引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共管理的本質(zhì)特征范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。
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公共管理;公共性;合作共治性;全球化
一、引言
公共事務管理在過去的很長一段時間內(nèi)都不受重視，但是在當今時代，越來越被政府官員以及學者和政治界所重視。公共管理的概念隨著上世紀七八十年代，由新的公共管理運動的推動而造成了變化，其理論和管理的模式正在逐漸與時代接軌。目前各國的政府改革運動正如火如荼，這對傳統(tǒng)的公共事務管理提出了挑戰(zhàn)，公共行政需要在自我辯證否定的基礎上進行批判性的繼承，并延伸其內(nèi)涵，自我超越，以前者從未有過的張力和活力迅速發(fā)展，奠定它在新世紀從理論與實踐的結(jié)合上繼往開來，塑造、規(guī)制和導引當代公共事務管理的方向和運作方式的重要地位。
二、公共管理的本質(zhì)特征
公共管理的本質(zhì)特征主要體現(xiàn)在它的公共性、管理本質(zhì)的服務性和政府與公民社會的合作共治性。下面筆者分別介紹這幾個本質(zhì)特征的內(nèi)涵及其在公共管理中的作用。
(一)公共性公共管理內(nèi)的公共性，其含義主要涵蓋兩個層次:第一，利益取向方面。公共管理是不能只作為某一特定群體與階層的意志實現(xiàn)工具的，它必須要肩負社會整體的公共利益，以實現(xiàn)全體大眾人民的整體利益為首要。并且，公共性的宣示能夠明確的表明，公共管理是一種能夠?qū)崿F(xiàn)與維護公共利益的一種方式;第二，公共參與性。公共管理的實行主體是大眾，也就是說其中包括涵蓋政府，同時還有公民與其他組織在內(nèi)。現(xiàn)代的政治理念所昭示的政府合法性的基礎是公共性，政府所實行的一切權利也都是公共權力，所以，公共性是公共權力的特征。這種權力只能用來提供與維護公共服務和公共物品，它不能成為實現(xiàn)某一階層與群體利益的工具，政府也沒有權力用它去剝削社會成員，更沒有權力用它去維護自身的一己私欲。所以，合法的現(xiàn)代政府一定是具備秉持與堅守公共精神的，并會運用這種公共精神去規(guī)制著其的運行過程。
(二)服務性在研討公共管理服務性之時，非常有必須要再次審視一番其的概念。由現(xiàn)代意義去看，管理應該是什么?其實人們可以通過不同的視角去觀察疏解它:(1)管理就是決策。管理中的一切活動，由最初的確立目標到最后的績效評估，所有的一切活動都可以稱之為決策。(2)管理就是服務。政府的協(xié)商、調(diào)控、強制、約束、指導活動，都是為實現(xiàn)政府目標而進行的措施，所以它是一種服務。其他組織管理也是如此。(3)管理就是協(xié)調(diào)。管理需要化解矛盾與沖突，需要協(xié)調(diào)所有萬事萬物間的一切矛盾與沖突，需要通過協(xié)調(diào)管理去創(chuàng)建和諧且有效率的運行體例，然后由這種運作體例去實現(xiàn)已經(jīng)確立成型的目標。
(三)合作共治性合作共治性是公共管理尊崇的治理理念，這個特點意味著，在公共事務的管理中，治理的職責并不是單方面的，而是社會各界包括公民和政府相互配合，共同來承擔的。這種思想極富創(chuàng)新性，在公共事務管理歷史過程中具有劃時代的意義，這種管理理念之所以會橫空出世，原因在于人們看到了市場自發(fā)調(diào)節(jié)存在的局限性，而政府的宏觀調(diào)控措施也不是盡善盡美的。靠市場單方面的調(diào)節(jié)，只能對資源配置起著基礎性的作用;反之，僅僅依靠政府和政策，資源最優(yōu)配置也是無望實現(xiàn)的。所以，治理思想不畏國家與政府權威，宣示社會唯一中心權力不是政府。治理思想明確表示:政府在面對與解決社會與經(jīng)濟問題的時候，因為受制于外部與內(nèi)部客觀條件，所以無法做到全知全能事事一肩挑，所以，這就造成了另外一種局面———去找尋且發(fā)揮其他資源的作用去彌補政府功能的不足，而這種資源則是民間與公共組織的可以當做權力主體的力量。
三、公共管理的時代性:公共管理何以成為當代全球關注的焦點
全球各個國家對公共管理與其變革的關注均是比較熱切的。但是，這種局面并不是各個國家的政治家們與學者們在官邸與書齋以心智謀略演化而來的，而是人類社會現(xiàn)實生活發(fā)展的需求是造就的現(xiàn)象。其涵蓋全方面意義的全球化發(fā)展，此中包括社會、文化、經(jīng)濟、政治，以致全球眾多國家自上世紀中期至今一直面臨的均是有著一定相似度的問題，只是問題嚴重程度有所不一而已。隨著社會中不可治理性問題的頻發(fā)，現(xiàn)代民主化進程發(fā)展，技術革命與知識經(jīng)濟的發(fā)展等問題的凸顯，這些問題都以時不我與的緊迫態(tài)勢步步緊逼各國，要求公共管理在管理效率、理念、方式等方面能夠推陳出新。
技術與經(jīng)濟的發(fā)展大幅度的推動著全球化的發(fā)展，全球化發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化方面。全球范圍內(nèi)的資源隨著全球化的發(fā)展已而得到相應配置與重新配置;國際間的合作與對話協(xié)商頻次均有大幅增長;傳播優(yōu)勢強的文化的滲透性與擴展性已得到增長。全球化問題早在上世紀中期就以迅雷不及掩耳之勢的速度逼近人們。全球化發(fā)展也是自那時而逐漸進步的，政治與經(jīng)濟發(fā)展也愈加強勁。如果通過經(jīng)濟活動去觀望全球化會發(fā)現(xiàn)，全球化涵蓋經(jīng)濟生活中的各個方面，不管是從原材料到人力資源的轉(zhuǎn)移，還是從金融到收入分配或者是市場營銷，它們都是在一個全球化的模式上相互依存。上世紀中期到至今所凸顯的種種問題證實，民族經(jīng)濟的整體性已在被全球化經(jīng)濟的發(fā)展所侵蝕，民族經(jīng)濟的自甚至也遭到了相當大程度的侵蝕，這種情況明確的證實:全球內(nèi)沒有一個國家是可以在不對國際信息深思熟慮且不找尋國際合作的前提條件下，去做出與本國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略與政策相關的任何決定的。
全球化理論為從世界的角度來觀察社會活動的現(xiàn)象提供了理論基礎。經(jīng)濟全球化的發(fā)展也在改變著很多國家決策者的戰(zhàn)略決策，全球化的發(fā)展對于公共管理來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn):首先，它影響著很多國家的外交策略，以及國際關系的變化;其次，國際競爭和國際的合作并存，使各國的公共事務管理的效率發(fā)生著變化;再次，全球化推動公民社會和全球結(jié)社革命的興起，結(jié)果使得政府的權力運行方向發(fā)生著變化，將權力運行的方向轉(zhuǎn)移到國際組織，或者與社區(qū)組織近距離接觸。導致政府權力部分上移和下移—向上是向國際組織轉(zhuǎn)移，向下則是向社區(qū)組織或第三部門轉(zhuǎn)移。這些變化，都導致了傳統(tǒng)公共事務管理已經(jīng)不合時宜，不論是理論方面，還是管理的過程中，都出現(xiàn)了不可調(diào)和的矛盾，公共管理必須要進行自我創(chuàng)新才能適應全球化的趨勢。
從公共事務管理的發(fā)展歷程來看，從簡單的公共行政管理過渡到公共事務管理，并不是一種概念上的偷換，而是意味著公共事務管理在定義上和管理方式上的深刻變革。研究者們應該把目光聚焦到如何完善政府監(jiān)督機制，以及與政府的合作來達到優(yōu)化公共事務管理上來，為公共利益的最大化保駕護航。
參考文獻:
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[課題項目]本文系河北省高等學校人文社會科學研究項目2012年度立項課題“高職院校戰(zhàn)略管理概念、功能及策略研究”的階段性研究成果。（課題編號：SZ122027，課題負責人：劉志峰）
[中圖分類號]G710 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2013）08-0014-03
1976年，安索夫與德克勒克、海斯共同編著了《從戰(zhàn)略計劃到戰(zhàn)略管理》一書，首次提出“戰(zhàn)略管理”一詞，并迅速在企業(yè)、商業(yè)界得到頻繁使用。隨著社會科學領域的繁榮發(fā)展，不同學科之間交叉融合的態(tài)勢逐漸明顯，戰(zhàn)略管理的基本思想和方法也逐漸向教育領域滲透，特別是在高等教育領域得到了充分應用，催生出大學戰(zhàn)略管理理論。作為高等教育的重要類型，高職教育同樣需要戰(zhàn)略管理理論的支持。
一、高職院校戰(zhàn)略管理的概念內(nèi)涵
自人類文明產(chǎn)生以來，就一直伴隨著“戰(zhàn)略”這一智力活動。“戰(zhàn)略”與“定位”有著密切聯(lián)系，主要指人們利用整合資源實現(xiàn)預期目標或方案，統(tǒng)領整個事情的發(fā)展過程，是方針、政策和任務的總目標。隨著人類認識水平的不斷提高，人們發(fā)現(xiàn)任何組織的運作發(fā)展都必須有戰(zhàn)略的指引，由此組織戰(zhàn)略逐漸納入到研究者的視野中。組織戰(zhàn)略理論認為，組織發(fā)展是一個動態(tài)復雜的過程，涉及諸多環(huán)境要素，這些環(huán)境要素之間相互聯(lián)系、相互影響，共同決定和影響組織的生存發(fā)展。然而，這些環(huán)境要素并不是隨意發(fā)生作用，需要人們根據(jù)組織發(fā)展的實際要求來加以整理利用，否則這些環(huán)境要素就不能夠發(fā)揮出應用的功能效應。環(huán)境要素整合的目標就是促進組織目標實現(xiàn)，保證組織運作過程順利推進。因此，就要確立一個整體目標、計劃或行動方案來合理引導環(huán)境要素流向和組織發(fā)展走勢。不僅如此，組織競爭優(yōu)勢的保持，適應環(huán)境能力的增強，也離不開具有普遍性和統(tǒng)籌性目標的設置。
