督;紀檢審計部門負責資金使用和事項的監督。實務中，一些經濟業務從采購到申請付款的過程中存在不規范操作，但由于各部門職責劃分不清，掌握的信息不完整、不及時，往往在付款環節才被發現。(四)缺乏事中監督檢查，事后績效評價機制不完善。廣東省委省政府的《關于全面實施預算績效管理的若干意見》指出到2020年省級基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。目前仍有部分高職院校存在“重資金申請輕過程監督，重結果輕績效”的現象。項目實施過程中，只有財務部門注重審核資金使用的規范性和安全性，職能管理部門極少關注項目業務流程及事項的規范性、預算執行情況和階段性績效目標完成情況，審計部門更是缺少事中監督檢查和糾偏。項目資金使用完畢，項目后續的完成情況很少有人關注，財政專項資金結題驗收處于被動狀態，上級主管部門要求驗收的項目則由項目負責人或經辦人員按照要求報送相關材料，上級主管部門沒有要求驗收的則在資金支出完畢時視同結題。項目績效考核同樣處于被動報送自評材料和接收上級審計部門審計狀態。高職院校本身缺乏對已結題項目進行驗收和績效考評的機制，具體體現在績效考評牽頭組織部門不明晰，考評結果運用機制不完善。

二、財政專項資金管理改進建議

(一)優化項目申報流程，提高預算編制科學性。項目申報啟動工作由財務部門牽頭，各職能部門充分與上級主管部門業務處室溝通掌握專項資金設立意圖及支持方向，然后由學校領導層與各職能部門領導及相關人員開會討論項目申報方向。職能部門根據會議精神進一步明確項目申報范圍及指引，組織二級院系開展項目申報工作。二級院系自行確定申報項目清單，由相關人員編寫申報材料。通過積極與上級主管部門溝通明確項目申報方向，提高項目申報的精準性;通過提高各部門和人員的工作參與度，調動項目申報工作積極性。預算編制方面，在討論項目建設內容環節，項目申報部門或人員可以請學校財務人員參與進來，以便財務人員在充分了解項目建設任務和具體需求的前提下為項目預算編制工作提供專業建議，使預算更加科學規范，測算依據更加細致合理。同時，財務部門還可以通過定期開展預算與績效管理、財政專項資金管理等相關培訓業務，或者通過“送教上門”等方式宣傳財政專項資金管理相關政策和規章制度，讓更多教職工了解最新的財政資金管理理念和規章制度，提高財政專項資金管理效率。(二)優化工作崗位設置，提升財政專項資金執行效率。相比于一線教師兼職負責財政專項項目實施與管理，由行政管理人員負責項目管理工作能大大提高項目管理水平和管理效率。基于對行政管理制度和業務流程的熟悉程度，以及固定的坐班時間，能夠更好地保障項目實施進度和業務規范性，同時還能讓一線教師有更多精力從事教科研工作。人事部門要明確項目管理為行政管理人員主要負責，并將崗位職責寫入各部門“三定”方案。同時，高職院校要加強對這部分行政管理人員的業務培訓，培養他們的專業能力和綜合素質，加強風險管理意識，規范辦理采購、招投標、驗收和付款等各流程業務;提高自我審視和自我管控意識，及時收集和整理有效的項目過程材料，確保工作的嚴謹性。(三)建設財務信息化系統，實現項目全程管控。大部分高職院校的信息化管理水平仍處于初級階段，項目申報、資金下達、業務流程和預算執行情況互相獨立，部分項目負責人和經辦人對負責項目資金使用情況不了解，易造成實際支出偏離預算。管理部門對項目實施過程的信息掌握也不全面，管理效率低下。高職院校要加強財務信息化建設，建立一個包括項目申報、立項論證、項目執行(含采購申請、合同管理、業務報銷等流程)、項目驗收及績效評價等全過程的統一的財務管理系統，使相關人員能夠及時了解項目執行情況和支出進度。通過信息化加強管理部門和項目負責部門之間的信息溝通，提高項目執行效率，降低項目支出偏離預算、業務操作不規范的風險。(四)完善項目績效評價機制，加強事中監督檢查。高職院校的內部審計部門完善項目考核驗收和績效評價制度，牽頭制定各類型財政專項資金的績效評價體系，從預算執行、業務操作、支出進度、項目成果、量化績效指標和定性績效指標考核等方面進行評價，并將績效評價結果應用到項目負責部門、項目負責人年度評優，并作為以后安排資金的重要參考。同時，審計部門要重視項目中期檢查，通過及時檢查項目預算執行和業務操作規范性，降低項目執行過程中的違規風險。

