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篇1
農村社會資金構成及投資現狀
（一）農村社會資金構成
新農村建設視野下的社會資金，主要是指除了國家財政支農資金和銀行信貸資金之外，可投入新農村建設的各種資金。主要包括：
1.工商業資本。農村經濟發展必須走企業化和產業化的道路，在多數農民自身積累水平較低難以實現產業化、規?；?、市場化和企業化運作的情況下，大力引入工商業資本進入將是一個非常有效的辦法。在城市部門和非農產業競爭日趨激烈的條件下，部分工商業資本有對農業和農村進行投資的動機，關鍵是如何引導和規范，既要保證工商業資本投資農業有利可圖，又能保障農民利益不受侵犯并實現不斷增長和農村持續發展。
2.農民自籌資金。農民自籌資金主要來源于農民純收入。我國農民人均純收入2007年達到4140元，按每戶4口人計算，戶均收入可達16000多元，戶均貨幣收入應超過10000元。我國目前農戶有2.3億，這樣計算農民總貨幣收入可達2.3萬億。
3.鄉鎮企業積累。2007年我國鄉鎮企業有2084.66萬個，企業資產總額約為48710億元，比1996年增長54.22%，年均增長速度11.44%。2007年全國鄉鎮企業營業收入28萬億元，同比增長14.08%；利潤總額17000億元，增長14.56%；上交稅金7200億元，增長14.73%。2007年全國鄉鎮企業用于支農補農資金突破200億元，鄉鎮企業為新農村建設而主動承擔更多的社會責任已經成為一種新趨勢。
4.農村集體經濟積累。我國目前有集體經濟組織70多萬個，資產達到15000多億元，2006年鄉村集體可分配收入達到817億元。在鄉鎮企業中，還有鄉鎮集體企業80.21萬個。集體經濟不僅是發展農村的重要載體，更是農村資金積累的重要來源。
5.外商投資。近年來，我國農業利用外資金額有較快增長，到2005年底，中國農業利用外商直接投資協議金額已經超過329億美元。項目范圍已遍及全國所有省、市、自治區，包括了農業、林業、水利、畜牧、漁業各行業的所有方面。外商投資的介入彌補了國內資金對農業投入的不足，引進了國外先進技術設備、優良品種和先進管理經驗，促進了農產品加工業發展，提高了農業產業化經營水平，推動了農村和農業改革。
（二）社會資金的農業投資現狀及存在的問題
1.工商業資本投資偏好明顯。工商業資本投入農業屬于增量資本經營，其特點是注重資本的流動性，回避經營風險。因此，工商業資本大都投向經營周期短，收益高的農業項目。大量工商資本的投入還推動了
現代農業建設，加快了“一村一企”、“一村一品”的品牌工程建設步伐，促進了農民就業和農民收入的增加。而對于經營周期長、風險大的傳統種植業工商資本則很少問津。
2.農戶生產投資強度不高。農戶支出通常包括生產性支出和非生產性支出。由于農戶年收入偏低，我國農戶大部分現金用于非生產性支出，其中主要為生活消費支出。自20世紀80年代以來，各年份生產性支出現金所占比重在27％－34％之間波動。在生產性支出中，農戶偏好于短期投資。自2004年國家對農戶實施直補政策以來，農民生產投資增長加快。這一方面是由于各項惠農政策的出臺，農民預期增收信心增強；另一方面是由于農資價格居高不下，增加了農戶生產投資費用。
3.鄉鎮企業資本增速下滑。改革開放以來，我國農民在基本上沒有獲得國家直接投資的情況下，鄉鎮企業財產積累的速度是十分驚人的，2007年的資本總額幾乎為1978年的150倍。但值得注意的是，自1997年以來，其增長速度急速下滑。1995－2007年為0.9%，遠遠低于1978以來年平均26.9%的增長速度。
4.農村集體經濟資產萎縮。實行20余年來，家庭經濟發展較快，在雙層經營中占絕對優勢。但在一些地方，集體經濟不僅沒有發展，反而呈現出萎縮、弱化狀態，有的甚至成了有名無實的空殼狀態。集體經濟這種嚴重弱化現象，使集體經濟層次缺乏經濟實力，很難為家庭經營層次提供服務，更談不上為新農村建設提供財力支持。
5.農業利用外資水平不高。我國農業利用外資雖然有較快增長，但農業外資項目絕大多數是50萬美元以下的小項目，大大低于外商投資項目的平均規模。同時，農業利用外資的結構也不合理。一是農業利用直接投資的區域分布不平衡。二是利用外資額占全國利用外資總額的比重低。農業利用外資在全國利用外資總額中所占比例還不足4％，外商直接投資農業的協議金額僅占外商直接投資總額的1.93％。
（三）阻礙社會資金流向農村的原因
1.農村投資環境不良。我國農業投資的軟硬環境都程度不同地存在著一些問題。從農業投資的硬環境來看，主要是農業基礎設施薄弱，交通、通信、供水、供電條件差，農業生產條件差，農業生態條件有惡化的趨勢。從軟環境看，我國農業投資的法律、政策環境欠佳，有些地方存在亂檢查、亂收費、亂罰款等現象。在有些地方有的人誠信程度差，遵紀守法的意識淡薄。農業投資環境方面存在的問題直接影響農業投資者的投資信心。
2.信息網絡建設滯后。由于投入嚴重不足，農村信息化的總體水平相當落后，高水平的農業和農村信息網站數量不多，互聯網在農村的應用和發展十分落后，信息網絡建設滯后于農業產業化發展，不能滿足當前形勢發展的需要，不能及時提供農業投資信息，這在一定程度上限制了社會資金的投入。
3.民間融資渠道不暢。社會資金因金融政策的所有制歧視、信用資料缺乏、能為中小企業提供服務的金融機構融資能力有限等因素的制約，限制了社會資本的進一步擴張。目前，我國滬深兩地股市的定位是主要為國企改革服務；國有商業銀行實行“抓大放小”的經營策略，民營企業融資渠道變窄；信用社的融資能力有限，無法滿足民營企業的融資需求。因此，民營企業主要是通過種種非正規渠道籌措發展資金，提高了融資成本，加大了融資風險。
4.農村資金外流嚴重。由于農業發展受農業弱質性與市場風險性的雙重制約，造成農村資金大量外流。盡管針對這一現象，政府加大了對農村的資金支持，但仍然沒有改變農村資金凈流出的狀況。以郵政儲蓄為例，截至2006年底，全國郵政儲蓄存款余額達到1.6萬億元，存款規模列全國第五位，其中65%來自縣以下鄉鎮及所轄地區農村。但由于郵政儲蓄只存不貸，變成了農村金融資金外流的源頭。據亞洲開發銀行（2005）估算，我國農村每年的資金流出至少在3000億元以上。這種情況，加劇了新農村建設的資金矛盾。
助推社會資金投入新農村建設的有利因素
（一）政策因素
我國提出社會主義新農村建設的重大戰略部署以來，中央不斷完善強農惠農政策，包括：進一步落實“反哺農業”的方針政策，深化“三農”投入機制創新；完善各項強農惠農政策，大力支持農業和糧食生產；加大農村社會事業發展支持力度，推進城鄉統籌發展；創新機制體制性措施，進一步推進支農資金整合；支持推進農村改革，為現代農業發展和新農村建設提供體制保障。近一段時期，財政部將大幅度增加對農業和
農村的投入，使“三農”投入總量、增量、增幅以及占財政總支出的比重都明顯高于往年。同時，深化農業投入機制創新，積極探索財政貼息、投資參股、以物代資、以獎代補等行之有效的投入激勵機制，引導信貸資金、民間資本投入新農村建設。這些政策的實施，毫無疑問會起到助推社會資金投入新農村建設的作用。
（二）經濟因素
農業領域存在著潛在的投資機會。首先，雖然農業生產受自然風險和市場風險的雙重制約，但由于農產品需求相對穩定，名優特農產品仍很暢銷。特別是農業還受到政府的重點保護和支持，這充分表明，農業產業投資風險較小，且盈利相對穩定。其次，雖然農業產業的比較效益在總體上偏低，但農業產業中存在著許多投資小、見效快、效益好的行業或項目。在種植業中的經濟作物、養殖業的草食畜牧業、農產品的保鮮和精加工、設施農業、旅游觀光農業等領域，都存在著大量的投資回報較高的項目。再次，農業是國民經濟的基礎，這是不可能改變的，即是今后農業人口減少、農業經濟份額下降，農業仍是一項長盛不衰的朝陽產業。第四，如果從“由田間到餐桌”大農業的角度看，農業不僅不是低效產業，相反是一個永遠不會衰落的高效產業。國內外大量的成功經驗表明，只要能將農產品生產、加工和銷售等環節上通過一定的組織形式有機地連接起來，農業比較效益偏低的狀況是可以改變的。最后，農產品價格低下是農業低效的主要原因，但從近幾年和未來的經濟走向看，在全世界范圍內，農產品低價時代已經成為歷史，這對農民、農業和農村是極為有利的。農產品高價時代的到來，無疑將吸引大量社會資金注入農業。
（三）市場因素
社會資金充裕，為滿足新農村建設大量的資金需求提供了條件。首先，我國城鄉居民收入較快增長。2007年，我國城鎮居民人均可支配收入達到13786元，增長12.2%，農村居民人均純收入4140元，增長了9.5%。2007年底城鄉居民人民幣儲蓄存款余額達17萬億元。特別應當關注的是，農民工資性收入特別是務工收入保持較快增長。與此相對應，農村居民家庭恩格爾系數由2005年的46.25%下降到2007年的43.1%，農民家庭用于發展的能力增強。其次，近幾年企業運行質量不斷改善，盈利水平繼續提高，積聚了強大的投資沖動和再投資能力。再次，我國外匯儲備充裕且逐年快速增加。目前，我國以美元為主的外匯儲備不斷增長，規模日益龐大，截至2007年年底，我國外匯儲備規模已經達到15282.49億美元。最后，外國資金看好中國農業市場。我國已與140多個國家及主要國際農業和金融組織，建立了長期穩定的農業科技交流和經貿合作關系。據專家估計，2005-2015年將是中國農業利用國外貸款的第二個黃金時期，用于“三農”可持續發展、城鄉協調發展、地區協調發展、減少貧困、農村能源生態建設、農業清潔生產、農產品質量控制的對華官方貸款(和贈款)會大大增加。2015年前我國每年利用國外貸款規模將維持在大約50億美元的水平，約占我國每年度利用外資總規模的10%。大型農業綜合企業將具有更大的優勢和機會，獲得更多國外貸款的支持。
新農村建設社會資金籌措機制的構建
（一）優化民間投資環境
各級地方政府，要積極貫徹落實黨的十七大精神和國家的法律政策，出臺相關的配套政策，引導和規范民間投資行為，為民間投資創造良好的外部環境。一是明確發展規劃思路。二是根據產業結構調整方向制定重點開發項目。三是出臺確實傾向于民間投資的發展政策。四是對各種優惠政策要做好落實，在稅收方面要以產業導向為標準，對民營經濟一視同仁；土管部門要按土地使用權出讓、轉讓、租賃等有關規定，解決好民間投資所需用地，對列入重點工程項目的，要保證征地指標；工商部門要進一步簡化對民間企業投資的審批權限，減少現行體制對個體私營經濟準入的種種限制。
（二）加強信息平臺建設
信息平臺建設包括加快建立相應政策信息、技術信息、市場信息在內的投資信息網絡和渠道，收集整理、分析研究與民間投資有關的信息，并定期。當前特別要設立為民間投資服務的信息服務中心、技術創新中心、投資咨詢中心等機構，專門從事民間投資項目可行性研究、開發新產品以及社會公共協調等配套服務。提高農村投資主體的自身素質，鼓勵民間投資走產業集聚和規模發展的道路，避免投資方向過于集中。
（三）大力扶持鄉鎮企業
順應“兩個趨向”，反哺農業和支援新農村建設成為鄉鎮企業應該承擔的社會責任。目前一些有實力的鄉鎮企業開始投資高效農業，極大地促進了當地農業的發展。一些地方的鄉鎮企業設立了公益事業基金，在捐資助學、扶危濟困、支農補農和支援新農村建設等方面發揮了重要作用，收到了良好的社會效益?，F在要解決的問題，是鄉鎮企業增速下滑和鄉鎮集體企業嚴重弱化問題。應采取的政策措施有：拓寬融資渠道，增強鄉鎮企業發展后勁；發揮集聚效應，提升鄉鎮企業的產業水平和競爭力；轉變增長方式，提升鄉鎮企業技術創新能力；完善服務體系，為鄉鎮企業發展提供保障。
（四）發展壯大集體經濟
農村集體經濟在新農村建設中具有不可替代的作用。發展壯大農村集體經濟既是新農村建設的重要任務，也是新農村建設的重要條件。鑒于農村集體經濟不斷萎縮的現實，當務之急是要加大政策扶持力度：加大財政支持，幫助集體經濟培育主導產業，完善稅收與信貸，發展農村合作金融；加快對農村集體經濟組織帶頭人、能人、專業人才的培養、管理和引導。同時，要推進改革，理順體制，建立健全新型集體經濟組織，大力發展專業合作經濟組織，完善治理結構，區分經濟組織與社區社會組織（村委會）之間的職能，明確各自的責任，建立相應的配套制度。
（五）發展農村資本市場
通過資本市場籌資，把一部分城市居民手中分散的資金集中起來，匯小成大，直接轉化為發展農業的資本，這是我國農業產業發展的一種有效途徑和嶄新模式。據相關專家調查分析，利用資本市場將一部分市民引入農業領域，用城市居民資金來發展農業的前景是不可低估的。如果以利用股票形式，將城市居民手中資金的5％吸引到農業領域，那么將會有不少的資金投入到農業發展中來。當然要將這種可能變為現實，還需要一定的條件，其中最重要的是必須有一個中間載體，農業類公司上市發行股票則是一種比較理想的途徑。
（六）建立資金回流機制