人類社會的快速發(fā)展，使得組織的生存環(huán)境更加復雜多變，如何適應復雜多變的外部環(huán)境，提升競爭優(yōu)勢，獲得持續(xù)發(fā)展就成為亟待思考的重要課題。在此背景下，戰(zhàn)略逐漸納入組織管理者的視域中，成為組織進行整體謀劃與布局的有效工具，處理與外部環(huán)境關系的重要手段。從這個層面上講，戰(zhàn)略體現(xiàn)出組織適應環(huán)境變化的靈活性和實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的目標性，表現(xiàn)為一種帶有整體性、全局性、規(guī)律性的安排和布局。由于戰(zhàn)略是隨組織發(fā)展而發(fā)展，變化而變化，所以它必然會體現(xiàn)出一定的階段性，這種階段性與組織發(fā)展的階段性相吻合、相匹配，由此戰(zhàn)略也具有動態(tài)演化的特征，呈現(xiàn)為前后承接，貫穿于組織發(fā)展的整個過程。
近幾個世紀，政府應用戰(zhàn)略思想來管理政府和社會。第二次世界大戰(zhàn)以后，商業(yè)、企業(yè)領域開始運用戰(zhàn)略，形成大量且具有特色的戰(zhàn)略思想。①正是在商業(yè)和企業(yè)領域的滲透應用，戰(zhàn)略的思想內(nèi)涵得到了豐富和提升，有學者將這種現(xiàn)象歸結(jié)為企業(yè)經(jīng)營環(huán)境變化的結(jié)果。②因此，戰(zhàn)略也更多被賦予了協(xié)調(diào)企業(yè)與外部環(huán)境之間關系，解決企業(yè)未來盈利、生存和發(fā)展問題的使命。與企業(yè)類似，高職院校也需要在不斷發(fā)展、適應環(huán)境的過程中，合理選擇與構建適合自身實際的戰(zhàn)略目標，并對其進行有效管理，即戰(zhàn)略管理。高職院校戰(zhàn)略管理是對高職院校戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價進行有效管理的活動，是保證高職院校發(fā)展戰(zhàn)略順利有效實施所采取的行動方案。高職院校戰(zhàn)略管理既反映高職院校在特定時期的戰(zhàn)略發(fā)展目標，也反映高職院校在特定環(huán)境中的戰(zhàn)略發(fā)展定位，還反映高職院校未來發(fā)展的戰(zhàn)略指向。它在思維上是將戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略評價視作一個有機結(jié)合的動態(tài)過程；在目標上是保證高職院校發(fā)展戰(zhàn)略的順利有效實施，提高高職院校發(fā)展戰(zhàn)略實施的績效水平；在內(nèi)容上是發(fā)揮高職院校競爭優(yōu)勢、彌補高職院校發(fā)展劣勢，識別高職院校發(fā)展機會，化解高職院校生存發(fā)展危機，拓展高職院校發(fā)展空間，實現(xiàn)高職院校持續(xù)發(fā)展。
高職院校管理是一種有別于企業(yè)管理、商業(yè)管理的特殊管理，這種特殊性主要由高職教育的內(nèi)容特征和發(fā)展要求所決定。因此，企業(yè)和高職院校的戰(zhàn)略管理之間存在明顯的差異性。企業(yè)戰(zhàn)略管理的研究主體在理論上是企業(yè)，實踐中是同一類型的企業(yè)，高職院校戰(zhàn)略管理的研究主體在理論上和實踐中都是高職院校；企業(yè)戰(zhàn)略管理的研究主體具有較強的主動性，高職院校戰(zhàn)略管理研究主體的主動性較弱；企業(yè)戰(zhàn)略管理的實施主要由外部市場環(huán)境和企業(yè)能動性選擇所決定，高職院校戰(zhàn)略的實施主要由人才培養(yǎng)需求和高職院校主動性選擇所決定；企業(yè)戰(zhàn)略管理相對不穩(wěn)定，會隨著市場競爭環(huán)境變化發(fā)生變化，高職院校戰(zhàn)略管理相對穩(wěn)定，時效性較長；企業(yè)戰(zhàn)略管理以實現(xiàn)經(jīng)濟目標為旨歸，高職院校戰(zhàn)略管理以實現(xiàn)社會目標和人本目標為旨歸。
二、高職院校戰(zhàn)略管理的基本特征
（一）開放性
高職教育戰(zhàn)略管理的開放性可以從空間結(jié)構、時間發(fā)展和內(nèi)容層次三個方面得到理解：在空間結(jié)構上，它與外部環(huán)境存在廣泛聯(lián)系，是高職教育與外部環(huán)境關聯(lián)互動、相互作用的表現(xiàn)；在時間發(fā)展上，它會隨著高職教育的發(fā)展演化而不斷發(fā)生內(nèi)容和形式的變化；在內(nèi)容層次上，它主要表現(xiàn)為高職教育與外部環(huán)境之間物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳遞的多元開放，以及高職教育系統(tǒng)內(nèi)部各個環(huán)節(jié)之間的關聯(lián)互動。高職教育作為教育系統(tǒng)的重要組成部分，它既與其他教育形態(tài)存在廣泛聯(lián)系，也與社會經(jīng)濟、政治、文化、科技等環(huán)境密切相關，可以將高職教育以外的社會環(huán)境視為高職教育的“生境”。各類社會環(huán)境因素都不同程度地作用和影響著高職教育的生存發(fā)展，并制約著高職教育內(nèi)部結(jié)構和功能形態(tài)的變化。從高職教育內(nèi)部系統(tǒng)來看，各種構成要素之間相互影響、相互制約，任何一個構成要素質(zhì)量上的殘次或者數(shù)量上的不足，都有可能影響到其他構成要素的運作發(fā)展，進而影響要素結(jié)構關系的有序穩(wěn)定。高職院校戰(zhàn)略管理就需要在綜合協(xié)調(diào)各構成要素關系的基礎上，不斷實現(xiàn)和提升內(nèi)部要素關系的平衡性與整體性。
（二）人本性
高職教育的基本功能是為社會培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能人才。正是通過人才培養(yǎng)，高職教育不斷實現(xiàn)對外部環(huán)境的影響。然而，高職教育與外部環(huán)境之間是相互作用的，外部環(huán)境也在很大范圍上影響高職教育的生存發(fā)展，高職教育必須適應外部環(huán)境才能實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。這種適應主要表現(xiàn)在高職教育人才培養(yǎng)的質(zhì)量、數(shù)量、規(guī)格要適應和滿足社會環(huán)境的需求，尤其要適應高職教育所在區(qū)域社會、經(jīng)濟發(fā)展的需求。③與其他要素相類似，高素質(zhì)、高技能人才同樣也參與了高職教育的運作及其自我培養(yǎng)的動態(tài)過程。為此，高職院校戰(zhàn)略管理一方面要立足于社會環(huán)境需求，選擇有助于提高高職教育適應性的內(nèi)容和體系，不斷促進高職教育與社會環(huán)境的有機協(xié)調(diào)與互動融合；另一方面要全面調(diào)動高職學生的積極性，充分發(fā)揮高職學生的聰明才智，為高職教育戰(zhàn)略管理不斷輸入新的動力和活力。值得一提的是，高職教育戰(zhàn)略管理的人本性不能完全借助于固定的評價標準和評價模式。評價方式、手段的模糊性和不易操作性，使得高職教育戰(zhàn)略管理難以用已有的模式和方法進行績效評價，因此，必須充分考慮高職學生的實際特點和發(fā)展要求。
（三）動態(tài)性
外部環(huán)境和內(nèi)部結(jié)構不僅是高職教育戰(zhàn)略管理的基本關注點，也是高職教育戰(zhàn)略管理的重要依據(jù)和根本條件。相比較而言，外部環(huán)境的動態(tài)性更明顯、更強烈，而內(nèi)部結(jié)構的動態(tài)性則主要是在高職教育不斷適應外部環(huán)境變化的過程中體現(xiàn)出來的。高職教育內(nèi)部結(jié)構的變化主要是指高職教育不同發(fā)展時期的結(jié)構變動，是高職教育戰(zhàn)略管理的基本參照。按照生命周期理論，可以將高職教育的發(fā)展過程劃分為初創(chuàng)期、發(fā)展期、成熟期和衰退期四個階段，每個階段的教育內(nèi)部結(jié)構都具有差異性，這種差異性決定了高職教育戰(zhàn)略管理內(nèi)容、重點和難點的不同。在初創(chuàng)期，戰(zhàn)略管理需要著重保持高職教育系統(tǒng)的生態(tài)平衡和物能運轉(zhuǎn)，預防和化解外界干擾，增強高職教育系統(tǒng)的自交穩(wěn)定性；在發(fā)展期，戰(zhàn)略管理需要以初創(chuàng)期積累的基礎、條件為根本，進一步明確發(fā)展方向和目標，切實增強高職教育的競爭優(yōu)勢和特色專長，不斷推進高職教育的持續(xù)發(fā)展；在成熟期，戰(zhàn)略管理需要以鞏固高職教育的核心競爭力為重點，不斷完善高職教育的結(jié)構體系和功能機制，提升高職教育的社會適應能力和社會價值地位；在衰退期，戰(zhàn)略管理需要以化解高職教育衰退威脅，吸收新的社會環(huán)境因子和開辟新的發(fā)展空間為根本，努力實現(xiàn)高職教育功能價值的轉(zhuǎn)型和升級。由此可見，戰(zhàn)略管理會隨著高職教育生命周期的更替演進而不斷實現(xiàn)內(nèi)容轉(zhuǎn)變和重點轉(zhuǎn)移。
（四）延展性
作為高職教育所固有的生存法則和發(fā)展邏輯的外在體現(xiàn)，戰(zhàn)略管理是高職教育與內(nèi)外環(huán)境及要素、因子相互融合的集中反映，是高職教育根據(jù)未來內(nèi)外環(huán)境變化態(tài)勢，對自身的生存價值、發(fā)展理念、目標定位的重新審視。戰(zhàn)略管理形成于高職教育的發(fā)展過程，又引領高職教育的發(fā)展方向，是高職教育實現(xiàn)遺傳的生物基因，是高職教育持續(xù)發(fā)展的內(nèi)驅(qū)動力和根本保障。延展性主要是指高職教育戰(zhàn)略管理體系的“各生態(tài)要素能夠在時間流程上實現(xiàn)承先啟后、在結(jié)構功能上彼此一致”④，也可稱為遺傳性、復制性和再生性。延展性揭示，高職教育戰(zhàn)略管理在生存發(fā)展過程中不僅要保持已有的競爭優(yōu)勢和特色，維系高職教育在教育系統(tǒng)、社會系統(tǒng)中的價值地位和作用，也要不斷適應內(nèi)外環(huán)境變化，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構，優(yōu)化功能機制，通過對資源因子生態(tài)鏈的重組和發(fā)展空間的更新，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)新。從這個意義上講，高職教育戰(zhàn)略管理是一種穩(wěn)定性和動態(tài)性、絕對性和相對性、繼承性和發(fā)展性的有機統(tǒng)一。
