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首先，風險社會背景下，政府應當高度關注風險預防和治理工作，將其納入到核心職能當中。如今，巨大的風險可能使得多年積累的財富化為烏有（亞洲金融危機），政府非常有必要將社會風險管理提升到前所未有的新高度。
其次，政府應當提高對自然、社會風險的預見能力。盡管風險具有高度不確定性，但是政府作為一國資源和信息的最終掌握者，識別和預警風險并非絕無可能，政府需要時刻保持清醒，理性評估事項收益和風險的得失。
第三，政府應當具備較強的宏觀駕馭能力的同時擁有合作精神。風險的全球性和高擴散性使得一些局部事件可以迅速演化為全國性社危機。政府應當具有強有力的宏調控手段，同時與他國政府、社會力量積極尋求合作，果斷而堅決地阻止事態進一步惡化。
第四，制度化風險的存在要求政府不斷完善政府管理體制，著力構建民主、公平、開放的社會體系。中國當下面臨的最嚴峻的社會風險是制度風險，其中主要包括：制度轉軌風險；以收入差距為核心的社會差距的擴大；信息的流動和控制以及金融危機等。雖然社會風險的防治看起來更依賴于政府的調控，但事實上更加需要暢通的信息溝通，高度的社會合作和公民的自覺配合。
二、風險社會下我國國家治理面臨的困境
結構性失效涉及以國家為中心構建的整個治理結構，有兩種表現形式：一種是國家治理能力的軟弱，政府無法承擔應有的維護社會秩序和保障公眾安全的功能，更無法保證市場和公民社會的正常運行；另一種是政府與公民社會、市場的關系不平衡，甚至僭越了他們的功能，從而誘發了后兩者的失效，造成眾多的社會問題。
制度性失效一般是指一些現存的規則和安排存在明顯的缺陷，無法有效實現其目的甚至具有反作用。表現為：一些某些社會問題沒有建立相應的規章制度，存在法律真空，無法有效約束主體行為。或者雖然建立了相應的制度，但無法實際實行、取得其應有的效果，存在制度自身不到位；或者已經建立的制度并不適應具體的條件，存在制度的不適應。
政策性失效主要是因為國家要面對和解決不斷出現的各類問題，現有的政策會因為實際情況的變化而不適應當下的需要，對于任何一項政策或者制度，隨著時間的推移和情況的變化都存在失效的可能。
三、風險社會下實現國家有效治理的策略
政府對于風險社會的治理不可能完全避免嚴重公共危機的發生，但風險社會可能導致的嚴重后果又使得政府無法逃避風險社會的治理責任，因此，政府應當設法提高風險治理手段的有效性，國家治理體系本質上來說就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，推進國家治理體系和治理能力現代化的基本路徑包括：
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一、高等教育治理體系的基本概念和要求
所謂的教育治理體系是指由國家教育部門制定并大力推行的一種教育制度，在高等教育現代化發展進程不斷加快的今天，唯有不斷完善當前的政策制度和教育治理體系，才能充分保障高等教育事業健康可持續的發展。總的來說，高等教育現代化發展對教育治理體系建設提出的要求主要如下:第一，全面完整性。高等教育事業并非孤立發展的，而是一項復雜的系統化工程。因此，要想促進高等教育改革的穩定發展，僅僅靠制定一些政策制度是遠遠不夠的，還應對整個治理體系和制度系統進行全面完整的規劃，既要有總管全面的長期文件，也要有針對教育事業具體發展方向的專門文件。第二，重點突出性。高等教育管理內容繁雜，涉及面極廣，因此，國家有關部門應以突出重難點為基本邏輯來開展教育治理現代化體系的建設工作。就目前而言，高等教育現代化發展中亟需解決的重點問題主要包括政策文件的規格、效力以及傳承三個方面，在合理范圍內，有關部門應力求制定并更高規格的政策文件以引起社會各界的高度重視，促進相關資源的優化整合工作。第三，具有鮮明的方向和特色。我國高等教育治理現代化體系的建設工作一定程度上借鑒了國外先進的發展經驗，同時也應具有本國特色，能夠反映出我國高等教育的基本實情。高校應以社會主義為最終方向辦學，培養出符合社會經濟發展實際需求的高素質人才。第四，開放創新性。要想促進高等教育的深化改革，不斷優化當前的教育制度是必然。隨著時間的發展，任何一項政策決定都會失去其原有的效應，因此，有關部門應以開放性的思想對這些政策文件進行及時的修改與創新，確保高等教育現代化建設的總目標得以順利實現。
二、高等教育治理現代化體系建設的基本思路
現階段，從宏觀角度來看，高等教育治理現代化體系的建設工作可以從以下幾點出發來確定基本的工作思路:第一，從法律層面賦予高校一定的自，詳細列入具體的權利清單，同時還要明確界定政府等相關職能部門的權限;第二，加強有關資源分配的立法與監督管理，將高校各個職能部門進行有效歸攏，改善因不同部門資源配置方式不同、手段隨意等引發的混亂現象;第三，將法律法規中已明確規定的自深入貫徹落實到各項教學管理工作當中，使其充分發揮應有的法律效應，而不僅僅是一種象征性的政策文件;第四，促進政府角色的轉變，使其由管制型逐漸向服務型過渡，建立并健全信息公開系統，為高校教育現代化發展提供更為便捷的服務。需要注意的是，實行權利下放的最終目的并不代表讓高校擁有絕對的自，而是為了充分激發其面向市場和面向社會的辦學活力，同時使其更加明白自身的職責所在。此外，要想實現高等教育治理現代化體系的建設，僅僅依靠宏觀的制度安排或政府部門是遠遠不夠的，高校自身還應從自身出發，結合教學管理的實際情況和人才培養目標，制訂一系列更為成熟的內部教育治理體系以確保高等教育現代化的科學全面發展。
三、加強高等教育治理現代化體系建設的具體策略
教育治理現代化體系的建設主要集中體現在政策制度的建設方面，要想切實推進我國教育治理體系現代化進程的發展，有必要根據我國高等教育發展特點設立與之相適應的政策制度，建立具有中國特色的教育治理現代化體系，具體可以采取以下幾點策略:
(一)將教育政策轉化為實際行動力
教育部門在設計好教育政策制度后，關鍵步驟在于將其落實到教育管理的實際工作當中，使其徹底轉化為執行力。高校可以適當地開展宣傳學習活動，幫助廣大師生更好地理解政策文件精神，夯實教育思想基礎，進而確保教育政策制度的全面落實。要想加強高等教育治理現代化體系的建設，一方面要加強下級執行機構對教育政策文件的宣講能力，認真學習的講話精神，理清各級各層面的政策安排與整體教育政策制度之間的關系，避免出現斷章取義、一知半解、生搬硬套的現象，充分考慮每一項政策環節之間的內在聯系，做好銜接工作，在立足于長期政策的基礎上落實每一項階段性政策。需要注意的是，在執行過程中既不能以偏概全，也不能以整體發展取代局部發展，既不能因為過于靈活而破壞教育政策制度的原則性，也不能用原則去束縛實際執行方案。另一方面，政府部門應采取積極措施支持和引導教育政策文件的貫徹落實，防止基層機構只是簡單地傳達文件通過，以會議的方式來執行相關要求。對于部分基層單位急功近利、持消極觀望態度的現象，有關部門應及時予以相應的督促和指導，不斷強化他們的責任意識，使其全身心地投入到高等教育治理現代化體系的建設工作當中，狠抓落實政策文件要求。
(二)將社會資源轉化為教育治理現代化的正能量
要想推動中國高等教育治理體系現代化進程的發展，必須擁有足夠寬闊的視野和靈活的工作思路。前面也曾提過，教育并非是一項獨立發展的事業，它涉及到全社會人民的利益，因此，教育治理現代化體系的建設工作需要社會外界的共同參與。推進教育治理體系的現代化實際上就是要與國家治理體系的建設工作相適應，教育部門應根據高等教育自身發展的客觀規律和社會經濟發展對教育現代化提出的實際需求，以構建學校、政府、社會之間的新型關系為核心任務，以政府角色和職能轉變為重要突破口，逐步建立起一個系統化的，能夠科學規范運行的教育治理體系，最終形成政府宏觀監控，學校享有一定的自主辦學權利，社會各界廣泛參與并支持的教育治理新格局，充分調動中央和地方政府的積極性，最大程度地將社會資源轉化為教育治理現代化體系建設的正能量，進而有效激發各個高校的辦學活力，使其能夠更好地履行培養高素質人才的社會職責。對于地方政府而言，當務之急是加快自身角色和職能的轉變，由以往的管理型政府向服務型政府過渡轉變，適當下放權力，不斷創新自身的工作方式，積極引導并全力支持高等教育治理體系的現代化建設工作。
(三)構建高水平的良性互動政策環境