農村資金原本不足，每年還源源不斷流向城市。應采取有力措施，盡快制止農村資金外流，以保證新農村建設有足夠資金供給。首先，為抑制農村信貸資金外流提供制度性保證。我國應借鑒國際經驗，制定社區再投資法或修改現行商業銀行法，明確規定在縣域內設立經營網點的商業銀行應承擔的信貸支農責任和義務，縣域金融機構必須將吸收自本縣內的一定比例的存款，用于在當地發放貸款，這包括全國性金融機構的縣支行和農信社。其次，合理利用經濟手段和行政手段引導農村資金高效率地轉化為農村投資?？梢圆捎枚愂諆灮莺拓斦Y金補償金融機構貸款風險的措施引導資金回流農村。
（七）擴大利用外資規模
利用國外貸款不單純是國外資金的引入，同時也是國外先進科技成果、人才智力和先進管理模式等先進生產力的引入。首先，要增加農業利用外資的規模。我國農業一直是貸款國或國際金融機構愿意優先安排貸款的領域，同時也是國家重點支持的領域。但近幾年來，用于農業的國外貸款所占的份額很少。應繼續按照有關文件精神，進一步明確國外貸款中可能用于農業生產、基礎設施建設和農用工業的比重，以確實保證農業利用國外貸款的總量。其次，要給予政策性支持。建議
國家和地方政府真正將農業利用國外貸款納入國家總體資金利用計劃，盡快實現內外資的統一，同時對農業使用國外貸款給予一定的貼息，延長還款期限，轉貸不增加利差，并積極尋找國外贈款，以體現國家對農業利用國外貸款的支持。最后，調整農業利用國外貸款投資重點，加大對農業科技的投入，提高項目的科技含量。積極扶持農業綜合企業，提高外資利用質量。
（八）發揮財政杠桿作用
新農村建設需要強有力的財政作支撐。許多發達國家都將財政作為市場經濟條件下政府進行收入再分配和宏觀經濟調控的主渠道，成為國家調整農業產業結構，調控農業生產供求，促進農民收入增長的重要工具。由于我國財力有限，農業、農村的眾多投入無法納入財政的范圍，因此，財政支持新農村建設除增加對農業、農村的直接投入外，最主要的是通過稅收、補貼、貼息等優惠，對農業投資給予激勵和引導，發揮導向帶動作用。在目前我國支農資金不能大幅度增加的情況下，建議將部分外匯儲備用于財政轉移支付，建立農村社會保障和醫療教育基金，以解決廣大農民的后顧之憂。這樣還可使農民的消費能力和消費水平大大提高，從而改變多年來一直沒有解決好的農村市場的增長率低于城市的局面。這一惠民政策如果能夠實施，對啟動內需扭轉過度依賴外貿拉動經濟增長的局面，將產生重要的作用。
參考文獻：
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篇2
一、“新農村建設”的提出及發展
“社會主義新農村”這一概念，早在上世紀50年代就提出過。在黨的第十六屆五中全會中，這一概念再次被提出。在黨的十六大到十七大的五年中，中央出臺的一系列統籌城鄉發展的政策起到了至關重要的作用。從免除農業稅，到實行種糧直補；從實行真正的義務教育，到師范生免費；從推行新型農村合作醫療，到構建農村低保，中國農村發生了歷史性變化。而在十七大報告中，總書記指出，“社會主義新農村建設扎實推進，區域發展協調性增強”；在提出實現“全面建設小康社會奮斗目標”的新要求時，又強調要使“社會主義新農村建設取得重大進展”。
建設社會主義新農村具有重要的意義：
（一）建設新農村是全面建設小康社會的必然要求
全面建設小康社會的重點難點在農村，沒有農村的小康就沒有全國的小康。正如總書記所指出的：在我國這樣一個農民占多數人口的國家里，沒有農村的和諧，就不可能有整個社會的和諧。改革開放以來，農村發展取得了巨大成就，但發展的進程明顯落后于城鎮。據國家統計局測算，2007年全國農村人均純收入僅4140元，全面小康實現程度為約30%。如果農村的落后面貌不能得到改善，農民的生活水平不能得到提高，全面小康社會的目標就難以實現。保護農業和支持農村是世界各國的通行做法，國家越發達，越是重視和加強農業。我們現在還不可能也沒有條件像發達國家一樣，給農業以高額的補貼，但我們應隨著國力的增強，不斷加大對農業的支持力度。同時，應在國家扶持下，鼓勵農民投工投勞開展農民直接受益的農田水利和基礎設施建設；制定優惠政策，引導社會資本和工商資本積極參加新農村建設，逐步形成多元化的投資機制，更好地滿足新農村建設的資金需求?！稗r業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安”。
（二）建設新農村是增加農民收入、繁榮農村經濟的根本途徑
建設新農村，經濟是基礎，必須把發展農村生產力放在第一位，只有生產發展了，改善農民的生活才有條件，改變農村的面貌才有堅實基礎。為推進現代農業建設，“十一五”時期，我國將實施“轉變、拓展、提升”三大戰略?！稗D變”戰略，就是要轉變農業發展理念，推進農業和農村經濟結構轉型，轉變農業資源利用方式，加快農村富余勞動力轉移，推進農業和農村經濟體制轉軌，促進農業增長方式轉變和農業的可持續發展；“拓展”戰略，就是要拓展農業功能，拓展農業產業鏈條，拓展農產品市場，拓展農村社會化服務領域，促進農村產業穩定發展和農民收人持續增長；“提升”戰略，就是要提升農業科技創新能力，提升農業安全保障能力，提升農業政策法規支持保護能力，提升農業基礎設施保障能力，提升農民自我發展能力，不斷增強農業和農村經濟的發展能力和競爭力。
（三）建設新農村是構建社會主義和諧社會的重要方面
建設新農村，是發展農村社會事業、構建和諧社會的主要內容。發展農村社會事業，是建設新農村十分重要的組成部分。構建和諧社會，必須首先建設和諧村鎮。這就要求我們必須建設社會主義新農村，加快發展農村各項社會事業，全面改善農村教育、衛生、文化等設施條件，逐步改變目前城鄉和農村經濟社會發展“一條腿長、一條腿短”的問題。
（四）建設新農村，是提高農業綜合生產能力、建設現代農業的重要保障
目前，我國農業生產基礎設施和物質技術裝備條件較差，經營管理也較粗放。加快建設新農村，發展農業生產力，加強農田基本建設，改良土壤，興修水利，推廣良種良法，發展農業機械化，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，全面提高農業綜合生產能力，是建設現代農業的重要基礎和保障。從農業和農村發展看，建設社會主義新農村是破解“三農”難題的戰略選擇。
二、我國公共財政支持新農村建設存在的問題
（一）財政對農業投入不足
從中央政府來看，近年來財政資金按照“三個高于”要求加大了對農業的投入力度，即國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年。但是，由于財政支農資金比重一直較低，財政收入增幅加大，即使在去年支農的基數上落實了“三個高于”，仍然不能改變財政支農支出在整個財政支出中比重下降的趨勢。改革開放以后，雖然國家每年對農業投入總額在不斷增長，但其占財政支出的比重反而有所下降。可以說，財政支農支出的力度仍然不夠，沒有扭轉農業在國民收入分配中的不利地位。
從地方政府來看，自1994年分稅制改革以來，“收入上移，支出下移”，再加上我國轉移支付制度的不完善，導致地方財政困難。地方政府作為農村公共品的主要提供部門，在其收入下降后，必然會影響其提供公共品的數量和質量。
（二）財政支農支出結構不合理，直接用于農業生產性支出比重過低
用于“養人吃飯”的錢多，而用于“辦事建設”的錢少。生產性支出少，非生產性支出多，經常出現行政費擠占事業費、事業費擠占生產性支出的現象。如2004年全國用于農林水利氣象等事業費支出占農業投入總額的比例高達64%。實際上，財政支農中的大多數資金真正用之于民的部分有限。可以預見，隨著工資分配制度的改革，國家預算安排的支農資金中相當部分將被轉化為涉農單位人員的工資，事實上，這部分支出算到農民頭上是名不符實的。
（三）農業財政支出管理體制不健全，資金使用效果差
我國現行的管理體制特點是：按照事權和財權的劃分，各級財政承擔本級農業財政支出的管理，中央財政負責全國性農業財政政策的制定以及重要農業財政專項資金管理制度的制定；按政府機構的設置和職能劃分，農業財政支出分塊管理。
這種管理模式使得各級事權劃分不明確，資金使用范圍模糊，各部門缺乏有效協調；資金的分塊管理，不利于形成整體合力；多部門的管理和使用支農資金，給監管帶來很大不便，容易造成支農資金的流失。
三、支持新農村建設的財政政策設計
（一）多渠道增加農業投入
1、通過立法保證農業的長效投入
在世界農業發達國家，農業支持政策和實現政策目標的措施，都是通過立法形式確定下來，較少依靠行政命令。法律法規對政策目標、政策工具、預算安排、政府執行機構的職責范圍均作出明確規定，行政機構在授權的范圍內行使職權，政策調整要通過對法律條文的修改、補充來完成。美、口、英、法都先后制定頒布了農業投資法如1952年日本政府頒布了《農林漁業金融公庫法》和《自耕農維持資金融通法》，以保證農業結構變革所需的資金來源；同時，還在財政、金融等方面制定并采取了一系列的政府法令予以支持。相關法律的制定，對保障農業長期發展的資金投入，規范投資主體的投資行為，防止農業投資的盲目性和隨意性發揮了極為重要的基礎性作用。
2、要積極利用政策作用，引導其他渠道增加對農業的投入
如投資大的項目，采取比例投入、分級負擔和銀行貸款、財政貼息的辦法；對收益高、收效快的項目，采取利用社會資金按股投資、按股分紅的辦法；對資金回收期長、見效慢且不易管理的項目，采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等。
（二）加快縣域經濟發展，為新農村建設提供堅強后盾
縣域經濟對城鄉統籌發展、破解“三農”難題和建設社會主義新農村有重要意義。
1、重新界定縣鄉政府的事權與財權。要按照事權與財權相對稱的原則，重新劃定中央與地方各級政府之間的收入和財力分配，建立健全與事權相匹配的地方財政管理體制，進一步規范省以下轉移支付制度，確?？h鄉政府能夠擁有基本滿足本級政府履行職責和義務的財權，從而為建設社會主義新農村提供應有的財力保證。
2、逐步減少財政分配層次。目前我國財政分配從中央到地方一共有五級，在效率方面存在缺陷。借鑒我國不少地方省直管縣試點及鄉財縣管的成功經驗，應逐步把我國的財政分配層次改為中央、省、縣三級，縣財政直接由省財政管理，以避免分配層次過多造成的資源浪費和管理成本增加。
3、建立健全縣域經濟發展激勵機制。要盡快建立和不斷完善省對市、市對縣、縣對鄉，以及省直接對縣的促進縣域經濟快速發展的激勵機制，最大限度地調動各級地方政府發展縣域經濟的積極性和創造性。此外，還應建立嚴格的縣域經濟發展測評及考核機制，促使縣域經濟穩扎穩打，不斷壯大其實力，在社會卞義新農村建設中起到排頭兵的作用。
（三）調整和優化財政支農資金支出結構，增強農業綜合生產能力
財政對農業的支持要有利于實現農業的可持續發展，因此，財政支農資金的支出結構應以此為目標加以調整和優化?？梢酝ㄟ^精簡管理機構、減少冗員，壓縮事業費支出的剛性比重，變“吃飯財政”為“辦事財政”；大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重。對農民實行直接補貼，有條件的地方將進一步加大補貼力度；中央財政繼續增加良種補貼和農機具購置補貼資金；加大對農村基礎設施建設的財政投入力度，設立小型農田水利設施建設補助專項資金。各級財政大幅度增加對農民職業技能培訓投入；大力支持農業基礎科學研究，加強以農業實用科學成果推廣、轉化、應用為主要內容的科技農業建設。
（四）改革政府財政支農資金管理體制，提高資金使用效益
首先，應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。能夠歸并的支出事項建議由一個職能部門統一負責。要對各分管部門的職能和分工加以明確，以確保農業財政資金的有效配置。此外，要建立規范的政府財政支農資金管理制度。
其次，加強對財政支農資金的監督管理。建立并完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政支農資金監管體系，同時，國家必須加強財政支農資金的監管的立法監督，使其早日進入法制軌道。
（五）不斷完善農村社會保障體系，提高保障層次
近年來，各級政府投入大量資金，不斷加大農村社會保障力度，在廣大農村初步建立了農村社會救助體系、農村醫療保障體系等。但由于財力有限，這些保障體系覆蓋面還相當有限，保障層次還相當低。今后，應在財力許可的范圍里，不斷加大對農村社會保障的投入力度，逐步建立和完善與當地經濟社會發展水平相適應，以基本醫療保險、基本養老保險補貼、最低生活保障為重點，城鄉對接、多層次的農村社會保障體系。一是應建立健全以低保、五保、入學救助、住房救助、醫療救助、法律援助和臨時救助等為主要內容的救助制度，不斷完善農村社會救助體系；二是應積極探索建立農村基本養老保險制度，建立“以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以扶持”的農村基本養老保障制度，使農民養老由靠子孫變為靠自己、社會和政府共同養老。
參考文獻：
[1] 趙瑞芬.我國財政支農政策的完善與整合[J]. 經濟研究導刊,2007，（1）.