三、高職院校戰(zhàn)略管理的主要功能
（一）確保高職院校持續(xù)發(fā)展
長期以來，高職教育被視為高等教育的附屬品，教學實踐也習慣按照傳統(tǒng)學科模式進行，注重理論知識的傳授，忽視實踐技能的培養(yǎng)，職業(yè)性、實踐性特色不明顯。在院校管理層面，盡管多數(shù)院校積極倡導管理理念的創(chuàng)新，但在具體操作中卻仍然難以體現(xiàn)高職教育的特色。許多管理者認為，高職院校管理不需要考慮學校內(nèi)外環(huán)境的變化，只需要關注學校運作的管理，保證各個環(huán)節(jié)不出現(xiàn)問題就萬事大吉。有的院校甚至不注重管理績效的考核與獎懲，使得很多教師員工認為學校管理不屬于自身的職責范圍，弱化了學校管理的效果。諸多實踐表明，沒有好的學校管理就不可能有好的辦學質(zhì)量，基于高素質(zhì)專門人才培養(yǎng)的考慮，高職院校必須注重學校管理，以更好地服務人才培養(yǎng)與學校發(fā)展。
當前，隨著高職教育的快速發(fā)展，尤其是國家示范性高職院校和骨干高職院校建設計劃的先后實施，高職院校層次化發(fā)展的趨勢開始顯現(xiàn)，如何保證學校的健康持續(xù)發(fā)展成為亟待思考的重要課題。在這種情況下，許多高職院校開始重視學校的長效化管理，通過完善管理制度、創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化管理機制、整合管理資源等著力提升學校管理水平，使得學校管理成為保障辦學質(zhì)量的重要基礎，實現(xiàn)二者的相互促進、相互提升。實際上，學校的長效化管理還必須依靠發(fā)展戰(zhàn)略的合理制定。發(fā)展戰(zhàn)略不僅指明了學校的辦學理念、辦學指導思想和發(fā)展目標，也提出了學校實現(xiàn)發(fā)展目標的方式手段和策略措施，是學校各項事業(yè)發(fā)展的主要依據(jù)。戰(zhàn)略制定以后還要貫徹落實，并且根據(jù)戰(zhàn)略實施情況進行戰(zhàn)略評價、戰(zhàn)略優(yōu)化，然后再制定新的戰(zhàn)略，如此循環(huán)往復，便構成了高職院校的戰(zhàn)略管理過程。在戰(zhàn)略管理過程中，管理者必須讓所有教職工明確戰(zhàn)略管理的意義，認識到戰(zhàn)略管理既是一項全員參與、長期復雜的系統(tǒng)工程，也是一項惠及全院師生員工、攸關學院未來發(fā)展的重要工程，必須確保管理過程的順利推進。
（二）推動高職院校變革
改革開放以來，尤其是進入高等教育擴招時期，高職院校的生存發(fā)展環(huán)境不斷發(fā)生著重要變化，集中表現(xiàn)為國家關于高職教育改革和發(fā)展的政策文件和輿論導向發(fā)生變化，社會經(jīng)濟建設對高素質(zhì)技能型專門人才需求的數(shù)量、質(zhì)量和規(guī)格發(fā)生變化，社會公眾對高職教育的認識以及接受高職教育的需求發(fā)生變化等。這些變化決定了高職院校要積極主動地進行變革，根據(jù)內(nèi)外環(huán)境的變化，以滿足生存、發(fā)展和競爭需要為目的，以提高高職院校運作效能為出發(fā)點，優(yōu)化學校內(nèi)部結(jié)構，創(chuàng)新學校管理方式的管理活動。作為一項復雜的系統(tǒng)工程，高職院校變革包括校企合作體制機制建設、專業(yè)建設、人才培養(yǎng)模式建設、師資隊伍建設、實訓基地建設、社會服務能力建設等方面。各個方面之間相互聯(lián)系、相互影響，共同組成高職院校變革的內(nèi)容體系，每個方面的建設水平都會影響到高職院校變革的績效水平。由于變革涉及的層面、環(huán)節(jié)和要素較多，且歷時較長，通常需要高職院校統(tǒng)籌規(guī)劃，增強協(xié)調(diào)整合能力，而這也要通過戰(zhàn)略管理來實現(xiàn)。沒有戰(zhàn)略管理作為高職院校變革的支持，很難實現(xiàn)對高職院校變革過程的合理控制和有效管理，也很難對高職院校變革的階段性工作和成效作出客觀準確的評價。高職院校的變革過程實際上就是戰(zhàn)略管理的過程，二者在最終目標上具有一致性，都是以高職院校的持續(xù)健康發(fā)展為旨歸。戰(zhàn)略管理不僅影響高職院校變革動機的形成，也影響高職院校變革過程的進行。高職院校變革能否順利進行，既取決于高職院校推行變革的決心和能力，也取決于高職院校對變革方略的有效管理。通過戰(zhàn)略管理合理規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，高職院校的變革才能有效開展。
（三）促進高職教育系統(tǒng)健康運作
任何形式的高職教育，不論其規(guī)模大小都應有與之相適應的環(huán)境系統(tǒng)。環(huán)境系統(tǒng)中資源因子的豐度和效度決定高職教育的生存力、發(fā)展力，同時也決定其競爭力。對高職教育而言，環(huán)境系統(tǒng)起著基礎性、保障性的作用，高職教育越想深入發(fā)展、取得競爭優(yōu)勢，就越需要營造良好的環(huán)境系統(tǒng)。高職教育正是在營造和優(yōu)化環(huán)境系統(tǒng)并與環(huán)境系統(tǒng)不斷進行交流互動的過程中，形成具有特定結(jié)構并表現(xiàn)明確功能的生態(tài)系統(tǒng)。高職教育生態(tài)系統(tǒng)不僅是高職教育存在及其運作活動的環(huán)境態(tài)勢，也是高職教育生存發(fā)展指向和環(huán)境影響高職教育方式、機理的有機結(jié)合與能動體現(xiàn)。在確定生態(tài)系統(tǒng)的基礎上，高職教育明確系統(tǒng)內(nèi)部組成和外部環(huán)境，以及內(nèi)外環(huán)境要素之間的關系結(jié)構和運作方式。生態(tài)系統(tǒng)存在失衡狀態(tài)，高職教育生態(tài)系統(tǒng)也存在失衡的現(xiàn)象，例如，高職教育經(jīng)費的投入與需求的失衡、高職教育生態(tài)區(qū)域分布失衡、輸出人才結(jié)構與社會就業(yè)崗位及產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整的失衡、傳統(tǒng)文化觀念及社會文化導向失衡、高職教育教師素質(zhì)與數(shù)量失衡、高職教育專業(yè)及課程結(jié)構失衡⑤。這些失衡現(xiàn)象既嚴重影響了高職教育生態(tài)系統(tǒng)的有序運作，也在很大程度上制約了高職教育生態(tài)系統(tǒng)的功能發(fā)揮。要實現(xiàn)系統(tǒng)新的平衡與穩(wěn)定，離不開政府的積極引導、社會各方的協(xié)力支持、高職教師主體性的有效發(fā)揮、高職院校資源的合理配置以及教育教學模式的改革創(chuàng)新。而上述這些方面都要通過戰(zhàn)略管理來有效整合，進而形成合力保證高職教育生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)健康發(fā)展。因此，高職院校戰(zhàn)略管理的過程就是高職院校協(xié)調(diào)內(nèi)外環(huán)境之間關系的過程。其中，在外部層面主要協(xié)調(diào)與政府、社會各方力量的關系，在內(nèi)部層面主要協(xié)調(diào)教育教學資源。作為高職教育生態(tài)系統(tǒng)的構成主體，各高職院校如果都能有效實施戰(zhàn)略管理，必然會使系統(tǒng)的結(jié)構、功能和效益處于一種動態(tài)平衡的狀態(tài)。從這個意義上講，高職院校戰(zhàn)略管理能夠促進高職教育生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定運作。
（四）促進中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展
目前，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、構建終身教育體系和建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系的現(xiàn)實要求，迫切需要以科學發(fā)展觀為指導，探索系統(tǒng)培養(yǎng)技能型人才制度，增強職業(yè)教育服務經(jīng)濟社會發(fā)展、促進學生全面發(fā)展的能力，推動中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展。中職教育和高職教育分屬現(xiàn)代職業(yè)教育體系的不同層面，二者在辦學特色、人才培養(yǎng)規(guī)格、作用發(fā)揮等方面具有明顯差異。中職教育是高中階段教育的重要組成部分，重點培養(yǎng)技能型人才，發(fā)揮基礎性作用；高職教育是高等教育的重要組成部分，重點培養(yǎng)高端技能型人才，發(fā)揮引領作用。現(xiàn)階段，中職教育要以保證規(guī)模、加強建設和提高質(zhì)量作為工作重點，拓展辦學思路，整合辦學資源，深化專業(yè)與課程改革，加強“雙師型”教師隊伍建設；高職教育要以提高質(zhì)量、創(chuàng)新體制和辦出特色為重點，優(yōu)化結(jié)構，強化內(nèi)涵，提升社會服務能力，努力建設中國特色、世界水準的高職教育。中高職教育必須明確發(fā)展重點和節(jié)奏，優(yōu)化整合資源，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，推進合作共贏，形成有效合理，不斷增強職業(yè)教育辦學特色，提高服務經(jīng)濟社會發(fā)展的人的全面發(fā)展的能力。實現(xiàn)中高職教育協(xié)調(diào)發(fā)展，除了營造良好的政策環(huán)境之外，還必須依靠中高職院校主體能動性的充分發(fā)揮，特別是高職院校，要通過實施有效的戰(zhàn)略管理，將提高質(zhì)量、創(chuàng)新體制和辦出特色提升到戰(zhàn)略高度，強化內(nèi)涵建設，提升社會服務能力，實現(xiàn)與中職教育的相互促進和共同發(fā)展。
[注釋]
①劉獻君.高等學校戰(zhàn)略管理[M].北京：人民出版社，2008：5.
