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國家安全論文:中亞國家安全戰(zhàn)略取向的論文

同時,由于中亞 各國自身地區(qū)性戰(zhàn)略力量尚未形成足夠的替代能力,該區(qū)出現(xiàn)了一個相對低壓的地緣政治空間。原有的強(qiáng)大軍事集團(tuán)所具有的威懾和屏障作用的喪失,使得多種大國力量相繼進(jìn)入,構(gòu)成中亞地區(qū)安全形勢的基本因素呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化趨勢。

為了保障剛剛?cè)〉玫恼为?dú)立和國家主權(quán),中亞各國在經(jīng)歷了獨(dú)立建國的初創(chuàng)時期后,不斷完善著各自的國家安全觀,并逐漸形成了具有一定共性的對外安全戰(zhàn)略。近年隨著世界和地區(qū)內(nèi)形勢的若干重大變化和多種社會因素的此消彼長。

在世界文明史的長河中,地處歐亞大陸結(jié)合部的中亞地區(qū)向來是東西方文化和各大國政治勢力影響的交匯處。古波斯文明、印度佛教文明在這里匯集,匈奴、蒙古鐵騎的征服,漢唐軍府的屯駐,阿拉伯人帶來的伊斯蘭教,突厥人傳播的突厥語文化,都使這塊亞洲的腹地蒙上了富于變化的色彩。每當(dāng)一種強(qiáng)勢文化進(jìn)入這一地區(qū)時,隨著作為這種文化的載體和后盾的政治、軍事實(shí)力的消長,其勢力范圍也隨時發(fā)生著波動。

從公元 18 世紀(jì)上半葉開始,沙皇俄國由奧倫堡—烏斯季卡緬諾哥爾斯克堡壘線向中亞北部的哈薩克草原推進(jìn)。到公元 19 世紀(jì)中期,已經(jīng)南進(jìn)中亞腹地的沙俄擴(kuò)張勢頭在東面遇到了中國清朝政府的抵制,南面又與來自印度的英國殖民勢力相沖突。,借腐敗的清朝政府內(nèi)外交困無暇西顧之際,通過《中俄伊犁條約》和《中俄勘分西北界約記》等不平等條約將中國的西部邊界大大壓縮,奪取了齋桑湖、巴爾喀什湖、伊塞克湖以東的廣大戰(zhàn)略縱深;又通過兩次阿富汗斯坦戰(zhàn)爭,迫使在亞洲已是強(qiáng)弩之末的英國殖民者做出妥協(xié), 1893 年雙方劃定土庫曼斯坦與伊朗、阿富汗邊界,以作為兩大殖民帝國勢力范圍在亞洲腹地的終極分水嶺 。在此后的一個多世紀(jì)中,整個中亞地區(qū)被俄羅斯東正教強(qiáng)勢文化圈所籠罩。

國家安全論文:中亞國家安全戰(zhàn)略取向和中國西部安全環(huán)境世界政治論文

冷戰(zhàn)結(jié)束,蘇聯(lián)解體,給中國西部周邊安全環(huán)境帶來的直接重大變化是:原中蘇對抗時形成的強(qiáng)大軍事存在被大大削弱,來自蘇聯(lián)的軍事威脅消失;同時,由于中亞 各國自身地區(qū)性戰(zhàn)略力量尚未形成足夠的替代能力,該區(qū)出現(xiàn)了一個相對低壓的地緣政治空間。原有的強(qiáng)大軍事集團(tuán)所具有的威懾和屏障作用的喪失,使得多種大國力量相繼進(jìn)入,構(gòu)成中亞地區(qū)安全形勢的基本因素呈現(xiàn)出多元化和復(fù)雜化趨勢。

為了保障剛剛?cè)〉玫恼为?dú)立和國家主權(quán),中亞各國在經(jīng)歷了獨(dú)立建國的初創(chuàng)時期后,不斷完善著各自的國家安全觀,并逐漸形成了具有一定共性的對外安全戰(zhàn)略。近年隨著世界和地區(qū)內(nèi)形勢的若干重大變化和多種社會因素的此消彼長,中亞各國對既定的總體方針進(jìn)行了不同程度的調(diào)整,由此帶來的對外安全戰(zhàn)略的變化,將會在今后一個時期內(nèi)對中國的西部安全形勢產(chǎn)生明顯的影響。

一

在世界文明史的長河中,地處歐亞大陸結(jié)合部的中亞地區(qū)向來是東西方文化和各大國政治勢力影響的交匯處。古波斯文明、印度佛教文明在這里匯集,匈奴、蒙古鐵騎的征服,漢唐軍府的屯駐,阿拉伯人帶來的伊斯蘭教,突厥人傳播的突厥語文化,都使這塊亞洲的腹地蒙上了富于變化的色彩。每當(dāng)一種強(qiáng)勢文化進(jìn)入這一地區(qū)時,隨著作為這種文化的載體和后盾的政治、軍事實(shí)力的消長,其勢力范圍也隨時發(fā)生著波動。

從公元 18 世紀(jì)上半葉開始,沙皇俄國由奧倫堡—烏斯季卡緬諾哥爾斯克堡壘線向中亞北部的哈薩克草原推進(jìn)。到公元 19 世紀(jì)中期,已經(jīng)南進(jìn)中亞腹地的沙俄擴(kuò)張勢頭在東面遇到了中國清朝政府的抵制,南面又與來自印度的英國殖民勢力相沖突。,借腐敗的清朝政府內(nèi)外交困無暇西顧之際,通過《中俄伊犁條約》和《中俄勘分西北界約記》等不平等條約將中國的西部邊界大大壓縮,奪取了齋桑湖、巴爾喀什湖、伊塞克湖以東的廣大戰(zhàn)略縱深;又通過兩次阿富汗斯坦戰(zhàn)爭,迫使在亞洲已是強(qiáng)弩之末的英國殖民者做出妥協(xié), 1893 年雙方劃定土庫曼斯坦與伊朗、阿富汗邊界,以作為兩大殖民帝國勢力范圍在亞洲腹地的終極分水嶺 。在此后的一個多世紀(jì)中,整個中亞地區(qū)被俄羅斯東正教強(qiáng)勢文化圈所籠罩。

1991 年,隨著蘇聯(lián)的解體,中亞地區(qū)在原五個加盟共和國的形式下帶著幾分無奈和先天不足獲得了獨(dú)立。當(dāng)初獲主權(quán)的自豪感冷卻之后,中亞各國開始意識到獨(dú)立建國道路的艱難。建立什么樣的國家政體,怎樣彌合原有經(jīng)濟(jì)體系破裂帶來的深刻沖擊,如何調(diào)整蘇聯(lián)時期遺留下來的民族關(guān)系,而最緊迫、最重要的是在舊有的國家系統(tǒng)基本失去效力的情況下,以什么替代方式維護(hù)各國的社會穩(wěn)定、抵御外部勢力的滲透、在國際社會中確立國家威望,上述一系列重大而嚴(yán)峻的課題擺在各國領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)面前。由于冷戰(zhàn)的結(jié)束是在原有美—西方與蘇—東方之間對抗發(fā)生不對等解除的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,龐大的蘇東軍事政治集團(tuán)在不長的時間內(nèi)土崩瓦解,而美國及北約的軍事力量不僅沒有受到削弱,反而在地緣形勢上獲得了更大的戰(zhàn)略優(yōu)勢。由此引起的全球性戰(zhàn)略力量對比的不平衡,在中亞地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出:附屬于原蘇東集團(tuán)的軍事戰(zhàn)略集團(tuán)瞬時消失,而本身的地區(qū)性力量尚來不及強(qiáng)大到足以填補(bǔ)這一空缺的程度。于是,在中亞地區(qū)與周邊環(huán)境之間相對形成了一個地緣政治勢力的“水位差”。獨(dú)特的地理位置,豐富的自然資源 ( 如石油、天然氣 ) ,吸引著來自外部的各大國勢力紛紛涌入尋找自己的位置。值得引起注意的是,冷戰(zhàn)后在中亞出現(xiàn)的大國角逐情景,是繼上個世紀(jì)英俄在中亞擠占勢力范圍以來的第二次外部利益大分割。雖然時過境遷,今天的中亞形勢遠(yuǎn)不可以與當(dāng)年同日而語,中亞獨(dú)立主權(quán)國家的出現(xiàn)也使這場爭奪帶有不同的性質(zhì),但是就滲入因素的力度及其多元性和復(fù)雜性而言,卻大大超過了 19 世紀(jì)中后期。對此,中亞各國領(lǐng)導(dǎo)人均持較清醒的認(rèn)識。哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫指出:“我們生活在一個日益增長的全球化和相互依賴的時代,強(qiáng)大的外部力量不可避免地對決定我們的未來起著重大的作用。”

國家安全論文:網(wǎng)絡(luò)時代國家安全與信息安全論文

一、美國國家安全的發(fā)展及網(wǎng)絡(luò)時代信息安全之源起

國家安全是國家調(diào)控機(jī)制中一個重要因素，具有舉足輕重的地位和作用。“國家安全”也是一個歷史的和發(fā)展的概念，其內(nèi)涵依據(jù)一個國家所處時代的不同而發(fā)展演變。時至今日，“國家安全”早已由狹義上的強(qiáng)調(diào)國家不受外敵入侵的軍事安全擴(kuò)展為一個廣義的內(nèi)容豐富的大體系。其內(nèi)涵是一個由關(guān)系到國家與社會穩(wěn)定和發(fā)展的各種國內(nèi)外因素共同構(gòu)成的動態(tài)系統(tǒng)。國家安全政策的主要內(nèi)容，是盡可能對不利于國家穩(wěn)定和發(fā)展的各種國內(nèi)外因素進(jìn)行調(diào)控，實(shí)現(xiàn)國家的安定和預(yù)定的國家目標(biāo)。代表國家的政治實(shí)體（政權(quán)和政治制度）為了在不斷變化的環(huán)境中生存和發(fā)展，必須在滿足現(xiàn)代國家特定的內(nèi)外需求的同時，符合一定的國際行為規(guī)范。對外政策是政治實(shí)體試圖適應(yīng)或控制外部環(huán)境對內(nèi)部影響的一系列行動方針或原則，對外政策能否奏效，取決于不同國家在國內(nèi)治理和對外關(guān)系方面發(fā)揮效用的能力。從調(diào)控和治理之角度來說，國家對外政策是從屬于國家安全戰(zhàn)略的。在美國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化及走向強(qiáng)國和超級強(qiáng)國的發(fā)展過程中，一個顯著的特點(diǎn)是在國家安全的名義下，大力發(fā)展高科技，而且首先用于軍事。軍事科技又帶動了高科技，進(jìn)而帶動了整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。科學(xué)技術(shù)的不斷創(chuàng)新是美國軍事力量和經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速發(fā)展的重要因素，對保障其經(jīng)濟(jì)繁榮和國家安全發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。美國戰(zhàn)后不斷提高科研經(jīng)費(fèi)在財(cái)政預(yù)算中的比例，持續(xù)把龐大的人力、物力和財(cái)力用于發(fā)展軍事工業(yè)。從戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代末，科研投入的比例一直雄居世界及時。70年代后繼續(xù)大幅度增加。國防在美國的研發(fā)費(fèi)用中占很大比重。戰(zhàn)后美國幾項(xiàng)關(guān)鍵性發(fā)明，如電子計(jì)算機(jī)、衛(wèi)星通信、微電子處理器等，均直接產(chǎn)自于軍事研究。即使是在冷戰(zhàn)時期，“遏制戰(zhàn)略”之父喬治?凱南也認(rèn)為冷戰(zhàn)競爭主要是在各自內(nèi)部，即“看誰在解決自己的特殊問題時干得最成功”，而不是靠軍事手段。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰?加爾布雷斯則更加明確地指出，西方國家的命運(yùn)“取決于其發(fā)展自己生產(chǎn)力的能力”。美國政府推動信息技術(shù)的發(fā)展，制定國家信息安全戰(zhàn)略，并在不同階段根據(jù)內(nèi)外情況變化進(jìn)行調(diào)整，很大程度亦是因循了上述系統(tǒng)治國理念。20世紀(jì)50年代后期至70年代，美國政府為了在冷戰(zhàn)中占據(jù)主動,圍繞“國家安全”進(jìn)行國內(nèi)外戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與調(diào)控，大力支持發(fā)展信息技術(shù)，資助并主導(dǎo)了互聯(lián)網(wǎng)的誕生與發(fā)展。1957年蘇聯(lián)世界上及時顆人造衛(wèi)星上天后，艾森豪威爾總統(tǒng)先后簽署了兩個公共法案，美國國防部高級研究計(jì)劃署（DARPA）和美國國家航空航天局（NASA）得以創(chuàng)建。這些部門的建立和相關(guān)科研預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入，有力地推動了軍事安全信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。1962年，美國國防部設(shè)想建立一種能夠保障美國國內(nèi)外防衛(wèi)力量在遭到蘇聯(lián)及時次核打擊后仍具有生存和反擊能力的指揮系統(tǒng)。隨之，計(jì)算機(jī)專家提出了計(jì)算機(jī)“網(wǎng)絡(luò)”的概念。1971年，高級研究計(jì)劃署資助了一個項(xiàng)目———高級研究計(jì)劃局網(wǎng)絡(luò)，把接受其補(bǔ)助金的大學(xué)的電腦在全國聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)“網(wǎng)絡(luò)”這一設(shè)想。為了對該網(wǎng)絡(luò)雛形進(jìn)行統(tǒng)一技術(shù)管理，美國國防部于1974年主導(dǎo)建立了TCP（傳輸控制協(xié)議）和IP（因特網(wǎng)協(xié)議）（后合稱為TCP/IP協(xié)議）。同年，美國國防部將TCP/IP協(xié)議公開，向全世界無條件地免費(fèi)提供解決電腦網(wǎng)絡(luò)之間通信的核心技術(shù)。五角大樓如此慷慨地向全球提供互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和相關(guān)管理協(xié)議，其背后自有其深遠(yuǎn)的、頗具戰(zhàn)略意義的謀慮。在當(dāng)時的歷史背景下，該互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)是一套有明確假想敵的軍事指揮系統(tǒng)，其指揮乃至控制功能需要與內(nèi)外部環(huán)境進(jìn)行信息交換方能體現(xiàn)（亦即“知己知彼”）。另外，其他國家一旦應(yīng)用此套技術(shù)并采納其管理規(guī)范，就會在虛擬空間產(chǎn)生對“美國制造”網(wǎng)絡(luò)的需求和依賴，這反過來又推動美國政府進(jìn)一步放開互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，從軍用推廣至民用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益不斷擴(kuò)大。從歷史根源的角度來看，自電子計(jì)算機(jī)互聯(lián)技術(shù)誕生之日起，其應(yīng)用和推廣過程中存在的信息安全問題就相伴而生。但美國國家信息安全作為一種系統(tǒng)思想和戰(zhàn)略，是從20世紀(jì)90年代初逐漸形成和發(fā)展起來的。它在政策實(shí)踐上以國內(nèi)為重點(diǎn)，國內(nèi)、國外并舉，圍繞內(nèi)部穩(wěn)定和發(fā)展與維系全球事務(wù)主導(dǎo)地位之戰(zhàn)略目標(biāo)，在國內(nèi)安全得到保障的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同時期的內(nèi)外環(huán)境特點(diǎn)，制定和適時調(diào)整對外政策。