三、結語

財政專項資金是高職院校深化教育改革、強化辦學特色的重要資金來源，合法、合規、高效地用好每一筆財政專項資金，創造其應有的價值，對高職院校發展意義重大。

參考文獻:

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一、事業單位專項資金管理問題

筆者在實際工作中發現事業單位的專項資金管理中存在預算難做、支出隨意、決算和績效評價缺失等問題，具體如下：

（一）預算編制與執行存在偏差

在實際操作中存在著預算編制與預算執行、專項資金收入和支出在時間和數量上脫節的問題：一是不管項目是否能批準，其前期經費使用都在經常性經費中列支，擠占了經常性經費；二是項目資金撥付滯后，有的項目資金在項目完工結算后才到位，有的項目資金已到位但撥付進度滯后；三是單位自籌部分調入專項資金核算缺乏必要的審批手續；四是項目立項后沒有實際支出，最后將資金移用到其它項目或轉入單位的其它收入；

五是項目完工后結余不上交或轉入經常性經費沒有完善的審批手續；六是項目形成的固定資產和材料等有形、無形資產后續管理上政府財政部門和具體管理部門脫節。這些現象給專項資金規范核算帶來了困難，也削弱了預算編制的作用。

（二）財務控制作用弱化事業單位對財務人員的重視程度普遍不高。

多數單位財務人員在專項資金的管理中只是承擔了會計核算和資金支付等簡單的服務性工作，對具體的業務和決策了解不多，財務人員對各專項資金活動的事前和事中的輔助控制作用沒有體現出來，財務人員無法根據業務進度合理安排資金支付。對于專項科研經費較多的單位，科研人員沒有精力也缺乏相應的專業知識對資金進行科學合理的安排，造成了資金管理的真空。

（三）專款支出開支范圍不明確具體哪些開支能在專款中列支，哪些開支不能在專款中列支，相關規定一般只是明確了一些大的原則，缺乏對具體操作的規定。而實際情況比較復雜，財務人員只能憑理解去審核監督。一些單位則存在任意擴大專項資金的支出范圍，列支辦公設備購置費及招待費，違背了專款專用原則，無形中也造成了“合法浪費”的現象。

（四）專項資金結余處理不及時專款下撥到單位，單位完成專款規定的項目后，有時會節約下來一部分資金，結余的這部分資金如果不進行處理，會導致單位掛賬的專項資金結余項目越來越多。

這些項目的結余資金是構成單位銀行存款的重要組成部分，但單位卻不能用這部分資金來開支日常支出，導致這部分資金留在賬上不能發揮應有的效益。而另一些項目多、資金量大的單位，各項目資金之間存在相互調劑、混合使用的現象，導致一些項目未按計劃規定要求實施。

二、事業單位專項資金管理建議

加強事業單位專項資金管理，最大限度地發揮其使用效益，是各行政事業單位財務管理工作中的一項重要工作。

（一）科學構建預算編制體系應當建立預算編制制度并統一預算編制表格和編制程序，然后結合單位的發展規劃確定來年的工作任務和工作目標，據此編制下年度預算。此外，還應明確專項資金申請條件，分清輕重緩急，優先考慮必須的項目，科學合理地在預算中列示項目。

（二）落實專款專用原則使用專項資金的部門和單位，要對專項資金實行單獨核算、專款專用，按規定應設立專戶的還必須在銀行開設專戶；嚴格按規定的用途和標準使用和管理專項資金，自覺接受有關部門的監督檢查；強化資金管理，建立健全內部監督制約機制，防止和杜絕專項資金使用過程中的違規現象。