高等教育事業的現代化發展離不開教育治理體系的現代化，而高等教育治理現代化體系的建設則與良好的政策環境密切相關，只有提升了外界教育政策的環境水平，教育治理體系才會充分發揮出應用的作用，彰顯教育政策的價值。加強教育治理體系建設的過程實際上也是對其可行性進行實踐檢驗。教育治理現代化體系中對于高等教育現代化發展有利的一些政策因素將會在新一輪建設工作中再次得到強化，而正向作用不明顯的因素則會被弱化甚至消除，通過這種方式不斷加強教育治理現代化體系建設，最大程度地促進高等教育的現代化發展。構建高水平的政策環境，一方面需要各級政府簡政放權，履行自身權力掌控范圍的職責，對于高等教育治理體系的建設工作實施宏觀管理，做到不越位、不缺位;另一方面，學校也應以辦學主體為基本出發點，明確各職能部門間的權利責任，不斷加強自身的教學管理工作，充分行使自主辦學的權利，努力提高學校的辦學水平。除此之外，社會外界也應積極參與到教育治理現代化體系的建設工作當中，例如評價學校的教學質量、監督政府教育決策、檢驗教學成果等等，實現管、辦、評教育權責的落實到位，最終構建起一個高水平的良性互動政策環境，共同推動高等教育治理體系的現代化建設。
【參考文獻】
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自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”以后，“治理”和“治理體系”構成新一屆政府治國理政的基本理念。“管理”與“治理”雖然只有一字之差，但卻蘊含著理念的根本差異。從“管理”到“治理”，意味著包括權力配置和行為方式在內的治國模式的一種深刻的轉變。德育是形成學生思想品德的教育活動，要使德育活動更好地符合社會發展要求和學生思想品德發展特點，需要對德育活動過程和結果進行有效治理。
國家治理體系和治理能力現代化的治國理念，也對德育治理體系現代化提出明確要求。德育治理體系現代化即針對德育體系中與現代化要求不適應問題進行有效治理的過程。具體來說是根據立德樹人的總體目標和價值理念，對學生思想品德形成和發展過程中的各種教育因素、教育渠道、教育環境、教育力量進行總體、綜合、系統的設計和開發，以使之更好地在學生思想品德形成和發展過程中發揮積極有效作用的過程。
德育治理體系現代化對學校德育提出了明確要求：一是要遵循德育治理的價值理念。治理體系現代化是一個有價值理念的推進過程，德育治理體系現代化應體現社會主義建設者和接班人的培養目標，體現社會主義核心價值觀要求和中華民族優秀傳統文化滋養，體現社會主義公民基本社會公德職業道德家庭美德和個人品德基本要求，遵循社會主義學校辦學基本方向。二是要構建多元開放的德育治理體系。德育治理體系現代化需要拓展德育治理主體，調動一切促進學生思想品德發展的積極因素，共同開展德育治理。三是注重德育體系治理過程的雙向互動性。傳統德育管理偏重從管理者自身出發，學生在德育過程中顯得消極被動，現代德育治理過程更強調學生積極參與，共同促進學生思想品德積極發展。四是注重德育治理的整體性綜合性。傳統德育管理過多關注直接德育活動管理，而對與其他教育因素、教育渠道、教育環境和教育力量在學生思想品德形成和發展過程中作用關注不夠，宜充分整合各方面教育因素、渠道、環境和力量，形成整體合力，共同促進德育治理體系的現代化轉變。
【作者系武漢大學學院，教授】
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國家治理體系作為一個制度體系，包括了經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態治理、政黨治理等多領域以及基層、地方、全國乃至區域與全球治理中的國家參與等多層次的制度體系。改革開放以來，我國在改革領域先后進行了對經濟、社會、文化領域有側重的改革，我們雖然已經認識到了改革存在的問題需要通過改革自身來解決，但是這些改革只能觸及問題的局部或表面，回避體制和機制就事論事，都無法從根本上來解決問題。因此，十八屆三中三中全會明確提出將國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，這既是我國改革發展的必然要求也是其必然結果。這將有利于中國特色社會主義事業的發展，推進建設經濟、政治、文化、社會、生態“五位一體”的總布局以及由頂層設計與底層推進共同作用的總路線。
一、改革開放取得的成績及存在的問題
改革開放是把雙刃劍，社會問題和隱患往往是隨著社會經濟的發展逐步暴露出來的。比如，在人民生活水平普遍提高的同時，收入差距、地區差距、城鄉差距有拉大的趨勢；在追求經濟發展速度的同時，忽略了對生態環境的保護，造成嚴重的環境污染和資源的極大浪費；在經濟迅速發展的同時，教育、醫療等社會公共事業發展相對滯后，出現了上學難、看病貴的問題，一些地方就業壓力增大；在社會主義民主法制建設不斷加強的同時，一些消極腐敗現象滋生蔓延；在文化事業大發展大繁榮的背后隱藏著腐朽文化的侵蝕和外來文化的入侵問題，等等。這些問題的具體成因非常復雜，好在這些問題的存在并不是因為改革的方向出了問題，有的是認識不到位、措施不配套，有的是設計不周到、操作不規范、有的也是在改革和發展過程中難以避免的問題。30年前，為了擺脫困境，重新奮起，我們毅然開啟了改革開放的偉大進程，由此創造了舉世矚目的中國奇跡。今天改革進程中暴露的一些問題是我們用三十年的努力和成績換來的，假使我們可以抹去改革暴露的問題，那我們的社會發展也將回到一窮二白的狀態。因此，我們不能因噎廢食，改革開放不僅是現代化的必由之路，也是解決前進中矛盾和問題的根本途徑。我們唯有繼續把改革開放推向前進，才能不斷解決改革和發展中的問題，因此推進國家治理體系和治理能力現代化建設就具有十分重要的現實意義。
二、國家治理體系和治理能力現代化的內涵
國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，它包括政治、經濟、文化、社會、生態、黨的建設等各個領域體制機制、法律法規的安排，是一套緊密相連、相互協調的國家制度。國家治理體系現代化不僅要求實行現代國家治理，而且要求構建一個現代化的國家治理體系。這一體系使一個制度化的治理架構，不僅要有完整和科學的制度安排而且要建立起協調有效的組織體系，形成保證制度和組織體系靈活運行的機制。
治理能力則是我們運用這些制度和機制管理經濟社會事務的能力。完備的國家治理體系的建立是前提，還必須有效形成和充分發揮國家治理能力，有效解決改革發展中面臨的各種現實矛盾和問題。在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班在中央黨校開班式上強調，制定出一個好文件，只是萬里走完了第一步，關鍵還在于落實文件。這正是形象地指出了二者之間的有機聯系。
三、 推進國家治理體系和治理能力現代化建設以鞏固改革發展的成果
國家治理的現代化是一個國家走向現代化別關鍵的一步，是政治發展和政治現代化的一個重要組成部分。國家治理能否達到理想效果，一方面要制定出合理的制度，另一方面就要看對制度的執行能力是否到位。因此，治理體系現代化和治理能力現代化是一個有機的整體，二者在國家政治現代化建設方面的作用是相輔相成、不可分割的。改革開放35年來，中國的現代化建設進入一個高速發展的“黃金時期”，這是舉世公認的。工業化、城鎮化、信息化、市場化、全球化浪潮有力地沖擊著現有的國家治理體系、挑戰著政府的治理能力。例如：
1.現有的政府強勢主導的發展模式難以持續，消極管控的維穩模式遭遇困境難以持續，實現可持續發展和可持續的穩定迫切要求國家治理轉型。
2.相當數量的資源分配權和行政審批權仍然牢牢掌握在政府手中，地方、基層、企業、民間組織的自和自由活動空間不足，自主創新的環境不容樂觀，經濟社會發展的活力不足。
3.隨著義務教育和互聯網的普及，中國加速融入全球化進程，青年人群參與政治的愿望和能力都有了很大提高，在接納政治參與方面的制度容量上以及人們對更高水平的社會公共服務的期望中，現有的國家治理體制還難以完全滿足這些需求。
針對這樣的現狀，必須從制度和體制上對改革的成果甲乙鞏固，加強國家治理體系和治理能力現代化建設沿努力做到以下四點：