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第三，嚴格保護耕地特別是保護好基本農田，保障國家糧食安全和農業可持續發展。我國人多地少，需要養活的人口數量大，并且在今后相當長的時期里人口數量還會繼續緩慢增長，保護耕地、保障國家糧食安全和農業可持續發展是我國土地政策極其重要的全局性戰略性目標。新農村建設中，必須繼續完善和嚴格執行占用耕地補償制度和基本農田保護制度，探索建立和完善世界上最嚴格的適合我國國情的耕地保護制度。對于非農建設經批準占用耕地的，按照“占多少、墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地，沒有條件開墾的，通過繳納相關稅費，專項用于耕地整理開發以補充耕地。對于劃入基本農田保護區的糧、棉、油生產基地、有良好的水利與水土保持設施的耕地、正在實施改造和可以改造的中低產田、蔬菜基地等在內的耕地，在農地轉用審批和土地征收等方面要繼續實行嚴格管理。
第四，改革征地制度，探索建立與市場經濟相適應的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。隨著市場經濟的發展，我國從傳統計劃經濟延續下的農村集體土地國家統一征收制度存在的缺陷日益顯現。推進新農村建設，就必須改革這種不合理的征地制度。當然，由于征地制度改革涉及耕地保護、城鎮建設、工業發展、公益事業、農民權益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進推進。近期，應重點修改完善征地補償的有關法律法規條款和征地補償費的確定辦法，切實提高征地補償標準。從中長期看，理順農地轉用中的經濟關系，實現土地征收中的公正補償，需要進一步深化土地市場化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴格限定在公共目的，并在發展農用地內部流轉市場和集體建設用地流轉市場的同時，適度開放建設用地規劃許可的經營性農地轉用市場，形成的土地市場價格體系為公共目的的土地征收補償提供客觀的市場參照，從而建立與市場經濟相適應的、區分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農地轉用制度和對農民土地財產權利的公正補償機制。
第五，改革集體建設用地使用制度，建立以城帶鄉的城鄉建設用地統一市場。我國以國家和集體二元土地所有制為基礎，與城鄉企業、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉分割管理的路徑形成了城鄉建設用地使用制度上的雙軌制和城鄉分割的建設用地市場，包括鄉鎮企業用地和農民宅基地等在內的農村集體建設用地的市場化流轉長期受到限制，直接阻滯了生產要素在城鄉之間的雙向流動和城鄉經濟社會的一體化發展。在新農村建設中，只有加快改革集體建設用地使用制度，開通城鄉建設用地市場，才能吸引城鎮企業和居民投資農村、實現以城帶鄉式發展。今后，從統籌城鄉土地政策、建立城鄉建設用地統一市場的要求出發，在制定和頒布《物權法》，明確界定建設用地使用權用益物權的基礎上，應進一步細分集體建設用地土地使用權。對于經營性集體建設用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權創設集體出讓土地使用權，并允許其與國有出讓土地使用權具有同等效力地進行轉讓、出租和抵押；對于農村公益性用地和農民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設立集體劃撥土地使用權，在交易許可管制下對其進行市場準入管理。
第六，調整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農業農村發展的土地收益分配體系。在我國現行土地價、稅、費體系下，政府土地收益在農地轉用和土地供應環節取得的多、在土地保有環節取得的少，以土地出讓價款和費的形式取得的多、以稅收形式取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級財政，中央、省和鄉村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少。這種格局加劇了城鄉發展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也驅使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農業綜合開發；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，完善有關15%的土地出讓金專項用于農業土地開發的管理規定，支持農業土地整理開發；逐步正稅減費，全面完善不動產稅制，支持鄉村基層公共財政；建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設、城鎮土地收購儲備和風險備用金等的具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。
第七，開展農用地整理，改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力。農用地整理是精細化、集約化、節約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區發展農業生產、開展國土整治、建設新農村的重要方式。實踐證明，農用地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進行復墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積；通過規整農田灌溉渠系，發展節水灌溉農業，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進土地集中和土地適度規模經營，為提高農業機械化裝備水平和農業集約化程度創造條件；通過完善農業基礎設施，為農業技術的大面積推廣應用創造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農業生態條件和農村人居環境。農用地整理，無疑將是未來我國新農村建設的重要途徑。在新農村建設中，應當堅持統一規劃、分區指導、依法規范、公眾參與的原則，以政府公共投資為主，充分調動農民的積極性、主動性和創造性，有重點有步驟地穩步推進農用地整理，不斷改善農業生產的物質基礎條件，提高農業綜合生產能力。
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一、從農發行貴州分行看農業政策性金融在新農村建設中的支持作用
作為農業政策性銀行,農發行貴州省分行已覆蓋全省9個地州市,建立了56個縣市的組織網絡和金融服務體系,并在其他33個無機構的縣市區,設立了29個客戶服務組從事農業政策性金融服務。近年來,針對貴州特色農產品資源較豐富,但規模化、產業化水平較低的實際,農發行貴州分行充分發揮自身在信貸規模、資金、利率等方面的優勢,全力支持全省農業農村經濟發展,貸款規模從2006年初的60億元發展到目前的193億元,其中,在黔東南州就投入了13億元信貸資金,重點支持凱里市“兩河”治理、凱雷農村公路等建設項目的實施。其信貸投入力度、貸款增長速度均位于全國農發行系統前列。2009年,農業發展銀行貴州分行加快加大信貸支農力度,僅上半年就投入40億元信貸資金,為支持貴州新農村建設發揮了積極作用。
1、農發行在支持糧油生產和流通中發揮了主導作用
農發行貴州省分行自成立以來,堅持把做好糧油收購資金供應管理作為立行之本。根據國家糧食流通體制改革政策的變化,該行適時調整信貸政策,積極支持國有糧食購銷企業開展糧油購銷,確保國家糧改政策的實施和全省糧油收購、儲備、調銷等業務的正常運行。2008年,農發行貴州分行全年累計發放各項貸款67.66億元,其中,政策性糧油貸款14.6億元,同比增加12億元;糧油收購貸款11.89億元,同比增加1.28億元。
2、農發行推動了當地農業產業化發展進程
建設社會主義新農村的基礎是發展農村經濟,方向是發展現代農業,而現代農業的理念是轉變農業增長方式,大力推進農業產業化發展,以此帶動農業產業化基地建設,促進和推動農民增收。近年來,根據貴州省委、省政府新農村建設的總體規劃,農發行貴州省分行累計發放產業化龍頭企業貸款76.38億元,大力支持農業產業化經營,擇優扶持省級以上產業化龍頭企業和加工企業發展,有效發揮了產業化龍頭企業的輻射帶動作用,促進了“三農”發展。國家首批循環經濟試點項目――投資22.7億元的竹漿林紙一體化項目一期工程在貴州省赤水市建成投產,該項目是農發行貴州省分行針對貴州林業資源豐富的實際、累計發放貸款16.4億元支持的產業化發展項目,也是農發行業務范圍拓展以來、全國農發行系統審批單筆金額最大的貸款項目。該項目投產后,預計每年可季節性地為社會提供50萬個閑置勞動力的就業機會,通過種植出售竹原料、支持基地建設等,種竹農民每畝可增收100元/年,每年可增收2700萬元,種竹農民實際增加收入1.03億元。
3、支持農村基礎設施建設
結合貴州省情,農發行明確將支持農村基礎設施建設作為工作的重點,圍繞新農村建設重點、骨干項目,加強對農田水利、農村路網、農村電力、能源、信息網等農村基礎設施的信貸支持。截至2008年3月底,該行累計投放各類貸款29.24億元,其中,農村基礎設施建設貸款22.15億元,占一季度貸款累放額的75.8%,是2007年全年農村基礎設施建設貸款總額的6.33倍。
4、為涉農中小企業提供融資服務
近年來,農發行貴州省分行不斷完善中小企業金融服務,截至2008年3月底,該行涉農小企業貸款戶數已達136,占全行總貸款戶的30%,涉農小企業貸款余額達2.5億元,在支持貴州“三農”發展中發揮了積極的影響和作用。2008年4月,農發行貴州省分行與貴州省鄉鎮企業信用擔保中心,就促進貴州省涉農中小企業發展簽訂擔保合作協議,以拓展涉農中小企業融資渠道,化解和分散金融風險,強化政策性銀行支持涉農中小企業功能,貫徹落實國家支農、惠農政策,促進農村和農村經濟的健康發展。
二、農發行支持西部新農村建設中的制約因素
1、不能充分發揮骨干和支柱作用
西部貧困地區一邊是“缺血”的窮財政,有大量資金需求,一邊是農發行能夠提供政策性的金融支持,而這一需一供卻不能有效結合。在商業銀行逐步退出農村金融的現實下,農發行的業務范圍又受到諸多限制,應該取消對農發行業務范圍的單一申請審批制,凡是有利于農村(縣域)經濟社會發展,有利于農業增產和農民增收的行業、產業、項目,都應準予農發行介入,成為農發行的業務范圍,從業務范圍和功能上,讓農發行成為發揮骨干和支柱作用的政策性銀行。同時,由于農發行現行的項目管理模式,基層行沒有主動權,貸款門坎高,辦貸程序繁瑣、成本高,造成農發行辦貸難、辦貸慢的現象。
2、缺乏有效的信用擔保體系
目前,農發行商業性貸款的主要方式是擔保和抵押貸款,而西部的社會信用擔保業處于萌芽期,還沒有形成可為農業企業提供擔保的信用機構。新農村建設中與“三農”關系密切的項目,即農村基礎設施、農業綜合開發、農業小企業等業務,多數屬于貸款期限長、風險大、利潤率低的項目,按照商業性貸款管理要求,欠發達地區大多數項目很難獲得信貸資金支持。
3、農發行開展商業性支農信貸業務僅處于起步階段
農村經濟社會發展的重要意義,就是發展縣域經濟社會,而縣域經濟發展的瓶頸往往表現在資金投入的嚴重不足。縣域經濟項目投入大,回收期長,風險高,商業性金融機構網點不斷收縮,存差不斷擴大,大量資金不斷從農村抽走,農村資金流出嚴重。支持商業性新業務的開展,必須堅持謹慎積極的原則,這為欠發達地區本身難以開展的客戶營銷增加了壓力。農發行基層貸款權上收后,從貸款到調查、審批到發放,手續復雜,供求時間不對稱,有時銀行貸款到位,企業商機已失。
4、農業政策性金融內部經營管理方面仍存在不足
在營運管理方面,農發行服務于客戶、服務于新農村建設的理念有待進一步加強;有的基層行還不適應上級行針對支農需要、針對市場變化的信貸計劃調整,信貸計劃的準確性不高,結算手段相對單一,不能滿足客戶的服務要求;一些行對管理信息化的重要性、必要性認識不足,對現有的數據資源尚未充分開發利用,實現信息化建設跨越式發展的任務還十分艱巨。在隊伍建設方面,員工素質與信貸支農的現實需求還不太適應,人才結構不盡合理,項目評估、風險管理、國際業務、法律事務、信息技術等方面的專業人才明顯不足,崗位激勵約束機制亟待完善。
三、對農發行支持西部新農村建設的幾點思考
1、鞏固傳統糧油購銷業務
按照國家糧棉改革和購銷政策,農發行應適時調整信貸政策,堅持不懈地做好傳統的糧食收購、儲備、調銷信貸工作,鞏固好原有的糧油儲備、購銷企業,全力支持糧油產業發展。根據貴州糧食加工企業規模小、發展潛力大的實際,貴州省分行積極支持糧油加工產業鏈發展,促進一批高質量、高效率、高附加值的糧油加工產業鏈品牌的創建,真正形成產業化經營,充分發揮輻射和帶動作用,有力地推動了當地農村經濟的發展,帶動了當地及周邊地區農民大幅增收。
2、以支持縣域經濟社會發展為重點
縣域經濟是連接城鄉經濟協調發展、實現工業反哺農業的紐帶。農發行以縣域經濟社會發展為平臺,給縣域經濟繁榮注入新鮮血液,對推動整個縣域經濟社會的發展,具有舉足輕重的作用。
3、進一步完善經營管理機制
切實落實現代銀行要求,不斷推進農發行現代企業制度的建設。一要建立健全信貸管理制度體系,二要努力防控經營風險,三要繼續強化資金計劃分類管理。牢固樹立“內控優先”的理念,有針對性地建立和完善內部控制機制,逐步把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的現代農業政策性銀行。針對2008年產生新增不良貸款的實際,貴州省分行在全省系統開展了歷時3個多月的信貸管理與風險防控集中學習實踐活動,通過組織全行員工集中學習信貸管理各項規章制度,全面排查信貸管理和風險防控工作的薄弱環節,著力解決信貸管理和風險防控工作上存在的突出矛盾和問題,為進一步夯實信貸管理打下了良好基礎。
4、加快推進農業產業化進程
立足地域經濟特點,積極支持特色農業發展,加快推進農業產業化進程。以貴州省為例,雖然其特色優勢農業產業較多,市場很大,但是開發嚴重不足。農發行可以依托產業化龍頭企業平臺,依托政府的組織優勢和農發行的網點、資金優勢,通過不斷加大信貸,重點扶持市場前景廣闊、產業覆蓋面廣、附加值高的特色產業。如支持優質稻、茶業、雜交玉米、種子和中藥材生產基地建設,把資源優勢變為經濟優勢,進而促進農村經濟發展,帶動農民增收。對于豐富的中草藥資源,貴州省分行近年著力支持了一批在國內有一定影響力的神奇、益佰、信邦等藥業企業的發展。
5、創辦農業政策性擔保公司
農業項目特別是新建項目,風險高、信貸投資風險大,亟須有一個政策性的信用擔保機構來支撐農村經濟的發展。農業發展銀行除了自身要切實加強風險防范外,還應建議政府籌建農業政策性擔保公司,為農村經濟的發展提供信用擔保服務。農業擔保公司可建在縣一級,由政府提供注冊資本金、初始擔?；稹９究梢劳朽l鎮政府、農業企業等,采取會員制形式,吸收會員資金,壯大擔保基金。在擔保公司成立初期,政府財政應為擔保公司提供費用補貼,待其逐步發展為自負盈虧的經濟組織后,政府可停止補貼,以實現擔保公司的可持續發展。
【參考文獻】
[1] 劉海林:農業政策性銀行與新農村建設[J].河北金融,2007(11).