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胡德認為:“公共管理即‘國家的藝術’，能夠松散地被定義為如何設計和管理公共服務的問題，以及政府行政部門的細微工作”。公共管理的深刻內(nèi)涵和重要意義在于它的公共性、管理的服務性和公民社會的合作共治性。
公共管理的“公共性”包括兩層內(nèi)涵:利益取向的公共性和公共的參與性。首先，公共管理的主體是以政府為核心的公共部門，它所代表的是公共的利益。其次，公共管理的職能在于增進社會公平、公正分配社會利益，公共管理者應該體現(xiàn)“公益人”的角色，代表公平正義等規(guī)范性的價值追求。另外，公共性還體現(xiàn)為公共管理活動運行的多向度，即公共管理不僅是公共組織行使管理，同時也需要公眾及社會其它組織的參與和互動。
“服務性”作為公共管理的另一本質(zhì)特征，首先來源于管理活動的服務性。政府的各種活動，無論是協(xié)商還是強制，都是為實現(xiàn)政府目標，即為完成公民賦予的使命創(chuàng)造條件、提供服務。其次，以政府為核心的公共部門的公權力，作為國家權力的重要組成部分，產(chǎn)生于公眾直接或間接的授權，它是公民權力的特殊轉(zhuǎn)化形式。政府是社會契約的產(chǎn)物，以政府為核心的公共組織，本質(zhì)上是一種為公眾和社會公共利益服務的組織，其職能主要是滿足公眾需要和實現(xiàn)公共利益。因此，政府公共管理必須為促進社會發(fā)展和文明進步服務、為廣大公眾的公共利益服務。服務是政府的政府的首要職能，也是公共管理運行的中心要義。
從公共管理的本質(zhì)出發(fā)，作為代表公共利益的以政府為核心的公共部門，理應通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務來滿足公眾需求、提高公眾滿意度，同時，還應該通過與公眾的良性互動來達到公民社會的合作共治。
二、市場營銷理念中的“顧客讓渡價值”
市場營銷理念認為，企業(yè)要與消費者形成良性互動，通過充分了解顧客需求和意見，不斷改進包括生產(chǎn)、經(jīng)營和售后等一系列營銷活動，最大程度地滿足顧客需求、提高顧客滿意程度。
顧客讓渡價值，是指整體顧客價值與整體顧客成本之間的差額部分。整體顧客價值是顧客從給定產(chǎn)品和期望得到的全部利益，包括產(chǎn)品價值、服務價值、人員價值和形象價值。整體顧客成本則是顧客在購買商品和服務過程中所耗費的貨幣、時間、體力和精神成本。(如圖1)
要提高顧客滿意度，為顧客提供更多“讓渡價值”的產(chǎn)品和服務，企業(yè)可以通過改進產(chǎn)品、服務、人員與形象，提高產(chǎn)品的總價值，以及改善服務與渠道系統(tǒng)，減少顧客購買產(chǎn)品的時間l精神與體力的耗費，從而降低貨幣和非貨幣成本。、
三、“顧客讓渡價值”對我國政府公共管理的啟示
改革開放以來，我國政府積極推進民主和法制建設，政府管理朝科學化、民主化的方向發(fā)展，政府的公共管理水平不斷完善和提高。如前所述，政府公共管理應該體現(xiàn)其“公共性”、‘服務性”和“合作共治性”的本質(zhì)特征，因此，借鑒營銷學中的“顧客讓渡價值”，筆者認為:我國政府應該把了解和回應公眾需求作為未來公共管理發(fā)展的導向，通過向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務，最終實現(xiàn)不斷提高公眾滿意度的目標。
1.改革公共產(chǎn)品供給機制，為公眾提供選擇公共服務的機會，提高公共產(chǎn)品及服務價值。在我國，傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品和服務供給理念將政府看作公共服務供給的天然和唯一的主體，政府作為全能型政府負責一切公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和供給，形成了政府壟斷的局面，造成效率低下、資源不能合理配置等一系列問題。長此以往，我國政府將會出現(xiàn)機構膨脹和預算規(guī)模擴大的趨勢，同時，缺乏競爭機制的公共管理還會造成服務成本上升、政府對公眾需求反應遲鈍等問題。基于我國市場不夠成熟、市場運作仍不夠完善和第三部門發(fā)展起步晚、力量還較弱小的國情考慮，現(xiàn)階段對于我國公共產(chǎn)品和服務供給機制改革，可以通過尋求私營部門和第三部門的適度參與、打破政府獨家壟斷的格局，逐步建立起以政府供給為主、其他供給主體共同參與的一主多元的公共產(chǎn)品或服務供給體制。隨著我國市場經(jīng)濟的日趨成熟和第三部門的不斷發(fā)展壯大，政府就可以逐漸從公共產(chǎn)品和服務的供給中解放出來，形成公辦部門、私營部門和第三部門在公共服務中為公眾提供不同公共產(chǎn)品和服務、滿足公眾不同層次需求的良好局面。
2，保證政府公共部門提品和服務的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價值。質(zhì)量是企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生命，政府也應該對其提供的公共產(chǎn)品和服務進行統(tǒng)一規(guī)范的質(zhì)量管理、建立明確的服務標準，提升政府公共部門人員和形象價值。
結(jié)合我國實情，筆者認為，我國政府可通過建立服務承諾制度和建立公民滿意度評價機制兩方面來保證政府公共部門提品和服務的質(zhì)量，提升政府公共部門人員和形象價值。建立服務承諾制度就是用政策法規(guī)的形式，將政府公共部門服務的內(nèi)容、標準、程序、時限、責任等公之于眾，接受公眾監(jiān)督，以實現(xiàn)提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平的目的;二是建立包括公共服務績效評估、申述處理標準等在內(nèi)的公民滿意度評價機制，以公民的滿意度作為政府公共部門工作人員績效考評的最最終評價標準。
篇4
一、純粹利他的政府
政府的產(chǎn)生是基于社會的需要，政府在社會需要的催生下經(jīng)歷了公共組織和初級政府的發(fā)展時期，最終向成熟政府發(fā)展。在政府產(chǎn)生之前的社會狀態(tài)是一個“一切人反對一切人”的霍布斯狀態(tài)，人性的自私和利己造成了人們彼此相互摧毀和掠奪。為了防止一切人反對一切人，保護自己的生命和權利，走出“霍布斯叢林”，生活在一定范圍的人類達成和平共處、相互合作的協(xié)議，訂立契約，通過契約把自己的部分權力交給一些人組成的組織，進而逐步形成國家，為訂立契約者提供必要的保護，國家于是誕生。盧梭也認為政府的產(chǎn)生，并不是契約的內(nèi)容或契約本身的目的。政府只是人民為執(zhí)行契約而創(chuàng)設的。由此可見，政府的合法性是建立在人民的公意達成和公意授權的基礎上，政府的一切權力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權力委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當公民的忠實奴仆，全心全意為人民服務，否則公民有權收回委托權力，選舉出新的政府。因此，政府的公利性是第一位的、決定性的。社會主義國家的政府更應該是人民利益的代表，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求。
另外，社會機制運行并不是完美無缺，尤其是隨著經(jīng)濟的發(fā)展，市場機制的運行缺陷暴露無遺，存在所謂的市場失靈或市場失敗，如壟斷、收入分配差距、外部性、公共物品、信息不完全以及規(guī)模經(jīng)濟等。而公共物品的存在是導致市場失靈的重要原因之一，公共物品在其作用和性質(zhì)上不同于私人物品，它的供給目的不在于謀求個人和團體的利益最大化，而在于追求社會效用的優(yōu)化。因而以價格為杠桿的市場機制對公共產(chǎn)品發(fā)生不了多大的作用，市場機制在公共領域是失靈的。在無利可圖的公共領域，私人或者自利性組織不愿意也不可能生產(chǎn)和提供公共物品。在這種情況下，政府必須而且應該承擔起向社會提供公共物品的職能，以彌補市場失靈造成的供給缺陷，以滿足社會對公共物品的需求。管理社會公共事務、提供公共產(chǎn)品這是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性。離開了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性。由于市場失靈，需要政府具有彌補其缺陷的職能，才有相應政府機構、人員和經(jīng)費存在的合理性。所以政府是為市場服務的，并通過為市場服務，進而促進社會福利的最大化，否則政府就沒有存在的合理合法基礎。〔1〕
由上所知，政府產(chǎn)生及合理續(xù)存的基礎在于達成公意的目標并有效地滿足社會需求，向社會組織、生產(chǎn)、提供公共物品是政府的應有之義、應有之舉，是政府最主要的職能。并且政府這種服務于民的利他功能完全沒有逐利的目的，是不求回報的無償服務。政府只是社會利益的整合者，協(xié)調(diào)與整合各方面各層次的利益關系以至于達成社會利益的最大化是政府追求的理想目標。而政府直接的逐利行為會影響其利益關系整合職能的實現(xiàn)，從而傷害國家利益、社會公共利益與公眾的個體性利益。〔2〕
二、有條件利他的非政府公共組織
在公共產(chǎn)品的供給上，由于“政府失靈”和“市場失靈”的存在，導致非政府的社會公共組織產(chǎn)生。這些非政府組織介于政府和企業(yè)之間，承擔一定的社會公共職能，彌補政府和市場在提供公共服務方面的不足。政府提供的公共服務的顯著特點是強制性，而企業(yè)和市場則以贏利為目的，它們?yōu)樯鐣崞肥菫榱俗畲笙薅鹊孬@取利潤，營利性是其根本特征。與政府和企業(yè)組織不同的是非政府組織供給服務，社會成員接受服務均完全出于自愿，不存在所謂的強制，同時也不以營利為目的，非營利性是非政府組織的本質(zhì)特征。
非營利性是非政府公共組織本質(zhì)屬性，是否就意味著非政府公共組織完全付出而不求回報呢？顯然不是，公共組織的非營利性并不排斥運營中的盈利行為。由于眾多非政府公共組織的存在，它們在資源獲取和提供服務等方面都面臨著競爭，雖然這種競爭有著不同于市場的逐利競爭結(jié)構，但也會給這些組織不小的壓力。因此，非政府公共組織并不同于政府的純粹利他行為，其目標取向具有雙重性，一方面為社會提供公益性的服務，另一方面則是以優(yōu)質(zhì)的服務獲得社會對于非營利組織良好的評價，取得社會的信任、認可與支持，從而確保組織能夠正常運營和發(fā)展。
從獲取社會資源來看，政府支持或免稅，企業(yè)或個人財產(chǎn)或物資形式的捐贈，人力資源形式的志愿服務，構成非營利組織得以存在和發(fā)展的重要的社會基礎。這說明非政府組織資源來源是高度依賴外界的，正是這種資源依賴既影響了非政府組織提供公共物品和服務的獨立性，又使非政府組織面臨競爭。只有運行高效、能提供優(yōu)質(zhì)公共物品和服務的組織，才能獲得政府的撥款，贏得社會的捐贈和自愿者的積極參與。如果非政府組織沒有良好的社會評價，就不可能得到政府的支持，獲得社會的捐贈和人們的自愿參與。因此，非政府組織盡管與企業(yè)存在不同的競爭結(jié)構，但還是處處面臨競爭的壓力。可見，非政府公共組織的目標不能只停留在無償提供服務，它必須認真考慮運營資源的獲取。由于非政府公共組織資源動員既不同于政府和納稅人之間的強制關系，也不同于生產(chǎn)者和消費者之間的交換關系，而是基于社會認同基礎上的一種“信托”關系，是一種基于信任、志愿和公益的資源支持與委托關系。〔3〕因此，非政府公共組織只能以優(yōu)質(zhì)高效的服務贏得社會信任、認可與支持，這對他們來說是極為重要的，關系著組織本身的生死存亡。
從非政府公共組織提供服務方面來看，我們知道政府提供的公共產(chǎn)品是完全不收費的，而作為“第三部門”的非政府公共組織在大多數(shù)服務項目上可以甚至有必要收取一定費用，以維持服務項目持續(xù)運轉(zhuǎn)。非政府公共組織在提供服務方面傾向性還是非常明顯，它們往往關心的僅僅是更狹隘的利益，注意力全在自己領域的公共目標，如環(huán)境、經(jīng)濟、社會福利等，社會成員極難均等地享受這種公共服務，不像政府提供的服務那樣，人人均可享有。情況更糟的是，有的非政府組織對自身團體利益的過分維護，往往損害社會公共利益。從這種意義上來說，非政府公共組織自私自利尤為明顯。