一是推進政治民主化建設。充分保障人民當家做主的地位，讓人民充分享受自己的主人地位，讓人民真正成為國家政權的所有者，提高人民政治參與和人情和信心。保障人民能夠通過合法的渠道直接地或通過自己選舉的代表參與決策、執行和監督等國家治理的全過程，并擁有追究責任者的制度化手段，這是國家治理體系現代化最重要也是最基礎的環節。
二是加強社會法治化建設。“沒有規矩，不成方圓”，國家政權的所有者、管理者和利益相關者參與國家治理的行為，都應納入法治化的軌道進行。國家公共權力的運行也應受到憲法和法律的約束，這是國家治理體系和治理能力現代化建設最有力的保障。
三是倡導政府文明化服務。國家治理應是“更少的強制，更多的同意”、“寓管理于服務之中”、“更多的對話協商溝通合作，更少的獨斷專行”、“更多的激發權能，更少的排斥和歧視”。國家治理能力最重要的體現就是，頂層設計體系能否在最大程度上被人民接受，這是治理能力現代化的最高要求和最終檢驗標準。
四是實現社會治理科學化。各類治理主體擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業化和職業化分工程度不斷提高，執政黨和政府機關協調其他治理主體的能力、進行戰略和政策規劃的能力不斷提高等。只有做到以上四點，切實推進國家治理體系和治理能力現代化建設，才能鞏固改革和發展的成果，才能保證改革和發展的成果充分為人民享受。
結束語
黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這是堅持和發展中國特色社會主義的必然要求，也是實現社會主義現代化的應有之義。推進國家治理體系和治理能力現代化，是繼“四個現代化”后我們黨提出的又一個“現代化”戰略目標，是推進社會主義現代化的題中應有之義，是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求。（作者單位：魯東大學學院）
參考文獻：
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④鄭言，李猛：“推進國家治理體系與國家治理能力現代化”，《吉林大學社會科學學報》，2014年第2期，第5～12頁。
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二、工作目標
緊緊圍繞“一年打基礎、兩年見成效、三年達目標”的工作步驟，2020年全面部署開展市域社會治理現代化體制機制初步建立工作，推進社會治理體制、工作布局、治理方式現代化。2021年積極開展具有地域特色和示范典型的社會治理創新工作，全鎮社會治理制度和體系不斷完善，社會治理能力明顯提升。到2022年，建成社會治理現代化合格鎮，人民群眾參與社會治理、共享發展成果的制度更加完善，社會治理現代化水平和治理成效明顯提高，安全穩定、公平公正、法治優良的社會環境全面形成。
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其次，新型的教育治理體系是一個多主體共同參與、共同管理的體系。學校管理決不僅僅是校長個人的事情，而是全校師生、社會各界、學生家長共同參與的過程，管理也不再是自上而下的強制過程，而更強調合作、包容與服務。
再次，教育治理現代化一定是民主化的過程。政府管理教育中往往存在著行政化、官僚化的傾向，而在學校管理內部，也需要克服“官本位”的現象，改變部分校長身上存在的霸氣和官氣，而多一些大氣和書生氣。
最后，教育治理現代化的重要體現就是法治化。過去講“一個好校長就是一所好學校”，這充分反映了校長在辦學中的重要性，但從另一方面來看，也體現了學校的管理并不是基于法治，而是建立在人治之上的，這種狀況需要改變。
適應教育治理理念的新要求，學校管理需要做些切實的改變。
在建設“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度中，依法辦學是基礎與前提。在當下全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的形勢下，依法治教、依法治校更顯任重道遠。如《中華人民共和國教育法》第26條明確規定：“有組織機構和章程”是設立學校及其他教育機構必須具備的基本條件之一，但現實中，并非所有的學校都有章程，有了章程的學校也并非都按章程辦學。章程相當于學校的“憲法”，國家有憲法日，學校是否可以考慮設立章程日或章程宣傳日來推進依法治校？國家在推行權力清單制度，學校是否可以考慮建立權力清單和責任清單？
教育治理現代化需要構建多元主體間的新型關系。政府、學校和社會之間需要構建“管辦評分離”的體系，而在學校內部也應該積極探索如何進行“管辦評分離”，形成良好的機制，協調好決策、執行與監督的關系。
在新型治理體系下，科層式的管理將更多地走向扁平化，人與人之間、各主體之間將更加平等，關系也將更加密切。師生之間不僅要形成學習共同體、發展共同體，而且將構建更加關注心靈溝通的關懷共同體。
教育治理現代化需要把學校變成像學校的樣子，使學校成為一個適宜學習、適宜成長的地方，讓學生帶著愉快和期待的心情去上學。同時，要改變千校一面的狀況，提高師生的自主性，增加課程的選擇性，辦出學校的特色與水平。
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二、推動現代化國家治理的具體要求
推動現代化國家治理，在思維方式上也要進行革新，只有這樣，才能在國家治理中探索出改革的路徑。
（一）解放思想，大膽革新，推動現代化國家治理
思想的解放是民主政治發展的前提條件，只有新的思想不斷超越落后的思想，不斷學習和借鑒，才能擯棄過去落后的思想觀念，更好地適應當前的經濟政治發展大局。在推酉執國家治理的進程中，必然會觸及既定利益者和保守力量，遭到其反對和抵制，但這些都是一種考驗，需要用新思想和新理念來轉變自己的思維固式，要有勇氣和信心，站在人們的角度去考慮問題，找到方法，避免教條主義和形而上學的問題出現，對有利于實現公平正義和社會發展的方式方法，就要大膽嘗試，“敢為人先”。要有負責人的態度和精神，拿出勇氣和智慧，遵循民主政治發展規律，積極主動探索現代化國家治理的多種實踐方式。
（二）在現有民主法治的基礎上，推進國家治理現代化
原有的民主主要是指我國的國體：政治制度和憲法法律等法律制度，要在原有的民主基礎上，使制度更加規范化，與時展更加契合，讓這些制度上的民主走向國家治理的實踐，讓民主在實踐中得到充分的體現，更好地維護人民群眾的利益，實現社會的公平正義。
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Analysis on the Framework and Contents of Governance Modernization of Vocational Education
Gu Yu， Li Yujing
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對國家治理體系和治理能力現代化的強調表明，更加突出治理目標，這是政治體制改革趨于務實的表現。但如果沒有內化的政治道德和外在的法治邊界，治理體系與治理能力的現代化，就會流于形式，扭曲變形。
法治是國家治理體系的根本目標。只有實行法治，才能讓市場而非政府成為資源配置的決定性力量，恢復社會活力，促進文化繁榮。只有建立在有限政府基礎上的有效政府，才能實現國家治理體系的現代化。
法治是治理水平現代化的根本標志。人治與法治是傳統與現代文明的分水嶺，也是治理水平野蠻化與文明化的分界線。治理要依憲而治。只有依憲治國，才能真正實現治理水平的現代化。
法治是民主的根本保障。要改變人民形式上有權實質上無權的悖論局面，就必須通過法治建設，把憲法和法律規定的公民的政治、經濟、文化、社會的權利落到實處，保障人民的實質性權力和權利。
要把法治內化，把法治的外在約束化為治理體系和治理能力現代化的內在要求。否則，法治的外化與法治的內化相脫離，治理體系與治理能力的現代化就會成為一句空話。
良治是制度之治
李林（中國社會科學院法學研究所所長）
良法是善治的前提和基礎。國家若善治，須先有良法。說：“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。”就是要求應當以系統完備、科學規范、運行有效的良法治理國家和社會。