篇5
在西部欠發達的農村地區,經濟基礎薄弱,農業資源得不到充分開發利用,這是欠發達地區經濟發展緩慢的主要因素。農發行作為以服務“三農”為根本宗旨的農業政策性銀行,如何結合西部實際,確定支持領域和重點進一步發揮在農村金融中的骨干和支柱作用,是當前迫切需要解決的問題。
一、從農發行貴州分行看農業政策性金融在新農村建設中的支持作用
作為農業政策性銀行,農發行貴州省分行已覆蓋全省9個地州市,建立了56個縣市的組織網絡和金融服務體系,并在其他33個無機構的縣市區,設立了29個客戶服務組從事農業政策性金融服務。近年來,針對貴州特色農產品資源較豐富,但規?；?、產業化水平較低的實際,農發行貴州分行充分發揮自身在信貸規模、資金、利率等方面的優勢,全力支持全省農業農村經濟發展,貸款規模從2006年初的60億元發展到目前的193億元,其中,在黔東南州就投入了13億元信貸資金,重點支持凱里市“兩河”治理、凱雷農村公路等建設項目的實施。其信貸投入力度、貸款增長速度均位于全國農發行系統前列。2009年,農業發展銀行貴州分行加快加大信貸支農力度,僅上半年就投入40億元信貸資金,為支持貴州新農村建設發揮了積極作用。
1、農發行在支持糧油生產和流通中發揮了主導作用
農發行貴州省分行自成立以來,堅持把做好糧油收購資金供應管理作為立行之本。根據國家糧食流通體制改革政策的變化,該行適時調整信貸政策,積極支持國有糧食購銷企業開展糧油購銷,確保國家糧改政策的實施和全省糧油收購、儲備、調銷等業務的正常運行。2008年,農發行貴州分行全年累計發放各項貸款67.66億元,其中,政策性糧油貸款14.6億元,同比增加12億元;糧油收購貸款11.89億元,同比增加1.28億元。
2、農發行推動了當地農業產業化發展進程
建設社會主義新農村的基礎是發展農村經濟,方向是發展現代農業,而現代農業的理念是轉變農業增長方式,大力推進農業產業化發展,以此帶動農業產業化基地建設,促進和推動農民增收。近年來,根據貴州省委、省政府新農村建設的總體規劃,農發行貴州省分行累計發放產業化龍頭企業貸款76.38億元,大力支持農業產業化經營,擇優扶持省級以上產業化龍頭企業和加工企業發展,有效發揮了產業化龍頭企業的輻射帶動作用,促進了“三農”發展。國家首批循環經濟試點項目——投資22.7億元的竹漿林紙一體化項目一期工程在貴州省赤水市建成投產,該項目是農發行貴州省分行針對貴州林業資源豐富的實際、累計發放貸款16.4億元支持的產業化發展項目,也是農發行業務范圍拓展以來、全國農發行系統審批單筆金額最大的貸款項目。該項目投產后,預計每年可季節性地為社會提供50萬個閑置勞動力的就業機會,通過種植出售竹原料、支持基地建設等,種竹農民每畝可增收100元/年,每年可增收2700萬元,種竹農民實際增加收入1.03億元。
3、支持農村基礎設施建設
結合貴州省情,農發行明確將支持農村基礎設施建設作為工作的重點,圍繞新農村建設重點、骨干項目,加強對農田水利、農村路網、農村電力、能源、信息網等農村基礎設施的信貸支持。截至2008年3月底,該行累計投放各類貸款29.24億元,其中,農村基礎設施建設貸款22.15億元,占一季度貸款累放額的75.8%,是2007年全年農村基礎設施建設貸款總額的6.33倍。
4、為涉農中小企業提供融資服務
近年來,農發行貴州省分行不斷完善中小企業金融服務,截至2008年3月底,該行涉農小企業貸款戶數已達136,占全行總貸款戶的30%,涉農小企業貸款余額達2.5億元,在支持貴州“三農”發展中發揮了積極的影響和作用。2008年4月,農發行貴州省分行與貴州省鄉鎮企業信用擔保中心,就促進貴州省涉農中小企業發展簽訂擔保合作協議,以拓展涉農中小企業融資渠道,化解和分散金融風險,強化政策性銀行支持涉農中小企業功能,貫徹落實國家支農、惠農政策,促進農村和農村經濟的健康發展。
二、農發行支持西部新農村建設中的制約因素
1、不能充分發揮骨干和支柱作用
西部貧困地區一邊是“缺血”的窮財政,有大量資金需求,一邊是農發行能夠提供政策性的金融支持,而這一需一供卻不能有效結合。在商業銀行逐步退出農村金融的現實下,農發行的業務范圍又受到諸多限制,應該取消對農發行業務范圍的單一申請審批制,凡是有利于農村(縣域)經濟社會發展,有利于農業增產和農民增收的行業、產業、項目,都應準予農發行介入,成為農發行的業務范圍,從業務范圍和功能上,讓農發行成為發揮骨干和支柱作用的政策性銀行。同時,由于農發行現行的項目管理模式,基層行沒有主動權,貸款門坎高,辦貸程序繁瑣、成本高,造成農發行辦貸難、辦貸慢的現象。
2、缺乏有效的信用擔保體系
目前,農發行商業性貸款的主要方式是擔保和抵押貸款,而西部的社會信用擔保業處于萌芽期,還沒有形成可為農業企業提供擔保的信用機構。新農村建設中與“三農”關系密切的項目,即農村基礎設施、農業綜合開發、農業小企業等業務,多數屬于貸款期限長、風險大、利潤率低的項目,按照商業性貸款管理要求,欠發達地區大多數項目很難獲得信貸資金支持。
3、農發行開展商業性支農信貸業務僅處于起步階段
農村經濟社會發展的重要意義,就是發展縣域經濟社會,而縣域經濟發展的瓶頸往往表現在資金投入的嚴重不足。縣域經濟項目投入大,回收期長,風險高,商業性金融機構網點不斷收縮,存差不斷擴大,大量資金不斷從農村抽走,農村資金流出嚴重。支持商業性新業務的開展,必須堅持謹慎積極的原則,這為欠發達地區本身難以開展的客戶營銷增加了壓力。農發行基層貸款權上收后,從貸款到調查、審批到發放,手續復雜,供求時間不對稱,有時銀行貸款到位,企業商機已失。
4、農業政策性金融內部經營管理方面仍存在不足
在營運管理方面,農發行服務于客戶、服務于新農村建設的理念有待進一步加強;有的基層行還不適應上級行針對支農需要、針對市場變化的信貸計劃調整,信貸計劃的準確性不高,結算手段相對單一,不能滿足客戶的服務要求;一些行對管理信息化的重要性、必要性認識不足,對現有的數據資源尚未充分開發利用,實現信息化建設跨越式發展的任務還十分艱巨。在隊伍建設方面,員工素質與信貸支農的現實需求還不太適應,人才結構不盡合理,項目評估、風險管理、國際業務、法律事務、信息技術等方面的專業人才明顯不足,崗位激勵約束機制亟待完善。
三、對農發行支持西部新農村建設的幾點思考
1、鞏固傳統糧油購銷業務
按照國家糧棉改革和購銷政策,農發行應適時調整信貸政策,堅持不懈地做好傳統的糧食收購、儲備、調銷信貸工作,鞏固好原有的糧油儲備、購銷企業,全力支持糧油產業發展。根據貴州糧食加工企業規模小、發展潛力大的實際,貴州省分行積極支持糧油加工產業鏈發展,促進一批高質量、高效率、高附加值的糧油加工產業鏈品牌的創建,真正形成產業化經營,充分發揮輻射和帶動作用,有力地推動了當地農村經濟的發展,帶動了當地及周邊地區農民大幅增收。
2、以支持縣域經濟社會發展為重點
縣域經濟是連接城鄉經濟協調發展、實現工業反哺農業的紐帶。農發行以縣域經濟社會發展為平臺,給縣域經濟繁榮注入新鮮血液,對推動整個縣域經濟社會的發展,具有舉足輕重的作用。
3、進一步完善經營管理機制
切實落實現代銀行要求,不斷推進農發行現代企業制度的建設。一要建立健全信貸管理制度體系,二要努力防控經營風險,三要繼續強化資金計劃分類管理。牢固樹立“內控優先”的理念,有針對性地建立和完善內部控制機制,逐步把農發行辦成發展空間合理、治理結構科學、體制機制健全、經營管理規范、操作手段先進、具有可持續發展能力的現代農業政策性銀行。針對2008年產生新增不良貸款的實際,貴州省分行在全省系統開展了歷時3個多月的信貸管理與風險防控集中學習實踐活動,通過組織全行員工集中學習信貸管理各項規章制度,全面排查信貸管理和風險防控工作的薄弱環節,著力解決信貸管理和風險防控工作上存在的突出矛盾和問題,為進一步夯實信貸管理打下了良好基礎。
4、加快推進農業產業化進程
立足地域經濟特點,積極支持特色農業發展,加快推進農業產業化進程。以貴州省為例,雖然其特色優勢農業產業較多,市場很大,但是開發嚴重不足。農發行可以依托產業化龍頭企業平臺,依托政府的組織優勢和農發行的網點、資金優勢,通過不斷加大信貸,重點扶持市場前景廣闊、產業覆蓋面廣、附加值高的特色產業。如支持優質稻、茶業、雜交玉米、種子和中藥材生產基地建設,把資源優勢變為經濟優勢,進而促進農村經濟發展,帶動農民增收。對于豐富的中草藥資源,貴州省分行近年著力支持了一批在國內有一定影響力的神奇、益佰、信邦等藥業企業的發展。
5、創辦農業政策性擔保公司
農業項目特別是新建項目,風險高、信貸投資風險大,亟須有一個政策性的信用擔保機構來支撐農村經濟的發展。農業發展銀行除了自身要切實加強風險防范外,還應建議政府籌建農業政策性擔保公司,為農村經濟的發展提供信用擔保服務。農業擔保公司可建在縣一級,由政府提供注冊資本金、初始擔?；?。擔保公司可依托鄉鎮政府、農業企業等,采取會員制形式,吸收會員資金,壯大擔保基金。在擔保公司成立初期,政府財政應為擔保公司提供費用補貼,待其逐步發展為自負盈虧的經濟組織后,政府可停止補貼,以實現擔保公司的可持續發展。
【參考文獻】
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Key words: new socialist countryside construction;the collective land transfer;increase and decrease connection of urban and rural construction land;land consolidation
中圖分類號:D669文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)28-0245-02
0引言
黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標。實現這個目標,重點和難點在農村。因此黨的十六屆五中全會審議通過的“十一五”規劃建議,明確提出了繼續把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重,實行“工業反哺農業、城市支持農村”,推進社會主義新農村建設的任務,并提出建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村,這既是中央對新農村建設的要求,也是其總體目標。這20個字包含的內容極為豐富,涉及農村政治、經濟、文化、社會管理等方方面面。社會主義新農村建設是一項艱巨而長遠的系統工程,是根據中國目前農村經濟發展存在的問題和中國整個經濟社會發展階段作出的重大決策,是構建社會主義和諧社會重要方面,是擴大內需,促進經濟發展的重要手段。
土地是十分寶貴和稀缺的不可替代的重要資源,具有十分重要的基礎地位。土地所具有的養育、承載、資產增值等價值與功能是其他任何生產要素都無法比擬的。農村土地是農民賴以生存、生活保障之根本,農村土地政策直接關系到民生、民計,是解決好 “三農”問題的關鍵。當前中央提出的新農村的建設總體目標的五個方面無不與土地息息相關[1]。因此,結合農村當地實際,有效運用好集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理等土地政策,對于建設社會主義新農村具有極其重要的意義。
1集體土地流轉與社會主義新農村建設
1.1 集體土地流轉黨的十七屆三中全會的決定提出,加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權市場,按照依法、自愿、有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。決定的提出給集體土地流轉提供了強有力的政策支持。目前集體土地流轉主要指的是土地使用權,既承包經營權在不同經營主體之間的流動和轉讓,其實質是農村土地使用權的市場化,主要就是農村承包土地經營權的流轉[2]。
人多地少是我國農業的基本特點。據統計,我國農戶平均承包土地7.5畝,分為5.7塊。耕地規模小、地塊零碎,是農業生產社會化的根本制約因素。而集體土地流轉放開了農村土地承包經營權,這必然對擴大土地經營規模,發展設施農業,調整農業種植結構,提高土地產出率,加快由傳統農業向現代農業轉變具有重要的意義。
1.2 集體土地流轉推動新農村建設的積極意義集體土地流轉的積極探索整合了農村中各種分散的土地資源,改變傳統的單個農戶家庭式低效率的經驗模式,提高了土地的整體效益,同時也為土地的集中、集約化生產奠定了基礎。因此集體土地流轉的積極探索有利于調整農業生產結構、發展規模集約農業和現代農業;有利于提高土地的使用效益,實現生產要素的合理流動和優化配置;有利于發展農村經濟,增加農民收入。這對于實現新農村建設的首要任務“生產發展、生活富裕”必將具有積極地促進作用。
1.3 集體土地流轉應注意的問題目前集體土地流轉存在土地流轉不規范、服務不到位以及流轉機制不健全等問題[3],因此必須密切結合各村實際,落實農民群眾對承包土地的“長期而有保障的使用權”和自主經營權,推動農村土地依法、有償、規范、合理流轉,并建立完善的社會保障機制和管理機制,采取各種措施鼓勵農民采用多種不同形式進行農村土地的流轉,從而加快農村土地適度集中使用,促進農業規模發展,使農業更快更好地與市場結合起來,早日實現具有中國特色的社會主義現代化農業,促進社會主義新農村的建設。
2城鄉建設用地增減掛鉤與社會主義新農村建設