三、制度化的利他主義——公共管理人員的利他行為
根據(jù)默頓對制度化利他主義的理解，“制度化利他主義”是利他主義的特殊形式，它是通過結(jié)構性機制，特別是獎賞與處罰的調(diào)節(jié)，以激勵那種有助于他人的行為。制度化利他主義的一個重要特征是無論施助者的動機是利己的還是利他的，都可通過一種機制將報酬反還給本來的施助者，而施助者的報酬更有可能來自他們參與其中的社會系統(tǒng)中的其他個人，并常常是延期支付。〔4〕默頓認為，專門職業(yè)的制度化利他主義更經(jīng)常發(fā)生，如醫(yī)學、法律等，因此，他對專門職業(yè)的制度化利他主義做了專門的探討。
默頓認為，專門職業(yè)必須具備三重性價值：求知（knowing）價值，即專門職業(yè)獲取系統(tǒng)化知識和專門技能的價值。實用（doing）價值，即專門職業(yè)具有的獲取訓練有素的能力和技術技巧的價值。第三重價值也是默頓所特別強調(diào)的價值——援助（helping）的價值，這是將知識與技能結(jié)合起來，對他人提供專門的服務的價值。默頓提到的專門職業(yè)主要有醫(yī)生、律師、牧師等，不過根據(jù)他的定義，很多職業(yè)都可以納入專門職業(yè)的范疇，比如郭景萍教授就認為社會工作就是一種典型的專門職業(yè)，是一種典型制度化利他主義。本文認為，公共管理也是一種專門職業(yè)，公共管理人員（包括政府和非政府組織的公共管理人員）的行為也是一種典型的制度化利他主義。
首先，公共管理是一種專門職業(yè)，是因為它具備默頓所認為的專門職業(yè)的三重價值。作為從事公共管理的公共管理人員擁有系統(tǒng)化知識和專門技能與訓練有素的能力和技術技巧是應該的也是必須的，這是任何國家和組織對公共管理人員的基本要求，也是全體人民的要求，并且隨著社會的發(fā)展，對公共管理人員這方面的要求更高。當然，公共管理人員掌握專門知識和技術技能的最終目的為他人提供優(yōu)質(zhì)高效的專門服務，脫離這一點，利用職權，，必然遭到人民的唾棄和懲罰。
其次，公共管理人員以公共利益為出發(fā)點，為人民服務是他們的職責。人民賦予他們權利，他們代表社會從事公共管理，促使社會和諧平穩(wěn)順利發(fā)展，給人民帶來福址。他們的利他行為不是個人行為，而是社會行為。雖然從公共管理人員個人的動機看，有利己的，也有利他的，但從整體上看，是利他的。
再次，雖然公共管理人員造福人民，服務社會是他們的天職，但并不是說他們不需要任何報酬。既然是一種職業(yè)，享有職業(yè)報酬是天經(jīng)地義的。不過與其他形式的利他主義不同，公共管理人員與受助者之間客觀上存在著一種制度性的相互依賴，其報酬不是直接來自于受助者，而是國家以稅收的機制，定期地、間接地反還給施助者，也就是默頓所說的延期支付。因此，受助者與公共管理人員的服務關系是以制度為背景的。
參考文獻：
［1］董建新．政府是否是經(jīng)濟人［J］．http：／／publishblog．blogchina．com／blog／tb．b？diaryID＝1565221
篇5
首先，管理主體多元化。傳統(tǒng)公共行政模式的一個基本命題是：公共物品只能由公共部門（政府）來提供。[3]（P23）也就是說政府是公共事務管理的唯一主體，其對公共物品的供給是壟斷性的。隨著后工業(yè)社會的到來，市民社會日益壯大，社會自治的程度愈來愈高，打破了原來的行政主體一元化和公共物品供給的壟斷性。許多社會自治組織和非營利組織也承擔起了公共物品的供給職能，政府的許多管理職能轉(zhuǎn)移給社會，可以從繁雜的日常公共事務管理中解脫出來更多的負責公共政策的制定、執(zhí)行以及監(jiān)督。隨著公共組織的迅速膨脹，“在政府與社會組織的競爭伙伴關系中，原先國家與社會的分離開始重新走上了一體化的進程。”[4]（P36）國家權力日益回歸社會，政府逐漸成為一種與眾多其它公共組織平等競爭的權威，整個社會在公共管理方面形成了多中心的局面，管理主體呈現(xiàn)多元化。
其次，客體中心主義。傳統(tǒng)的行政管理模式是“主體中心主義”的。因為傳統(tǒng)行政的組織體制是官僚制，權力的配置呈金字塔型，權力的運行是自上而下的支配過程。這決定了管理主體必然處于中心地位，而管理客體被置于邊緣性的和受支配的地位。公共管理的社會關系基礎是開放、平等的倫理關系，是服務導向的，其組織形式是網(wǎng)絡化的任務型組織。公共管理治理模式下公共政策的制定源于社會成員的服務需求，即以社會成員的滿意為目標。公共管理的服務模式不是把社會和公共管理客體的服務期望當作壓力，而是動力。客體的服務期望越強，越能強化倫理關系，推動管理的改善。
第三，服務型的治理模式。后工業(yè)社會公共權力日益社會化，眾多的非政府公共管理組織都成為公共權力的主體。這實際上也意味“管理”的服務化，即公共管理已成為一種為公眾服務的活動。因此“服務”是公共管理的核心價值，公共管理的體系已經(jīng)不再是以權力為中心，而是以服務為中心。“在公共管理中，控制關系日漸式微，代之而起的是一種日益生成的服務關系，管理主體是服務者，而管理客體是服務的接受者。所以，這是一種完全新型的管理關系，在這種管理關系的基礎上，必然造就出一種新型的社會治理模式，即一種服務型的社會治理模式。
第四，注重倫理向度的治理模式。完整的社會關系應該是權力關系、法律關系和倫理關系的統(tǒng)一體。然而在農(nóng)業(yè)社會中權力關系處于主導地位。進入工業(yè)社會后，法律關系又成為社會關系的中心。后工業(yè)社會中的公共管理模式的核心意向是服務與合作，它通過治理主體的自我約束、自我限制來保證提供優(yōu)質(zhì)高效的服務,在這種意向支配下的社會關系首先必然是倫理關系。倫理關系成為社會關系的核心，這決定了一切治理形式手段都要圍繞“倫理”這一主題來構建。公共管理模式就是倫理關系的制度化，其目標是實現(xiàn)德制，是德治與法制相統(tǒng)一的治理模式。由于公共管理模式具有對工業(yè)社會治理模式批判繼承的一面，所以公共管理模式下的公共管理者具有較高的管理素質(zhì)，因此新的治理模式更重視公共管理者的道德能力而非管理能力。后工業(yè)時代人們之間是高度的合作型信任關系，德治是公共管理模式的本質(zhì)特征。
張康之教授用一系列規(guī)范化的術語為我們界定了一種全新的“公共管理”治理模式。它使“公共管理”這一全球性的運動有了新的詮釋，這一概念的界定，是從歷史發(fā)展的實際出發(fā)的，也是革命性的。它使我們有理由相信：一切關于社會治理問題的思考，都會在不遠的將來歸宗于張康之教授對公共管理這一概念的界定。[5]
二、公共管理模式產(chǎn)生的歷史必然性
公共管理模式的出現(xiàn)是社會歷史發(fā)展的必然趨勢。張康之教授運用歷史現(xiàn)實主義的方法，從社會形態(tài)演進的角度給我們闡述了公共管理產(chǎn)生的歷史必然性。《公共管理倫理學》所描繪的社會治理模式的演進及其相關因素的變化可以用下面的圖表予以簡單的概括。
社會治理模式及其相關因素的歷史變遷比較
社會形態(tài)農(nóng)業(yè)社會工業(yè)社會后工業(yè)社會
治理制度權制法制德制
治理模式權治
（統(tǒng)治型模式）法治
（管理型模式）德治
（服務型模式）
社會角色身份契約合作
社會關系權力關系為中心法律關系為中心倫理關系為中心
社會領域一體化（同質(zhì)性）公共領域、私人領域、生活領域總體性
信任關系習俗型信任
（感性）契約型信任
（工具理性）合作型信任
（實質(zhì)性）
>核心價值秩序效率、公平服務
權威類型權力權威法律權威道德權威
主導精神權力意志法律精神、科學精神服務精神
總體上看，人類社會的治理模式經(jīng)歷了一個從“權治”到“法治”再到“德治”的歷史演進過程。權治是農(nóng)業(yè)社會的基本治理模式，即用權力去治理社會，屬于統(tǒng)治型的社會治理模式。該模式下法治和德制處于邊緣地位。就人們的社會角色而言，此時人們之間是身份關系；“法治”是工業(yè)社會的基本治理模式，即人們用法律治理社會，屬于管理型的社會治理模式，該模式也有權治的內(nèi)容，然而德治是受到排斥的，此時人們的角色是由契約關系決定的；到了后工業(yè)社會社會治理模式發(fā)展到了“德治”，即人們用道德治理。這是一種服務型的社會治理模式。這種模式是德治與法治的統(tǒng)一，當然也有著權治的內(nèi)容，但是權治已經(jīng)被邊緣化了，此時人們之間是實質(zhì)性的合作關系。
社會治理模式從“權治”到“法治”再“德治”的變革，是一個客觀的邏輯序列和歷史進程，公共管理模式的出現(xiàn)具有歷史和邏輯的必然性。公共管理作為一種新型的社會治理方式，是德治與法治的統(tǒng)一，其本質(zhì)是德治的，并且是人類歷史上第一個在倫理精神、理念和原則基礎上建立起來的社會治理模式。
三、公共管理治理模式的實現(xiàn)途徑：德制
1.公共管理模式下制度設計的基石：人的道德存在
面對人類面臨的向前的時代，托夫勒堅信：第三次浪潮“將憑借著我們理性的幫助，成為有史以來第一次具有真正人性的文明。”[6]（P3）這也意味著“公共管理”的治理模式要實現(xiàn)人性的全面發(fā)展。那么人都包括哪些方面呢？縱觀人類的思想史，人們大都徘徊在從人的物質(zhì)存在和精神存在這種二元分立和同構的立場上來認識人。而張康之教授認為：人不僅是物質(zhì)存在和精神存在的同構體，而且人還具有道德存在，即人是物理存在（自然方面）、精神存在（心理和精神方面，如思想、意志、情感）和道德存在的三位一體。人的三個存在之間相互聯(lián)系、相互制約、缺一不可。道德存在是人的道德潛能通過直覺的方式與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的契合。道德存在是人的社會性本質(zhì)所在，它是人的最深層和最本質(zhì)的存在，道德存在決定了人的道德行為。
人的存在或本質(zhì)是決定制度設計和制度安排的重要依據(jù)。在農(nóng)業(yè)社會和工業(yè)社會，人們基于人的物理存在和精神存在所設計的“權制”和“法治”被歷史證明是不完善的，無法實現(xiàn)人的自由而充分的發(fā)展。根據(jù)歷史的發(fā)展邏輯，后工業(yè)社會，人們將從人的道德存在出發(fā)進行制度設計和制度安排。因此，對人的道德存在的認識和把握就構成了全部社會生活和活動的基礎。
2.“德治”實現(xiàn)的關鍵：德制
德治思想古已有之，例如孔子有云：為政以德，譬如北辰，居其位而眾星拱之。但在統(tǒng)治型和管理型的治理模式中德治只能作為一種可望而不可及的理想。歷史經(jīng)驗告訴我們德治絕不可能是一種單單通過道德教化的途徑來實現(xiàn)的社會治理方式。歷史上所有的建立在個人道德修養(yǎng)基礎上的所謂“德治”都最終都只能是“虛幻的德治”。德治的實現(xiàn)最終是人們道德存在的自覺。人的道德存在是客觀的，是不可以教的，只能通過道德潛能與社會理性、群體理性或職業(yè)理性的相契合而覺醒。德治的實現(xiàn)不是靠公共管理主體的道德修養(yǎng)的提升，而是根源于管理客體的服務需求的刺激和約束。德治是通過認識人們之間的倫理關系并在倫理關系的基礎上而做出制度設計和制度安排的結(jié)果。[4]（P108）因此，德治首要的、直接的目標是建立起道德化了的制度。這一制度框架能夠?qū)θ似鸬郊詈蛻椭巫饔茫瑥亩o人們以客觀的約束，人們會得到一種客觀化的必然的教育。由于有了道德化的制度，人的行為都會在潛移默化中具有道德的特征。只有制度和體制的道德才是廣泛的，才具有穩(wěn)定的引導功能的行為規(guī)范，在這一點上，是任何個體道德都無法達到的。[7]（P210）“以制度為師“而非道德說教才是德治實現(xiàn)的根本途徑。只有謀求制度的道德化才能建立穩(wěn)定的德治。
公共管理的治理模式是服務導向的，其核心價值是服務。德制建設是公共管理服務精神的物化過程[4]（P8），服務精神催生了德制，反之，公共管理的道德制度也要保證公共管理者忠誠的去貫徹服務精神，為服務精神的實現(xiàn)提供保障。