“良法”對立法的要求有五點：一是具有正當價值取向，符合正義、公平、自由、平等、民主、人權、秩序、安全等的價值標準；二是民意的匯集和表達；三是立法程序要科學民主；四是立法應符合經濟社會關系發展的實際，具有針對性、可實施性和可操作性；五是立法應當具有整體協調性和內在統一性，不能自相矛盾。
善治是良法的有效貫徹實施，是國家治理的最終目標。法學意義上的“善治”，就是要把制定良好的憲法和法律付諸實施，把表現為法律規范的各種制度執行運行好，公正合理高效及時地用于治國理政，通過法治卓有成效的運行實現“良法”的價值追求。
人民是國家的主人、社會的主體，因此善治首先是人民多數人的統治，絕不是少數人的專制；善治主要是制度之治、規則之治、法律之治，絕不是人治。
通過良法善治推進國家治理法治化，必須弘揚法治精神，維護法治權威，強化國家治理的合憲性合法性，堅持科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。
誰都要堅決維護憲法法律權威
伍治良（中南財經政法大學法治發展與司法改革研究中心研究員）
我國正處于改革攻堅期和深水區，社會矛盾積聚，穩定風險增大，迫切需要推進社會治理現代化。良法善治體現了社會治理現代化的本質要求。
良法側重靜態的社會治理制度建設目標，強調社會治理體系彰顯公平、正義、民主、人權、秩序、和諧等共同價值。社會治理體系的良法標準，要求社會治理的科學立法、民主立法，以健全政府治理機制，發揮政府治理主導作用；健全社會自治機制，增強社會發展活力；健全社會參與治理機制，實現政府治理與社會自治良性互動。
善治側重動態的社會治理過程，強調社會治理的整體性、系統性和協調性，要求充分發揮社會治理非制度性要素的功能，堅持依法治理、系統治理、綜合治理、源頭治理。
堅持系統治理，善用合作共治方式協調社會關系。健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。
堅持依法治理，善用法治思維和法治方式調處社會矛盾；堅持綜合治理，綜合運用法律、行政、道德、宣傳教育、科技等手段規范社會行為；堅持源頭治理，善用事前處置機制化解社會矛盾。
讓法治成為國民信仰
馬一德（北京市社會科學院法學研究所研究員）
一是依法行使行政權力。社會利益關系復雜，消除矛盾沖突需要各級領導機關和領導干部提高運用法治思維和法治方式的能力。
為此，應加快法治政府建設，重點是用法律法規調整政府、市場、企業的關系，使政府依法管理經濟和社會事務，推進政府工作制度化、規范化和程序化，確保行政權力在法律范圍內行使；嚴格依法行政，完善執法程序，堅決克服有法不依、執法不嚴等現象；強化對行政行為的法律監督，做到用法律管權、依法律辦事。
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由于重視程度不夠，加之農村現代化的特點以及農村環境污染的特點，導致目前的環境管理體系及農技推廣體系難以應對污染問題。
我國的農村現代化進程有兩個明顯的特點：一是工業優先增長和依托工業的現代化農業快速發展，二是居民在空間分布上迅速集中。
工業優先增長和依托工業的現代化農業快速發展，使農村的產業結構從自然和諧型轉變成自然危害型，農村原有的具有強大環境自凈能力的自然循環被破壞；居民集中使得原本可以自然消納的生活污染物因超出環境自凈能力成害。
不僅如此，農村的各類環境污染也呈現出與城市污染迥異的特點。以農業生產導致的面源污染為例，其具有三個明顯的特點：一是排放主體的分散性和隱蔽性。與點源污染的集中性相反，面源污染具有分散性的特征，它隨流域內土地利用狀況、地形地貌、水文特征、氣候、天氣等的不同而具有空間異質性和時間上的不均勻性。二是隨機性和不確定性。例如，農作物的生產會受到自然的影響（天氣等），因為降雨量的大小和密度、溫度、濕度的變化會直接影響化學制品（農藥、化肥等）對水體的污染情況。三是不易監測性。這是指對面源污染的管理存在成本過高，只能對受害地監測，很難監控排污源等情況。
我國的環境管理體系是建立在城市和重要點源污染防治上的，對農村污染及其特點重視不夠，加之農村環境治理體系的發展滯后于農村現代化進程，導致其在解決農村環境問題上不僅力量薄弱而且適用性不強。目前，我國的農村環境管理體系呈現以下特點：環境立法缺位、農村環境管理機構匱乏、環境保護職責權限分割并與污染的性質不匹配、基本沒有形成環境監測和統計工作體系。我國目前的諸多環境法規，如《環境保護法》、《水污染防治法》等，對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決面源污染問題的意義不大；對諸多小型企業的污染監控，也由于成本過高而難以實現。而未建立農業和農村自然資源核算制度。資源家底不清，對自然這樣的利用動態缺乏真實的了解，不能不是我國生態環境趨于惡化的一個基本原因。
另外，農業技術的選擇缺乏環境政策制約機制，農業技術推廣體系幾乎失效：20世紀80年代中期開始的農業技術服務體系改革是以減少農技推廣經費和鼓勵自我創收為特點的。由于得不到足夠的財政撥款，農技推廣系統不得不從事與業務無關的經營活動以獲取收入，包括賣化肥和農藥等。由于激勵不相容，導致一些推廣人員對指導農民提高農藥和化肥使用效率缺乏積極性，以致化肥、農藥不合理施用情況一直在加劇。
財政渠道的資金來源不夠，導致污染治理不力。
必須注意到，城鄉分治戰略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象。具體到環保領域，主要指城鄉地區在獲取資源、利益與承擔環保責任上嚴重不協調。長期以來，中國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市。城市環境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。由于農村土地等資源產權關系不明晰，致使農村的環境資源具有一定的“公共屬性”，造成幾乎沒有有效的經濟手段，對農業生產中社會收益大于私人收益的部分給予一定補償，對社會成本大于私人成本的部分收取一定費用，實際上鼓勵了農村居民采用掠奪式生產方式。2003年后執行的新的排污費制度在集中使用上仍然沒有考慮農村污染的治理。
由于環境保護尤其農村環境保護本身是一項公共事業，屬于責任主體難以判別或責任主體太多、公益性很強、沒有投資回報或投資回報率較小的領域，對社會資金缺乏吸引力，政府必須發揮主導投資作用。盡管國際上各種市場化的實踐很活躍，但沒有哪個國家的政府不發揮主導投資責任和作用。由于政府缺位，導致在農村聚居點的污染治理設施建設上存在一種悖論：根據亞當?斯密的“市場大小決定分工”理論，可以推出“市場大小決定具有公共物品屬性的基礎設施市場化建設和運營的最小規模”。農村聚居點和小城鎮由于單體市場規模小，其基礎設施建設和運行難以進行市場化運作，因而必須依賴財政資金。而鄉鎮和村一級行政組織普遍財源不夠，連應付生產性基礎設施建設都不夠，更難以估計污染治理基礎設施。這種悖論造成了農村聚居點污染日趨嚴重并將繼續嚴重。新晨
扶持措施不力，導致農村污染治理的市場化機制難以建立。
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一、政府治理與績效管理