二、網(wǎng)絡(luò)時代美國信息安全戰(zhàn)略之發(fā)展

信息安全在美國的國家安全和對外政策中開始上升到戰(zhàn)略的高度是在克林頓執(zhí)政時期。克林頓政府以綜合發(fā)展和綜合治理相結(jié)合的理念為基礎(chǔ)，將政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域有機(jī)融合起來，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，一方面大力推進(jìn)信息技術(shù)在相關(guān)領(lǐng)域的研發(fā)；另一方面一步步構(gòu)建信息安全領(lǐng)域的國家戰(zhàn)略。20世紀(jì)90年代初，蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國在國外失去了較大的政治軍事戰(zhàn)略競爭對手，國內(nèi)則面臨經(jīng)濟(jì)增長乏力等問題，同時還要應(yīng)付來自于歐洲和日本日趨激烈的經(jīng)濟(jì)競爭。此時上臺的克林頓政府為應(yīng)對這些新的挑戰(zhàn)，提出國家安全戰(zhàn)略三要點(diǎn)：以軍事能力維護(hù)美國安全；重振美國經(jīng)濟(jì)；在國外推行“民主”。其中，“經(jīng)濟(jì)安全”是核心。克林頓政府根據(jù)國際局勢的變化對軍事力量進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整，繼續(xù)加大研發(fā)以信息技術(shù)為支撐的尖端武器的力度，提高軍事人員的素質(zhì)。與此同時，開始著手信息安全領(lǐng)域的相關(guān)部署。1993年，美國政府提出興建“國家信息基礎(chǔ)設(shè)施”，即“信息高速公路構(gòu)想”，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，同時加快用高新技術(shù)對傳統(tǒng)制造業(yè)進(jìn)行改造。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和信息產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展帶動了金融和股票市場的繁榮，使美國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了有史以來不間斷增長時間最長的時期。到了90年代后期，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間安全即為保護(hù)國家信息安全的戰(zhàn)略思想被正式采納，成為美國政府政策，信息安全的概念隨之產(chǎn)生，然后納入美國國家安全戰(zhàn)略體系。由此，網(wǎng)絡(luò)時代美國國家安全戰(zhàn)略框架下的信息安全政策就產(chǎn)生了。1998年5月，克林頓頒布第63號總統(tǒng)令———《克林頓政府對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)的政策》，首次提出了“信息安全”的概念和意義。該文件開宗明義“：美國擁有世界上最強(qiáng)大的軍事力量和經(jīng)濟(jì)力量，這兩種力量相互促進(jìn)相互依賴，但是也越來越依賴某些關(guān)鍵設(shè)施和以網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的信息系統(tǒng)。”在2000年12月克林頓簽署的《全球化時代的國家安全戰(zhàn)略》文件中，“信息安全”被囊括了進(jìn)來。這標(biāo)志著新的歷史背景下，信息安全正式成為了美國國家安全戰(zhàn)略框架的重要組成部分。在對外關(guān)系上，克林頓政府堅(jiān)持一切以實(shí)現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略要點(diǎn)為根本的政策。而在利用信息技術(shù)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略目標(biāo)方面，克林頓對外政策的及時大特點(diǎn)，是把計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)作為對外貿(mào)易政策的一個重要組成部分。美國在因特網(wǎng)上的商業(yè)活動占得先機(jī)。1997年，通過因特網(wǎng)上進(jìn)行的76億美元商品交易中，美國就占了9/10；美國企業(yè)占了全世界網(wǎng)址的70%，占網(wǎng)上總收入的93%。正是基于對全球互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易巨大潛力的認(rèn)識，1997年7月，克林頓政府公布了網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易戰(zhàn)略報(bào)告《全球網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易框架》，強(qiáng)烈要求宣布互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)為全球自由貿(mào)易區(qū)，發(fā)展技術(shù)并制訂行為準(zhǔn)則。美國政府的目標(biāo)是盡可能充分地利用自身優(yōu)勢，把它研制的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和制定的內(nèi)部行為準(zhǔn)則推廣到全世界，把美國的標(biāo)準(zhǔn)作為全球的標(biāo)準(zhǔn)固定下來，從而在全球虛擬空間貿(mào)易競爭中占據(jù)主導(dǎo)地位。由此可見，在對外關(guān)系方面，發(fā)展全球網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易并主導(dǎo)國際規(guī)則的制定，已成為美國政府維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在外交事務(wù)方面，克林頓政府的政策之顯著特點(diǎn)是推行新霸權(quán)主義，大打“人權(quán)牌”，以圖將美國的人權(quán)觀和價(jià)值觀推向全世界，這是克林頓政府安全戰(zhàn)略對外部分的核心之一。其中，通過利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)行美國精英治理價(jià)值觀推廣是非常重要的。為了在世界上推行美國的國際規(guī)則，克林頓很注意使用“軟”的一手。他上臺伊始即把在國外推動民主和人權(quán)作為其外交政策的第三支柱。他提出的冷戰(zhàn)后美國對外關(guān)系新戰(zhàn)略的內(nèi)容之一便是“幫助”社會主義國家“擴(kuò)大民主和市場經(jīng)濟(jì)”，極力通過外交手段繼續(xù)在國際社會中推廣美國的價(jià)值觀。克林頓政府為美國留下的較大一筆外交“遺產(chǎn)”，當(dāng)屬以“新干涉主義”“克林頓主義”等著名的一套“軟”“硬”并重的“理論”。克林頓拋出的這套“人權(quán)高于主權(quán)”的“理論”，便是美國選擇的修改現(xiàn)行國際規(guī)則的突破口。而全球推廣互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，能相對低成本、高效率地幫助美國政府突破他國境外信息準(zhǔn)入屏障，將自己的觀念即時傳播至當(dāng)?shù)孛癖姡瑢浾撛斐捎绊憽Ｐ〔际?001年上臺后不久就爆發(fā)了“9?11”恐怖襲擊。在反恐戰(zhàn)爭的背景下，為保障美國國家信息安全，防止出現(xiàn)極端事件，美國政府進(jìn)一步提高了對信息安全的重視程度，戰(zhàn)略思想從防御為主轉(zhuǎn)為攻防結(jié)合。2003年2月，美國公布了《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》報(bào)告，提出建立美國國家網(wǎng)絡(luò)空間安全響應(yīng)系統(tǒng)，正如有學(xué)者指出的，此系統(tǒng)可謂是一個國家—民間，公共—私人合作機(jī)制。奧巴馬2009年上臺后，從軍事安全角度，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略的進(jìn)攻能力和威懾性。同時，奧巴馬政府將互聯(lián)網(wǎng)信息安全作為美國外交政策突破國家主權(quán)的便捷途徑，對外推進(jìn)國家利益以及推廣自身認(rèn)可的價(jià)值觀。同年5月，奧巴馬總統(tǒng)批準(zhǔn)公布了國家網(wǎng)絡(luò)安全評估報(bào)告：《網(wǎng)絡(luò)空間政策評估———保障可信和強(qiáng)健的信息和通信基礎(chǔ)設(shè)施》，指出“美國的經(jīng)濟(jì)和安全利益都是以信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，……，政府需要綜合考慮各方競爭的利益，制定出一個設(shè)想和計(jì)劃，以解決美國面臨的網(wǎng)絡(luò)安全問題”；6月，美國創(chuàng)建了世界上及時個網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)司令部。2010年，白宮發(fā)表了《2010國家安全戰(zhàn)略》，保障將信息安全作為國家安全工作的重點(diǎn)。與克林頓時期相比，奧巴馬時期網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略的特點(diǎn)是，網(wǎng)絡(luò)外溢效應(yīng)凸顯，虛擬空間的傳播突破了傳統(tǒng)的國界線，同時也影響到了作為最初主導(dǎo)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)內(nèi)外空間的美國政府所要處理的內(nèi)外問題。

三、信息安全在美國國家安全和對外政策中的作用日益重要

美國“國家安全”的核心目標(biāo)是主動避免自身關(guān)鍵利益受到傷害，在內(nèi)外環(huán)境中，爭取較大程度的主導(dǎo)權(quán)。作為國家安全總體戰(zhàn)略的一個部分，美國的國家信息安全戰(zhàn)略也即為此目標(biāo)服務(wù)。在當(dāng)代，信息技術(shù)與國家安全的關(guān)系越來越密切。信息安全上升到國家安全戰(zhàn)略的高度后，在美國的對外政策中起了越來越重要的作用。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。信息安全在美國的世界秩序構(gòu)建中具有十分重要的地位。喬治?里卡斯對美國的世界秩序作了貼切的描述：“首先是盡可能擴(kuò)大和鞏固生存空間，建立并鞏固一種更為廣泛的秩序，這種秩序在美國力量強(qiáng)大時是它自我表演的舞臺；在遇到失敗或力量相對衰落時是支持和復(fù)興的力量；即使美國最終衰敗時，也會“成為被人們銘記和仿效的楷模”。在網(wǎng)絡(luò)時代，美國政治精英們相信“信息就是權(quán)力”。美國政府推行的信息安全戰(zhàn)略是為美國國家安全戰(zhàn)略服務(wù)的有力工具。美國對外安全戰(zhàn)略總的要求是，防止敵對和不友好勢力對美國利益的損害，美國的中心目標(biāo)是建立一個以它為主導(dǎo)的世界秩序，信息安全無疑成為成本低、效果顯，影響既廣泛又深遠(yuǎn)的政策手段。第二次世界大戰(zhàn)后，美國的國內(nèi)外政策相互影響，兩者之間的關(guān)系越來越密切。究其原因，主要是政府和國會動輒以“國家安全”對美國的內(nèi)外政策加以詮釋。“世界秩序”則日益成為美國“國家安全”掩蓋下“霸權(quán)有理”的代名詞，它涵蓋了美國由企圖主宰世界到試圖主導(dǎo)世界的策略上的轉(zhuǎn)變過程。而信息安全則成為美國國家安全中日益重要的內(nèi)容。 國際規(guī)則是規(guī)制世界秩序的大法。美國對其信息主導(dǎo)地位的維護(hù)對全球信息安全規(guī)則產(chǎn)生了重大影響。為了使其易于接受，美國對其信息安全戰(zhàn)略（政策）重新進(jìn)行了詮釋，突出并強(qiáng)調(diào)該戰(zhàn)略中的“國際性”，極力詮釋其戰(zhàn)略目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)手段和規(guī)則制定之“道德性”，意圖在于通過“道德性”來掩蓋美國爭取國際網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)以及相關(guān)利益的真實(shí)目的，通過“國際性”來印證其“道德性”。美國在實(shí)現(xiàn)手段和規(guī)則方面精心設(shè)計(jì)，力圖使其顯得在較大程度上符合全球化和人類安全問題的時代潮流。2011年美國政府出臺的及時份《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，首次明確將互聯(lián)網(wǎng)自由納入維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全政策體系之內(nèi)，“將此項(xiàng)努力與二戰(zhàn)后建立經(jīng)濟(jì)和軍事安全的全球框架相提并論”。從這份《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》文件可以看出，信息技術(shù)在21世紀(jì)快速發(fā)展與全球普及，已經(jīng)對國際秩序造成了深遠(yuǎn)影響，美國作為國際社會霸主，意識到自己必須通過強(qiáng)調(diào)自身國家安全戰(zhàn)略的“國際性”與“道德性”來重新構(gòu)建其世界影響力的合法性與合理性。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息安全對于提高美國的綜合國力起了巨大的推動作用。實(shí)力是一國制定外交政策的基本參考標(biāo)準(zhǔn)，信息技術(shù)的發(fā)展對美國綜合國力的進(jìn)一步提高產(chǎn)生了深刻影響。美國從20世紀(jì)80年代末開始越來越重視“軟”力量的作用。其外交政策的一個顯著特點(diǎn)就是綜合使用或交替使用政治、經(jīng)濟(jì)和文化意識形態(tài)手段。約瑟夫?奈認(rèn)為，冷戰(zhàn)結(jié)束后，意識形態(tài)的沖突將讓位于更危險(xiǎn)的各種文明之間的沖突，屬于不同文化范圍的各個民族的文明之間的沖突正是為了擴(kuò)大自己的支配權(quán)；他還認(rèn)為，在當(dāng)今時代“，硬實(shí)力和軟實(shí)力同樣重要，但是在信息時代，軟實(shí)力正變得比以往更為突出”。基歐漢和奈在論述信息與權(quán)力的關(guān)系時指出：“信息和美國大眾文化的傳播增進(jìn)了美國觀念和價(jià)值觀在全球的認(rèn)知和開放”；“在21世紀(jì)，廣義的信息能力可能會成為最關(guān)鍵的權(quán)力資源”，“信息革命的最終影響是，改變政治進(jìn)程，在軟、硬權(quán)力的關(guān)系中，軟權(quán)力比過去更為重要。”網(wǎng)絡(luò)外交的出現(xiàn)，使軟實(shí)力的重要性進(jìn)一步提升。布什政府時期，美國的對外政策開始向利用綜合力量進(jìn)行調(diào)控。克林頓上臺后更加重視“軟”力量，把美國式的民主和西方資本主義經(jīng)濟(jì)作為普遍原理在全世界推廣。他在20世紀(jì)末向國會提交的《新世紀(jì)國家安全戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)，美國必須致力于外交“，為防止沖突、促進(jìn)民主、開放市場”等方面花的每一美元都肯定會在安全上得到回報(bào)。奧巴馬總統(tǒng)則更加主動地出擊，把《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》稱為“美國及時次針對網(wǎng)絡(luò)空間制定全盤計(jì)劃”。不難看出，美國政府是要將信息技術(shù)優(yōu)勢充分為己所用，營造有利于自身穩(wěn)定與發(fā)展的外部環(huán)境，通過危機(jī)管理、推廣民主和市場開放來塑造信息化時代的全球價(jià)值觀，增強(qiáng)自身國際影響力，進(jìn)而鞏固和提高國家實(shí)力。信息技術(shù)的發(fā)展對外交決策的影響越來越大。自上世紀(jì)末，美國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就已經(jīng)發(fā)生了重大變化，長期以來在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中居于主導(dǎo)地位的鋼鐵、石油、化工等產(chǎn)業(yè)的地位逐漸下降,以半導(dǎo)體、微電子、計(jì)算機(jī)、軟件業(yè)為代表的信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)迅速崛起。早在20世紀(jì)90年代，微軟、英特爾公司就已取代了美國三大汽車公司當(dāng)年的地位,成為美國經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長的主要推動力。至今，信息產(chǎn)業(yè)已成為美國較大的產(chǎn)業(yè)，伴隨著這種變化，一批新的權(quán)勢人物也涌現(xiàn)出來，對美國的對外政策產(chǎn)生了重大影響。這批新的權(quán)勢人物擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力做后盾，將逐漸在美國的政治權(quán)力架構(gòu)中扮演舉足輕重的角色。他們有能力通過參與或資助競選、游說國會、制造和影響輿論等方式影響美國內(nèi)政外交的醞釀和制定。鑒于信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)如今在美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占據(jù)的重要地位，美國政府制定對外政策（尤其是經(jīng)貿(mào)政策和知識產(chǎn)權(quán)問題）時勢必要考慮這一產(chǎn)業(yè)集團(tuán)代表的利益與要求。

四、信息安全：美國國家安全和對外政策的“雙刃劍”