2.1 城鄉建設用地增減掛鉤國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)中提出“鼓勵城鄉建設用地整理,城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的政策。具體來看,城鄉建設用地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)是指依據土地利用總體規劃,將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區),通過建新拆舊和土地整理復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上,最終實現增加耕地有效面積,提高耕地質量,節約集約利用建設用地,城鄉用地布局更合理的目標。
2.2 城鄉建設用地增減掛鉤推動新農村建設的意義掛鉤政策的實施,可以對空心村以及分散的自然村、偏遠的行政村進行重新規劃,不斷實現居民住宅向中心村、小集鎮集中和鄉鎮企業向工業園集中。因此掛鉤政策的實施有利于在一定程度上改變我國農村居民點“散、亂、多”的特點,促進耕地和基本農田的集中分布,達到優化土地利用結構,提高土地利用集約度的效果[4];有利于推動農村居民點向中小城鎮集中,統籌城鄉發展,推動社會主義新農村建設;有利于為鄉鎮企業的發展爭取建設用地指標,繁榮農村經濟。
2.3 城鄉建設用地增減掛鉤應注意的問題值得注意的是,當前掛鉤政策在實施中也存在一定的問題如:規劃欠科學,隨意性大;重指標使用,輕實施管理以及資金缺口大,保障不到位等問題[5]。因此實施掛鉤政策時,必須緊密結合當地的自然條件和社會經濟發展水平,依據土地利用總體規劃,科學確定項目實施地點,合理布局,穩步推進。另外還應采取市場化運作方式,多渠道籌集資金,并完善相應的政策和法律,保障掛鉤政策的科學實施。
3土地整理與社會主義新農村建設
3.1 土地整理《中華人民共和國土地管理法》第41條規定“國家鼓勵土地整理。縣、鄉(鎮)人民政府負責組織農村集體經濟組織,按照土地利用總體規劃,對田、水、路、林、村綜合整治,提高耕地質量,增加有效耕地面積,改善農業生產條件和生態環境”。具體來看土地整理是指采用工程、生物等措施,對田、水、路、林、村進行綜合整治,增加有效耕地面積,提高土地質量和利用效率,改善生產、生活條件和生態環境的活動。通過土地整理,可以增加有效耕地面積,提高耕地質量,改善農業生產條件和農民生活條件,改善生態環境,被世界各國看成促進農村綜合發展的重要手段[6]。
3.2 土地整理政策在推動社會主義新農村建設中的作用土地整理通過對農村中的耕地、居民點的整理以及未利用地的開發,可以實現田、水、路、林、村科學合理布局。因此實施土地整理有利于盤活農村的各種土地資源,提高土地利用率;有利于改善農業生產條件,增加有效耕地面積,提升耕地質量,有利于提高耕地產出,增加農民收入;有利于改善農村生產生活環境,拓展新農村建設提出的“村容整潔”的內涵和范疇[7]。
3.3 實施土地整理時應注意的問題土地整理是建立以工促農、以城帶鄉長效機制的重要組成部分,是構建農業資源安全生產的平臺,是支持農村基礎設施建設的一項重要工作,直接關系農民的切身利益,因此在實施土地整理項目時,應緊密結合各村實際,建立相應的制度和保障措施,不斷適應社會主義新農村建設的需要,著眼從服務農業、服務農村、服務農民入手,積極推進社會主義新農村建設。
4結論
集體土地流轉、城鄉建設用地增減掛鉤和土地整理三項土地政策與社會主義新農村建設是相輔相成、相互促進的關系。這三項土地政策是社會主義新農村建設的重要手段和強大推動力,農村的綜合發展也是實施這三項政策的出發點和歸宿點。因此,在進行社會主義新農村建設過程中,必須與這三項土地政策有機集合起來,利用集體土地流轉實現農田向規模經營集中、借城鄉建設用地增減掛鉤項目實現農村住宅向中心村和小集鎮集中、鄉鎮企業向工業園集中、通過開展土地整理實現田、水、路、林、村的科學規劃,最終實現社會主義新農村的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的總目標。
參考文獻:
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2政策執行主體的原因
一是基層執行組織的“經濟人”本身阻礙政策執行，政策執行主體的自身利益、需求和行為很大程度上影響著政策的有效執行。二是從政策執行體制上看，政府在政策的制訂、執行、評價和監督上占據主導地位，政府權力至上，監督和建議力量不足，這難免造成政策執行不科學的現象。
3政策執行客體的負面影響
農民的“自利”思想，阻礙了對新農村政策執行的監督。每個農民需要自己擔負監督責任所需的成本，而由于農民組織化程度低，農民便把責任寄托在別人身上，自己獨享成果，最后容易形成“人人都有監督責任，卻沒人監督”的局面。
4政策執行環境的阻礙因素
一是部分農村經濟發展緩慢，影響了農民和政策執行者對政策目標的期望和支持力度，間接影響了政策目標的達成。二是部分農村基層干群關系緊張，農村基層政府執行者腐敗和不作為，農民對政府執行者信任度下降，導致基層執行主體的權威資源日漸缺失。三是現今農村缺乏完善的政策執行監督體系資源，影響著政策的有效執行。
二增強我國新農村政策執行效果的對策
1強化新農村政策體制改革
一是精簡機構，撤銷不必要的部門，合并職能相似的部門，實現資源整合，使資源利用最大化。二是加強執行機構的溝通協調，防止“上有政策，下有對策”。建立健全新農村政策溝通傳播機制，建立完善信息系統，利用新媒體并開設電話熱線等官民交流互動機制，促使基層干部與農民實現線上線下互動交流，使政府能夠認真聆聽農民心聲，使農民獲得監督政府的權利。
2提升基層干部的綜合素質
一是要提升基層干部對新農村政策的理解水平。開展定期或不定期政策學習、宣講，使政策執行者“嚼透”各項新農村政策，確保政策實施不變形。二是要加強政治修養和道德建設。道德缺失、信念動搖容易使政策執行產生偏差。三是要提升執行者的執行能力。開展專業培訓，使政策執行者掌握政策執行的把握能力和控制能力。
3打造新型農民隊伍
一是加強和完善村民自治建設，強化農民的參與意識，在公正公開、農民自愿的情況下選出農民自己的“代言人”，保障農民自身應有的利益。二是提高農民自身素質。加大教育投資力度，提高農民整體水平，有利于農民學習理解新農村政策，消除抵制新農村政策實施的心理。
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政策性農業金融機構――構筑金融支農的基礎保障。
從我們國家將政府與民間組織的作用截然分開的習慣來看，國外的政策性金融機構可以大致分為兩類：一種是完全政府所有或者主導的，例如美國的商品信貸公司、農村電氣化管理局，日本的農林漁業金融金庫，印度的國家農業和農村開發銀行等；另一種是民間非政府組織主導的具有合作性質的金融機構，如韓國的“農協”等。當然也有一些政府、民間共同參與協作的，如法國的農業信貸銀行。
主要做法和作用。一是配合政府的農業政策，支撐國內商品流通領域的農產品價格，支持農產品銷售，借以引導和控制農業生產，穩定農民收入，保障農民利益。如美國的商品信貸公司，以實物補貼支持休耕計劃和農產品結構調整、提供差價補貼等多種方法來穩定農民收入。二是通過提供利率較低、期限較長的貸款來彌補純商業性信貸資金缺口，支持本國具有社會公益性質的農業項目的投資，例如興修水利、改良土壤、建設基礎設施、提供災害補貼以及支持農業結構調整、小企業發展等。例如韓國在“新村運動”初期，政府采取了財政政策和金融政策并舉的辦法，即在政府出資補貼的基礎上，由農協向農民普遍發放最長可達30年的長期低息貸款，來幫助農民建房。此外，政策性農業金融機構還向農業生產者提供擔保，彌補農業生產者擔保力不足的缺口，擴大農業生產者的融資規模。
非政策性農業金融機構――實現金融惠農的全面覆蓋。
市場經濟國家非常重視發揮政府以外市場主體的力量，打造多元化農業金融體系。一些國家要求非政策性農業金融機構要配合政府農業政策的實施，而國家給予相應的財政稅收補貼。比如美國委托商業保險公司開展政策性農業保險業務，對其給予一定的財政稅收補貼；另外還規定如果農民不參加農業保險計劃，就不能享受政府提供的農產品價格支持、低息貸款等優惠政策。
一些國家通過限制性規定推動商業性農村金融機構投入農村發展。例如按照印度儲備銀行的規定，商業銀行只有在沒有銀行的農村開設4家分支行，才能在大城市和其他有銀行的地區開設1家分行，從而造就了一個遍布全國城鄉的商業銀行網。
小額貸款組織。是一種民間自發的金融安排形式，主要向低收入人群提供信貸、存款、保險等金融服務，尤其是還向窮人提供小規模貸款，是發展中國家發展農村金融的一種有效方式。如孟加拉國格萊珉銀行的小額貸款組織具有貸款規模小、期限短、主要提供流動資金貸款的特點，適合農村低收入階層和貧窮者的需要。
私人和商業性質的信貸機構。美國的私人農業信貸機構主要包括商人、代銷商以及其他個人放款者；商業性質的農業信貸機構主要包括商業銀行、人壽保險公司等機構，主要提供不動產貸款和生產性短期貸款。英國的一些大商業銀行深入農村建立分支機構，在農村金融中占有重要地位，其用無抵押形式向農民發放短期貸款。
合作農業信貸機構。一些國家基本上形成了全國性或區域性的合作金融組織管理體系，通過直接或間接的渠道與國家政府部門相聯系。例如德國，其農村合作金融組織架構分為三個層次，即地方性基層農村信用合作社、地區性的管理機構、全國性的中央管理機構，同時由合作審計協會對合作金融組織的機構、資產及業務活動進行審計監督。在美國，合作農業信貸系統是農村金融的骨干力量，主要包括聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行、生產信貸協會以及合作社銀行，這些機構自成體系，不受美聯儲監督，但要接受聯邦農業信貸管理局的監管。
農業保險――防范農業風險的金融屏障。
許多國家采用政府與市場相結合的方法來發展農業保險，目前世界上已有40多個國家建立了較為健全的農業保險制度。
農業保險具有一定強制色彩。例如美國1994年《農業保險修正案》明確規定，農民必須購買巨災保險，然后才能追加購買其他的保險；不參加政府農作物保險計劃的農民不能得到政府其他福利計劃，如農產品貸款計劃、農產品價格補貼和保護計劃等的支持。又例如日本通過法律明確規定，對具有一定規模的農民實行強制保險，只有對達不到規模的農戶才實行自愿保險。
政府提供補貼和再保險支持。一是提供保費補貼。美國2000年平均補貼額為純保費的53％，日本則是保費費率越高，補貼也越高。二是提供業務費用補貼。美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用包括農作物保險推廣和教育費用，向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供20%至25%的業務費用補貼。三是政府對農業保險提供再保險支持。美國通過聯邦農作物保險公司對參與農業保險的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持。
中國農村金融存在的問題
總體來看，當前我國農村金融基礎較為薄弱，農村金融服務體系很不完善，遠遠滿足不了農村多樣化的融資需求，農村經濟發展缺乏強有力的金融支持。
金融服務供給主體單一。
在銀行、保險、證券三大類金融機構中，面向“三農”的保險和證券類金融機構很少，銀行類金融機構中為“三農”服務的供給主體也較為單一，缺乏多樣化農村金融組織。這直接導致了資金供給規模、結構和服務品種滯后于農村經濟發展的需要。例如單單從信貸期限來看，就與“三農”實際需要不相匹配。隨著農業產業結構升級和現代農業的發展，中長期大額融資需求大量增加，但各金融機構涉農中長期貸款占比偏低，以北京市為例，2005年末全市涉農貸款中中長期貸款僅占11%，比全市中長期貸款占比低40多個百分點。
金融服務體系建設缺乏政府有力支持。
對農業發展進行政府扶持是各國普遍采取的做法，但我國財政并沒有建立起一套完整地對金融風險的補償機制。特別是我國的農村金融制度安排一直以來是由政府主導的，在農民大量進城務工的現實影響下，農村金融市場環境進一步惡化，除郵政儲蓄銀行之外的國有商業銀行開始從縣域經濟實行戰略性撤退，留下來的郵政儲蓄銀行貸款能力又極其有限，金融支持“三農”嚴重供給不足。而且由于缺乏政府支持，農村信用擔保體系薄弱，缺乏適應“三農”實際的擔保機制，很大一部分鄉鎮企業和農戶因為達不到抵押擔保要求而貸不到款。
市場配置資源的作用未充分體現。
嚴格的金融管制嚴重壓抑了涉農金融機構的發展，例如很多學者已經達成共識，嚴格控制的低利率其實是對農村金融市場的極大損害，直接導致了涉農金融機構效益差、效率低、成本高、道德風險嚴重的狀況，但是卻始終得不到主管部門的認可。很多非正規的民間金融機構積極性比較高，也能起到在廣闊的農村市場填補空白的作用，但是缺乏生存的政策空間。
對新農村建設的金融支持建議
建立形成多元化農村金融體系。
要著眼于構建一個商業金融和政策性金融、合作金融相結合的競爭性農村金融市場，解決過度管制導致農村金融市場缺乏活力的現狀。全面推進農村金融體制改革，在農村金融組織、農村金融業務、農村金融市場等方面加強政府工作力度，爭取盡快形成以地方性農村商業金融為基礎、以國有商業性金融（農業銀行、郵政儲蓄銀行等）和國有政策性金融（農業發展銀行）為主導，以商業性和政策性非銀行金融機構（特別是農業保險等）為兩翼、政策性金融和商業性金融相互結合的多元農村金融體系。
支持地區性涉農金融機構的發展。
積極鼓勵和引導農村縣域內的銀行業金融機構加大對新農村建設的支持力度，探索市區兩級政府財政資金與涉農銀行業金融機構信貸資金結合使用的新機制，加大信貸資金投放，加快農村公共設施和公益事業項目建設；鼓勵區縣域內各金融機構加大對農村中小企業的貸款投放力度，為進一步促進農業產業化發展提供更充分的資金保障。
支持民間金融合作組織。