公共管理模式是德治與法治的統(tǒng)一體，新的社會治理模式下，德治與法治實現(xiàn)了真正的統(tǒng)一，二者不僅僅作為社會治理的手段而存在，不再從屬于工具理性，而成為人的本質(zhì)的一部分。因此，德制既是法律的道德化也是道德的法律化。
據(jù)此德制的建設應該至少包括以下幾個原則：其一，在制度安排中有著道德化的合理規(guī)范，包含著道德實現(xiàn)的保障機制；并且已經(jīng)確立的制度應當是有利于道德因素生成和成長的；[7]（P212）其二，德制要有成為服務精神貫徹實施的保障；其三，德制應該是同時在德治與法治兩種理念指導之下進行的制度設計和制度安排。
德制的確立是實現(xiàn)德治的前提，而不是終極目標。德治的確立遵循一個循序漸進的邏輯過程。其起點是的道德的制度化。然后通過治理者及其行為的道德化影響整個治理體系中的全體成員，實現(xiàn)一切人的道德化。德制作為整個進程的起點具有關鍵性的作用，是整個社會治理體系道德化能夠穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的保障。
篇6
發(fā)展的歷史分期及其特征
(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)
伍德羅•威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經(jīng)驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)
第二次世界大戰(zhàn)后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發(fā)生在美國本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協(xié)會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協(xié)會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)
20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟發(fā)展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經(jīng)濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內(nèi)核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現(xiàn)今)
經(jīng)過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。
篇7
二、西方比較公共管理研究發(fā)展的歷史分期及其特征
(一)比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代—20世紀50年代)
伍德羅·威爾遜最早認識到了比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的《公共管理研究》一文中認為:“……在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經(jīng)驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理……(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優(yōu)秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優(yōu)秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。”[4]這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統(tǒng)、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
(二)比較公共管理研究的發(fā)展與興盛時期(20世紀50年代—20世紀70年代)
第二次世界大戰(zhàn)后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發(fā)展,這種快速發(fā)展有著當時深刻的歷史背景。這一時期,發(fā)生在美國本土以外的諸多事件也激發(fā)了他們比較研究的熱情,如古巴革命、越南戰(zhàn)爭等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯(lián)系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協(xié)會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協(xié)會分會———國際與比較公共管理分會(SICPA)。
(三)比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代—20世紀80年代)
20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉(zhuǎn)向解決經(jīng)濟發(fā)展等復雜問題。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結(jié)果對比較公共管理的研究產(chǎn)生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產(chǎn)生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪(FerryHeady)所擔心的那樣,“對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架”[5]。
這一時期,對比較公共管理研究的批評主要集中在以下幾個方面:第一,比較管理的研究是否具有“科學性”或者說該學科是否有明確的學科邊界。亨德森(KeithHenderson)就曾批評到,雖然比較公共管理“有某些主要研究題目(發(fā)展中國家、政治系統(tǒng)等),但很難了解其中心議題可能是什么,同樣也很難從中找出任何確定無疑的‘行政的’東西。從表面上看,政治科學的全部范圍、經(jīng)濟學、社會學、歷史學和其他有關的學科的一些議題都與比較行政相關聯(lián)”[6]。第二,用何種方法研究這一領域。更多地批評者認為比較公共管理研究更多地應使用定性而非定量方法,而以往的研究卻忽略了這一點。第三,比較公共管理究竟是理論導向的還是實踐導向的?比較公共管理的研究內(nèi)核應該在哪里?這兩個問題都沒有明確的定論。過去的學者“花費了太多的時間和精力用于討論比較問題,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政環(huán)境,以至于使我們無法集中精力研究行政本身”[7]623。第四,公共管理的可比性問題。搜集不同國家、不同地區(qū)的不同管理方法或模式進行比較,其前提必須有比較的標準或基礎,這樣才具有可比性。然而“不同的學者有不同的觀點,他們使用不同的方法訪問不同類型的官僚和考察不同的國家的不同問題”[7]625正是基于這些批評,比較公共管理研究不可避免地出現(xiàn)了“身份危機”(IdentityCrisis)。
(四)比較公共管理研究的復蘇階段(20世紀80年代—現(xiàn)今)
經(jīng)過一段時間的沉寂,20世紀80年代,比較公共管理研究又重新回到了人們的研究視野,逐漸得到了人們的關注,這得益于比較公共政策(Compara-tivePublicPolicy,CPP)和發(fā)展行政學(DevelopmentAdministration)在當時的興起,特別是前者起到了關鍵作用。按照海德黑梅爾(Heidenheimer)的說法,比較公共政策“就是對政府政策(governmentpoli-cies)如何開發(fā)、為什么開發(fā)和產(chǎn)生了什么效果進行跨國研究”。[8]實際上,比較公共政策的興起從一開始就是在克服比較公共管理自身缺陷的一種嘗試。因此,從這個意義上,與其說是比較公共管理的復興,不如說是比較公共管理的轉(zhuǎn)型或蛻變。由于比較公共管理研究為比較公共政策研究提供了研究的“土壤”與“預設”,因此,比較公共管理研究的復興具有更深的歷史價值。
篇8
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
篇9
[中圖分類號] G64 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0105- 02
高等學校肩負著培養(yǎng)高層次人才的歷史重任，是我國實施科教興國的主要力量，學生管理作為高校的常規(guī)性工作，歷來受到高校管理者的重視。但隨著我國高等教育邁向大眾化，近年來的擴招使高校在校生的人數(shù)達到一定規(guī)模的同時也產(chǎn)生了諸多問題，學生對學校所提供的教育服務有了更高的要求，維權意識也顯著增強，傳統(tǒng)的學生管理模式面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，因此，我們可以把公共管理的管理理念運用到高校學生管理中來。
1 高校學生管理與公共管理的本質(zhì)具有共通性
（1）公共管理理論的發(fā)展開啟了高校學生管理的人本價值趨向。“以人為本”管理理念的逐步發(fā)展促使教育由以往專制式的精英教育模式向大眾化的民主教育模式演進，學生主體意識的日益增強，已經(jīng)改變了以往教師在教育教學過程中所占據(jù)的至高無上的地位，人本管理和服務本位的管理理念已得到了人們的廣泛認同，日益成為高校構建新型管理模式的基本價值趨向。
（2）公共管理理論是以現(xiàn)代經(jīng)濟學作為自己的理論基礎，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效，在公共管理實踐中，以公民為核心，把實現(xiàn)公民利益最大化作為政府的首要工作目標。高校作為一個相對獨立的社區(qū)，學生就是這個社區(qū)的公民，具備了社會系統(tǒng)中的公民特性，享有主體地位，那么學校在學生管理過程中的價值取向應該是以實現(xiàn)學生的主體利益為目標，健全大學生的人格、促進大學生的成長、激發(fā)大學生積極向上的熱情，這既是學生管理的內(nèi)容，也是管理的手段。如此看來，公共管理的本質(zhì)與高校學生管理的核心目標是具有共通性的。
2 高校學生管理的現(xiàn)實狀況
2.1 管理思想落后
2005年9月頒布并實施了新的《全國普通高校學生管理規(guī)定》，從多方面對高等學校學生管理作出了概括性指導和綜合性要求，指出在教育教學關系上學生是主體，強調(diào)“以人為本”和“以學生為本”，體現(xiàn)了國家在強化大學生的主體意識。但是實際情況并非如此，目前學校的主要工作是忙于應付各種指令和任務，處理堆積如山的日常工作和學生問題，管理人員角色定位不清，工作職責范圍不明，無法貫徹“以人為本、以學生為本”的管理理念，管理方法也多偏向“家長式”“保姆式”管理，嚴重阻礙了學生的個性發(fā)展，達不到理想的發(fā)展愿景和自我實現(xiàn)需求。
2.2 管理體制復雜
我國高校管理機構眾多，學生管理沒有明確的職能界定和責任內(nèi)容，與學生利益相關的各職能部門，在解決學生實際問題過程中，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，管理效率很低。大學生群體的社會結(jié)構日益復雜，學生素質(zhì)呈現(xiàn)出多層次格局，增加了學生教育與管理工作的難度，但管理人員并沒有隨著學生人數(shù)的增加而按比例增加。在管理結(jié)構上，輔導員承擔著全部的學生事務，是學生管理的主要組成部分，包括日常管理、生活照顧、心理輔導、就業(yè)指導等工作，造成了他們疏于系統(tǒng)理論學習與學術研究的現(xiàn)狀。