從治理的基本概念和特征來看，西方對于治理的闡述，主要是以合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效為標準和規范，緩和政府與公民之間的矛盾為特征[1]。聯合國全球治理委員會對治理的概念進行了界定，各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和是使相互沖突的或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。結合我國當前社會經濟發展的情況，在新的歷史時期，政府自身的治理優化，應該主要指的是政府通過對自身的內部管理，優化政府組織結構，改進政府運行方式和流程，強化政府的治理能力，從而使得政府全面正確履行職能，提高政府行政管理的管理的科學性、民主性和有效性，政府治理的內容涉及政府自身的結構性和體制性科學化、民主化、合理化和高效化[1]，政府治理現代化是以建設服務政府、法治政府、責任政府、高效政府為目標。政府績效管理發生在政府活動之中，貫穿于目標、實施、評估活動的始終，與政府治理密切相關。若要推動治理能力和體系的現代化，政府績效管理的研究和探索離不開對于治理的思考。何文盛等探討了在治理現代化的背景下，政府績效管理的定位和功能及發展趨勢[2]，尚虎平從對比分析的角度梳理了國內外對于政府治理績效評估的內涵和實際困難[3]，包國憲[4]、倪星[5]、陳天祥[6]提出了政府治理績效評估的特點及發展方向，結合以往研究，本文認為從推動政府治理現代化的角度來看，政府績效管理應至少體現幾個特征。一是政府績效治理主體的多元化。民主行政的典型特征，就是治理結構的多元化，既包括中央政府和地方政府，又包括政府之外的社會公眾、團體和個人。傳統政府管理是主體一元化的，現代政府治理是主體倡導多元化，體現了還權于民的導向。政府績效治理的目的是在實現國家利益的同時，也有效地為社會提供優質的公共產品或服務，實現政府與民眾之間的價值關系的回歸，也就是政府真正能實現“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”[5]。二是政府績效治理手段工具的法治化。政府管理行為能夠遵循既定的規則程序來運作是政府治理能力提升的重要標志。規范的制度和政策發揮引導約束作用，制度環境不斷完善，是政府績效實現由管理向治理的轉變的重要保障。獲得法律和政策的支持，確保政府在有序的政治環境中進行管理活動，確保社會公眾以科學、合理、規范、有序的方式參與管理。三是政府績效治理目標的高效化。無論中西方，在以往的管理改革中，無一例外都把效率作為政府應該達到的目標。在政府治理的理念中,政府管理不是唯效率論,特別政府績效管理不僅追求工具性價值，更多體現的是民主、參與基礎上的效率,是公平前提下的效率[3]，既要兼顧經濟性、效果性，又要兼顧公平性、效率性。通過以治理理念的引領、治理體系的改革完善加快轉變政府職能、提高政府績效和管理水平，推動經濟社會的可持續發展。
二、我國政府績效管理實踐的重新審視
政府績效管理作為一種新型管理方式，自上世紀90年代進入中國以來，在本土化的過程中得到積極應用和推廣，對于創新管理方式、提升管理效能上發揮了一定的作用，但實踐中也顯現出了績效評估模式泛濫與績效不彰的困境[7]。因此，有必要分析在當前治理體系和治理能力現代化的背景下政府績效管理面臨的現實問題，特別是不能適應治理現代化的要求的種種表現。（一）法治化規范化程度不高，制度支持缺乏連續性和穩定性。現代化進程中，政府管理起步比較早的一些西方國家，經歷了幾十年的探索，已經為政府治理體系和能力的現代化的實施奠定了較好的法治化基礎，特別是英、美、德等國家已經把政府績效管理上升法律層面，作為一項長期執行的穩定制度，為各地方（州）推進提供了統一的指導和支撐。相較之下，我國績效立法工作大多還尚未開展，全國性的指導性法律法規尚未出臺，各地尚處于自主探索階段，缺乏明確的指導思想和強有力的制度支持，難以保障績效管理工作的連續性和穩定性。（二）政府責任機制還需進一步強化，在保障政府管理高效運作上缺乏有效手段。目前政府在績效考核評估上多采用自評自查、督辦提醒、定期通報等“自查自糾”的“軟性”方式；相較于國外一些國家的典型經驗，缺乏嚴格的審查監督機制和社會力量的介入。實際工作中，一些地方的績效管理成為目標管理的新名詞，只是按部就班的提交材料，缺乏積極主動開展績效管理的動力，缺乏社會力量的強有力的監督，缺乏“剛性約束”，尚未形成責任倒逼機制，在確保履職盡責、提高政府治理能力、提升行政效率上還在探索之中。（三）多元治理結構需要進一步構建，增強政府的公共性和民主性。實踐表明，第三方機構的參與是促進政府績效設計和改善的不可或缺的重要力量。上世紀90年代開始，以美國坎貝爾研究所為典型代表的第三方評估對政府行為開展了大規模的績效評估活動，共同推動了美國各州和地方政府的績效評估的積極實踐。目前國內各地政府績效管理第三方評估工作的開展不均衡，評估效果上也有待提升：一方面，各地廣泛開展的民意調查，雖然彌補了內部考核的不足，但專業性、針對性不夠；另一方面，個別地方逐步引入了外部機構或專家學者作為第三方，但在評估實施過程中，由于政務公開不夠、信息不對稱等原因，外部專家缺乏對實際工作的深入了解，難以對職責職能、目標任務、工作成效等有全面認識，難以對政府部門作出客觀、準確、權威的評估，不能實現“知情人評知情事”，總體上還未形成多方參與治理的新格局。
三、對推進政府治理現代化、提升治理能力、優化績效管理的思考
治理體系和能力現代化背景下的政府績效管理應該不僅是實現政府治理目標的重要方式，更是體現治理現代化戰略導向的有效管理工具，對于提升政府治理能力具有重要意義。因此，以政府績效治理主體的多元化、政府績效治理手段工具的法治化、政府績效治理目標的高效化為基本導向，以建設服務政府、法治政府、責任政府、高效政府為目標，本文提出以下優化政府績效管理的具體思考。（一）從增強政府治理規范性的角度，建立健全管理體系，推進政府績效管理法治化進程。從2004年開始，績效評估概念第一次出現在我國中央政府官方文件中[8]。近幾年的發展中，十八屆三中、四中、五中全會，進一步強調了嚴格績效管理是依法全面履行職責的有力保障。下一步應從建立健全政府治理體系出發，循序漸進地推進績效管理在行政管理體制改革的進程中不斷走向規范化、法治化，推進績效管理法治化進程，建立主體齊全、權責清晰、運行有序的管理體系，同步健全干部管理、財政預算、審計監督等配套制度。建立干部管理和人事考評與績效管理的有效對接，減少多重考核，促進一考多用；將效能監察、外部監督與績效管理結合，強化責任落實，提高行政效能，促進公共績效的不斷改進。（二）從完善治理結構的角度，增強第三方參與度，強化政府服務理念。結合我國政府開展績效管理的實踐來看，引入第三方是一個需要逐步探索的過程，目前來講，多元主體、內外結合是提高績效評估考核專業性、客觀性和公正性的可行之道，更符合我國政府績效管理實際，通過引入服務對象、社會公眾、社會組織、專家學者等多元評價主體，構建多方參與、監督制衡、公開透明、結果公認的考核評價工作機制。從評價主體來看，我國政府績效管理還是以內部（上級、下級、同級）為主。引入第三方主體，可以吸納大學、研究機構、咨詢公司等非官方機構，提供獨立分析、幫助政府清晰、客觀地審視，也可以適度納入服務對象、公眾等社會主體，特別是涉及到群眾利益緊密相關的民生項目，能夠增強社會公眾的參與和監督。現階段，以內外結合的績效評價提高政府績效考評的公信力和權威性，能夠有效推進政府向治理現代化逐步邁進。（三）從建設高效政府的角度，探索實施績效預算，增強績效管理的動力機制。績效預算是測量政府行政目標是否達到以及公共職責實現程度的一種機制，而當前對政府管理活動經濟性的考量是政府績效管理的一個弱項，我國財政資金“重分配輕管理、重使用輕效益”的現象依然存在。因此，將財政預算和績效管理進行結合是深化政府管理體制改革的發展方向。首先要牢固樹立“花錢必問效，無效必問責”績效理念，將預算績效目標申報、審核和評價納入政府績效管理視野，要加強預算績效實施中的監督，加強預算績效的過程管理，要將預算績效執行情況作為績效評估的重要依據，真正把預算績效的結果用起來，促進政府管理保持在一個高效運行的狀態。（四）從增強政府管理回應性的角度，加強責任政府建設，推進政府治理能力的持續提升。從國外政府績效管理的經驗來看，績效結果的運用主要體現在三方面：一是向服務對象或上級管理部門的反饋；二是預算安排、財政利益獎勵、擴大地方自治權等獎勵性措施；三是對于績效不佳的，給予績效診斷，提出改進方向。目前我國有不少地方政府已經在績效管理結果與在績效獎金、人事獎懲等方面掛鉤進行了積極探索。基于此，建議進一步加強結果反饋與持續改進的再考評機制的建設，提高績效評價的回應性，增強對評估對象、服務對象、社會公眾的反饋，激發績效管理的內在生命力。在有條件的情況下，嘗試預算調整、編制調整掛鉤等做法，加大激勵機制的探索，為績效評價價值的實現提供保障，使政府績效管理不斷煥發活力，成為助推政府職能改革、提升治理能力的有利工具。
參考文獻
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[6]陳天祥.論治理范式轉型中的政府績效評估[J].廣東行政學院學報，2007（08）.