互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展促進(jìn)了人類的生產(chǎn)力的提高，在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的積極作用毋庸置疑，但其“雙刃劍”的角色也不可否認(rèn)。對于美國這樣的超級大國，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對其國家安全和外交活動的影響更是雙重的。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。網(wǎng)絡(luò)安全遇到的威脅日益嚴(yán)重。計(jì)算機(jī)病毒利用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行傳播，對網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)進(jìn)行攻擊和破壞，對外交信息安全造成了嚴(yán)重威脅。黑客攻擊是另一種破壞程序，可給外交人員及國家?guī)韲?yán)重影響，甚至威脅國家和地區(qū)的安全。近些年來，不單是美國，世界其他主要國家也將信息安全列為國家安全的重要威脅。如，俄羅斯在2000年9月把國家信息化建設(shè)作為其外交的一個重要組成部分。英國政府2010年10月公布的《國家安全戰(zhàn)略》將網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)列為英國今后面臨的“最嚴(yán)重威脅”之一。隨著全球化的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)直接影響到世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)轉(zhuǎn)，控制著世界信息流動和國際經(jīng)濟(jì)命脈如何切實(shí)維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，各國尚無萬全之策，美國也不例外。對西方價(jià)值觀，特別是人權(quán)觀的影響愈發(fā)明顯。批判理論家羅伯特?考克斯指出，社會結(jié)構(gòu)是主體間互動的結(jié)果，是社會建構(gòu)而成的。人類安全和人權(quán)問題越來越受重視。按照西方資本主義的意識形態(tài)和美國自己的文化價(jià)值觀去“規(guī)范”全世界，是美國國家安全戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容，且占有越來越突出的位置。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國等西方國家把“捍衛(wèi)西方價(jià)值觀”推到外交和國家安全的前臺。20世紀(jì)90年代以來成為西方一個重要政治理論“第三條道路”宣稱的對外政策的兩大實(shí)質(zhì)，一是向全世界推廣西方的自由、民主、人權(quán)、法治等價(jià)值觀，二是推行“人權(quán)高于主權(quán)”“人權(quán)無國界”“主權(quán)有限”“主權(quán)過時論”等觀念。美國在“互聯(lián)網(wǎng)打上了美國價(jià)值觀的烙印”。但美國自身也是精英治理與個人自由之間矛盾著的混合體，一邊是現(xiàn)實(shí)，一邊是信仰及理想。“美國價(jià)值觀”在對外政策（人權(quán)問題、個人自由、道德觀）方面定調(diào)太高，看上去很美，但真正落實(shí)起來，困難很多。如屢屢發(fā)生的美國利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對國內(nèi)，特別是對別國機(jī)構(gòu)和重要人物的竊聽丑聞，最有名的是斯諾登揭秘案例，就大大削弱了美國的“道德”影響力。正在逐漸削弱美國等西方國家的霸權(quán)地位。1999年，約瑟夫?奈在《信息革命與國際安全》一書中，把信息技術(shù)革命視為21世紀(jì)美國在國際事務(wù)中保持主導(dǎo)地位、發(fā)揮更大作用的一種重要“軟力量”。美國憑借其在信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)方面的優(yōu)勢謀求全球信息化主導(dǎo)權(quán)，以獲取“信息霸權(quán)”來進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大其21世紀(jì)全球超級大國的影響力，強(qiáng)化其“全球霸權(quán)”地位。迄今為止，以美國為首的少數(shù)西方發(fā)達(dá)國家在信息領(lǐng)域仍占有很大優(yōu)勢，確立并保持著“信息霸權(quán)”。他們深信自身的政治主張和價(jià)值觀念具有優(yōu)越性和普世價(jià)值，同時對政治體制和價(jià)值觀不同的國家心存偏見，在不了解這些國家（特別是廣大發(fā)展中國家）具體歷史和現(xiàn)實(shí)國情的情況下，干涉別國內(nèi)政，制造民族間、國家間和不同宗教間的矛盾，招致了越來越多的不滿、嫉恨，為自己催生、培育了越來越多的對立面。一些宗教團(tuán)體、政治黨派、極端組織等也通過各種信息傳輸手段傳播不利于、甚至反對美國等西方國家的各種主張。從國家層面來看，全球網(wǎng)絡(luò)信息空間主要的行為體仍是各個國家，在國際體系信息安全規(guī)范仍然缺位的情況下，各國均設(shè)法擴(kuò)大本國網(wǎng)絡(luò)空間安全邊界來保障國家安全，由此產(chǎn)生的結(jié)果是合作與博弈并存。美國對此情況顯然已經(jīng)有了一定程度的認(rèn)識，但仍無法擺脫過于以自我為中心的價(jià)值判斷，白宮在2011年5的《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略：構(gòu)建一個繁榮、安全和開放的網(wǎng)絡(luò)世界》，被解讀為既是“合作的邀請”又是“對抗的宣言”。長期以來美國等西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)著互聯(lián)網(wǎng)治理的話語權(quán)，從標(biāo)榜互聯(lián)網(wǎng)“開放、共享、無國界”到借“網(wǎng)絡(luò)自由”等抨擊其他國家的網(wǎng)絡(luò)安全治理。這些不可避免地引起了其他國家或機(jī)構(gòu)層級的抵制乃至對立。總的來看，美國在信息領(lǐng)域正經(jīng)歷從“霸權(quán)”到“王權(quán)”的轉(zhuǎn)變過程。對國際關(guān)系概念和公共外交帶來挑戰(zhàn)。伴隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速發(fā)展和空間技術(shù)的應(yīng)用，傳統(tǒng)的“國家主權(quán)“”領(lǐng)空”和“領(lǐng)土”等概念受到了一定程度的影響。利用高科技手段制造和傳播旨在削弱、顛覆他國政權(quán)的信息、刺探情報(bào)或進(jìn)行洗錢等活動，給國家安全增添了新的防范問題。1965年“公共外交”概念被首次提出并得到運(yùn)用，該外交策略試圖通過現(xiàn)代信息通訊等手段影響其他國家的公眾，以幫助外交政策的形成與推行。美國是“公共外交”的有力踐行者，白宮大力開展思想文化傳播，實(shí)施外交戰(zhàn)略，在網(wǎng)絡(luò)信息空間構(gòu)建“公共外交”的實(shí)踐場域。但通過互聯(lián)網(wǎng)頻頻披露的美國政府之種種劣行，無疑也會損害美國的形象，侵蝕美國透過外交展現(xiàn)的“軟”實(shí)力和“巧”力量。此外，信息安全“雙刃劍”還體現(xiàn)在這些方面：（1）隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的深入發(fā)展，美國的國家安全正遭受著越來越大的非傳統(tǒng)威脅，對傳統(tǒng)國家政治治理模式造成了挑戰(zhàn)。（2）政府受到進(jìn)一步挑戰(zhàn)，個人、企業(yè)、非政府組織、恐怖分子、社會運(yùn)動等都成為影響國際政治的重要變量，削弱了美國及許多國家政府對本國事務(wù)的控制能力；國家外交政策的合法性在網(wǎng)絡(luò)上受到更多質(zhì)疑的同時,政府對網(wǎng)絡(luò)輿情的管理更加困難，對外交議程的控制力也會相應(yīng)減少，如美國國防部因無法合理解釋關(guān)塔那摩監(jiān)獄的虐囚事件而在網(wǎng)上廣受詬病。（3）面臨更多的國內(nèi)外問題。美國雖在建立其國際安全體系方面“成就”顯著，但用于“國家安全”上的開支增加迅猛，這固然刺激和帶動了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但同時也背負(fù)著過多的支出；它既可提高國家的安全系數(shù)，同時也增加了易受攻擊的“軟肋”。

五、結(jié)語

在過去的半個多世紀(jì)里，美國政治精英們?yōu)榱司S護(hù)國家內(nèi)部的穩(wěn)定和發(fā)展，鞏固和保持其國際超級強(qiáng)國地位，圍繞著“國家安全”進(jìn)行內(nèi)外戰(zhàn)略設(shè)計(jì)與調(diào)控，大力發(fā)展信息技術(shù)，資助并主導(dǎo)了全球化時代的互聯(lián)網(wǎng)之產(chǎn)生與發(fā)展。從上世紀(jì)90年代后期至今，美國政府已經(jīng)構(gòu)建了頗為完整的信息安全戰(zhàn)略，在其國家安全框架下，從政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和外交等多個方面統(tǒng)籌指導(dǎo)國家對外政策的制定與調(diào)整。總的說來，美國發(fā)展信息技術(shù)，將科技創(chuàng)新為己所用，迅速提高綜合國力和國際影響力的一條有效措施，是使國家信息安全與國家發(fā)展和國際地位之鞏固緊密有機(jī)地結(jié)合在一起。美國雖在建立自己的信息安全體系和實(shí)現(xiàn)國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)方面取得了顯著“成就”，但它自身在調(diào)控信息安全，主導(dǎo)對外政策的同時，也受到越來越多的內(nèi)外因素之制約。從美國自身戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的角度來看，尤其需要強(qiáng)調(diào)的是，國家信息安全作為支撐美國國家發(fā)展的一個龐大體系，涉及面非常之廣泛。在對外政策方面，由于國際環(huán)境的復(fù)雜與多元，加上與國內(nèi)因素相互交織，任何一個部分出現(xiàn)誤判，都有可能使整個系統(tǒng)出現(xiàn)漏洞，使得其他部分和其他環(huán)節(jié)的工作化為烏有。若一味強(qiáng)勢追求自身“信息安全”，既有力不從心之虞，也會增加國際合作的難度，恐生過猶不及之憂。

作者：朱丹丹 單位：外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系

國家安全論文:高職院校國家安全教育論文

一、海南省高職院校畢業(yè)生對危害國家安全的行為缺乏警惕性

經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前海南省高職院校畢業(yè)生普遍在與外國人交往過程中，警覺性不強(qiáng)。對一些從事間諜活動的人員不能加以區(qū)分甄別，極有可能在工作生活中自覺或不自覺成為這些人利用的對象。有的同學(xué)為了練習(xí)外語的聽說能力；有的虛榮心作祟，將結(jié)交外國朋友的多少作為炫耀的資本，工作生活中主動去與外國人搭訕、交朋友，缺乏辨別能力。特別是有些畢業(yè)生由于國家安全意識的薄弱，對危害國家安全的行為缺乏警惕，往往在不經(jīng)意間泄露國家機(jī)密，甚至經(jīng)不起金錢、美色等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣情報(bào)，給國家安全造成重大損失。

二、國家安全教育的缺失，海南省高職院校責(zé)無旁貸

（一）高職院校國家安全教育模式老套，滯后于形勢任務(wù)的變化

目前高職院校對學(xué)生國家安全意識的培養(yǎng)重要性認(rèn)識不足，許多高職院校認(rèn)為，大專生今后主要在一些低端行業(yè)就業(yè)，接觸不到國家核心利益，過多地關(guān)注國家安全意識培養(yǎng)意義不大，因此將主要精力集中在培養(yǎng)學(xué)生職業(yè)技能上。1.國家安全教育流于形式。高職院校對國家安全教育的重視程度不夠，教學(xué)內(nèi)容設(shè)置偏少。有的即使開設(shè)了國家安全教育課，也主要是以完成教學(xué)任務(wù)為目的，教育流于形式，走過場的現(xiàn)象依然突出。由于教育主管部門沒有作出明確的要求，因此，大多數(shù)高職院校國家安全教育沒有專門的課程設(shè)置，而只是零星的散落于《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》、《思想和中國特色社會主義理論體系概論》和《形勢與政策》等課程中，并且所占的分量也非常少。2.國家安全教育內(nèi)容陳舊、淺顯。許多高職院校在進(jìn)行國家安全教育過程中，所傳授的知識相當(dāng)一部分還是以前陳舊的知識，對于當(dāng)前國家安全形勢變化的新特點(diǎn)新趨勢、國家安全方面出現(xiàn)的新情況新問題涉及較少。教學(xué)內(nèi)容更新不及時，不能跟上國際國內(nèi)形勢變化，不能緊貼時代脈搏，自然不能滿足學(xué)生需求。3.國家安全教育理念落后。在傳統(tǒng)的國家安全教育過程中，許多高職院校側(cè)重于意識形態(tài)方面的教育，即教育學(xué)生認(rèn)清西方敵對勢力的西化、分化政策，樹立堅(jiān)定的政治立場。在施教過程中，有的片面地把國家安全理解為傳統(tǒng)安全即政治安全和國防安全，誤導(dǎo)了學(xué)生。雖然有部分學(xué)校教師在授課時較為地涉及到國家安全的7個方面，但由于課時限制、自身知識儲備等問題也僅僅是淺嘗即止、缺乏深度。而作為新時期的國家安全教育應(yīng)多方位、多角度、深層次地圍繞國家安全的基本內(nèi)容為學(xué)生進(jìn)行講解教育，幫助學(xué)生樹立總體國家安全觀，增強(qiáng)學(xué)生國家安全意識，培養(yǎng)學(xué)生維護(hù)國家安全的自覺性。

（二）高職院校國家安全教育配套設(shè)施缺乏，學(xué)生了解國家安全知識的途徑有限

高職院校在國家安全教育方面投入不多，導(dǎo)致配套設(shè)施缺乏。我們課題組走訪三亞幾所高職院校，發(fā)現(xiàn)幾乎所有學(xué)校都沒有一塊有關(guān)國家安全教育的板報(bào)、櫥窗、橫幅或標(biāo)語，學(xué)校網(wǎng)站上也沒有開辟有關(guān)欄目。學(xué)校圖書館有關(guān)國家安全教育方面的書籍也是鳳毛麟角。而且據(jù)了解，很少有學(xué)校外請國家安全部門或科研院所的專家教授進(jìn)行有關(guān)國家安全方面的知識講座，更談不上建立國家安全教育基地之類的場所。因此，學(xué)生除了從有些課堂上能夠了解到一點(diǎn)有關(guān)國家安全的知識外，其他的途徑幾乎被堵塞了。

（三）高職院校學(xué)生國家安全知識匱乏，國家安全意識淡薄

我們課題組對三亞航空旅游職業(yè)學(xué)院的學(xué)生進(jìn)行了一項(xiàng)有關(guān)國家安全知識方面的問卷調(diào)查。經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)生對國家安全認(rèn)識不，國家安全知識匱乏；對哪些行為會危害國家安全知之甚少；對一些危害國家安全的行為的危害性認(rèn)識不足，國家安全意識十分薄弱。究其原因，一是由于國家安全教育受教學(xué)內(nèi)容限制，相對于其他專業(yè)課程，內(nèi)容單調(diào)、枯燥乏味，引不起學(xué)生的興趣；二是部分教師由于沒有受過專門的培訓(xùn)，自身知識掌握不全、缺乏深度，直接影響教學(xué)的質(zhì)量和效果；三是由于學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，受“無用論”思想的影響，對國家安全知識的學(xué)習(xí)重視不夠，再加上國家安全教育一般都不是考試課程，學(xué)生沒有考試的壓力，也就不愿學(xué)、不想學(xué)。這也是導(dǎo)致學(xué)生國家安全意識淡薄的一個重要原因。

三、改進(jìn)國家安全教育教學(xué)模式，海南省高職院校義不容辭

高職院校作為教學(xué)的載體，理應(yīng)把國家安全教育提上重要議事日程，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)國家安全教育，努力改進(jìn)國家安全教育的不足之處，積極探索新的教學(xué)模式，切實(shí)增強(qiáng)學(xué)生國家安全意識，提高學(xué)生維護(hù)國家安全的能力。