（三）完善整套項目管理體制具體有：

一是各級財政部門應嚴格立項、篩選、論證制度，組織專家組進行可行性研究和評審，出具可行性研究報告和評審報告，并按規定程序申報，建立滾動的部門項目庫和財政項目庫。

二是各資金使用單位在專項開展之前應制定詳盡的費用預算，在項目開展過程中應嚴格按照預算執行。

三是建立績效撥款機制，項目開始時先撥啟動經費，以后每個季度撥款要根據項目的進度和上次撥入經費的使用情況撥付，如果上季度經費結余較多，在下季度撥款時作相應扣除。

四是各資金使用單位在資金支出過程中應加強業務人員與財務人員的溝通，使財務人員及時了解項目進度，及時安排項目資金。

五是在項目完成后業務經辦人員應及時進行項目報銷工作，并進行專項資金使用情況分析，形成專門項目決算，闡明形成預算和決算差異的原因。

六是應根據專項資金管理要求，將項目結余資返還財政，不能私自挪作他用。

七是項目期間形成的固定資產和無形資產在項目結束后應歸項目依托單位所有，要按照《會計法》的有關規定辦理移交手續。

（四）強化財務控制工作要將財務部門的職能定位于全面參與資金使用的決策與控制。

財務人員應該參與到資金管理的全過程，對于整個過程進行統籌規劃，根據“資金流到哪里，管理管到哪里”的思想，加強對資金支出方面的管理，保證資金使用的高效率。這需要整個單位提高對財務工作的重視程度以及業務經辦人員的積極配合。

（五）實施專項資金績效評價專項資金績效評價是指考核部門公共服務的成本耗費和效率水平，根據不同項目支出結果，比較項目之間的社會成本效益，并在可能的情況下比較不同支出組合所產生的社會價值，以及單一項目實現效益的情況。實施專項資金績效評價可以在事前、事中或事后進行：事前評價，有利于預算編制的科學、合理性；事中評價，可以分析研究項目進展情況，及時處理工作中出現的問題；事后評價，則可以審查和評價項目支出成果是否符合目標要求。

篇8

隨著事業單位改革的不斷深入，使得部分事業單位完全推向市場，部分事業單位由國家賦予了一定的管理社會公共事務的職能。政府新公共財政體系框架的建立，政府經濟職能的“市場化”傾向加強，作為完善政府職能的輔助部門———事業單位的內外環境發生了顯著變化，它正從單純的“公益性”向“綜合性”逐漸改變，其市場性也得到進一步加強，其服務對象、服務方法以及取得資金的來源等，與以往相比都發生了較大的改變。2006年新《企業會計準則》的頒布進一步完善了與我國國情相適應并與國際慣例相協調的企業會計法規體系。而我國的事業單位財務管理，仍然沿用的是上世紀90年代的《事業單位財務規則》，財務管理滯后且明顯帶有計劃經濟體制的遺留痕跡。財務管理相對單調與簡單的常規做法與其實際發展的復雜性之間產生了較大的矛盾，造成了事業單位財務管理方面的種種問題。

二、事業單位改革進程中財務管理存在的問題

1、事業單位資金來源多渠道，財務管理難度加大。

完全推向市場的事業單位財務管理，已經脫離了事業單位財務管理的范疇。而尚未被推向市場的事業單位，仍保留計劃經濟時期的痕跡。即，財政低層次的保障，允許事業單位開展一些收費或者經營服務，甚至有些事業單位成立下屬企業進行經營，以彌補經費的不足。這樣使得事業單位的資金來源更加廣泛，財政撥入資金、事業收入、經營收入、附屬單位上繳收入等多渠道，使得資金管理難度越來越大。

2、國家對事業單位財務管理實行的是預算績效考核，強調的是預算管理，從而使得資金使用效益低下。

在計劃經濟下，我國的財政是一種大包大攬的財政，政府統攬一切，財政通過直接分配來實現政府目標。事業單位對于資金的來源與使用缺乏足夠的自主決策權，它只是政府目標的執行工具，無需對資金使用產生的效益負責，財務管理相對簡單，主要就是預算編制、預算執行和預算監督。但是在市場經濟條件下，事業單位作為獨立的法人，擁有更多的資金來源渠道、經營收入和有權進行相應的投資，無疑也會參與到市場競爭的過程中，使得事業單位的財務管理不再局限于預算管理。但是，現行的財務管理體制圍繞的仍然是預算資金的使用，一方面給事業單位開了創收的口子，另一方面又不能真正按照企業模式運作，迫使各事業單位更加注重的是預算執行，而非經濟效益，很少考慮行政成本，成本核算粗放，也使其很少進行相關的財務決策，導致資金效益顯然低下。