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作者簡介：鐘偉軍(1976-)，男，江西贛州人，浙江工業大學現代大學制度研究中心副教授，政治學博士，從事地方政府與地方治理研究
黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。高等教育是我國全面深化改革中的重要領域，建設有中國特色的現代大學制度一直以來都是中國高等教育改革孜孜以求的目標，這一目標的達成毫無疑問地必須通過不斷完善大學的治理體系、提升大學的治理能力來實現。然而，在我國特殊的制度框架體系中，在現階段復雜的利益互鎖網絡里，在國家與社會關系的慣性邏輯下，如何尋找最為有效的切入點和突破口，在有效達成目標的同時規避劇烈的摩擦成本是一個核心問題。從大學治理能力現代化的進程來看，管理專業化是大學從傳統到現代轉型的重要推動力。而在中國特色的大學體制中，不管是外部治理結構中的政府與大學關系，還是內部治理體系中的多元主體關系，校長都扮演著“結點”的角色，因此校長管理專業化是中國特色大學治理能力現代化進程中的重要切入點。
一、我國大學治理能力的現代化及其困境
什么是治理能力的現代化？從普遍意義上來說，就是國家、政府和其他組織適應經濟社會的不斷發展，通過全面深化改革，消除現有管理體制、職能和行為中有悖于經濟社會發展的因素，從而更好地適應新環境的過程。[1]具體到大學治理來說，就是大學在面臨日益復雜和多元的經濟社會環境時，如何通過制度創新的方式革除傳統體制所遺留的思維模式和行為習慣，不斷提升自身能力，逐漸建立一種新的對外界保持高度回應性的大學治理機制的過程。由于大學治理包含著外部治理和內部治理兩個不可分割的重要層面，因此，大學治理能力的現代化過程自然包括外部和內部兩方面治理能力的現代化過程。就大學外部治理能力的現代化過程來說，其中最重要的是轉變政府與大學之間的關系模式，強調多中心治理和合作治理的觀點，強調從政府對高等教育的壟斷控制向個人和其他組織開放，通過協商合作的方式共同管理大學[2]；就內部治理來說，這種現代化的過程主要是指更加強調大學管理的專業化能力，更加強調治理方式的多元民主參與以及治理過程的規范化和程序化。對中國現階段的大學治理來說，要實現現代化的轉型，必須解決兩個核心的問題：就外部治理能力的現代化來說，最關鍵的是如何實現政府對大學和社會的合理分權，推進政校分開和“多中心”大學外部治理結構的建立；就內部治理能力的現代化來說，關鍵是如何實現大學內部民主和多元治理，也就是摒棄單一中心的管理方式，以專業權威替代行政權威、以民主協商替代命令指揮、以規章程序替代個人意志。
目前，我國大學治理正處于從傳統走向現代的重要轉型階段，與其他國家的大學相比，我國大學治理能力的現代化顯得更加特殊和復雜。之所以說“特殊”，是因為現代大學這一概念是在西方的話語體系中被提出來的，現代大學的價值理念和制度機制是鑲嵌在西方的經濟、社會、文化和政治結構之中的。大學正是在知識、文化和社會秩序領域中獲得自己的空間，大學所受到的最重要影響來自于知識模式的變化和社會秩序的變化。[3]但是，我國的大學治理傳統受計劃經濟體制的慣性影響，同時內嵌于有中國特色的制度框架體系之中。而之所以說“復雜”，是因為我國大學面臨著前所未有的外部環境，我國大學治理能力的現代化過程伴隨著經濟社會轉型的復雜過程。大學內部的治理也同樣因為改革的深入面臨著各種利益的交織，所有這些因素相互纏繞在一起，并在大學治理過程中表現出來，從而使大學治理能力的現代化面臨著更大的挑戰。當前我國大學治理能力的現代化困境主要體現在以下兩個方面。
一方面，從外部治理的角度來說，我國大學治理能力現代化的困境主要表現為政府的管制化。改革開放30多年來，盡管我國高等教育體制改革從未中斷，擴大和落實高校辦學自主權，為大學治理能力的現代化創造良好的制度環境一直都是改革的主線；盡管政府已經退出了大學內部的諸多具體治理過程，但過多的政府管制、政府權力支配大學的自主性權利依然是我國現階段政府與大學關系的重要特征，依然是我國大學治理能力走向現代化過程中的最主要的制度性障礙。在我國現階段，大學在很大程度上被視為政府的次級行政單位，政府壟斷著大學生存和發展的各種稀缺性資源，并掌控著這些資源的占有權和分配權，大學要想更好地生存和發展，就必須按照上級政府主管部門的行政規則運作，實現政府下達的計劃和相關指標。[4]政府沒有實現對社會組織的有效分權，政府權力仍然以各種專項檢查和評比等方式進入大學的教學科研等活動，現代大學治理中管、評、辦相分離的結構體系在很大程度上被整合在單一化的政府權威框架之中。在這種外部治理結構中，大學的治理能力很大程度上被政府的權力所壓抑，如不解決這一問題，我國大學治理能力的現代化就是一個難以達成的目標。
另一方面，從內部治理的角度來說，我國大學治理能力現代化的困境主要表現為大學的行政化。從根本上說，大學的行政權力是建立在服務于學術這一合法性的身份基礎上的，是從屬于科學活動、真理探究活動的，當大學行政組織超出了其應有的從屬性、服務性，越過了自己應有的邊界，也就產生了過度行政化問題。[5]但是在我國大學內部治理過程中，官本位思想依然根深蒂固，行政系統依然扮演著支配性和主導性的角色，并形成了一種自上而下的等級分明的行政權威體系。大學習慣于以行政化的方式實現內部的決策，以行政化的手段干預教學和科研、獲得并支配各種資源，以行政化的標準衡量大學內部的各項績效，習慣于以權威的方式整合內部矛盾糾紛和不同意見。這種無所不在的行政觸角在很大程度上扭曲了現代大學的理性和民主價值，異化了大學的基本功能，抑制了大學應有的創新活力，從而在很大程度上消解了大學的治理能力。如何有效地去除大學內部的行政化現象是我國大學治理能力現代化進程中必須解決的最重要的問題之一。
外部的政府管制化和內部的行政化是相互嵌套在一起的，不能有效地解決政府管制化的問題，內部行政化問題的解決也就失去了外部制度環境，而不解決內部行政化問題，政府的去管制化也就無法找到有效的支撐點和落腳點。然而，最關鍵的問題在于，在現階段到底應該從哪里入手，有效地破解我國大學治理能力現代化進程中這兩個層面的困局，這需要切實有效的切入口。
二、大學校長是我國大學內外部治理結構中的重要結點
對于我國大學治理能力的現代化來說，關鍵在于如何有效地解決政府的管制化和大學的行政化問題。而大學校長管理專業化正處于這兩個復雜而又特殊層面的結點，所有關于中國大學治理能力現代化的問題都無法脫離大學校長這一關鍵性的角色。