（一）堅(jiān)持把課堂教學(xué)作為國家安全教育的出發(fā)點(diǎn)，努力增強(qiáng)學(xué)生國家安全意識

課堂是教師進(jìn)行國家安全教育的主陣地，是學(xué)生了解掌握國家安全知識的主要來源。高職院校要充分利用好這一舞臺，在大力開展國家安全教育的同時，加強(qiáng)愛國主義教育。愛國主義教育與國家安全教育是緊密相連、互為促進(jìn)的。學(xué)生愛國了，有了民族氣節(jié)，自然不會干危害國家安全的事，因此，我們要把愛國主義教育作為國家安全教育的基礎(chǔ)。要弘揚(yáng)愛國主義精神，保持民族文化的生命力，增強(qiáng)民族認(rèn)同感，教育學(xué)生不做傷害民族、危害國家的事。要讓學(xué)生把愛國與維護(hù)國家安全等同起來，把維護(hù)國家安全作為愛國的重要舉措、作為人生的行為準(zhǔn)則、作為平時工作生活學(xué)習(xí)的自覺。要加強(qiáng)世界觀人生觀價(jià)值觀教育，引導(dǎo)學(xué)生找準(zhǔn)自己人生的目標(biāo)，正確對待金錢美色，自覺抵制各種誘惑。要加強(qiáng)《國家安全法》的教育和學(xué)習(xí)，增強(qiáng)學(xué)生遵紀(jì)守法意識，使學(xué)生始終能夠做到自覺遵守《國家安全法》，自覺維護(hù)國家安全。

（二）堅(jiān)持把人生實(shí)踐作為國家安全教育的落腳點(diǎn)，努力提高學(xué)生維護(hù)國家安全的能力

海南地區(qū)的高職學(xué)生在校內(nèi)學(xué)習(xí)的時間一般為兩年半。院校學(xué)習(xí)后，最終大家都會走向社會，走向?qū)嵺`。高職院校對學(xué)生進(jìn)行國家安全教育的目的歸根到底是為了提高學(xué)生維護(hù)國家安全的能力，使學(xué)生在以后的人生道路上能夠自覺做到在任何時刻、任何場合牢記國家安全利益，能夠鑒別間諜的真?zhèn)危种崎g諜的誘惑，不叛國、不出賣國家利益、不做有損國家利益的事。在教育過程中，要讓學(xué)生明白哪些行為是危害國家安全的行為，哪些人是間諜，一旦發(fā)現(xiàn)間諜要積極主動向公安機(jī)關(guān)或國家安全部門報(bào)告。通過院校系統(tǒng)的國家安全教育，使學(xué)生在潛移默化中增強(qiáng)國家安全意識，提高維護(hù)國家安全的能力，走好人生的道路。

（三）堅(jiān)持把資源整合作為國家安全教育的切入點(diǎn)，努力提高教育的質(zhì)量和效果

將以往涉及到國家安全方面的教學(xué)內(nèi)容進(jìn)行資源整合，作為一門系統(tǒng)課程提煉出來，或作為形勢政策教育的一部分，并加大教育的課時量，同時將考查課改為考試課，用考試成績來檢驗(yàn)學(xué)生關(guān)于國家安全知識掌握的程度。加大對高職院校教師國家安全知識的培訓(xùn)力度，提高教師教學(xué)水平。緊跟國家安全形勢變化，及時更新教學(xué)內(nèi)容。創(chuàng)新授課形式、提高課堂教學(xué)質(zhì)量，從而提高學(xué)生對國家安全知識的興趣度。同時利用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，作為教學(xué)的輔助手段，幫助學(xué)生消化吸收課堂上的知識。加大經(jīng)費(fèi)投入力度，通過板報(bào)、櫥窗、橫幅、標(biāo)語等形式，營造濃厚的國家安全教育氛圍；在學(xué)校網(wǎng)站開辟國家安全知識專欄，為圖書館增添相關(guān)書籍，外請國家安全部門或科研院所的專家教授進(jìn)行知識講座，協(xié)調(diào)軍隊(duì)或國家安全部門，組織學(xué)生到國家安全教育基地參觀見學(xué)。總之，只有堅(jiān)持多管齊下，努力提高教育的質(zhì)量和效果，才能提高高職學(xué)生的國家安全意識。

作者：史金紅 單位：三亞航空旅游職業(yè)學(xué)院

國家安全論文:高校國家安全教育論文

一、國家主導(dǎo)

在國家安全教育的實(shí)施過程中，政府的主導(dǎo)和輿論的導(dǎo)向發(fā)揮著極其重要的作用。日本、韓國、新加坡等國對國家安全教育的重視，首先體現(xiàn)在無論是在政策的制定，還是具體工作的推進(jìn)，或者是氛圍的營造方面，政府都起主導(dǎo)和決定性的作用。同時，在傳承歷史文化、凝練民族精神、弘揚(yáng)主流思想等方面，政府又成為把握方向、為國家安全教育的有效實(shí)施保駕護(hù)航的舵手。在這些國家里，從宏觀的學(xué)校培養(yǎng)目標(biāo)到微觀的教學(xué)內(nèi)容，從人才培養(yǎng)模式到具體的教學(xué)方法，甚至于國家安全教育課程教師的選拔與任用，都強(qiáng)烈地滲透著國家意志和政府權(quán)力。

二、實(shí)踐為重

國家安全教育如果僅僅停留在內(nèi)容的宣講和空洞的說教上，那么成效可能微乎其微。日本、韓國、新加坡等國有一個普遍認(rèn)知，即“學(xué)校的課堂教育只是國家安全教育的一個環(huán)節(jié)”，雖然這一環(huán)節(jié)很重要，但是課堂教學(xué)必須與個體的實(shí)踐活動有機(jī)融合，使學(xué)生走出課堂、走向社會，了解國情、了解世情，感受課本上難以言喻的真實(shí)世界。在堅(jiān)守學(xué)校系統(tǒng)的課堂教學(xué)主陣地的同時，學(xué)校鼓勵學(xué)生廣泛地參加社會實(shí)踐活動，讓學(xué)生達(dá)到從“了解”的程度到“培育”和“形成”良好的國家安全意識。而這一切，絕不是學(xué)校能獨(dú)立完成的，需要全社會的廣泛關(guān)注，為學(xué)生提供參加實(shí)踐活動的可能性。

三、危機(jī)意識

日本、韓國、新加坡都是資源小國，在國家安全教育的實(shí)施過程中注重強(qiáng)化公民“危機(jī)意識”，將“生存”作為全體公民的共同追求。政府不僅要求每一個公民須熟悉本國的歷史和國情，還要了解本國與鄰國的關(guān)系及在亞洲、世界的地位。新加坡的學(xué)校教育更是告誡國人:“在激烈競爭的世界市場上，新加坡是一個小國，他在充斥著妒意的鄰國夾縫中生存，猶如一葉扁舟行駛在驚濤駭浪的大洋上，處境極為危險(xiǎn)，稍有不慎，便會船沉人亡。”這種形象的比喻把個人的命運(yùn)放置于國家存亡的大環(huán)境之下，使兩者休戚相關(guān)。

四、發(fā)達(dá)國家國家安全教育對我國的啟示

1．鞏固強(qiáng)化政府在高校國家安全教育中的決定性作用

國家安全教育是一項(xiàng)必須由政府倡導(dǎo)和推行的全民教育活動。近年來，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是治理體系改革的一個重要內(nèi)容，政府管理大學(xué)的重點(diǎn)落在管方向、管政策、管引導(dǎo)、管評價(jià)等方面。而由政府倡導(dǎo)和推行的國家安全教育正是政府在高校發(fā)揮作用的重要方面。政府是國家安全教育的的領(lǐng)導(dǎo)者、規(guī)劃者，也是最重要推動者和實(shí)施者，政府的高度重視，是保障國家安全教育良好效果的堅(jiān)強(qiáng)后盾。無論是國家安全教育目標(biāo)的確立、社會主義核心價(jià)值觀的倡導(dǎo)，還是抵御境外意識形態(tài)的滲透、探索網(wǎng)絡(luò)時代大學(xué)生國家安全意識教育，政府在其中都應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。要充分發(fā)揮政府在國家安全教育中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，首先要把握高校國家安全教育的方向，把堅(jiān)定正確的政治方向放在首位，還要提供強(qiáng)大的理論支持，凝聚人心、振奮斗志、促進(jìn)團(tuán)結(jié)，為高校國家安全教育的實(shí)施創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。

2．辯證看待利用東西方文化成果

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息網(wǎng)絡(luò)化的飛速發(fā)展，世界各國文化交流和交融比以往更顯頻繁。在多元文化的背景下，高校國家安全教育面臨著前所未有的巨大危機(jī):某些境外背景可疑的外教在從事教學(xué)活動的同時，騙取任教學(xué)校師生的好感和信任，再進(jìn)行非法傳教;一些敵對組織假借學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的名義，向國內(nèi)高校贈送書籍刊物，企圖攻擊黨的政策、詆毀社會主義制度;在部分合作辦學(xué)的學(xué)院中，黨團(tuán)組織被架空，思想政治工作被西化的管理覆蓋。面對這樣的情況，高校在實(shí)施國家安全教育的過程中，一方面要注重挖掘傳統(tǒng)文化在增強(qiáng)學(xué)生國民意識、珍惜現(xiàn)有幸福生活中的重要作用。同時，高校要注重拓寬大學(xué)生的視野，理性地吸收西方文化，學(xué)習(xí)西方文化中獨(dú)立自主的精神、豐富的藝術(shù)創(chuàng)造、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)等，幫助大學(xué)生以更加開放積極的心態(tài)充分利用一切有價(jià)值的文化資源。進(jìn)行國家安全教育，應(yīng)主動順應(yīng)時展的潮流，做到既弘揚(yáng)本國的文化傳統(tǒng)，又能夠借鑒吸收其他國家的先進(jìn)文化，正確處理東西方文化之間的關(guān)系。

3．理論結(jié)合實(shí)踐、顯性教育融合隱性教育

一直以來，我國高校的國家安全教育側(cè)重于采取正面的、顯性的教育方式，主要通過在學(xué)校開設(shè)與之相關(guān)的課程進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)理論的灌輸與知識的傳授。傳統(tǒng)的課堂教學(xué)雖然可以向?qū)W生系統(tǒng)地講授相關(guān)知識，是在高校開展國家安全教育最直接、也是目前最常用的一種途徑。但是這一方法實(shí)際效果并不明顯，枯燥的教學(xué)內(nèi)容和單一的教學(xué)模式甚至讓學(xué)生產(chǎn)生抵觸心理，使得國家安全教育在高校很難開展。國家安全教育要采取顯性教育與隱性教育相結(jié)合的教學(xué)模式，即在對學(xué)生進(jìn)行理論灌輸?shù)耐瑫r，注重對學(xué)生潛移默化的熏陶。與顯性教育相比較而言，隱性教育更容易被學(xué)生尤其是在校大學(xué)生接受。事實(shí)上，在高校利用隱性教學(xué)資源、轉(zhuǎn)變教學(xué)方式也是實(shí)現(xiàn)有效教學(xué)、應(yīng)對全球化浪潮、維護(hù)國家利益的必然選擇，更是注重理論聯(lián)系實(shí)際、實(shí)現(xiàn)學(xué)以致用的長遠(yuǎn)考慮。高校要采用“潤物細(xì)無聲”的方式，使刻板的說教轉(zhuǎn)變?yōu)橹R的熏陶、情緒的感染和思想的引領(lǐng)，讓學(xué)生在潛移默化中認(rèn)可“顯性課堂教學(xué)”。有效的國家安全教育一定建立在對國家的歷史、現(xiàn)狀和未來的真切了解的基礎(chǔ)上，因此實(shí)踐活動是高校國家安全教育不能忽視的載體。通過豐富多彩的社會實(shí)踐活動，才能不斷提升國家安全教育的針對性、實(shí)效性和吸引力、感染力。

4．針對“95后”特性，加強(qiáng)憂患意識教育

歷史反復(fù)證明，一個民族若是缺乏憂患意識是危險(xiǎn)的，一個國家若是不能居安思危是沒有前途的。“95后”大學(xué)生成長于網(wǎng)絡(luò)時代。從他們在網(wǎng)上的意見來看，部分學(xué)生對我國所處的國內(nèi)國際形勢了解較少，或根本不關(guān)心，缺乏應(yīng)有的憂患意識。因此，幫助大學(xué)生正確認(rèn)清中國的國情和在世界的地位，應(yīng)成為國家安全教育的重要內(nèi)容。另一方面，多數(shù)大學(xué)生覺得個人在應(yīng)對國家危機(jī)時所需承擔(dān)的責(zé)任較小，他們往往對個人發(fā)展的擔(dān)憂多于對國家、民族的憂患。這些都表明，當(dāng)今大學(xué)生的憂患意識還不足，亟需通過合理的途徑讓他們清醒認(rèn)識到自己面臨的各種深層危機(jī)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，真正形成一種民族的集體危機(jī)感。

作者：陳偉 單位：江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院

國家安全論文:外資并購中國家安全審查制度研究論文

摘要：我國對外資并購的監(jiān)管政策正處于不斷變化和調(diào)整過程中，從最初的放任自流、限制、鼓勵到現(xiàn)在逐步規(guī)范、監(jiān)管的過程。但由于我國現(xiàn)行法律關(guān)于安全審查的規(guī)定相對簡單、缺乏系統(tǒng)性和可操作性；加之，行業(yè)審查和反壟斷審查不能代替國家安全審查，因此，健全我國外資并購國家安全審查制度頗具意義。建議我國成立類似于壟斷委員會的國家安全審查委員會專門處理外資并購的國家安全審查問題，并從審查對象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)關(guān)、審查程序、救濟(jì)途徑等方面完善國家安全審查制度。

關(guān)鍵詞：外資并購國家安全審查經(jīng)濟(jì)安全審查

20世紀(jì)90年代以來，世界跨國直接投資（FDI）迅猛增長。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議（UNCTAD）歷年《世界投資報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，全球吸引FDI連續(xù)第5年呈增長態(tài)勢。2007年全球FDI增長30%達(dá)18330億美元，超過2000年的高峰，全球跨境并購仍然是2007年吸收FDI增長的主要原因【1】。2007年，在吸引外國綠地投資項(xiàng)目的數(shù)量方面，中國以1176個項(xiàng)目排在及時位【2】。2008年，因受美國次貸危機(jī)影響而產(chǎn)生金融市場動蕩以及世界經(jīng)濟(jì)下滑，發(fā)達(dá)國家貨幣和債務(wù)市場的流動性產(chǎn)生危機(jī)，并購活動受到嚴(yán)重影響。根據(jù)貿(mào)發(fā)會議對世界投資的預(yù)期，中期內(nèi)FDI仍呈增長趨勢，但跨國公司投資計(jì)劃將比2007年更為謹(jǐn)慎【3】。