3、財政收支兩條線的改革力度不夠。

事業單位收支兩條線是改革的必然要求。財政體制改革提出事業單位實行收支兩條線，部分事業單位由于在稅收和非稅收入定位不明確，仍有一些單位出現自收自支的現象，事業單位的部分資金尤其是經營性收入游離于財政監管之外，非稅收入管理制度尚待進一步完善。

4、資金來源多渠道，綜合預算編制不完善。

由于預算編制是從基層由下而上進行編制，編制上的不科學性使得一些事業單位人為地將有些經營性資金不納入預算管理，游離預算管理之外從而可能引發小金庫。

5、事業單位人員經費、部分業務運行。經費不足，造成資金使用上的不規范。

在我國部分事業單位國家只從政策上給予保障，財政預算經費如人員經費、部分業務項目經費等是嚴重不足的，從預算的角度上看，得先保證人員經費的支出，經費的不足，導致資金的濫用，有些單位因沒有或者經營性收入不足，從維護穩定的角度出發，用項目經費、基本建設經費發放人員津補貼。

6、固定資產管理不規范。

由于事業單位未對國有資產進行經營性和非經營性的有效劃分，事業單位的經營創收正是利用了這部分資源進行科技服務，創造了一定的財富，彌補事業經費的不足。從國有資產的構成來看是不均衡的，資產的購置者、使用和維護者不一致，勢必會造成國有資產的流失，對單位資產的運作以及資產的保值增值情況缺乏有效的監督，同時也造成成本費用支出的不合理。HtTp://

7、財務人員的財務管理意識薄弱、財務崗位權責弱化。

計劃經濟體制下的職能實現工具弱化了事業單位財務人員的主動財務管理意識，再加上財務人員素質的參差不齊，讓事業單位的財務管理水平低下，從而使得本應發揮財務控制和監督職能的財務機構基本上作為一個會計核算單位或報賬機構存在。其主要表現有：①財務人員沒有參加重大經濟決策的過程；②財務控制流于形式，如一些財務人員僅僅從會計的角度對發票、報銷單等資金劃撥手續進行審批，而沒有按照相關合同或文件對支出金額的正確性、合理性進行核對；③財務人員沒有對會計信息進行相關的整理、提煉和加工，有些單位甚至全年都沒有編制過基本的財務報表，其直接后果就是既不能為相關的經濟決策提供有用信息，又沒有及時掌握本單位的財務狀況和經營情況。

三、對事業單位改革進程中財務管理的建議

市場經濟的實質就是在一定規則約束下的市場主體的相互獨立和產權清晰，在新公共財政與新公共管理主義的改革浪潮中，為了適應與促進市場經濟的進一步發展，服務型政府已經成為了政府改革的必然趨勢，這勢必要強化政府在公共事務中的“市場化”地位，讓其與市場經濟的發展更加和諧與融洽。因而，加強自身的“市場化”地位也成為了改善作為完善政府職能而存在的事業單位的財務管理改革的一個必然趨勢，為了更好的加強事業單位的“市場化”地位，主要應該從以下幾個方面入手：

（一）繼續深化事業單位財務管理體制改革。

計劃經濟體制下一刀切的財務管理體制已經很難再適應市場經濟條件下的事業單位發展，我們應該繼續深化事業單位的財務管理體制改革，增強其“市場化”地位。

1、繼續完善事業單位的分類改革，確定不同的市場主體地位。

事業單位的存在具有歷史特殊性，在市場經濟發展的改革浪潮中，有加強“市場化”的趨勢。但是，也并不是所有的事業單位都需要關注其資金使用的經濟效益，所以，改革的首要目標是完善事業單位的分類改革，從而確立相應的財務管理目標。

具體來說，準政府類型和純公益類事業單位財務管理的主要目標是追求財政資金使用效益的最大化，重點在資金使用上而非其資金盈利性；準公益性事業單位的目標是追求財政資金和社會資金使用的綜合效益最大化，關注的重點除了資金使用以外還有財政資金與社會資金的保值、增值以及盈利；純經營類的事業單位就應當與市場中的企業定位一致，追求的財務管理目標是盈利最大化，但其前提條件是其追逐盈利的過程中不能對公共服務和公共事業產生負的外部效應。