首先，從大學與政府的關系來看，校長是二者互動的交匯點。政府與大學的關系是我國大學治理結構中最為重要的關系之一。在我國特殊的體制中，政府與大學之間缺乏有效的隔離機制和緩沖地帶，基本上屬于一種直接的互動模式，大學校長顯然處于這種直接互動的“第一層面”，一頭聯結著政府，一頭聯結著大學。校長代表大學接受來自政府的各種資源，有責任運用好這些資源，并接受政府的各種監督和檢查。從大學的角度來看，校長是大學的法人代表，《教育法》和《高等教育法》都明確規定大學組織是獨立的法人，高等學校的校長是高等學校的法定代表人。校長同樣有責任和義務維護大學自身的利益，維護大學應有的自主權力，代表大學與政府進行互動和博弈，并爭取更多的資源。可以看出，不管是作為政府政策的執行者還是大學的法人代表，大學校長都扮演著關鍵性的角色。
其次，從大學與社會的關系來看，校長不僅僅是大學的最高管理者，還是大學的形象代言人，更是大學精神和公共責任的體現者。大學所有的行為和表現在公眾的眼里都會最終投射在大學校長身上，而校長的個人行為也會被公眾與其所在的大學直接聯系在一起。在我國現階段，大學校長是公眾頭腦中關于現代大學最為具體的鏡像，一方面承載著公眾對大學的創新能力、高深知識生產和一流人才培養的期待，另一方面承載著公眾對大學公共責任、大學精神的期待。因此，一位優秀的大學校長不僅僅需要致力于大學內部事務的有效治理，也需要積極回應社會的需求，滿足公眾的期待。從這個角度來說，校長是大學與社會之間連接互通的重要窗口，一頭聯結著大學內部的多元治理主體，一頭聯結著社會大眾。公眾透過這一“窗口”窺探大學的擔當和責任，而大學也透過這一“窗口”回應公眾的期待。當前我國大學校長的這種“窗口”角色并沒有扮演好，社會大眾對大學的觀感普遍不夠理想，這在很大程度上與校長在滿足公眾期待方面的落差有很大的關系。
再次，從大學黨委與行政的關系來看，校長是兩種權力的結合體。黨委與行政的關系是中國大學治理中最為特殊且最重要的關系之一，是中國特色大學制度的核心體現。黨委和行政既分權分工、相互制約，又相互配合、共同負責。[6]黨委領導、校長負責是對這種關系最簡潔而準確的描述。在這對關系中，大學校長扮演著核心的紐帶角色：一方面，校長是黨委班子的重要成員，直接參與和影響大學的改革、發展以及基本管理制度和重要決策；另一方面，校長是大學行政系統的領導者，有義務接受學校黨委的領導，并執行和落實黨委的各項決定。校長依法享有大學行政事務的指揮權，并承擔行政事務的首要責任，但是行政事務中的重大問題和事項必須向黨委匯報，進行集體研究。校長一頭聯結著黨委，另一頭聯結著行政系統，是兩種不同權力的耦合體。正因為如此，校長的角色和功能在很大程度上關系到兩種權力的協調性和規范性，關系到黨委如何更好地領導、校長如何更加有效地負責，更關系到這一中國特色治理機制的最終效能。但目前這一問題并沒有得到很好地解決，從而使得我國現代大學治理的目標難以達成。
最后，從大學內部主體關系來看，校長是各種利益的整合者。現代大學是多元巨型大學，治理主體日益多元化，利益關系更加復雜化，如何實現各種利益的整合，維護多元主體之間的平衡是校長非常重要的職能。盡管在現代大學治理過程中，各種利益主體之間已經建立了各種博弈機制和互動程序，但在出現利益沖突和對立的時候，校長總是成為整合者。大學校長要維護普遍利益，通過程序工作，就被擺到了中心地位。對自己的下屬運用科層技術，這時他是頭兒；對學術人員和管理同事使用協商技術，這時他是船長。[7]在我國現階段，大學制度正處于轉軌的過渡階段，利益主體更加復雜多元，既包括一般治理結構意義上的學生、教師和行政人員之間的利益關系，也包括由于大學體制改革帶來的新舊兩種不同的利益格局，同時，由于社會轉型產生的各種利益沖突都會以各種形式在大學內部呈現出來，有時這種利益沖突甚至會非常激烈，如發生群體性事件等。校長作為行政系統的核心，維護大學的基本穩定、有效地協調各種利益關系是其義不容辭的重要職責。
從以上幾個方面可以看出，校長是我國大學治理中連接各種關系和主體的核心行動者，科學地定位大學校長的角色和職能在很大程度上決定著中國特色現代大學制度建設的成敗。從西方大學治理變革的實踐來看，推進校長管理專業化是在日益復雜和多元的治理結構體系中充分發揮校長角色和功能的重要途徑，是大學治理變革進程中的“結點”性問題。當前我國大學面臨著更加復雜和不斷變化的內外部環境，面臨著要求變革的強烈的社會呼聲，如何有效地提升大學校長的能力，推進校長管理專業化的進程顯得越來越重要。
三、校長管理專業化與大學治理能力的現代化
大學治理能力的現代化并不是一個自然而然的過程，必須依賴行之有效的推動力和契合實際的具體路徑，縱觀現代大學治理能力的現代化進程，校長管理專業化就是其中最為重要的推動力和路徑選擇。所謂大學校長管理專業化，包括兩個基本層面的含義，即政府管理大學校長的專業化和校長在管理大學過程中的專業化。[8]政府管理大學校長的專業化意味著政府必須在深刻把握大學組織的特殊性和學術的內在邏輯基礎上充分理解大學校長的角色和職責，從專業化分工的思維和知識生產的內部規律審視和對待校長的權力，充分尊重校長在管理大學方面的權威性，授予校長在大學管理方面的專門權力，并對這種權力進行剛性化的確認和規范化的保障，政府是大學校長職業化的制度供給者。校長在管理大學過程中的專業化意味著校長必須具備勝任現代大學管理的專業素養，必須經過專門的歷練，具有管理、經營大學及教育科研、開發大學的專業技能，能夠深入了解大學治理的結構和過程、多元化的治理主體以及整體的制度性，從而真正把握大學治理的真諦。可以看出，大學校長管理專業化的兩個層面正好對應著現代大學治理能力現代化的兩個層面，政府管理大學校長的專業化是大學外部治理能力現代化的重要條件，而大學校長在管理大學過程中的專業化過程也是大學內部治理能力現代化的重要內容。
大學校長管理專業化內含大學治理能力現代化所必需的權力、能力和動力，是大學治理從傳統向現代轉型過程中最重要的內驅力，校長管理專業化的過程與大學治理能力現代化的進程相伴相隨。首先，推進校長管理專業化，讓校長有治校的專門權力是大學治理能力現代化的制度基礎。在所有主要的制度領域，角色分化和專門化成為重要的特征，個人扮演的各種角色呈現出專業化的分離趨勢，尤其是職業角色與政治角色，以及這些角色與家庭和血緣關系角色的分離。[9]由于分工的差異和大學作為學術組織的特殊性，越來越多的國家意識到應該摒棄大學是政府和政治領域延伸的信念。[10]提高政府在管理大學校長方面的專業化水平，明確政府的權力邊界，賦予校長治校的自主性權力，并通過法律法規的方式建立大學校長管理的專門化權力體系，這是各國在推進大學尤其是公立大學治理現代化進程中的共同做法。例如，德國和法國在20世紀下半葉后逐漸打破過去以政府官僚為中心、對大學校長全面控制的模式，通過諸如《大學自由與責任法》等重新定義大學校長的管理權限。[11]在大學自治傳統濃厚的美國，政府不直接干涉大學的具體事務，由董事會替代州政府任命大學校長，并把許多權力委托于校長，而保留其余權力和最終的法律控制權。[12]而在日本，通過法人化改革，政府對大學的控制大大削弱，校長的管理權限在選舉方式和輔助體系改革后得到了明顯的擴張和確認。正是這種制度化的專門性權力保證了大學校長可以憑借自身的專業素養，按照自己的理念推動大學各個層面的有效治理。