民間金融存在有其必要性和合理性,加強對民間金融的合理引導和規范而非簡單地清理打壓已成為共識。規范民間金融的主要方向是引導其向正規化、合法化方向發展。借鑒孟加拉國的經驗，大力發展面向廣大農戶的合作金融組織，結合農業產業化的深化，大力推進“協會+農戶”、“合作組織+農戶”、“公司+農戶”、“基地+農戶”等多種形式的信用合作模式，充分發揮農民專業合作組織的橋梁作用，引導龍頭企業以多種形式與農戶建立風險共擔、利益共享的利益聯結機制，彌補金融信用供給的不足。同時按照國家金融改革政策，穩步建立由自然人、企業法人或社團法人發起的小額民間貸款組織，引導和規范其發展，并按照相關規定做好監管工作，在繼續完善其對農村二三產業中小企業貸款擔保機制的同時，鼓勵其積極為農戶、農民專業經濟合作組織以及農業龍頭加工企業和銷售企業提供擔保，切實解決農民和農業融資難、擔保難的問題。
建立、完善多渠道的農業保險制度。
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中圖分類號：C9文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2011）05-0067-01
1 知情權的概述
知情權即了解權,是在特定的法律關系中,一方主體從另一方主體依法了解與自身利益相關的信息的權利。知情權是公民與生俱來的基本權利,是現代社會公民的一項基本人權,而非政府等強勢團體的授予和恩賜,具有不可剝奪的性質。
2 農民對地方政策的知情權現狀及其原因
隨著社會主義新農村的建設，盡管農民的生活水平有了很大的提高，但是大多數農民對地方政策的知情權維護依然相當淡薄。筆者在走訪江西省某市的幾個村中了解到農民對地方政策知情權存在的問題及其內在原因，主要表現如下:
（1）在法律賦予農民知情權方面,目前還僅僅停留在理論層面,缺乏現實的法律支撐和制度安排,相應地,也就無法轉化為農民的實在權利。所以,農民無法享受知情權帶來的經濟權益、政治權益等。
（2）在農民知悉地方政策的知情權方面,首先由于政府及相關機構宣傳的不到位，沒有給予農民群體特殊的熱切關注。其次由于地方政府的政策執行不力，其主要表現就是一些地方“上有政策，下有對策”。一些地方政府還往往打著政策創新的旗號進行政策規避，這種行為不僅嚴重危害中央的政令暢通，破壞統一的政策秩序，而且具有相當大的欺騙性和迷惑性，導致了農民能夠得到的法律信息和地方政策信息少之又少，嚴重阻礙了農民對政府政策的了解。
（3）在農民行使知情權方面,農民群體由于長期受歧視和種種物質條件的限制,本身的發展和進步相對緩慢,知識結構、思想觀念等都相對落后,這種落后導致農民不了解如何行使法律所賦予的知情權來提高自身的主體地位。而更關鍵的村領導干部都來自這一群體，他們自身的文化水平低下同時有著濃烈的小農思想，這些人很多都是為了追求自身利益，對農民的很多權利和利益置之不顧。村領導正是聯系地方政府和農民的橋梁，如果須有其名，就直接的侵害農民權益。通過筆者在農村走訪中的見聞就證實到這一現狀的存在。筆者了解到農民參與農村醫療合作的參與率由2006年近乎90%到今年的少于60%，大多農民反映因不清楚這個政策的具體規定怕白交了錢，村領導也只管收取合作費而不管醫療報銷等問題。
（4）在維護農民知情權方面,由于當前我國農民知識結構單一、經濟地位低下、缺乏長遠眼光,害怕主張原應有的權利,從而缺乏維護自身權利的能力。而且目前我國大多農村的現狀是農民都外流到外地城市去打工，農民與農民之間的聯系越來越少，農民對村領導和地方政府的依賴程度越來越低，因此農民對地方政策的也更淡漠。很多確實可以給農民帶去很大的切身的生產生活利益的地方政府政策在一種沉默中被農民放棄了。
3 保障農民的地方政策知情權的對策研究
社會主義新農村建設是一項以農民為主體的長期而復雜的系統工程。因而要保證農民完整的民利就必須強化農民對地方政策知情權的保障,加快農村全面建設小康社會進程。筆者認為應當從以下幾個方面來構建完善的農民知情權保障體系：
第一，強化法治理念教育,樹立依法治村觀念。即“由過去的主要靠政策向現在的主要靠法治治理農村”。運用法治保障新農村建設“要以體現公共意志、反映社會經濟規律和自然規律以及我國實際的法律規范來治理農村”，培育法治意識,使他們逐步樹立起社會主義的法治理念;最大限度地將農村的一切活動納入規范化的制度軌道。
第二，政府保障。針對我國普遍存在的政策執行的規避問題，全面推動政策執行創新，不斷提高政策執行質量，根本治理政策規避的不利影響。
地方政府應該鼓勵和提倡真正的政策創新來防范政策規避的發生。鼓勵和提倡真正的政策創新來防范政策規避的發生，只有政策合理正確執行才能讓農民受益。
第三，地方政府應該積極采取措施切實保障農民的政策、決策和個人權益知情權。
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2.1新農村政策自身存在問題“制度實施的不完全還來自于制度本身的不完善”。政策是否適當，是否合理，嚴重制約著政策的執行效力。部分政策大而空，沒有經過實地調研，想當然地制定，致使政策無法落實，制約著農村的發展。如2009年出臺的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，由于政策本身存在問題，未能完全達到預期的目的和效果。
2.2政策執行主體的原因一是基層執行組織的“經濟人”本身阻礙政策執行[1]，政策執行主體的自身利益、需求和行為很大程度上影響著政策的有效執行。二是從政策執行體制上看，政府在政策的制訂、執行、評價和監督上占據主導地位，政府權力至上，監督和建議力量不足，這難免造成政策執行不科學的現象。
2.3政策執行客體的負面影響農民的“自利”思想，阻礙了對新農村政策執行的監督。每個農民需要自己擔負監督責任所需的成本，而由于農民組織化程度低，農民便把責任寄托在別人身上，自己獨享成果，最后容易形成“人人都有監督責任，卻沒人監督”的局面。
2.4政策執行環境的阻礙因素一是部分農村經濟發展緩慢，影響了農民和政策執行者對政策目標的期望和支持力度，間接影響了政策目標的達成。二是部分農村基層干群關系緊張，農村基層政府執行者腐敗和不作為，農民對政府執行者信任度下降，導致基層執行主體的權威資源日漸缺失。三是現今農村缺乏完善的政策執行監督體系資源，影響著政策的有效執行。
3增強我國新農村政策執行效果的對策
3.1強化新農村政策體制改革一是精簡機構，撤銷不必要的部門，合并職能相似的部門，實現資源整合，使資源利用最大化。二是加強執行機構的溝通協調，防止“上有政策，下有對策”[2]。建立健全新農村政策溝通傳播機制，建立完善信息系統，利用新媒體并開設電話熱線等官民交流互動機制，促使基層干部與農民實現線上線下互動交流，使政府能夠認真聆聽農民心聲，使農民獲得監督政府的權利。
3.2提升基層干部的綜合素質一是要提升基層干部對新農村政策的理解水平。開展定期或不定期政策學習、宣講，使政策執行者“嚼透”各項新農村政策，確保政策實施不變形。二是要加強政治修養和道德建設。道德缺失、信念動搖容易使政策執行產生偏差。三是要提升執行者的執行能力。開展專業培訓，使政策執行者掌握政策執行的把握能力和控制能力。
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一、建設新農村過程中政策偏離的典型：拆房刷墻
由于政策理解不到位，新農村建設過程中一些農村出現了政策不能有效執行導致政策偏離的現象，以至于產生只作表面工作的現象，如大量拆除破舊房屋，將村或公路沿線房屋外墻粉刷一新，還有的植樹種草甚至修廣場等等。表面文章的背后卻是村民生活依舊，村內各種設施沒有變化，村民收入不見提高，同時由于資金使用不當，造成不必要的浪費，也間接地打擊了村民參與新農村建設的積極性。
雖然建設新農村是一個長期過程，不可能短期見效，但一些地方的切入點本身就偏離政策初衷。如果發展下去，建設新農村的任務可能會變得進度遲緩，農村發展受影響的同時，還容易導致某些環節斷裂甚至腐敗現象的發生。這樣，新農村建設作為全國的一項重大任務，勢必因某些地區存在的問題受到影響，最終使建設過程受到一定阻礙。
在公共政策理論當中，政策執行部分非常重要，政策不能有效執行，再好的政策也將失去意義。我們將就“拆房刷墻”現象引發的政策有效執行問題進行探討，以求更好地為建設社會主義新農村過程服務。
二、政策理解、執行與有效執行的有關概念
為了更好地分析當前新農村建設過程中存在的政策偏離現象，我們需要了解一些有關政策理解、執行與有效執行等相關政策理論。
政策理解指執行部門對一項政策從制定宣傳到準備實施這一過程中，首先要充分認識政策含義、領會政策精神，為后期執行和全面實施打好基礎。要做到政策理解，政策宣傳和政策分解是兩個必不可少的環節。政策對象只有知曉了政策，才能理解政策，只有理解了政策，才能自覺地接受和服從政策。各級政策執行機構需要利用各種宣傳工具宣傳政策意義、目標等，從而為有效執行政策打下堅實的思想基礎。政策分解即制定計劃，需要遵循客觀性、適應性、全面性以及一致性的原則，它是政策實施初期的一項功能活動，是實現政策目標的必經之途。
政策執行是在政策制定完成之后，將政策所規定的內容變為現實的過程，是為實現政策目標重新調整行為模式的動態過程，是政策執行者運用政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調和監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實現既定政策目標的活動過程。由于公共政策從觀念形態的制定到公共政策現實形態的執行尚有一段比較長的距離，以致于執行環節易于出現偏差，即政策偏離，最終導致政策不能有效執行。
政策有效執行即嚴格按照政策要求，做到不偏離、不走樣、不背離，或者通過政策變通等靈活性和創新性形式達到政策目標。
三、建設新農村過程中政策不能有效執行的原因
1、政策執行主體或人員對政策不能有效執行存在影響
（1）執行機構組織之間可能存在溝通與協調的不充分因素。政策溝通是在政策執行過程中各級組織人員將政策信息進行交流、傳遞的過程，有效的溝通也是政策有效執行的重要條件之一；而協調也是保證政策有效執行的條件之一，它是管理組織為了順利實現政策目標而謀求自身統一和諧、謀求自身相干要素匹配調劑、協作分工的一種行為方式。由于我國農村地理、經濟、社會等各項因素的特殊性，某種程度上存在執行政策時缺乏溝通與協調的問題，導致基層執行機構對政策認識不充分，執行不到位，以及執行政策出現偏離等現象的存在。
（2）基層執行機構人員的素質與工作態度存在一定問題。任何一項政策最終都要靠執行者來實施，政策的變形走樣在某種程度上是由于執行者的素質不高和思想觀念上的錯誤所導致的。部分鄉村干部年齡普遍很高，文化水平不高，加之基層干部的待遇不高，從而缺乏動力，缺乏一種真抓實干的硬作風。另外，由于鄉村干部缺乏教育培訓，對政策法規認識不夠，理解不清，在政策貫徹執行時，對政策的宣傳難以到位，在工作中難以樹立依法行政的思想觀念，思想模糊，認識滯后偏差。
（3）基層執行過程中還存在替代式執行。替代式執行是指當執行機關和部門所執行的政策對自己不利時，執行者就制定與上級政策表面上一致，實際上卻相違背的實施方案，使上級的政策難以得到貫徹和落實。我們所討論的“拆房刷墻”現象實質就是替代式執行的典型代表。
2、目標群體即農民對政策執行有一定的影響
（1）農民自身的素質因素對政策執行有一定影響。農民自身的局限性再加上獲取信息的不對稱性，使得他們對很多的具體政策缺乏了解，在政策執行過程中，他們根本不能有效識別政策執行中出現的問題。
（2）農民扮演的角色也是影響政策執行的一項因素。農民在新農村建設過程中應該是主要角色，而有些地區農民則是在一種被動的狀態下來面對政策的，這樣勢必產生一種農民不順從、不關心甚至拒不接受的結果。
（3）部分農民的思想觀念存在一定問題。農民本應對新農村建設起到一定監督作用，但是受自身素質和地位等客觀因素制約，“搭便車，隨大流”思想使得他們對政策執行漠不關心或者無力關心，導致鄉村干部的一些執行不力甚至違規違法行為不能得到及時有力的制止，間接地影響了政策的有效執行。
3、政策執行還受到政策環境的影響
影響新農村建設的政策環境主要包括農村所在地區的政治狀況、經濟狀況、文化狀況、教育狀況、法律狀況、人口狀況、科技狀況等。當前我國農村所受政策環境影響和制約的方面主要有：政治上，基層組織存在很多問題，鄉村干部素質、能力較低；經濟上，部分地區經濟不發達甚至非常落后，不能有效地配合政策執行；文化、法制和教育發面，許多農村地區文化環境較差，教育水平落后，法制觀念淡薄等直接影響新農村建設在政策宣傳方面的落實和實施。其它方面，如人口分布復雜和科技不發達也是影響政策有效執行的因素。
4、新農村建設過程缺乏科學合理的監督機制
政策監督貫穿于政策運行的全過程，包括事前監督，事中監督和事后監督三部分。通過政策監督既可以保證政策的合法化，又可以保證政策的貫徹實施，尤其通過事中監督可以防止偏差，使政策順利執行。如果政策監督不到位，對政策執行情況缺乏跟蹤控制，對政策執行效果缺乏嚴格考核，對政策執行主體和參與者缺乏賞罰措施，那么對政策的執行將產生消極影響，大大降低政策效果。
四、建設新農村過程中如何做到政策的有效執行
通過以上分析，我們看到，新農村建設過程中政策不能有效執行有許多原因，因此，結合有關公共政策理論，我們提出以下建議。
1、發揮政策執行主體在政策有效執行中的作用
針對政策執行機構和人員存在的一些問題，加強組織間溝通與協調、提高政策執行人員素質等至關重要，信息的準確完備是政策有效執行的重要因素。這就要求政策執行機構和執行者必須做好信息搜集、整理工作，完善信息系統的建設，建立健全的信息網絡，保持信息來源渠道的暢通，多渠道獲取信息，確保信息準確完備，以便為政策執行提供高質量的信息。