2、引入權責發生制，增強事業單位會計信息的財務決策權。

對于準政府類和純公益類的事業單位，其主要定位還是在于其政府職能的實現，無需關注財政資金的盈利性，需要的相關信息比較少，所以可以仍然適用收付實現制的會計核算；對于純經營性的事業單位而言，企業的市場地位需要更加全面和相關的會計信息來支持其財務決策的做出，因此應當引入權責發生制的會計核算體制，增強會計信息的決策有用性；準公益性事業單位的財務管理目標相對比較復雜，既要考慮財政資金的使用，又要兼顧社會資金的盈利性，單純的用某一單一的會計核算體制都難以滿足其財務要求。所以，相應的解決方法有兩種：①嚴格區分事業單位的資金使用途徑，對于公益性的資金使用，沿用收付實現制的會計核算體制，而對于經營性資金使用，引入權責發生制。

②對于難以具體區分資金使用的，在用收付實現制核算的基礎上，再用權責發生制核算一遍，從而滿足事業單位參與市場競爭的信息需求。

（二）進一步完善事業單位財務管理制度。

事業單位財務管理應從只注重財政資金的預算編制、預算執行和預算監督轉到對單位全部資金的來源、使用以及所產生的經濟效益和社會效益的全過程進行核算和監督：

1、加強綜合預算管理。事業單位預算是根據各單位職責、工作任務和事業發展計劃，編制的年度財務收支計劃，反映單位資金收支、業務活動和事業發展的規模和方向，是部門預算編制的基礎，也是單位財務工作的基本依據，所以各單位的預算外收入、經營收入也應全部納入預算管理，編制年度綜合預算，全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，不得“坐收”、“坐支”。

2、深化和完善事業單位國庫集中支付系統，運用國庫集中支付系統軟件對財政數據進行分析，加強財政與經濟聯系的分析，同時完善和利用各部門的財務軟件系統對預算外、經營性資金全面剖析、把握資金的走向，關注資金的使用效率，發現問題，查找原因，提出對策，提高預、決算分析水平，更好地為領導決策服務。

3、加強事業單位的資產管理，防止國有資產流失。事業單位資產管理部門要會同有關部門做好固定資產產權登記、變動和糾紛的調處，盡可能地將經營性資產和非經營性資產區分開來，對單位資產的運作以及資產保值增值情況進行有效的審計監督，確保國有資產保值增值，防止國有資產流失。

（三）加大事業單位財務信息的透明度，增強對事業單位財務決策的外部監督事業單位雖然是作為政府職能的輔助部門存在，但是在“理性經濟人”的假設前提下，事業單位與政府之間同樣存在“委托—”關系。事業單位目標利益函數和政府的職能目標函數是存在差異的，在市場化改革的推動下，這種目標差異矛盾就變的更為明顯與尖銳。而缺乏有效的外部監督更助長了事業單位財務“機會主義”行為，從而阻撓了政府職能目標的實現。因此，適當的財務公開就像是引入一個有效的外部監督，一方面，加強公眾對政府的信心，另一方面也可以約束事業單位的“機會主義”行為。

（四）強化事業單位財務人員的財務管理意識，提高財務人員的基本素質財務管理體制的完善是改觀事業單位財務管理狀況的必要前提，但是光有這個前提是遠遠不夠的，財務人員的素質高低也起著一個決定性的作用。因而，要加強事業單位的財務管理水平的另一個重要方面就是加強事業單位的財務人員財務管理意識和專業水平。一方面，強化財務人員的財務管理意識，要讓投資風險、籌資成本、資金的時間價值、經營收益等基本財務意思深入人心；另一方面，加強對已有財務人員的后續教育以及新進財務人員的專業水準把關，提升財務人員的專業素養。

參考文獻：

[1]馬國賢，服務型政府的預算框架研究[J].中央財經大學學報，2008（11）：1~11.

[2]馮永梅，王澤崗，事業單位財務管理目標的變革[J].注冊會計師與審計，2008（9）：30~31.