在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，外資并購作為最主要的國際投資方式對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響日益顯著，作為一把“雙刃劍”，它在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時也可能危及我國經(jīng)濟(jì)安全乃至國家安全。盡管我國《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡稱《并購規(guī)定》）中涉及“經(jīng)濟(jì)安全審查”，《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）也提出對外資進(jìn)行“國家安全審查”，此外，《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）和《外商投資指導(dǎo)目錄》（以下簡稱《指導(dǎo)目錄》）對外資并購的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行比較合理地調(diào)控【4】，但總體而言現(xiàn)行法律關(guān)于國家安全審查的規(guī)定相對簡單，缺乏系統(tǒng)性與可操作性，加之，行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查并不能替代國家安全審查。因此，健全我國外資并購的國家安全審查制度便顯得重要而迫切。筆者謹(jǐn)就健全我國外資并購的國家安全審查制度發(fā)表一些粗淺的看法。

一、我國外資并購的現(xiàn)狀、規(guī)定及并購案引出國家安全的思考

（一）我國外資并購的現(xiàn)狀及法律規(guī)定

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速穩(wěn)定增長，巨大的市場、廉價(jià)的成本、寬松的政策以及日益完善的法律體系，并購（M&A）【5】在外國直接投資中所占比重越來越大【6】。然而，在2002年以前我國基本上對外資并購持謹(jǐn)慎態(tài)度，采取嚴(yán)格的審核制度。之后，隨著我國外資并購法律制度的不斷完善以及外資并購市場的開放，2002年《關(guān)于向外商轉(zhuǎn)讓上市公司國有股和法人股有關(guān)問題的通知》、《合格境外投資者境內(nèi)證券投資管理暫行辦法》的頒布，A股市場的大門被打開，2005年、2006年掀起了外資并購的浪潮。2006年中國商務(wù)部和證監(jiān)會等五部門頒布《外國投資者對上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》，開放外資作為戰(zhàn)略投資者直接投資A股市場的大門，而后頒布的《并購規(guī)定》中首次確認(rèn)換股并購（ShareSwap）的交易模式,為外資并購境內(nèi)企業(yè)擴(kuò)寬了渠道和手段。

作為我國規(guī)范外商投資準(zhǔn)入行業(yè)具有可操作性的法律，1995年頒布的《指導(dǎo)目錄》，歷經(jīng)了1997、2001、2004、2007四次修訂，反映了我國利用外資的目標(biāo)與方式的變化。其中《指導(dǎo)目錄（2007年修訂）》反映中國利用外資方式的變化：鼓勵類條目數(shù)量大幅增加；服務(wù)業(yè)對外開放進(jìn)一步擴(kuò)大；調(diào)整單純鼓勵出口的導(dǎo)向政策；對部分涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)持謹(jǐn)慎開放的態(tài)度，以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

近年來，外資并購境內(nèi)企業(yè)的特點(diǎn)日益明顯：斬首式并購【7】、控股性并購加強(qiáng)、行業(yè)性并購、并購主體具有市場優(yōu)勢的跨國企業(yè)明顯增加。外資并購過程中，許多知名民族品牌的消失、國家資產(chǎn)的流失以及外資行業(yè)壟斷的威脅，人們?nèi)找骊P(guān)注外資并購國內(nèi)品質(zhì)企業(yè)可能導(dǎo)致行業(yè)壟斷以及危及民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。不少人擔(dān)心外資的惡意并購對國家經(jīng)濟(jì)安全的影響，提議建立類似美國、加拿大等國的外資并購審查機(jī)制，特別是國家安全審查方面。

2006年，國家六部委修訂的《并購規(guī)定》第12條【8】，2008年8月1日施行的《反壟斷法》第31條【9】，設(shè)置了類似于美國所謂的“艾克森—弗洛瑞奧條款”（Exon-Florioprovision）【10】的關(guān)于“國家安全審查”的規(guī)定，體現(xiàn)了我國開始對外資并購中國家安全問題的關(guān)注與重視。

（二）外資并購案引出國家安全審查法律問題的思考

中國作為消費(fèi)型大國的特點(diǎn)及經(jīng)濟(jì)持續(xù)強(qiáng)勢，日趨成熟的法律環(huán)境，吸引了跨國機(jī)構(gòu)的逐利目光。2005年起，國際并購大腕們從容不迫地收購我們的金融保險(xiǎn)、商業(yè)服務(wù)、消費(fèi)品、基礎(chǔ)材料、機(jī)械以及食品酒類等領(lǐng)域的優(yōu)良或不良資產(chǎn)，部分產(chǎn)業(yè)已出現(xiàn)被外資壟斷的傾向。其中，凱雷收購徐州工程機(jī)械集團(tuán)案和索尼收購成都索貝案引起了社會對外資并購相關(guān)問題的研究，特別是對外資并購是否需要進(jìn)行國家安全審查的探討。

1、凱雷收購徐州工程機(jī)械集團(tuán)案【11】、索尼收購成都索貝案【12】及引發(fā)法律思考

2005年10月25日，徐工集團(tuán)與凱雷徐工機(jī)械實(shí)業(yè)有限公司（以下簡稱凱雷徐工）簽訂《股權(quán)買賣和股本認(rèn)購協(xié)議》與《合資合同》，股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資完成后，凱雷徐工將持有徐工機(jī)械85%的股權(quán)。該方案在向商務(wù)部報(bào)批過程中，凱雷針對中國機(jī)械行業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)動的“斬首”行動引起中國財(cái)經(jīng)界的警覺【13】。迄今為止該并購方案尚未通過商務(wù)部的審批，凱雷并購徐工案也成為外資并購政策的一個風(fēng)向標(biāo)。【14】

該案引起國人對幾個問題的關(guān)注：及時、凱雷并購徐工的價(jià)格是否為價(jià)格，競價(jià)高是否是并購方案？第二、凱雷并購徐工的價(jià)格是否有賤賣國有資產(chǎn)之嫌？第三、徐工賣給財(cái)務(wù)投資者對徐工的未來發(fā)展是否有利？第四、裝備制造業(yè)是為其他行業(yè)提供母機(jī)和裝備的產(chǎn)業(yè)，在某種意義上，裝備制造業(yè)的發(fā)展直接決定了國民經(jīng)濟(jì)其他行業(yè)的現(xiàn)代化水平。徐工機(jī)械作為外國工程機(jī)械的龍頭企業(yè)，如果被凱雷控股，是否會威脅裝備制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全？

相較徐工并購案而言，2003年商務(wù)部批準(zhǔn)的索尼收購成都索貝的方案【15】，此次收購的成功引起以行業(yè)內(nèi)的質(zhì)疑和擔(dān)憂，因?yàn)樵摪敢呀?jīng)對中國的廣電產(chǎn)業(yè)帶來實(shí)質(zhì)上的隱患，涉及我國產(chǎn)業(yè)安全問題。理由如下：⑴產(chǎn)業(yè)安全問題。索尼收購索貝的意圖，顯然是因?yàn)槲覈髽I(yè)非線性技術(shù)的發(fā)展對其技術(shù)優(yōu)勢地位的巨大沖擊。收購后索尼可以通過經(jīng)營決策來限制索貝該技術(shù)的發(fā)展，同時也可以遏制擁有類似技術(shù)的其他中國企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)自己的優(yōu)勢地位。⑵信息安全問題。廣電產(chǎn)業(yè)是關(guān)系到國家信息安全的領(lǐng)域，如果這個領(lǐng)域的設(shè)備和集成服務(wù)被外國廠商壟斷，那么對中國廣電事業(yè)的健康發(fā)展將帶來隱患。

從法律角度思考，此類問題可歸結(jié)為：“產(chǎn)業(yè)安全”是否關(guān)系到“國家經(jīng)濟(jì)安全”？我國是否需要對外資并購進(jìn)行國家安全審查？對外資并購的“安全”審查究竟是“經(jīng)濟(jì)安全”還是“國家安全”？外資并購審查和反壟斷審查能夠替代國家安全審查呢？

2、關(guān)于“國家安全”、“國家經(jīng)濟(jì)安全”的涵義的解讀

《并購規(guī)定》第12條中出現(xiàn)了“國家經(jīng)濟(jì)安全”的術(shù)語，《反壟斷法》第31條中出現(xiàn)了“國家安全”的術(shù)語，而學(xué)術(shù)界大多數(shù)將外資并購的安全審查解讀為經(jīng)濟(jì)安全審查。

“經(jīng)濟(jì)安全”的概念最早源于1980年日本《國家綜合安全報(bào)告》。國家經(jīng)濟(jì)安全歸納成國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)利益不受外國和國際威脅的一種狀態(tài)，可從內(nèi)部機(jī)制和外部環(huán)境兩個方面把握。從內(nèi)部機(jī)制而言，國內(nèi)要有一個良性的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，能夠保障國民經(jīng)濟(jì)健康有效地運(yùn)行，杜絕發(fā)生經(jīng)濟(jì)崩潰的危險(xiǎn)；從外部環(huán)境看，能夠保障本國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程不受來自其他國家和地區(qū)的相關(guān)組織力量的威脅與控制，并且有抵御國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融風(fēng)險(xiǎn)沖擊等方面的能力。簡言之，國家經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)是指國家經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中重大的經(jīng)濟(jì)利益不受威脅和侵犯的狀態(tài)。【16】相較而言，“國家安全”是一個更廣泛的概念，既包括傳統(tǒng)的國防、軍事安全，也包括國家經(jīng)濟(jì)安全、文化安全。

據(jù)此，產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)包含在國家經(jīng)濟(jì)安全的范圍內(nèi)，而國家經(jīng)濟(jì)安全作為國家安全的分支，故產(chǎn)業(yè)安全也包含在國家安全的范圍內(nèi)。從保護(hù)國家安全與有效利用外資的角度，筆者認(rèn)為應(yīng)該對兩者進(jìn)行區(qū)分以及界定。《并購規(guī)定》中“國家經(jīng)濟(jì)安全”的應(yīng)從更廣泛的意義上去考慮，不僅僅限于經(jīng)濟(jì)安全，在審查時可以將國防、軍事安全的考量因素納入國家安全的范圍。因此，根據(jù)立法目的將其解釋為國家安全更有利于我們判斷。

3、設(shè)立國家安全審查制度的爭議及我見

各界對外資并購境內(nèi)企業(yè)能否威脅國家安全，是否應(yīng)當(dāng)設(shè)立國家安全審查制度尚存在爭議。反對者主張無須單獨(dú)設(shè)立國家安全審查制度，認(rèn)為很多人持有的“泛國家經(jīng)濟(jì)安全論”就是矯枉過正的典型，歸納起來理由如下：（1）外資并購境內(nèi)企業(yè)后會受中國法律的約束以及中國政府管理，并不會威脅中國經(jīng)濟(jì)安全更別論國家安全；（2）如果通過并購，外資形成壟斷，可以通過反壟斷法加以約束；（3）如果片面強(qiáng)調(diào)國家安全審查，則不利于積極有效地利用外資。【17】

筆者認(rèn)為，以上觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上混淆了反壟斷審查與國家安全審查兩種制度的理論基礎(chǔ)、目的以及價(jià)值取向。雖然針對外商的國家安全審查與反壟斷審查實(shí)質(zhì)上都對外資進(jìn)行某種程度的限制，但國家安全審查的理論基礎(chǔ)是國家主權(quán)原則，立法目的是為了保護(hù)國家的產(chǎn)業(yè)安全、經(jīng)濟(jì)安全及國土安全；而反壟斷審查的理論基礎(chǔ)是政府對“市場失靈”的干預(yù)，立法目的是規(guī)制壟斷和保護(hù)競爭，無法約束那些并未破壞公平競爭秩序卻危害國家安全的行為。如外資并購境內(nèi)企業(yè)后，減少對被并購企業(yè)研發(fā)部門的投入，削弱被并購企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，對被并購企業(yè)的品牌進(jìn)行雪藏等，這些為政府無權(quán)涉足的方面【18】。尤其是對于境內(nèi)關(guān)系國計(jì)民生或是對國防有影響的重要行業(yè)龍頭企業(yè)，一旦被外資企業(yè)控制，極有可能威脅國家經(jīng)濟(jì)安全【19】。但是，無論是在外資并購過程中還是在并購成功后的經(jīng)營過程中，只要外資企業(yè)沒有實(shí)施不正當(dāng)競爭行為也沒有違反《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定，那么，即便存在危及行業(yè)安全和國家安全的可能性，我們也無法依據(jù)《反壟斷法》及《反不正當(dāng)競爭法》對此加以審查與監(jiān)控，從而形成法律監(jiān)管的空白地帶。因此，無論是出于法律完善的要求還是實(shí)踐需要的考量，我國健全外資并購國家安全審查機(jī)制具有必要性與緊迫性。

二、我國外資并購的國家安全審查制度的現(xiàn)狀及缺陷

（一）我國外資并購國家安全審查制度的演變及發(fā)展

隨著對外開放的深入，中國逐步融入經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，對外資并購的監(jiān)管政策也處于不斷變化和調(diào)整過程中。二十世紀(jì)九十年代初期“中策現(xiàn)象”【20】出現(xiàn)時，中國對外資并購的監(jiān)管基本上處于放任自流的狀態(tài)；二十世紀(jì)九十年代中期次外資并購達(dá)到高潮，特別是在經(jīng)歷了“北旅并購案”和“江鈴并購案”后，中國對外資并購采取了限制或禁止的政策；中國加入WTO后，考慮到入世保障以及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，中國對外資并購采取了鼓勵政策；近兩年來，隨著外資并購的不斷增加，外資并購對中國經(jīng)濟(jì)的影響逐步加大，中國開始逐步對外資并購進(jìn)行規(guī)范。從總體上看，中國對外資并購的監(jiān)管經(jīng)歷了一個從放任自流、限制、鼓勵到規(guī)范的過程。

針對社會中普遍存在的關(guān)于外資斬首并購和產(chǎn)業(yè)安全的擔(dān)憂，特別是“凱雷并購徐工案”引發(fā)的國家經(jīng)濟(jì)安全討論，國家相關(guān)部委在悄無聲息中確立了“國家經(jīng)濟(jì)安全”的審查原則。

在商務(wù)部審批徐工并購案懸而未決的情況下，國務(wù)院于2006年2月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》規(guī)定【21】，某種程度上表明了政府對可能涉及國家安全的重要行業(yè)的保護(hù)立場。

2006年8月的《并購規(guī)定》第12條第1款對“涉及國家經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)該向商務(wù)局進(jìn)行申報(bào)”的措詞相較于2003年4月12日施行的《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》第19條第2款“影響國家經(jīng)濟(jì)安全的，商務(wù)部可以要求外國投資者做出報(bào)告”的措辭，由任意申報(bào)到強(qiáng)制申報(bào)的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了我國立法對國家經(jīng)濟(jì)安全的重視。而第2款的規(guī)定表明了商務(wù)部對可能存在的影響國家經(jīng)濟(jì)安全因素的外資并購享有審查權(quán)。

2006年11月，國家發(fā)改委《利用外資“十一五”規(guī)劃》，明確提出“加強(qiáng)對外資并購涉及國家安全的敏感行業(yè)重點(diǎn)企業(yè)的審查和監(jiān)管，確保對關(guān)系國家安全和國計(jì)民生的戰(zhàn)略行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的控制力和發(fā)展主導(dǎo)權(quán)。”

2007年1月，國務(wù)院國資委《關(guān)于企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對于外資并購方作出了“受讓方的受讓行為不得違反國家經(jīng)濟(jì)安全方面的限制性或禁止性規(guī)定”。

2008年8月1日起施行的《反壟斷法》第31條：“對外資并購境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國家安全審查。”

至此，“國家安全”的立法由部門規(guī)章上升到了全國法律層面的高度，在現(xiàn)今的經(jīng)濟(jì)全球化背景下，中國立法部門日益關(guān)注國家安全問題。