2.3 管理方法陳舊
我國高校學生管理的中心內(nèi)容就是要求大學生遵守學校各項規(guī)章制度，聽從管理者安排，完成管理者的要求。這種行政命令式的管理方法沒有圍繞以“培養(yǎng)人”為工作中心，忽視了大學生的自我教育和自我管理能力的培養(yǎng)，不能幫助大學生“認識自我、了解自我、發(fā)展自我。”公共管理理論的重要特性，就是要以人為中心，因不同的人、不同的管理環(huán)境、不同的管理組織而采取不同的管理方法。高校學生管理的對象是大學生，管理工作必須以學生為出發(fā)點，依據(jù)社會現(xiàn)實來確定管理內(nèi)容和管理方法。
3 公共管理視角下的高校學生管理改革的現(xiàn)實路徑
3.1 明確以學生為中心的管理本質(zhì)
高校學生具備社會系統(tǒng)中的公民特性，享有主體地位，因此學校在學生管理過程中的價值取向應該是學生主體利益的實現(xiàn)。學校的服務角色越來越受到大眾關注，在學生管理實踐中，高校應該充分考慮學生的民主參與，解決學生的實際問題，努力為學生做好服務工作，在實現(xiàn)路徑上，不能依靠傳統(tǒng)的自上而下的管理模式來實現(xiàn)學生利益，而應本著“服務本位”的理念、合作共治的方式來實現(xiàn)學生管理的目標。
3.2 構建學生健康成長的服務體系
學生管理的根本任務就是努力構建和完善大學生健康成長的服務體系，主要涉及與學生利益相關的政策制定、實施和落實，管理組織的職能定位，為學生提供學習、生活等方面的服務，對學生進行教育引導使其健康成長，解決學生在個體發(fā)展階段將要面臨的實際困難，預防學生可能出現(xiàn)的不良后果，為學生的健康成長創(chuàng)造條件和提供平臺，為今后的發(fā)展打下堅實的基礎。
3.3 建立維護學生切身利益的管理制度
高校學生管理制度為學生教育管理內(nèi)容和管理模式提供了合法性依據(jù)，為學生教育管理組織體系的建設指明了方向，形成了長效機制，為后續(xù)工作的推動夯實了制度基礎，從而使“以學生為本”的理念和學生的正當權益得到制度保障。主要包括：完善和規(guī)范學生管理制度的制定與執(zhí)行，建立服務本位的學生管理模式的配套機制；結(jié)合學生管理的實際情況，在管理過程中適當借鑒公共管理的相關制度：如實行聽證制度，暢通學生意見表達的渠道；實施官方制度，有效保障學生知情權；積極開展民主評議制度，暢通學生民主參與管理的現(xiàn)實渠道等。
3.4 突顯學生管理組織的服務職能
隨著高等教育的不斷發(fā)展，學生的個性化需求越來越多，消費意識和維權意識進一步增強，學校為了能夠向?qū)W生提供更加全面周到的服務，就必須進一步加強學生服務型組織的建設，重視發(fā)揮學生自治組織和非正式組織的功能。構建服務型的學生管理組織體系，堅持以學生為本，強化服務意識，從“管理”向“服務”轉(zhuǎn)變，為學生提供優(yōu)質(zhì)的教育產(chǎn)品和高效便捷的服務。比如：強化學校正式組織的服務職能，加強學生管理部門的日常協(xié)調(diào)，完善教務管理部門的教學服務和督導，提高后勤管理部門的服務質(zhì)量；重視學生非正式組織的積極作用，切實培養(yǎng)學生自我教育、自我管理、自我服務的能力。
3.5 提升學生管理隊伍的服務意識
學生管理隊伍包括學校各個崗位的全體教職員工，他們在學生管理過程中應堅持“服務本位”的理念，注重人性化的管理，給自己準確定位并履行好服務職責，學校各級領導者要重視學生管理工作并加強協(xié)調(diào)。一般管理人員在管理過程中要維護學生利益、堅持人性化管理；專業(yè)教師要堅持教書、育人、服務三結(jié)合，充分體現(xiàn)育人為本；專職學生管理人員，要堅持管理就是服務，管理在于服務的管理理念；后勤管理人員則需努力提升服務能力和質(zhì)量，讓學生滿意。學校要加強思想引導和理論教育，積極灌輸“以學生為本”的教育服務理念，注重激勵機制建設，完善獎懲制度，教職員工要不斷完善自我，努力提升服務能力和水平。
4 公共管理的理論與實踐為高校學生管理改革提供了借鑒與參考
高等教育作為準公共產(chǎn)品，使高校管理也具備了準公共管理的性質(zhì)。公共管理視角下的高校學生管理在價值目標方面就是要樹立“學生本位”理念，一切教育管理行為和活動都是為學生的健康成長服務，以實現(xiàn)學生根本利益的最大化。在具體的實現(xiàn)路徑方面，要明確學生管理的主要任務就是為學生的發(fā)展服務，構建學生服務型的教育管理體系，提高教育教學和管理隊伍的服務意識和能力。改革學校主導一切學生事務的傳統(tǒng)管理模式，建立學校與學生之間的合作性管理模式；改革傳統(tǒng)自上而下的管理運作方式，建立學校與學生之間雙向互動的網(wǎng)絡型運作模式；改革學校在傳統(tǒng)管理行為中忽視學生權利，依靠規(guī)章制度推動管理的模式，建立以學生共識和認同為基礎，充分發(fā)揮學生自主性和能動性的治理模式。
公共管理理論強調(diào)，公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。在公共管理實踐中，要以公民為根本和核心，把實現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標。政府由統(tǒng)治管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)由“政府本位”向“社會本位”、“管理本位”向“服務本位”的轉(zhuǎn)變。 公共管理的內(nèi)涵和意義在于它的公共性、管理本質(zhì)的服務性和政府與公民的合作共治性，這為我們在進行高校學生管理改革的過程中提供了很好的借鑒和參考作用。
主要參考文獻
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篇10
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個發(fā)展的歷程。20世紀80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟發(fā)展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經(jīng)濟學家、發(fā)展經(jīng)濟學家等從不同的角度對區(qū)域經(jīng)濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學科群：一是區(qū)域經(jīng)濟學；一是經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學。理論研究的焦點都在于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區(qū)域發(fā)展領域內(nèi)開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內(nèi)經(jīng)濟地理學和政區(qū)地理學涉及到“區(qū)域行政”，但該領域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來研究區(qū)域設置與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的適應問題，這里的“區(qū)域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區(qū)域發(fā)展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國行政區(qū)劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發(fā)展，政治學和行政學在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎上發(fā)展起來的，對區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國區(qū)域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對區(qū)域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀
理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實和服務于現(xiàn)實，而我國區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實的階段。在學界，使用過區(qū)域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區(qū)域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政的典型代表，也是實質(zhì)意義上從行政學科角度對我國區(qū)域行政進行研究的開創(chuàng)者。她在對區(qū)域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區(qū)域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產(chǎn)生都是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國區(qū)域公共管理研究的提出主要是因為經(jīng)濟全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競爭的崛起、經(jīng)濟市場化下的區(qū)域政區(qū)間競爭加劇以及區(qū)域公共問題的大量興起；而國外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區(qū)競爭力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動區(qū)域科學研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內(nèi)容上對現(xiàn)代公共管理學學科創(chuàng)新。這些認識是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認識是在區(qū)域行政研究的基礎上對區(qū)域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實質(zhì)進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問題，有必要對區(qū)域公共管理進行更深入的分析。
二、區(qū)域與區(qū)域行政
區(qū)域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區(qū)，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區(qū)域。對區(qū)域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分的；政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合；社會學把區(qū)域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區(qū)域經(jīng)濟學對區(qū)域沒有完全統(tǒng)一的認識，有學者認為要對經(jīng)濟區(qū)域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個有限的空間概念；其次，經(jīng)濟區(qū)域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區(qū)域在經(jīng)濟上盡可能是一個完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國或更高一級的區(qū)域系統(tǒng)中擔當某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。