提高農村政策執行人員的綜合素質，有效地執行政策，要做到以下幾點：一要加強宗旨教育和思想道德建設，宗旨觀念淡泊，理想信念缺乏是政策執行出現偏差的思想根源；二要加強法律法規和政策宣傳教育，使政策執行在合法有序的框架內得到貫徹落實；三要強化對政策執行人員新知識新技能的培訓，增強執行人員在政策執行中的把握能力和控制能力；四要創造良好的發展空間以吸納高素質人才，認真落實一村一大學生政策，不斷提高基層組織工作人員素質水平。
2、扶持和落實有關政策，使政策和農民利益緊密結合
財政、金融、教育等有關農村的政策是新農村建設順利進行的有利保障。財政的一項重要職能是資源配置職能，在二元經濟社會結構和城鄉差距日益擴大的形勢下，國家提出新農村建設，將政策向農村傾斜。在新農村建設的背景下，我們把教育看作促進農村經濟社會發展的發動機，在和諧社會的思路里，我們把教育看作是社會運行的平衡機制，因此，有關農村教育改善的政策不可或缺，農村教育政策的繼續創新是推進社會主義新農村建設的必然要求。同時，還要加大農村勞動力轉移政策力度，不斷緩解農村過剩勞動力所產生的壓力。
基于以上各項有關農村政策，使得農民在新農村建設過程中能充分感受到政策所帶來的實惠，切實地在政治上和經濟上產生一種“共鳴”，從政策執行的目標群體角度解決其帶來的一些不利影響。
3、完善政策執行監督與考核機制
公共政策監督是檢查政策運行，糾正政策運行過程中的不當“偏離”，保證政策達到預期目的的重要措施。政策監督機制的運作是通過對政策執行前、執行中、執行結果的監督對政策執行各環節進行預測分析，監督執行的行為。政策控制機制的運作就是通過制定調整方案或糾偏措施，采取調整和糾偏行動，對原政策的目標、范圍、力度等進行調整或更新。
另外，要在對農村基層的考核評估中突出對農民利益的保護，以農民滿意為最高原則，將內部評估變為內、外部評估相結合，以外部評估為主的形式；二是要在對農村基層干部的任用、考核、獎懲中以農民意見為主，從評估機制上加強對政策執行歪曲的制約，使農村政策執行從制度和機制上更合理更科學。
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篇12
近年來，新安財政部門以科學發展觀為指導，堅持“多予、少取、放活”的方針，積極推進城鄉統籌發展，全面深化農村改革，大力支持農村公共事業，千方百計增加農民收入，努力改善農村生產生活條件，提高農民生活質量，促使農村整體面貌出現了較大改觀。
1.農村農民負擔進一步減輕。稅費改革以來，逐年降低農業稅稅率，并自2006年起全面取消了農業稅和農業特產稅，進一步減輕了農民負擔。取消農業稅后，全縣基本實現了農民合同內的“零負擔”。
2.農民得到了更加切實的實惠。近兩年來，在取消農業稅的基礎上，積極落實種糧農民直接補貼、農機具購置補貼、良種補貼、成品油補貼和貸款貼息等政策，大幅增加農民的轉移性收入。06年以來，全縣共兌付糧食直補資金5112.1萬元，農機購置補貼255萬元，優質改良玉米良種給予補貼360萬元。在多種政策合力下，促使農民收入大幅度增長。
3.農村教育事業發展取得了實質性突破。新安縣通過建立和完善農村中小學教師工資保障機制和公用經費保障機制，積極實施國家農村寄宿制學校建設工程、危房改造工程，06年以來，先后投入1018萬元資金，改造和新建校舍面積達2.5萬平方米；同時，對農村義務教育階段家庭貧困學生實施了了“兩免一補”政策(即免費提供教科書、免收雜費、補助寄宿生生活費)，使全縣農村貧困家庭共計22.7萬人次義務教育學生享受到“兩免一補”政策，基本解決了貧困學生因貧失學問題。
4.農田水利基礎設施得到進一步改善。06年以來，新安財政投入節水灌溉、人畜飲水、村村通自來水等水利基本建設資金2953萬元，投入農業綜合開發和優質農產品基地建設等農田基本建設資金2800萬元，投入農網改造、“村村通”工程、沼氣池建設、生態環境建設等農村基礎設施建設資金9619萬元，進一步提高了農業綜合生產能力，完善了農村基礎設施，為農業增效、農民增收發揮了舉足輕重的作用。
5.農村社會保障體系得到進一步完善。新安縣以構建農村安全保障體系為著力點，初步建立了農村養老保險、農村優撫對象生活保障、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、救災救濟、農村醫療救助、農村五保供養、農村計劃生育獎勵扶助等一系列救助體系，在全縣農村架起了社會救助的“網絡鏈條”。目前，全縣農村合作醫療參合率100%，近19.9萬(人次)農民獲得就醫補助，補助資金2724.7萬元。
二、目前新農村建設面臨的矛盾和難點
總結該縣財政支持新農村建設工作，雖然取得了階段性成果，但仍然存在一些問題和不足，主要表現在兩大矛盾和五個難點：
兩大矛盾：一是資金供給量小與需求強烈的矛盾。由于人員經費、公用經費等剛性支出增長快，縣鄉兩級財政無力拿出較多的資金支持農業發展，加上鄉村經濟實力不足，用于支持農業發展的資金增長有限。而與此同時，在“村村通”、農業產業基地建造以及各種農業基礎設施的建設都需要較多的財政資金投入，資金供求矛盾尖銳。二是支農資金投入周期長、風險高與支農資金回收困難的矛盾。農業投資無論是農業產業基地建造、各種農業基礎設施的建設都要有一個較長的周期才能產生效益，而在此周期內，由于自然災害、市場變化等因素，使農業投資風險較高，農業投資回收較為困難，造成支農資金投資效益明顯低于工業企業和加工企業，造成支農資金投入大與效益不保證的矛盾。
五個難點：一是農村產業發展緩慢。目前農業在產業化、市場化和外向化方面，與先進地區有較大的差距，龍頭企業對農業發展和農民增收的帶動作用不強，農產品的市場競爭力較弱，農村二、三產業發展遲緩，民營企業發展不充分，財政支持農村建設資金有限。二是村級債務沉重。由于農村經濟發展滯后，出現了舊的債務不去，新的債務又來。三是農民收入水平較低。農民收入水平低、增長緩慢，不利于農民生活改善和擴大生產性投放。四是農業勞動力轉移的壓力較大。當地就業容量有限、外出打工收益不大，城鎮定居缺乏經濟支撐等困難，形成農村勞動力轉移就業難。五是農村社會事業發展相對滯后。與城市居民相比，農村居民在教育、科技、醫療、社會保障等方面相對滯后。
三、財政支持社會主義新農村建設的對策和措施
財政支持新農村建設以“增加投入、引導放活，統籌兼顧、突出重點，規范管理、提高效益”為原則，著力支持轉變農業增長方式，提升農民生活水平，改善農村落后面貌，讓廣大農民群眾共享經濟社會發展成果。
1.準確把握財政政策，爭取新農村建設更多的資金、政策。發揮財政部門涉及面廣、信息靈通的職能優勢，準確把握上級財經政策的實質和走向，緊密結合縣情實際，提出對策和措施，爭取多的政策傾斜。同時，加強同相關職能部門的配合協作，用足用好省、市幫扶政策和國家產業政策，共爭取上級在項目和資金上予以傾斜，確保得到上級更多的政策性投入。
2.創新投資機制，發揮主導作用。建設新農村，投入是關鍵，政府是主導，農民是主體。通過建立“各級政府出一點、涉農資金捆一點、受益群眾出一點、政策優惠讓一點”的融資模式，不斷拓寬新農村建設的投資渠道，有效激活社會各方面資金投入。同時，充分發揮政策導向和典型示范作用，引導農民自覺自愿參與新農村建設，主動投入必要的人力物力搞好公共配套設施建設，防止產生“等、靠、要”的依賴思想。
3.改變投資方式，提高資金效益。改變過去政府大包大攬、行政計劃運作的做法，積極探索“政府出資、市場運作”的新型財政資金運作模式，更多地依法、依規采用補助、貼息、獎勵等政策工具和激勵措施，支持農村公共產品建設，把資金物資用到農民直接受益的項目上；改變過去支農資金撒胡椒面的做法，統籌安排和集約投放各類支農資金，集中有限資金分類分步投入重點項目、重點鄉村、重點自然村。
大力支持建設社會主義新農村，既是財政當前工作的重中之重，又是“十一五”乃至今后時期財政工作的一項重大任務。財政部門要認真貫徹落實全縣關于建設社會主義新農村的統一部署和要求，積極主動地發揮財政職能作用，與各鄉鎮、各部門密切配合，形成工作合力，為加快建設社會主義新農村做出新貢獻。
參考文獻：
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篇13
黨的十報告明確提出，要扎實穩步推進社會主義新農村建設，必須堅持以發展農村經濟為中心，進一步解放和發展農村生產力，促進農民持續增收。發展鄉村生態旅游與建設社會主義新農村是相互促進、內在統一的關系。鄉村生態旅游是振興農村經濟，解決“三農”問題的重要途徑之一，能夠有效推進社會主義新農村建設步伐，兩者有著內在的契合關系，而政府行為在其協同發展中又發揮著重要作用。
一、新農村建設與鄉村生態旅游協同發展的重要意義
鄉村生態旅游是以農村自然風光、人文遺跡、民俗風情、農業生產、農民生活及農村環境為旅游吸引物，以城市居民為目標市場，滿足旅游者的休閑、度假、體驗、觀光、娛樂等需求的旅游活動?；顒觾热莅ǎ鹤匀痪坝^――農村生態、自然環境；經濟景觀――田園景觀、農林牧漁；文化景觀――村落古鎮、民俗風情。發展鄉村生態旅游與實現新農村建設的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”目標，有著密切的關聯性，其協同發展有助于加快推進全面建成農村小康社會進程。
（一）鄉村生態旅游是促進社會主義新農村建設的有效途徑
1.鄉村生態旅游可以實現一產與三產的融合，能夠增加農業附加值及農村經濟總量，從而實現“生產發展”的目標。鄉村生態旅游對農村經濟的貢獻不僅僅表現在給當地增加了財政收入，還表現在給當地創造了就業機會，同時給當地衰弱的傳統經濟注入新的活力。旅游產業是鄉村經濟中最具有附加值的產業，能夠充分利用農村旅游資源，調整和優化農村產業結構，有效地將農業與自然與人文等旅游資源有機結合，實現一產與三產的融合，增加農村經濟總量，縮小城鄉差距，推動新農村建設。據世界旅游組織資料顯示，旅游業的投資乘數為4.3，這意味著每增加1元的投資，就能產生4.3元的收益。
2.鄉村生態旅游能夠為農戶帶來更多的收益，讓農民的荷包鼓起來，從而實現“生活寬裕”的目標。鄉村生態旅游是農民增收的重要渠道之一，當地農民參與投資、經營旅游業，可增加其可支配收入。眾所周知，農業生產的特點是分散性、周期長、對氣候條件依賴性強、易受自然災害的影響、收益極不穩定，而且農業附加值低，其比較利益低于其他產業，特別是在農業經營規模小的地方，農業收入更受到局限。因此，單靠農業很難保證農民生活水平的持續提高。旅游業是勞動密集型產業，需要大量的從業人員，旅游業的發展，為農民提供了非農就業機會，有利于當地剩余勞動力的轉移。巨大的城市居民休閑需求是鄉村生態旅游發展的最大動力。在當今高速公路系統日趨完善的情況下，城市居民休閑消費有兩個圈。一是餐飲消費圈，以城市為中心，大型城市周邊50公里、中型城市周邊30公里、小型城市周邊20公里；二是休閑消費圈，大型城市周邊300公里、中型城市周邊200公里、小型城市周邊100公里。在這兩個圈范圍內的農村，都具備發展生態旅游產業的基本條件。
3.鄉村生態旅游培養了農民市場經濟意識和服務顧客的文明素質，從而實現“鄉風文明”的目標。發展鄉村生態旅游，為農民鄉風文明提供了內在的動力機制。鄉村生態旅游產業，歸根結底是服務產業、文化產業，只有具備以游客為上帝的現代服務精神，才能獲得市場的認可并帶來經濟收益。相對于傳統農業，旅游業對勞動者的技術和文化水平要求較高，通過發展鄉村生態旅游，農民意識到提高自身素質的必要性，促使農民努力學習和掌握現代科技文化知識和職業技能，促進了農村教育發展，從而帶動了農民文化素質的提高。同時，通過發展農村生態旅游，許多外來文化和先進思想會進入農村，會對農民產生影響，農民必然會接受更多先進的科學文化知識，從而拋棄陳規陋習、移風易俗，形成良好的生活風尚。
4.鄉村生態旅游可以培育原生態的保護意識，重視農村整潔環境，從而實現“村容整潔”的目標。鄉村生態旅游的吸引力在于清新秀麗的鄉村風貌，恬美和諧的風土人情。同時，鄉村生態旅游追求個性化、特色化、原生態、唯一性等等，要求旅游目的地村莊要確保自然風貌、人文景觀等鄉土氣息的原汁原味，以原生態的山水、民俗等來吸引八方游客。因此，鄉村生態旅游目的地政府及居民自然格外重視鄉村環境綜合整治和生態環境建設的基礎工程等，將大大推動鄉村村容改變、衛生條件改善等村莊整體建設，會相應制定出臺一些關于村莊整治和保護生態環境建設方面的政策及措施，以此樹立環保理念，增強環保意識，倡導環保行為。
5.通過鄉村生態旅游的農民參與機制，提高當地農民的民主、法治意識，從而實現“管理民主”的目標?；谏鐓^參與的生態旅游可使當地社區（開發地）擁有并管理生態旅游事業，為游客提供原真性的服務，保障大部分利益收入留在社區內部，以達到保護當地自然環境和文化傳統，促進地方社區發展的綜合目標[1]。因此，在發展鄉村生態旅游的過程中，應充分借鑒國內外先進經驗，提高旅游業在當地社區的參與度，在尊重農民意愿的前提下進行生態旅游與新農村建設，必然會帶來農民民主意識的覺醒，以及參與的熱情，促進農村管理的規范化、民主化、科學化。
（二）新農村建設是鄉村生態旅游持續發展的有力保障
1.中央對新農村建設的“生產發展”、“生活寬?！蹦繕私ㄔO增加了各項補貼，成為鄉村生態旅游的資金保障。一方面，政府對農村地區的補貼不但是農村基礎設施的重要組成部分，同時它也為鄉村生態旅游的發展創造了廣闊的空間。另一方面，農業科學技術服務“三農”水平的提高，為鄉村生態旅游提供了技術、人力的保證。農業技術的推廣、經營模式的改變及農村基礎教育、技能培訓的投入為新農村建設發揮了重要作用，同時也為鄉村生態旅游的發展提供了強有力的技術支撐。
2.新農村建設的“村容整潔”，要求加大對鄉村環境的整治力度，進一步增強了鄉村生態旅游的吸引力。新農村建設要解決農村環境污染、農民環保需求等生態環境問題，必須做好鄉村建設的整體規劃、加大基礎設施建設的投入，這些不僅能改善廣大農村生產生活條件和整體面貌，也能促進鄉村生態旅游資源環境價值的實現。