（二）我國外資并購國家安全審查制度的缺陷

盡管政府高度重視外資并購，出臺了一系列涉及多個行業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)，但仍存在法律制度上的缺陷。

1、缺乏完整的法律法規(guī)體系。

我國關(guān)于外資并購方面的監(jiān)管法律體系及戰(zhàn)略意圖不清晰，政策搖擺幅度大，主要表現(xiàn)在以下幾方面：1、沒有一部能統(tǒng)率外資并購相關(guān)法律規(guī)范的基本法，外資并購立法在不同效力層次與和規(guī)制領(lǐng)域上必然缺乏相互配合，缺乏體系性，并經(jīng)常出現(xiàn)法律規(guī)范的相互沖突和無法可依的狀況。2、外資并購立法層次低，缺乏性。在涉及外資并購的法律法規(guī)中，除了《反壟斷法》、《公司法》、《證券法》是國家立法機(jī)構(gòu)頒布的以外，其余大多數(shù)是各個部委以“條例”、“實(shí)施細(xì)則”、“辦法”、“規(guī)定”等名稱出現(xiàn)的行政性法規(guī)、政府規(guī)章。3、政策不確定性大，朝令夕改。

2、缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范意識。

外資并購風(fēng)險(xiǎn)來自三個方面：資產(chǎn)造假、資產(chǎn)流失問題；產(chǎn)品、服務(wù)壟斷問題；外資之間在中國境內(nèi)的激烈競爭給中國產(chǎn)業(yè)造成損害。保障本國經(jīng)濟(jì)安全是引進(jìn)外資不可逾越的前提。確保國家經(jīng)濟(jì)需要建立起完備的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，應(yīng)包括反不正當(dāng)競爭競爭法律體系、反壟斷法律體系和國家經(jīng)濟(jì)安全許可認(rèn)證體系。

3、缺乏具體可操作的實(shí)施細(xì)則。

外資并購的相關(guān)法律規(guī)則可操作性不強(qiáng)，特別是國家安全審查的實(shí)施規(guī)則的缺失，不利于對外資并購中的負(fù)面效果的制約。

我國對外資并購的安全審查尚不夠，由于行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查并不能替代國家安全審查，現(xiàn)行的行業(yè)準(zhǔn)入審查和反壟斷審查最多只是對國家經(jīng)濟(jì)安全方面的審查，對外資并購的審查應(yīng)當(dāng)對廣泛的國家安全，包括國防、軍事安全進(jìn)行審查。我國已經(jīng)意識到了“行業(yè)安全”、“國家經(jīng)濟(jì)安全”、“國家安全”的區(qū)別以及在外資引進(jìn)方面的不同價(jià)值取向，并在《反壟斷法》中加以規(guī)定。但在《反壟斷法》中“國家安全”的規(guī)定僅僅是概念的提出，尚未規(guī)定具體的實(shí)施細(xì)則，亟待健全和完善。

三、健全我國外資并購中安全審查制度的意見和建議

（一）確定外資并購中國家安全審查制度的價(jià)值取向

不可否認(rèn)的是，各國對外資并購本國企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管的程度取決于該國在外資并購問題上的價(jià)值取向，此價(jià)值取向通常根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)和社會情況的特殊性以及不同時期的不同側(cè)重而有所變化。盡管各國具體做法有所差異，但總的趨勢是，各國都承認(rèn)與允許跨國并購，在鼓勵和支持外資并購國內(nèi)企業(yè)的同時，為了維護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)的獨(dú)立性，防止本國經(jīng)濟(jì)對外資的過度依賴，各國對外資并購采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，對外資進(jìn)入的行業(yè)加以一定限制。

在確定我國有關(guān)外資并購的立法價(jià)值取向時，既要借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，又要考慮我國的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況以及外資并購的特殊影響。主要考慮兩個因素，一是外資作為重要的國際私人直接投資，在我國已經(jīng)大量出現(xiàn)，給我國帶來積極影響；二是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚未成熟，企業(yè)的生存和競爭能力還相對較弱，民族工業(yè)還需適當(dāng)保護(hù)。假如地開放我國的資本市場，無限制無選擇地引進(jìn)外資，將會影響我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，危及行業(yè)安全乃至國家經(jīng)濟(jì)安全，這是個不容忽略和回避的事實(shí)。因此，目前階段應(yīng)該綜合考慮各方面因素，審慎對待外資并購這種投資方式。

1、允許和鼓勵外資并購我國企業(yè)

我國在立法取向上應(yīng)該允許與鼓勵外資并購我國企業(yè)。究其原因，在經(jīng)濟(jì)全球化、資本國際化的今天，允許和鼓勵外資并購作為各國的通行做法，有其重要意義。及時，外資并購有利于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整；第二，外資并購不僅能夠給被并購企業(yè)帶來大量現(xiàn)金流量，而且有利于企業(yè)更新裝備，提高技術(shù)水平；第三，外資并購可以使國內(nèi)企業(yè)更快地融入國際生產(chǎn)體系。被并購企業(yè)參與跨國公司的全球產(chǎn)業(yè)鏈，按照跨國公司的全球戰(zhàn)略充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)分工效益，更為重要的是能夠充分利用跨國公司在全球的營銷網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)等資源拓展生存與發(fā)展空間。

允許和鼓勵外資并購是從其積極意義考慮，是經(jīng)濟(jì)全球化的必然要求。

2、合理限制外資并購的范圍

允許和鼓勵外資并購并不表明對外資并購自由開放，允許與鼓勵外資并購應(yīng)當(dāng)有限度，以防止和消除因外資并購而產(chǎn)生的消極影響。總結(jié)各國通行做法，各國對外資并購基本上都有限制性要求。以美國為例，雖然對外資并購采取開放政策，但實(shí)際上，美國對可能造成其市場過度集中、導(dǎo)致限制競爭，危及或可能危及其國家經(jīng)濟(jì)安全的并購是嚴(yán)厲禁止的。這些法律法規(guī)集中體現(xiàn)在《謝爾曼法》、《聯(lián)邦交易委員會法》以及《克萊頓法》等反壟斷法的適用上。此外，為了保障國家經(jīng)濟(jì)安全，美國在某些行業(yè)領(lǐng)域限制外資進(jìn)入。

從我國的實(shí)際情況出發(fā)，改革開放起步較晚，市場經(jīng)濟(jì)體系還未建成，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)尚需進(jìn)一步調(diào)整與完善，外資并購的負(fù)面效果可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡。此外，我國民族工業(yè)起步晚，缺乏足夠的實(shí)力與跨國公司抗衡，外資的大肆入侵將不可避免地破壞民族工業(yè)的發(fā)展，甚至?xí)斐蓺缧源驌簟Ｒ虼耍挥袑ν赓Y進(jìn)行合理限制，才能夠更好地維護(hù)和發(fā)展良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保護(hù)民族工業(yè)，確保國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全。可見，合理限制外資并購是克服其消極影響的必然要求。

（二）明確我國外資并購中安全審查制度的性質(zhì)與定位

筆者認(rèn)為，要健全我國外資并購中安全審查制度，必須首先在立法上解決以下問題：我們究竟應(yīng)主張國家安全還是國家經(jīng)濟(jì)安全，抑或產(chǎn)業(yè)安全？對這三者如何界定與區(qū)別？其意義何在？國家經(jīng)濟(jì)安全與反壟斷是否合一？國家安全審查應(yīng)采用何種模式？

關(guān)于國家安全、國家經(jīng)濟(jì)安全及產(chǎn)業(yè)安全的界定，筆者在前文中已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)論述。三者的本質(zhì)均是國家利益，國家經(jīng)濟(jì)安全是國家安全的分支，而產(chǎn)業(yè)安全應(yīng)該歸屬于國家經(jīng)濟(jì)安全。從邏輯角度考慮，國家安全作為屬概念，經(jīng)濟(jì)安全、國防安全、文化安全作為種概念，若外資并購過程中涉及經(jīng)濟(jì)安全外的其他種概念，而我國立法中并未囊括，屆時無論是擴(kuò)大解釋還是將其他情況納入國際經(jīng)濟(jì)安全范圍，一則違反邏輯關(guān)系，不符合法律確定性與可預(yù)見性的要求；二則不利于保護(hù)本國利益，真正實(shí)現(xiàn)國家安全審查的價(jià)值。

當(dāng)然，我們在強(qiáng)調(diào)國家安全審查的同時，應(yīng)該避免對國家安全審查期望過高，不能過于夸大國家安全審查的作用。我國外資并購的實(shí)踐中存在國有資產(chǎn)賤賣、稅收流失、不公平關(guān)聯(lián)交易、經(jīng)濟(jì)壟斷行為、侵害被并購企業(yè)職工合法權(quán)益、民族品牌消失等問題，但這些現(xiàn)象的診治是多個法律部門的共同課題，需要完善國有資產(chǎn)管理法、稅法、公司法、反壟斷法、勞動法、知識產(chǎn)權(quán)法并加強(qiáng)其可操作性，把上述現(xiàn)象一概歸為外國投資帶來的“國家安全隱患”不大合理。

（三）健全我國外資并購安全審查具體制度的構(gòu)想

為了妥善平衡外資利用與國家安全的關(guān)系，筆者建議我國成立類似于壟斷委員會的國家安全審查委員會專門處理外資并購的國家安全審查問題，并完善安全審查的相關(guān)規(guī)定。首先，根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要對《指導(dǎo)目錄》進(jìn)行相應(yīng)修改，為“國家安全”所涉及的戰(zhàn)略行業(yè)以及重點(diǎn)企業(yè)提供具體指引，避免行政裁量權(quán)的不當(dāng)行使而對外資開放政策造成沖擊。其次，或在《并購規(guī)定》或通過專門立法將經(jīng)濟(jì)審查機(jī)關(guān)、標(biāo)準(zhǔn)、期限、程序等重要因素予以明確，使其具有可操作性。

考慮到確定《指導(dǎo)目錄》中具體哪些行業(yè)屬于涉及國家安全的戰(zhàn)略行業(yè)，通常是從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及國家發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，涉及政策、政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技等多方面。筆者在這里不加以論述，僅從法律角度就外資并購國家安全審查中涉及的重要因素加以探討，如審查對象、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查機(jī)關(guān)、審查程序、救濟(jì)途徑。

1、明確界定外資并購國家安全審查的對象

關(guān)于外資并購安全審查的對象，最關(guān)鍵的是對外資的界定。各國普遍以投資者國籍的標(biāo)準(zhǔn)來區(qū)分，分別為設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)、資本來源地標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際控制主義標(biāo)準(zhǔn)。《并購規(guī)定》將外國投資者作了廣義的理解，包括外國投資者和外商投資企業(yè)，并對外國投資者的認(rèn)定采取實(shí)際控制原則【22】。筆者認(rèn)為，我國對投資者國籍判斷的標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)際控制主義為主，兼顧設(shè)立地標(biāo)準(zhǔn)以及資本來源地標(biāo)準(zhǔn)。

外資并購主要是指外國投資者通過兼并或收購的形式而取得公司的控制權(quán)。兼并是指一公司企業(yè)將其他公司企業(yè)并入本企業(yè)，而使后者失去法人資格，即吸收合并，又稱“全部收購”；收購是指一個公司企業(yè)通過購買其他公司企業(yè)全部或部分資產(chǎn)或股權(quán)，以實(shí)現(xiàn)對該公司企業(yè)的控制，而被收購公司企業(yè)人具有獨(dú)立法律人格。【23】西方學(xué)者把企業(yè)兼并和收購簡稱為M&A（Merger&Acquisition），我國通常地將其譯為并購或購并、兼并、收購、合并、并購（購并）等詞語。《并購規(guī)定》在對“并購”行為進(jìn)行闡述時，考慮到此前已經(jīng)有立法對外國投資者兼并境內(nèi)企業(yè)行為的規(guī)定，為了避免立法上的重復(fù)與沖突，僅對外資收購行為進(jìn)行了約束。筆者認(rèn)為，國家安全審查的并購行為應(yīng)該包括兼并和收購兩種行為。

2、細(xì)化外資并購國家安全審查的標(biāo)準(zhǔn)

《并購規(guī)定》就我國對外資并購進(jìn)行經(jīng)濟(jì)安全審查的及時個標(biāo)準(zhǔn)就是，外國投資者進(jìn)行的外資并購行為實(shí)際取得了被并購企業(yè)的控制權(quán)，但對于控制權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)尚無規(guī)定。實(shí)踐中往往采取51%以上的控股與不及51%的相對控股加以判斷。參照美國對“控股”的解釋：（1）實(shí)體主要財(cái)產(chǎn)的一部分或全部銷售、租賃、抵押或其他讓與；（2）實(shí)體的解散；（3）實(shí)體生產(chǎn)或研發(fā)設(shè)施的關(guān)閉或遷移；（4）解除或不履行該實(shí)體的合同；（5）就前面四項(xiàng)中的事物修改實(shí)體的組織大或組成協(xié)議。筆者認(rèn)為我國對控制權(quán)的解釋存在明顯缺陷，過于籠統(tǒng)簡單。

根據(jù)美國、加拿大等國對外資并購國家安全審查的相關(guān)規(guī)定，均采取了列舉的方式對國家安全的標(biāo)準(zhǔn)加以闡述。筆者認(rèn)為我國的國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)宜采取列舉的方式，以提高國家安全審查制度的透明性。同時應(yīng)輔以彈性條款，以便對國家安全方面的問題予以更周延的保護(hù)。

具體而言，我國外資并購國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)可以考慮如下因素：（1）外資并購對國防安全所需要的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成影響；（2）該產(chǎn)業(yè)滿足國防安全需要的能力及其重要性；（3）外資并購是否與國家政策、產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)政策一致；（4）外國投資者對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和商業(yè)活動的控制，對我國國家安全是否造成影響；（5）計(jì)劃或正在進(jìn)行的交易對我國在影響國家安全領(lǐng)域中的國際技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位的潛在影響；（6）外資并購對我國國際競爭力的貢獻(xiàn)。進(jìn)而細(xì)化出我國外資并購國家安全審查的可操作具體的標(biāo)準(zhǔn)。

3、健全我國外資并購國家安全審查的機(jī)關(guān)

《并購規(guī)定》對國家經(jīng)濟(jì)安全的審查機(jī)關(guān)僅僅規(guī)定為商務(wù)部會同相關(guān)單位進(jìn)行審查，但尚未明確具體的相關(guān)單位，使得國家經(jīng)濟(jì)安全的審查機(jī)關(guān)存在不確定性。《反壟斷法》雖然設(shè)立了反壟斷委員會【24】，并規(guī)定了其職能，但并未明確細(xì)化該反壟斷委員會的組成和工作細(xì)則。

由于外資并購國家安全審查是十分復(fù)雜的過程，涉及的范圍廣泛，不論是軍用工業(yè)、國防設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)，還是民用事業(yè)、企業(yè)設(shè)施、科學(xué)技術(shù)等諸多產(chǎn)業(yè)，各種因素都可能對國家安全產(chǎn)生影響。況且，國家安全審查本身不是僅僅依靠實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷就可以解決的問題。因此，在外資并購國家安全的具體審查過程中，每個組成部門能否就外資并購對其管轄行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的安全的影響程度做出判斷顯得尤為重要。但若無牽頭部門將相關(guān)判斷并綜合分析做出最終評判，將會導(dǎo)致國際安全審查拖延且流于形式。因此，需要某牽頭部門將各部委的評判結(jié)果匯總，通過調(diào)查、綜合評估、聽取多方（各部委、并購涉及行業(yè)的行業(yè)協(xié)會、并購當(dāng)事方）意見的方式，最終做出判斷并向全國人大委員會及國務(wù)院總理提交評估報(bào)告。