區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究內(nèi)容，對區(qū)域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區(qū)域概念。美國區(qū)域經(jīng)濟學家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經(jīng)濟學的研究中受到啟發(fā)，認為區(qū)域是按照一定的標準劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經(jīng)濟或社會特征的一個或多個方面，那對區(qū)域的理解我們必須突破從地理學或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關注角度，從對其范圍的關注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實質(zhì)內(nèi)涵的關注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領域內(nèi)形成各種交錯重疊的復雜關系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質(zhì)的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質(zhì)決定的。
基于對區(qū)域的認識，中山大學的兩位學者認為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個或兩個以上），為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現(xiàn)社會資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應該是政府，強調(diào)的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協(xié)調(diào)來達致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？
三、區(qū)域公共管理
要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統(tǒng)一的認識。我國有學者在綜合國內(nèi)外各種觀點的基礎上認為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。#$%不可否認，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。
區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現(xiàn)代化進程時認為，“要擺脫中國現(xiàn)代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉(zhuǎn)型上，因為中國現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結(jié)構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據(jù)中國現(xiàn)代化的現(xiàn)實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經(jīng)濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結(jié)構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域?qū)矙嗤捌湔吆凸餐P心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當代世界各國所發(fā)生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現(xiàn)實，理論家們對國家在社會發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網(wǎng)絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協(xié)商和調(diào)整，在認同的基礎上統(tǒng)一行動。
綜合對區(qū)域和以上理論的認識，本文認為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現(xiàn)共同利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經(jīng)濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對象是區(qū)域內(nèi)個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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篇11
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻⑸鐣胶蛷V泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
篇12
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去承擔。我們應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻⑸鐣胶蛷V泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求為行為導向，納稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
篇13
一、公共管理的概念與類型辨析
（－）關于公共管理概念
公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。
作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。
（二）關于公共管理類型
為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。
1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關的，關乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。
2．政府公共事務。《美國百科全書》指出：“政府一詞適應于管理團體和國家的機構及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構。”應當指出，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關內(nèi)部的公共事務。
3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。
如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。
二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵
如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：
（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵
公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。
1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。
西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權利。然而，每個人在運用上天給予的權利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。
2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。
3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。
（二）公共管理對象的社會性公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。
“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。
1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。
2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。
正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎，以執(zhí)行社會性職能為基礎。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者。”這些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎的高度來認識和對待。
馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。
此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。
應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。
（三）公共管理活動和過程的社會性
1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻⑸鐣胶蛷V泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。
2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關、司法機關、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。
總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設，包括構建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。
三、應當注意的兩個問題上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關系問題。
（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的
1．公共管理的社會性是政治性的基礎，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。
2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。
（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁進
公共管理的社會性與政治性的關系是相互依存、對立統(tǒng)一的關系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！
四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構建公共管理的學科體系
學科體系問題是學科建設的基礎和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構建問題。