3.新農村建設的“鄉風文明”、“管理民主”是做好“原生態文化”保護的基本要求，從而可以實現旅游可持續發展的文化支撐。鄉村生態旅游的內在驅動力正是游客對鄉村獨特地域文化的追尋和探求。一方面，新農村建設的“鄉風文明”，必然要強化“鄉規民約”等公序良俗的執行，進而繁榮農村文化，促進鄉風文明，塑造新農村建設的新風貌，成為鄉村生態旅游發展的關鍵。另一方面，通過動員農民的民主參與、民主管理活動，發揮民智作用，保證了鄉村原生態的保護，進而實現鄉村生態旅游的可持續發展。
二、鄉村生態旅游與新農村建設協同發展中政府行為的策略選擇
當前，鄉村生態旅游目的地的一些政府行為，諸如旅游管理理念、科學規劃、人才保證等方面存在不同程度的缺陷，“管”、“辦”不分，不同程度地違背市場經濟運行規則，導致政府行為作用缺陷或減弱，并給鄉村生態旅游的發展帶來不利影響；同時，農村經濟社會發展中的出現的生態環境矛盾日益突出，對政府行為提出了新的挑戰。
（一）著力轉變政府職能，形成“政府支持，市場主導”的發展思路
鄉村生態旅游目的地的一些地方政府對發展鄉村生態旅游認識不清，對扶持發展鄉村生態旅游不熱情、不樂觀，認為政府搞生態旅游投入高、產出低，忽視其社會意義，一些旅游項目的發展靠自發組織，缺乏政府的有效引導等；在旅游管理上存在執行不力、監督不嚴及盲目性、重復性開發，忽視生態環境保護與建設，造成景觀破壞、資源浪費、效益低下；對鄉村生態旅游的特色化、市場化、產業化的指導方面，存在方向不明、經濟發展功能不強等問題。
1.認真履行政府政策引導和監督管理、行業協調、公共服務等職能。值得注意的是“政府支持”作為推動旅游發展的一種模式是有明確內涵的，它一不排斥市場，二不是政府包辦一切，三不是政府與市場之間沒有分工，而是更多地鼓勵和引導民間資金進入鄉村生態旅游。政府財政資金投入的方向應是：旅游規劃編制、完善基礎設施、旅游招商引資、旅游人才引進、特色項目補助、旅游宣傳促銷、旅游資源保護――鄉土文化的保護與傳承。值得借鑒的是四川省成都市三圣鄉的“五朵金花”的成功發展經驗，就是在當地政府的有力推動下，五個小村子在發展“一村一品”的基礎上成功打造出了“花鄉農居、幸福梅林、江家菜地、東籬菊園、荷塘月色”的“五朵金花”模式。龍巖市上杭縣古田鎮五龍村正是上杭縣有關領導考察“五朵金花”發展經驗后，宣傳動員、積極引導五龍村村委會、村民利用毗鄰舊址，是遠近聞名的沉缸酒和五龍酒餅的發祥地，具有獨特的紅色文化的區位優勢、資源優勢，以及綠色生態、客家文化優勢等發展起來的，成為當地著名的旅游休閑之處，2011年獲得了“全國休閑農業與鄉村生態旅游示范區”榮譽。
2.建立健全鄉村生態旅游發展的法律法規體系。通過完善法律法規對鄉村生態旅游發展進行指導和監管，以保證鄉村生態旅游發展的正確方向和鄉村生態旅游資源的可持續利用，使鄉村生態旅游適應市場的需求，注重農業向現代農業、觀光農業的轉變，以拉動休閑經濟、旅游經濟的發展，更好地為旅游服務，以良好的口碑擴大影響。政府在開發鄉村生態旅游中，必須堅持的總原則是：農業支撐、以人為本、社區參與、生態保護。近年來，龍巖市人民政府制定《龍巖市創中國最佳旅游目的地整合規劃》、《龍巖市紅色旅游發展規劃》、《關于進一步推進旅游產業科學發展跨越發展的意見》、《關于印發加快推進休閑農業與鄉村旅游發展實施方案的通知》等，鼓勵和扶持旅游企業做大做強，進一步推進鄉村生態旅游產業科學發展、跨越發展。
（二）優化管理和規劃，完善基礎設施建設
當前，一些地方的鄉村生態旅游開發項目存在自發性、松散性特征，以及定位不明、重復建設、經營管理能力不強、效益低下的狀況，基礎設施較差，“游、吃、住、行、購、娛”不配套，如堵車現象及車輛無序停放、缺乏必要的衛生基礎設施及監管、安全應急系統亟待加強等。存在旅游的過度規劃，散失原生態，且同質化傾向嚴重，缺乏地方特色，往往以“住農家屋、吃農家飯、干農家活、享農家樂”的較低層次的旅游面目出現，項目上不外乎賞花摘果、生態觀光等。
1.優化管理服務。旅游部門必須履行好主管部門職能，形成科學化的旅游行業管理體制機制。旅游業作為一個綜合性產業，涉及多個行業或主管部門，在職能上存在重疊現象，因此，要注重協調好這些職能部門，通過建立健全旅游法律法規，厘清權力責任界限，落實政企分開，實現公平、公正、公開管理，更好地服務于旅游業，監督旅游業的市場化運作。
2.優化旅游規劃。在規劃過程中要重視秉承自然、人與鄉村三要素一體化的發展理念，充分考慮地方的自然風貌及特點和文化特性的結合。其中包括：素面朝天――具有原始生態保護理念；鄉土風味――文化特色保護理念；詩意回歸――生態美學保護理念。龍巖市在“十二五”旅游業發展專項規劃中，提出培育“中國紅色圣地、客家文化中心、世界文化遺產、南國山水名城”四大生態旅游名片。在政府有關部門的指導下，上杭縣五龍村生態旅游發展的規劃設計為“一潭五家五園五帶”的構思，一潭指的是“五龍結潭”，五家指的是客棧、白蓮塘知青人家、鄧家坊客家山莊、五龍山莊、五龍谷宿營；五園即瓜豆采摘園、生態農業觀光園、農事活動園、蓮花園、黃酒文化園；五帶指街長青帶、五龍溪濱水休閑帶、環村自行車健身帶、彩眉嶺森林沐浴帶、黃潭河溯源探幽帶。筆者曾協助龍巖市長汀縣庵杰鄉開展生態旅游規劃工作，提出了“汀江正源生態旅游勝地”的旅游開發設想。其中心主題是“唯我汀江跨龍門”；核心內容包括汀江源頭、韓江溯源、客家尋根、客家美食、佛教朝拜、農耕體驗、竹海公園、紅豆衫林等。
3.加大政府資金投入，完善基礎設施建設。要在政府部門統一指導下，加大旅游景區的道路、水電、通訊等基礎設施建設力度，解決“污水橫流、垃圾遍地”、“晴天一身土、雨天一身泥”等農村老大難問題。2012年龍巖市政府出臺《關于進一步推進旅游產業科學發展跨越發展的意見》，要求逐年增加旅游專項資金投入，重點用于旅游規劃編制、旅游基礎設施建設、旅游宣傳推廣、行業管理、人才培訓等。同時，進一步加強和完善鼓勵、獎勵民間資本投入機制，同時制定相關的優惠政策，如銀行貸款、財政補貼、稅收優惠等來引導、扶持鄉村生態旅游的發展，進一步激發民間投資活力，以提高整體經濟效率與全社會效益。
（三）嚴格保護“原生態”風貌，提升鄉村生態旅游產品的文化內涵
“原生態”是指在沒有外力干涉的情形下事物所呈現的自然面貌?！霸鷳B”有“自然的原生態”（原生態自然）與“文化的原生態”（原生態文化）兩層含義?！白匀坏脑鷳B”是指生物和環境之間相互依存、相互影響的一種生存發展狀態，是一切在自然狀況下生成、保存下來的物質的總稱?！拔幕脑鷳B”是指未經人為加工，雕琢粉飾，存在于民間，具有原始，質樸的特征，散發著鄉土氣息的原汁原味的文化形態，它代表的是大眾的文化符號[2]。當前，“自然的原生態”面貌遭到破壞，主要是景區大量游客的涌入，超過環境承載力，給原生態環境造成了大量或有意或無意的改變和破壞；“文化的原生態”也面臨同樣的窘境，一些旅游經營者為了迎合旅游者，放著自己原生的文化資源不用，而舍本求末組建現代文化表演隊、藝術團等，甚至完全拋棄地方原汁原味的地域特色文化，其原有風貌不同程度地被洋化、現代化、商業化。為此，政府要嚴格保護“原生態”風貌，著力提升鄉村生態旅游產品的文化內涵。其保護重點包括：自然生態特色――自然風光、農耕特色；民俗文化特色――民族、民俗等地方特色；紅色文化特色――文化舊址、遺跡等。隨著旅游活動的縱深發展，人們對旅游產品文化品位的要求越來越高，缺少文化內涵的旅游產品難以立足市場。就龍巖市鄉村生態旅游產品獨特的文化內涵而言，應涵蓋以下三種文化，即以梅花山、冠豸山等為代表的綠色文化（神奇的山水），以永定土樓、長汀古城等為代表的客家文化（神密的文化），以上杭舊址、長汀革命舊址等為代表的紅色文化（神圣的土地）。
（四）制定相關優惠政策，營造良好發展環境；創新營銷方式，打造區域品牌
市場需求是決定資源配置和項目設置的關鍵依據，民族生態文化旅游能夠滿足旅游者的多重復合需求。由于缺乏政策支持力度及經營理念的缺失，許多旅游經營者長期處于低水平的粗放方式，根本談不上產品的包裝、營銷、更新。
1.及時制定相關的優惠政策，營造良好發展環境。完善旅游保障體系、鼓勵機制，如政府通過直接投資、財政補貼、建立專項基金、稅收優惠、提供低息或無息貸款等政策杠桿，為鄉村生態旅游營造一個健康有序的發展環境。日前，龍巖市旅游局、市財政局、市農辦聯合對相關旅游企業進行審查、核實，目前下撥2013年度旅游產業獎勵補助金額1 259.45萬元，獲獎補的有142家旅游企業。獎補內容主要包括旅游景區、星級飯店、旅行社、旅游購物商店等旅游企業創建品牌，提升等級獎勵；旅游人才培養補助；旅游項目貸款貼息；旅游專線車補助；鄉村旅游開發建設獎補；企業稅收獎補等。
2.豐富旅游產品，創新營銷方式。積極做好旅游基礎調研、掌握游客的心理預期、文化需求等，有意識地引導生態旅游項目與市場接軌，實行積極營銷政策，構建旅游營銷聯盟，吸納更多旅客，使游客獲得集體驗性、知識性、娛樂性等為一體的多重滿足。近年來，龍巖市永定縣政府積極推介“世遺”生態旅游項目“福建土樓”，為促進永定土樓旅游從“過境游”向“過夜游”轉變，積極實施市場化運作。永定縣政府加大對外營銷力度，實施市場化運作。2014年9月，全球首座以客家文化為主題的旅游演藝劇場――“福建土樓夢幻劇場”在永定縣舉行奠基儀式。該項目由金馬傳媒集團投資興建，總投資3億元，預計2015年年底竣工，2016年正式公演。
3.突出特色和產品功能定位，打造區域品牌?！霸鷳B”旅游需要尋求鮮明獨特的品牌定位，通過內外部傳播途徑形成對品牌的高度認同，從而增強民族文化的吸引力、競爭力。鄉村生態旅游地要充分利用田園景觀、自然生態等資源，突出農村生活風貌和豐富鄉土文化底蘊，充分挖掘當地鄉村農業的生態價值內涵，以生態平衡為理念，以農事活動為載體，以特色農產品為購物對象，以科技和生態管理為支撐，把鄉村農業資源轉化成旅游資源，培育鄉村生態旅游文化品牌[3]。為此，應全面實施品牌戰略。鄉村生態旅游客源市場定位應以鄰近城市市民及近郊農民為主，區外、國外游客為輔，通過網絡、廣告等系列策劃，將生態旅游作為當地“名片”向外推介；引進有經濟實力和市場經營能力的企業，實施“公司+農戶”的經營方式，提高規劃管理、服務水平，指導、組織農民開展地方風情、農耕文化等旅游活動。目前，龍巖市的梅花山和冠豸山、梁野山、九鵬溪景區分別獲評國家和省級生態旅游示范區，初步形成一批鄉村生態旅游的區域品牌。
（五）建立合理的利益分配協調機制，動員社區參與，讓社區民眾分享發展成果
目前，一些地方存在干部熱、群眾冷的現象，仍有一些社區農民觀念陳舊，對鄉村生態旅游與新農村建設缺乏足夠認識，對生態旅游的發展前景不抱樂觀態度，參與建設的積極性不高。
1.轉變農民因循守舊的傳統思維方式，使其真正成為旅游發展的主體。改革農民知足常樂、故步自封、依賴等待、不思進取等生產生活態度，增強自立、競爭、效率意識，適應新時代，接受新觀念，使學文化、學技術成了農民的自覺行動，讓農民樂意嘗試并接受新的經濟增長方式，使農民真正成為旅游發展的主體。龍巖市新羅區洋畬村地處新羅區獅子山腳下，距城區12公里，森林覆蓋率達96.8%，區內山峰連綿起伏，空氣清新，被譽為“城市邊上的原始森林”，是遠近聞名的果竹之鄉，先后獲得過“全國生態文化村”、“中國綠色村莊”、“全國綠色小康村”、“中國特色村”等榮譽稱號。近年來，洋畬村不定期組織開展“廚師比武”大會，通過菜式交流、菜品評審等相互交流、學習經驗活動，提高廚師們的整體技藝水平，以特色餐飲作為發展旅游產業的重點。
2.建立合理的利益分配協調機制，讓農民獲得更大收益。利益問題是鄉村生態旅游開發中的焦點問題之一[4]，要積極創建由政府、企業、旅游協會、村民等多元參與的發展模式，注重發揮農村經濟合作組織的“牽線搭橋”作用，既要保證農民參與鄉村生態旅游的勞動報酬，也要注意保護農民的資金入股、資源參股等合法所得，讓他們分享改革發展成果。龍巖市上杭縣五龍村通過“支部+協會”模式創新旅游運作，采取聯營方式經營，使“農家樂”越做越紅火；同時，組建“五龍民俗表演隊”，拓展游客體驗內容，定期在民俗文化廣場開展民俗表演，進一步提高農民的參與能力、組織化水平，較好地解決社區農民就業及利益矛盾、利益分配問題。2010年2月13日，同志親臨古田視察，并在五龍村群眾家中過年。他的到來更為五龍村的生態旅游發展插上了騰飛的翅膀，五龍村生態旅游品牌正在形成。
結語
德國哲學家海德格爾說：人，詩意地棲居在這個地球上。鄉村是人類的原始家園，解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，而城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。中華文化起源于悠久的農業文明，根深深地扎在鄉村。在政府的重視、推動下，鄉村生態旅游與新農村建設能夠實現有效的協同發展，必將促進鄉村經濟、鄉村文明進程，進而消除城鄉二元結構，增添全面建成小康社會的“正能量”。
參考文獻：
[1] 基于農村社區參與的鄉村生態旅游.[EB/OL].http：///lijingcn_2001/blog/static/2912662220074615444323/.
[2] 趙世林，曾茜.原生態的文化詮釋[N].光明日報，2008-05-20（11）.
[3] 王軍，等.試論鄉村生態旅游文化品牌的營銷[J].農業現代化研究，2008，（1）：81-84.
[4] 張強.龍巖市鄉村旅游發展路徑探析[J].龍巖學院學報，2013，（3）：71.
Strategy Choice of the government behavior in the coordinated development
of the rural ecological tourism and the new rural construction
――Taking Longyan city of Fujian Province as an example
YU Gui-hai