借鑒發(fā)達(dá)國家關(guān)于國家安全審查的立法和實(shí)踐，建立我國科學(xué)完善的外資并購國家安全審查制度，審查機(jī)關(guān)應(yīng)由多個國家部門，如國防部、國家安全部、發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、國資委、科工委、司法部等共同組成，同時設(shè)立一個類似于反壟斷委員會的國家安全審查委員會作為各部委牽頭機(jī)關(guān)，協(xié)調(diào)各部委工作，主導(dǎo)國家安全審查的有效進(jìn)行。

4、完善我國外資并購國家安全審查的程序

筆者認(rèn)為，外國并購國家安全審查程序包括四個環(huán)節(jié)：申報(bào)（干預(yù)）階段、初審階段、調(diào)查階段與決定階段。

（1）申報(bào)（干預(yù)）階段。《并購規(guī)定》規(guī)定國家經(jīng)濟(jì)安全審查可以通過兩種途徑啟動：一是交易方的主動申報(bào)，二是政府強(qiáng)制干預(yù)。但對交易方申報(bào)或政府干預(yù)適用于哪個交易階段沒有明確，筆者認(rèn)為我國的外資并購國家安全審查適用于交易計(jì)劃階段和交易完成后的某段時期。公務(wù)員之家

（2）初審階段。我國法律對此尚未規(guī)定，筆者認(rèn)為可以參考美國的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)交易方申報(bào)或政府干預(yù)后，外資并購安全審查就進(jìn)入了45天的初審階段。此階段，國家安全審查委員會秘書處將此次外資并購的相關(guān)資料轉(zhuǎn)發(fā)給審查委員會各成員機(jī)關(guān)，由其對外資并購交易進(jìn)行具體審查，形成自己的意見后匯總到國家安全委員會進(jìn)行綜合考慮，形成初步意見，決定是否對該并購交易提起調(diào)查。

（3）調(diào)查階段。國家安全委員會成立專門的調(diào)查委員會對進(jìn)入調(diào)查階段的并購交易通過實(shí)地調(diào)查、專業(yè)跟蹤、召開聽證會等方式了解并購的真實(shí)情況并根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)對外資并購是否影響國家安全做出自己的判斷。調(diào)查時間應(yīng)該限定在60日內(nèi)，如若因案件復(fù)雜，則經(jīng)總理批準(zhǔn)可以延長30天。

（4）決定階段。國家安全委員會根據(jù)調(diào)查委員會提交的調(diào)查報(bào)告組織成員機(jī)關(guān)召開會議，做出最終決定。

5、明確我國外資并購國家安全審查的救濟(jì)途徑

如果當(dāng)事方或者利益相關(guān)方不同意外資并購國家安全審查機(jī)構(gòu)的決定，是否有相應(yīng)的救濟(jì)方式，我國法律尚未規(guī)定。而按照我國現(xiàn)行法律，在涉及外資并購國家安全審查的救濟(jì)途徑時存在制度缺陷。譬如：通常國家安全審查行為應(yīng)視為具體的行政行為，根據(jù)我國行政法的規(guī)定，對其救濟(jì)可以采取復(fù)議或訴訟方式。但是由于國家安全審查的特殊性，外資并購國家安全審查機(jī)關(guān)本身就是國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，所作出的審批結(jié)果代表了政府的意思，可以視為國務(wù)院的行為。特別是根據(jù)《行政復(fù)議法》第14條的規(guī)定：國務(wù)院依照本法的規(guī)定所作的裁決為最終裁決【25】。這種最終裁決意味著剝奪了行政相對人對該行為的訴權(quán)和人民法院對該行為的司法審查權(quán)。法律設(shè)定行政終局裁決行為，是出于考慮到有的行政行為的專業(yè)性比較強(qiáng)，而且比較復(fù)雜，人民法院行使合法審查權(quán)有一定的難度；有的行政行為涉及到國家安全等事項(xiàng)，行政爭議的解決需要及時而迅速。顯然這種通過行政機(jī)關(guān)“自行救濟(jì)”的辦法，在公信力方面存在質(zhì)疑。也有學(xué)者提出，《行政復(fù)議法》賦予國務(wù)院對某些行政行為具有最終效力，就與“訴訟是保障公民權(quán)益的一道屏障”的理念有所矛盾。因?yàn)椤坝袡?quán)利必有救濟(jì)”，任何法律上（公法或私法）的爭訟，都應(yīng)由法院裁判，公民也有請求法院裁判的權(quán)利，這種權(quán)利不可輕易剝奪。【26】

筆者認(rèn)為，國家安全審查作為一種特殊的行政行為，不同于其他一般的行政行為，其涉及國家安全事宜，即便允許行政訴訟，法院在某種程度上很難恰當(dāng)審理。因此，筆者主張從法理學(xué)“無救濟(jì)則無權(quán)利”角度考量，我們應(yīng)該對國家安全審查的結(jié)果提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑；同時考慮到我國現(xiàn)行法律的規(guī)定及我國的實(shí)際情況，主張當(dāng)事方或利益相關(guān)方對國家安全審查委員會的決定不服的，應(yīng)當(dāng)可以通過提請全國人大常委會進(jìn)行審核。

國家安全論文:預(yù)防外交與國家安全研究論文

一、預(yù)防外交產(chǎn)生的前提：危機(jī)意識

一個民族的危機(jī)意識是其持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要前提，沒有危機(jī)意識的民族是沒有前途的。中國古語說“居安思危，長治久安”，講的就是這個道理。唯物辯證法講矛盾無處不在，無時不有，講矛盾轉(zhuǎn)化，相反相成。矛盾轉(zhuǎn)化是有條件的。人們要把握矛盾轉(zhuǎn)化的主導(dǎo)權(quán)，要使自己的行動具有前瞻性，首先要看到發(fā)生對立面的可能，看到存在對立面的跡象。一個國家，一個民族，在其發(fā)展過程中，總會面臨叢生的荊棘、四伏的危機(jī)，這不是危言聳聽；如果看不到，就會如盲人騎瞎馬，夜半臨深池，危機(jī)發(fā)生了還不知道風(fēng)險(xiǎn)從何而來。雖然未必?zé)o法補(bǔ)救，但總會顯得較為被動。中國又有一句古語說，“萬事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。這個道理同樣也是講，要依據(jù)發(fā)生對立面的可能，存在對立面的跡象，想對策，想應(yīng)對措施，想如何創(chuàng)造條件使對立面發(fā)生有利于自己的轉(zhuǎn)化，使自己站住腳，繼續(xù)發(fā)展。“預(yù)”是“立”的前提，“不預(yù)則廢”。作為如此龐大的超級大國，作為在經(jīng)濟(jì)、金融、軍事、高科技諸方面具有明顯優(yōu)勢的國家，美國當(dāng)局依然認(rèn)為，它所處的安全環(huán)境動蕩不定，充滿許多可能變得更加致命的威脅和挑戰(zhàn)。危機(jī)意識不是杞人憂天或者妄自菲薄，而是為了克服盲目性，增強(qiáng)主動性，防患于未然，變以后的被動為現(xiàn)在的主動，化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，至少減弱其危害程度，以求把握全局，總攬全局。

危機(jī)意識是對可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)—危機(jī)的預(yù)期。一個民族的危機(jī)意識有兩大類，均涉及國家安全：一類是對內(nèi)部發(fā)展構(gòu)成潛伏危機(jī)的預(yù)期；一類是對國際環(huán)境可能引發(fā)的危機(jī)的預(yù)期。在這兩類危機(jī)預(yù)期中，后一類更引起人們重視。就目前國際形勢而言，盡管總體趨向緩和，和平與發(fā)展依然是當(dāng)今世界的兩大主題，但仍潛伏著種種不確定因素，包括：

1.從兩極格局向多極格局過渡是一個較長的過程。歷史上，國際格局的轉(zhuǎn)換都是大規(guī)模戰(zhàn)爭的結(jié)果，而今要在不發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭的和平條件下實(shí)現(xiàn)，這是沒有先例的。我們在充分認(rèn)識國際格局可能和平轉(zhuǎn)換的同時，也要充分估計(jì)到非和平轉(zhuǎn)換的可能性，充分估計(jì)轉(zhuǎn)換的復(fù)雜性、曲折性。導(dǎo)致轉(zhuǎn)換復(fù)雜化的因素是客觀存在的。不能孤立地、靜止地看待這些因素的作用。例如，軍國主義、法西斯主義殘余，可以輕而易舉地將其愿望轉(zhuǎn)化為保守主義目標(biāo)，因?yàn)檫@中間并不存在不可逾越的障礙。

2.全球力量對比嚴(yán)重失衡。要改變這種失衡，即使有最理想的條件，至少也得在半個世紀(jì)以后才能實(shí)現(xiàn)，在這期間，美國作為的超級大國，憑著自己的優(yōu)勢，不會放棄建立全球等級體系的欲望。這當(dāng)然與多極化趨勢相背離。美國認(rèn)為其所面臨的主要挑戰(zhàn)是對美國繼續(xù)在世界上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的威脅。美國要迎接挑戰(zhàn)，要把可能出現(xiàn)的威脅消除在美國本土之外。由此帶來的矛盾與對抗不能排除。NMD與TMD的建立將會大大加劇這種危險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)性。

3.多極化趨勢未必等同于和平與穩(wěn)定。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，多極化體系是極不穩(wěn)定的國際體系。從現(xiàn)實(shí)來看，由于傳統(tǒng)的“實(shí)力—權(quán)力”邏輯和冷戰(zhàn)思維的存在，多極化過程也潛伏著負(fù)面效應(yīng)。預(yù)計(jì)在21世紀(jì)將有近10個國家上升到大國、強(qiáng)國的地位。在這些國家中不能排除出現(xiàn)新的霸權(quán)國家的可能性。霸權(quán)國家之間爭奪霸權(quán)的斗爭同樣也不能排除。與此同時，據(jù)估計(jì)，世界上將有50—60個新的國家分裂出來。此起彼伏的地區(qū)性的局部戰(zhàn)爭將長期困擾國際社會。

4.新科技革命所引發(fā)的新軍事革命方興未艾，無論是軍事裝備、作戰(zhàn)方式、打擊能力都是史無前例的。歷史表明，軍事革新總是意味著新的大規(guī)模戰(zhàn)爭。新的、巨大的打擊能力對軍事強(qiáng)國具有難以自制的誘惑力；僅作為一種威懾力而不投入實(shí)戰(zhàn)，不僅歷史上沒有先例，而且現(xiàn)實(shí)生活中也難以令人信服。

5.經(jīng)濟(jì)全球化給各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了機(jī)會，但由于各自的起點(diǎn)不同、可資利用的機(jī)遇及其應(yīng)對不同，加上國際經(jīng)濟(jì)的不平衡發(fā)展，發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家的差距在相當(dāng)長的時期內(nèi)不會改變，有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)、金融的被動式風(fēng)險(xiǎn)大大增加。盡管國際社會駕馭市場的能力大大加強(qiáng)，但至今還不能免除危機(jī)的發(fā)生。而一場大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)所帶來的后果，對發(fā)達(dá)國家可能是傷“筋”，對發(fā)展中國家則可能是動“骨”，將使它們倒退數(shù)十年，其對政治、安全的沖擊也是巨大的。

面對這一系列不確定因素，國際社會在尋求全球和地區(qū)穩(wěn)定、維護(hù)世界和平、促進(jìn)世界發(fā)展的同時，也不能不對國際形勢的變化發(fā)展產(chǎn)生某些憂患意識或危機(jī)意識。危機(jī)意識是將穩(wěn)定國際社會的愿望變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的重要前提，也是預(yù)防外交賴以產(chǎn)生的重要前提。日益強(qiáng)烈的危機(jī)意識，使預(yù)防外交得以應(yīng)運(yùn)而生。

二、預(yù)防外交的戰(zhàn)略功能及前景：以中、美為例

“刺激—反應(yīng)”被認(rèn)為是傳統(tǒng)外交的基本模式。時至今日，這一基本模式未發(fā)生根本改變。不管外部環(huán)境的變化來自積極的還是消極的刺激，不管刺激是善意的還是惡意的，依據(jù)對刺激的科學(xué)的、實(shí)事求是的判斷，制訂對策作出反應(yīng)，至今依然是外交部門的基本實(shí)務(wù)。作為對現(xiàn)實(shí)刺激作出反應(yīng)的藝術(shù)，外交中的作為或不作為都是藝術(shù)性的。在聯(lián)合國安理會投票時，投贊成票或反對票，被認(rèn)為是積極的反應(yīng)；投棄權(quán)票也未必不是積極的反應(yīng)，它也可能是一種藝術(shù)，是原則性與靈活性、策略性相結(jié)合的藝術(shù)。外交藝術(shù)的運(yùn)用，目的是為了較大限度地維護(hù)國家利益，把可能造成的損害減少到低程度。

現(xiàn)代外交的一個明顯變化是，戰(zhàn)略層面、整體層面上的反應(yīng)烈度大大加強(qiáng)。在做好微觀領(lǐng)域反應(yīng)的同時，注重宏觀層面上的運(yùn)籌帷幄，尋求棋局上的總體主動性、主導(dǎo)性和可控性，以便在走對一著棋的同時走活全盤棋。這正是預(yù)防外交的戰(zhàn)略性功能。

1955年，中國參加亞非“萬隆會議”。在外交實(shí)務(wù)上，這是一種即時反應(yīng)。但是，中方準(zhǔn)備工作立意高，著眼于開拓新中國外交的全局；判斷準(zhǔn)，把握住日益增多的新獨(dú)立國家的基本愿望和要求；創(chuàng)意新，亮出了具有自己特色的中國外交旗幟。“萬隆會議”上的勝利，為中國打開外交局面提供了良好的開端。在當(dāng)時國際敵對勢力的重重壓制、封鎖下，中國通過此次會議求同存異，廣交朋友，與眾多發(fā)展中國家建立起相互信任和友誼。因此，盡管國際風(fēng)云變幻，中國在復(fù)雜的國際斗爭中依然風(fēng)雨不動安如山。

1947年，美國向西歐國家提供經(jīng)濟(jì)援助的“馬歇爾計(jì)劃”，同樣也是從一著棋入手走活全盤棋的典型外交案例。當(dāng)時美國的16個西歐盟國，既遭到二戰(zhàn)的嚴(yán)重破壞又遭到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的襲擊，氣息奄奄，瀕臨垮臺，一再呼吁美國給予經(jīng)濟(jì)援助。向其盟國提供經(jīng)濟(jì)援助，在美國外交實(shí)務(wù)上是一種即時反應(yīng)。但美國并沒有把它當(dāng)作一種因應(yīng)措施，而是形成一項(xiàng)計(jì)劃，作為戰(zhàn)后美歐關(guān)系的起動器，立意在推進(jìn)美歐之間的聯(lián)系。該計(jì)劃從1948年4月啟動起到1951年1月實(shí)際結(jié)束，共使用100多億美元。其中，贈予款額用于購入美國剩余農(nóng)產(chǎn)品和救濟(jì)物資，借款款額用于購入機(jī)械、車輛等生產(chǎn)物資，其結(jié)果既有助于美國走出戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)過剩，又促進(jìn)了西歐經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，并為后來建立北大西洋公約組織、為美國確立在歐洲的主導(dǎo)地位奠定了基礎(chǔ)。可以說，美國從歐洲獲得的巨大利益是以“馬歇爾計(jì)劃”為開端的。無怪乎有的西方學(xué)者會把“馬歇爾計(jì)劃”推崇為預(yù)防外交的經(jīng)典之作。