其次，推進校長管理專業化，讓校長具備治校的專業能力是大學治理能力現代化的核心要素。校長是大學治理中的核心行動者，決定著大學治理的成敗。現代大學校長與傳統大學校長一個最主要的區別在于能力素養要求，現代大學治理面臨的復雜的內外部環境要求大學校長必須具備一流的專業素養和能力結構。任何一所現代的一流大學必須擁有一位一流的大學校長，一流的大學校長必須擁有一流的專業化治理能力。在早期，大學規模、功能和結構相對簡單，正如博克所言，1900年以前“美國大學只是些剛剛具有現代雛形的小學校，它們的主要功能就是向社會提供強調思想戒律、信仰虔誠和嚴格管理學生的大學教育”[13]，這使得大學的管理似乎并不需要特別突出的專門能力。而隨著大學規模和內部組織結構的不斷擴大，在面對一系列復雜的經濟、社會和政治問題的同時治理一個如此復雜的機構難度可想而知。[14]這對大學校長在專業能力和素養方面的要求越來越高。因此，校長必須擁有專業的管理知識和現代的管理理念，掌握科學的管理手段，并能夠在復雜的情況下具備敏銳的辯證思維能力和邏輯判斷力。
最后，推進校長管理專業化，讓校長有治校的職業動力是大學治理能力現代化的活力源泉。校長管理專業化離不開有效的動力機制，如何讓大學校長有志于并樂于投身大學管理，并積極地提升自身的專業化能力，這是校長管理專業化中必須解決的核心問題。解決這一問題最根本的方式就是建立職業化的制度機制，通過利益誘導和市場化競爭讓校長有充足的動力不斷提升自己，彰顯自身價值。大學則通過有效的遴選機制尋找經驗豐富、能力突出，并符合本校基本治校理念的人作為大學校長，并以職業化的薪酬體系、有效的職業流動和保障性的退出機制最大限度地激發校長的積極性和潛能。可以看出，若無職業化的制度環境，校長管理專業化就不可能真正地實現，大學治理能力的現代化也就失去了最為有效的動力源泉。因此，離開校長的職業化來談校長管理專業化是沒有意義的，職業化是專業化的題中之義。
校長管理專業化對于現代大學治理能力的現代化之所以如此重要，是因為它把科學管理的原則、學術的內在邏輯和市場的競爭機制有機地整合在了一起，重新理順了大學治理中紛繁復雜的多元主體關系，規范了大學治理的基本過程。正因為如此，大學校長管理專業化是大學治理能力現代化的重要切入點。
四、以校長管理專業化為切入點推動大學治理能力的現代化
從根本上來說，要實現我國大學治理從傳統到現代的轉型，推動大學治理能力的現代化，必須下大力氣解決外部治理中政府過度管制化和內部治理中過度行政化的問題。由于校長是我國大學內外部治理結構中各種主體和關系的交匯點，因此，以校長管理專業化這一“點”作為我國大學體制改革的突破口，有利于帶動大學與政府、社會關系以及大學內部關系這些“線”的改革，并不斷深化高等教育體制的各個“面”的革新，最終在整體上實現大學治理能力的現代化。而要解決好中國大學校長管理專業化的問題，必須基于中國特殊的制度框架，在新的內外部環境下重新理順大學治理結構中與校長管理這一結點性問題息息相關的各種關系，通過制度建設有效地解決大學校長管理的權力、動力與能力問題。
首先，轉變政府職能，明晰黨委決策與行政執行的權職邊界，讓校長有負責任的權力。
大學校長管理專業化的前提是擁有邊界清晰的不受干擾的專屬性權力，就我國目前來說，要滿足這一條前提，最重要的是建立有特色的大學校長權力規約體系。這種規約體系的建設要求我們重新梳理并規范兩組重要的關系，也就是政府與大學以及學校黨委與校長的關系。就政府與大學的關系而言，政府必須適時更新對大學管理的思維邏輯，從高校獨立法人代表的角度而不是準行政官員的角度理解校長的角色和功能。在此基礎上積極轉變政府職能，把管理大學的權力還給校長，并建立更加剛性化的政府權力約束體制。因此，政府教育行政主管部門有必要重新厘清自身的權力范圍，把自身的職能嚴格限制在宏觀政策、外部監督和相關服務供給方面。為了更好地保障大學校長的專屬權力，有必要把政府權力規范納入大學章程中，通過更加嚴肅的立法形式規范政府的權力范圍并確立大學校長不受侵犯的權力范疇。同時，政府應該積極改變高校的資源配置模式，斬斷打著各種項目資助名號的政府“無形之手”，因為這種項目制的資源配置模式嚴重地削弱和干擾了校長在大學資源整合和教學科研管理方面的權力。因此，要減少并撤銷大量不必要的各種專項項目，改為更多地以大學為主體、由校長統籌的資源配置形式。另外，有必要建立政府與大學的隔離機制，如成立類似大學撥款委員會的機構等，并不斷完善政府權力的運行程序。就大學黨委與校長的關系來說，必須堅持并完善黨委領導下的校長負責制，改善黨委的領導方式，讓校長更好地負起學校管理的責任。這其中最重要的是要有效地規約黨委書記的權力，更好地發揮集體領導和黨內民主的優勢，通過完善黨委的人員結構和議事程序，把黨委職能定位在大學決策機構的層面。校長則對黨委負責，扮演決策執行和落實的角色，擁有管理學校的各項具體權力，黨委書記不干涉校長具體的行政事務。
其次，完善遴選機制，推動職業化進程，讓校長有負責任的動力。
職業化是大學校長管理專業化最重要的制度誘因和動力，可以讓校長把大學管理作為一項志業，并心甘情愿地全身心地投入其中，而牽引這種動力最重要的紐帶就是有效的遴選機制。目前中國自上而下的行政任命方式把大學校長視為行政官員來看待，把校長選拔視為政府封閉體系內部的事情，從而使得校長與職業化的市場之間的有效連接紐帶被剪斷，職業化的動力機制無法有效地發揮出來，這是我國大學校長管理僵化、被動以及不專心的重要原因。盡管近年來，教育部開始有意識地推動大學校長遴選機制的改革，但是總體上來說，這種改革依然沒有跳脫行政化的邏輯。對中國的大學來說，如何在現有的中國特色體制中不斷完善校長遴選機制并建立職業化的動力體系是一個非常關鍵的問題。很顯然，中國大學校長的遴選不可能也沒有必要完全移植西方大學的做法，關鍵是在現有的制度邏輯與職業化的邏輯之間找到均衡點，把政府和組織權威與民主化、競爭性的遴選有機地結合起來。大學校長的遴選必須堅持必要的組織權威，但是這種組織權威邏輯不能支配甚至替代專業化和職業化的邏輯。就目前來說，政府應該打破大學校長為行政職務的觀念，而應該視其為一種職業，并積極推動校長的遴選機制改革。在遴選過程中，政府應該把職能定位在資格條件和相關程序規范的制訂、資格審查以及對大學自主遴選出來的校長人選的最終確認等環節，而具體的遴選過程則應該更好地交給大學自身。以此為切入點推動大學校長的去行政化和職業化過程。