這些成功案例所顯示的效能，不只是地區(qū)性的而是全球性的，不只是一時性的而是長期性的，具有綜合性收益。這些成功案例盡管沒有擺脫“刺激—反應(yīng)”的傳統(tǒng)外交模式，但作出的“反應(yīng)”卻是非傳統(tǒng)的，具有新的特征。現(xiàn)代外交所積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，為在戰(zhàn)略層面上發(fā)揮“預(yù)防外交”的效果開辟了新的前景。這些前景包括：

1.追求清晰的戰(zhàn)略意圖。實(shí)施預(yù)防外交，或者為了爭取戰(zhàn)略上、全局上的主動權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，或者為了避免事態(tài)惡化并為進(jìn)一步發(fā)展展示新的前景，駕馭事態(tài)向著有利于自己的方向發(fā)展。“馬歇爾計(jì)劃”后來成了美國對外援助的范例。2000年1月5日公布的一份白宮關(guān)于國家安全戰(zhàn)略的報(bào)告對此推崇備至：“從以美國為首的動員到戰(zhàn)后歐洲的重建，再到最近亞洲、拉美和非洲的經(jīng)濟(jì)成功事例，美國的對外援助幫助了新興民主國家，促進(jìn)了對人權(quán)和法制的尊重，擴(kuò)大了自由市場，遏制了國際犯罪，抑制了對健康的主要威脅，改善了對環(huán)境和自然資源的保護(hù)，使人口增長放慢，緩和了人道主義危機(jī)。美國的可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃促進(jìn)了工人的權(quán)利、自愿計(jì)劃生育、基本教育、環(huán)境保護(hù)、民主、法制、宗教自由，提高了公民的經(jīng)濟(jì)地位。通過這些計(jì)劃，危機(jī)得到避免，美國的預(yù)防性外交得以積極的實(shí)施。”

2.追求“最小的代價(jià)”，使外交態(tài)勢具有某種動能，帶來滾動效應(yīng)。外交是需要投入的，這是常識。外交投入包括實(shí)務(wù)開支、政治或經(jīng)濟(jì)上的保障、某些問題上的妥協(xié)與讓步。這都是外交的代價(jià)。而現(xiàn)代成功的外交卻要求“代價(jià)”的最小化。這就要盡可能避免外交的靜態(tài)操作而應(yīng)追求動態(tài)操作，使外交態(tài)勢始終具有一種動能，帶來滾動收益。道理很簡單，推動一塊靜止的巨石走向預(yù)定目標(biāo)，是很累、很費(fèi)力的。但若推動一塊正在滾動的巨石走向預(yù)定目標(biāo)，則僅需花很小的力氣就可以實(shí)現(xiàn)。外交態(tài)勢具有某種動能，是尋求“最小代價(jià)”的一個重要前提。“因勢利導(dǎo)”，沒有“勢”便難以“利導(dǎo)”。試想，如果中國沒有以亞非“萬隆會議”為開端，在發(fā)展中國家中建立起動態(tài)效應(yīng)，何以能在1971年10月出現(xiàn)把中國一舉“抬進(jìn)”聯(lián)合國的局面。

3.追求某種協(xié)調(diào)機(jī)制。盡管許多人對90年代后半期國際關(guān)系中的種種“伙伴關(guān)系”不以為然，但是這些“伙伴關(guān)系”的出現(xiàn)卻反映了人們，特別是政治家對國家間關(guān)系形成某種機(jī)制的追求。傳統(tǒng)的國際安全靠均勢、靠力量均衡；但在相互依存度越來越高的經(jīng)濟(jì)全球化時代，這一政策的實(shí)施變得越來越困難。各主要國家在追求力量均衡的同時，外交重點(diǎn)越來越傾向于形成某種機(jī)制。“熱線”，“透明度”，從頻繁的首腦會晤到高密集度的不同級別、層次的交流，信任措施，……凡此種種，顯示了各種機(jī)制的“生命”運(yùn)動。機(jī)制并不具有強(qiáng)制性約束力，但牽掛著各方的利益需要；機(jī)制并不是解決爭端的裁判，但卻可以提供解決爭端的機(jī)會；機(jī)制并不是利益的天平，但卻有助于找到利益的匯合點(diǎn)。機(jī)制是各方利益補(bǔ)償代謝的生命體，只要有關(guān)各方都愿意從這里找到獲取利益的機(jī)會，機(jī)制的生命力便不會凋謝。

作為聯(lián)合國五大常任理事國之一，中國對世界和平與發(fā)展負(fù)有特殊的責(zé)任。作為較大的發(fā)展中國家，中國在承擔(dān)世界責(zé)任方面已經(jīng)顯示出自己的特色。中國有能力在戰(zhàn)略層面上實(shí)施預(yù)防性安排。有許多機(jī)會可以發(fā)揮中國的作用，諸如提出各式各樣的建議和構(gòu)想，提出解決熱點(diǎn)問題的方案，供國際社會選擇。充分發(fā)揮諸如此類的建設(shè)性作用，讓世界變得更美好，是中國外交有所作為的重要領(lǐng)域。有所作為才有世界上的地位。這樣做也是中國自身發(fā)展的需要。

三、預(yù)防外交中進(jìn)行危機(jī)預(yù)期的方法

預(yù)防外交可作廣義理解，涉及國際格局變化趨勢、國際體系及其機(jī)制可能面臨的障礙、戰(zhàn)略態(tài)勢變動等；也可作狹義理解，諸如對付可能發(fā)生的沖突和緊急情況，對付其它國家或國際組織可能作出不利于自己的決定，對付可能出現(xiàn)的某項(xiàng)爭端、對付安全方面的某種緊急狀態(tài)等。國際社會所以對“預(yù)防外交”產(chǎn)生極大興趣，主要看中其狹義理解所顯示的功能。然而這是相當(dāng)困難的工作，特別是對突發(fā)事件的預(yù)防，難就難在如何及時捕捉到突發(fā)事件的前兆。但現(xiàn)代社會的經(jīng)驗(yàn)也證明，危機(jī)、沖突、風(fēng)險(xiǎn)在爆發(fā)前是有跡象可以看到的，是可以預(yù)測的，“風(fēng)起于青萍之末”。在國際關(guān)系中，在中國對外關(guān)系中，我們經(jīng)常可以看到潛伏的風(fēng)險(xiǎn)跡象，可以看到潛伏危機(jī)中的沖突跡象。問題是如何應(yīng)對，如何建立必要的危機(jī)評估、危機(jī)預(yù)警、危機(jī)管理及制訂各種方案的制度。

對預(yù)防外交，無論是廣義理解還是狹義理解，其預(yù)防的僅僅是一種危機(jī)預(yù)期。它可能發(fā)生，也可能不發(fā)生。但預(yù)期必須盡可能，這是基本的前提，否則就失去預(yù)防的意義。為了尋求根據(jù)現(xiàn)實(shí)動態(tài)作出合理延伸的預(yù)期，通常所使用的方法有：

1.背景推理法。領(lǐng)土、宗教、民族或種族的歷史糾紛和怨恨，資源(包括水資源)和能源爭奪的歷史記錄，戰(zhàn)爭遺留的歷史問題處置，等等，都可以成為背景推理的依據(jù)。在這些因素中，有的可能已經(jīng)隨著歷史歲月的延伸而沉寂下來，有的可能仍有這樣或那樣的糾葛，但都有可能在新的特定條件下成為爆發(fā)沖突、引發(fā)危機(jī)的“導(dǎo)火線”。在這里，注意“新的特定條件”的生成是關(guān)鍵。一種“新的特定條件”的生成往往會引發(fā)一系列問題。例如，80年代末90年代初，隨著蘇聯(lián)解體和東歐劇變，在歐亞結(jié)合部一下子爆發(fā)了眾多的沖突，至今還未平息。又如，蘇聯(lián)解體后美國等西方國家在非洲推行“民主”、“人權(quán)”，引發(fā)了非洲一系列部落、種族和民族的權(quán)力爭斗，其結(jié)果導(dǎo)致慘不忍睹的“滅絕性大屠殺”。

2.過程推理法。任何矛盾、沖突的激化都有其發(fā)生、發(fā)展、變化的過程；而過程是分為不同階段的，從前一個階段發(fā)展到下一個階段是有條件的，其中關(guān)鍵性條件居于主導(dǎo)地位。1991年海灣戰(zhàn)爭前夕，美國數(shù)十萬大軍向海灣地區(qū)集結(jié)。當(dāng)時國際社會對美國下一步動作有兩種判斷：一種認(rèn)為美國企圖以兵臨城下、炫耀武力，迫使伊拉克屈服；一種認(rèn)為美軍向伊拉克發(fā)動武裝攻擊勢在必行。事實(shí)證明后一種判斷是正確的，因?yàn)椋?dāng)時居主導(dǎo)性的條件是，蘇聯(lián)不可能因伊拉克與美國直接對抗，而美國要以高科技軍事打擊能力證明誰也不能違抗它的意志，以建立美國主導(dǎo)下的“世界新秩序”。任何事情的發(fā)展過程都有它自己合理的邏輯延伸，但卻以條件為轉(zhuǎn)移，在這種條件下會向這個方面延伸，在那種條件下會向那個方向延伸，關(guān)鍵是要搞清楚條件是什么。

3.利益平衡推理法。國家的對外行為都是為了追求本國利益，但是可以做什么，不能做什么，卻受不同層次的利益制約。科索沃停戰(zhàn)協(xié)議簽訂后，俄羅斯搶先占領(lǐng)了科索沃首府機(jī)場。在這種情況下美國有兩種選擇：一種是把為數(shù)不多、孤立無援的俄羅斯軍隊(duì)趕走，這可以輕而易舉地辦到；一種是容忍俄羅斯的行動。美國選擇了后者，因?yàn)椋罢唠m然符合美國的利益，但避免與俄羅斯直接對抗具有更大的利益。美國曾多次企圖對朝鮮實(shí)施軍事打擊，摧毀朝鮮的重大軍事裝備基地。但它會遭致朝鮮對韓國的報(bào)復(fù)性軍事打擊，而漢城地區(qū)集中了韓國大部分重要的經(jīng)濟(jì)設(shè)施，它們都在朝鮮大炮的有效射程之內(nèi)。韓國成了朝鮮阻止美國對其實(shí)施軍事打擊的“抵押品”和“人質(zhì)”。所以，美國對朝鮮的軍事行動首先遭到韓國的反對，韓國難以用民眾大量死傷、經(jīng)濟(jì)倒退數(shù)十年的代價(jià)，來接受美國對朝鮮軍事打擊的勝利。當(dāng)然，韓國是美國在遠(yuǎn)東的一個重要前沿基地，韓國受到巨大破壞在根本上也不符合美國利益。基于這種利益掂量，美國不得不接受韓國對朝鮮的“陽光政策”。現(xiàn)在世界上的許多事情是聯(lián)在一起的，利益是交織在一起的，善于把各種利益結(jié)合起來綜合平衡，是尋求合理的危機(jī)預(yù)期的重要方法。

4.實(shí)力對比推理法。實(shí)力對比依然是影響國際矛盾、沖突的基本因素。實(shí)力的不對稱性往往決定了過程、結(jié)果的不對稱性。僅僅憑南聯(lián)盟非常有限的軍事實(shí)力對抗美國為首的北約軍事打擊，難度之大在意料之中。從這個意義上說，實(shí)力對比是的。但是，在擁有的實(shí)力與可使用的實(shí)力、可使用的實(shí)力與可使用的限度這個意義上說，實(shí)力對比又是相對的。2000年年初，俄羅斯頒布新軍事學(xué)說，不僅繼續(xù)對不首先使用核武器不作保障，而且明確宣布“在俄羅斯及其盟友遭到侵略、以及在依靠常規(guī)手段無法制止俄羅斯作為一個國際關(guān)系的主體和主權(quán)國家消亡的情況下，俄羅斯將被迫使用核武器”。面對其對手的步步緊逼、擠壓，俄羅斯的這種宣示無疑使其對手在可使用的實(shí)力與實(shí)力可使用的限度方面大打折扣。盡管在觀念上，其對手可以認(rèn)為俄羅斯沒有什么優(yōu)勢，但在行動上卻不得不想想自己的難處。這種反差將在很大程度上影響俄羅斯與其對手關(guān)系的走勢，影響潛在危機(jī)的發(fā)展趨向。就此而言，研究對立雙方實(shí)力對比的相對態(tài)勢，對研究危機(jī)的預(yù)期具有重要價(jià)值。

四、預(yù)防外交的“剛?cè)嵯酀?jì)”

應(yīng)付危機(jī)、沖突的跡象或預(yù)兆，在傳統(tǒng)上由于迂回——回旋的余地、可使用的手段有限，國家間相互依存度幾乎沒有(或者很小)，所以通常使用剛性應(yīng)對，諸如使用外交交涉、軍事威脅，并往往在事實(shí)上用最終手段(戰(zhàn)爭)解決問題。一部國際關(guān)系史，實(shí)際上是一部戰(zhàn)爭史。剖析戰(zhàn)爭爆發(fā)的原因，展示戰(zhàn)前外交合縱連橫的全景，呈現(xiàn)出山雨欲來風(fēng)滿樓的景象。戰(zhàn)爭過程中的外交往來，戰(zhàn)爭結(jié)果的處置，諸如此類的往復(fù)，充斥著歷史的大部分篇章。中國歷史上盡管有“預(yù)防外交”的先例，諸如采用“和親”政策、睦鄰政策，向?qū)Ψ绞┮浴盎识鳌保吔鐟?zhàn)爭依然不斷。兩次世界大戰(zhàn)的慘重教訓(xùn)，以及二戰(zhàn)后多次熱戰(zhàn)的結(jié)果，都表明剛性應(yīng)對無助于把危機(jī)、沖突在跡象顯露、預(yù)兆出現(xiàn)時期得到控制或化解，并沒有真正起到預(yù)防作用，必須另辟蹊徑。

預(yù)防外交在不排除“剛性應(yīng)對”的前提下，更強(qiáng)調(diào)“剛?cè)嵯酀?jì)”的作用，這不僅由于各國之間相互依存度日益達(dá)到不可分離的程度，而且由于人民的覺悟和對安定、富裕的追求，“剛?cè)嵯酀?jì)”更有了施展的余地，諸如：

1.進(jìn)行充分的具有親近感的意見交流。充分地交換意見，這對矛盾雙方?jīng)]有任何害處，只會增進(jìn)相互了解和理解，只會有助于尋求矛盾的解決。現(xiàn)代交通、通訊的便捷，使相互交流意見、面對面地交換意見變得十分容易。首腦之間互通電話、工作會晤、信函往來以及較低級別外交官之間的穿梭往返，都已相當(dāng)普遍。“第二管道”的出現(xiàn)更有新意。現(xiàn)在又有“第三管道”、“第四管道”之說，這表明廣開交換意見的渠道具有極大的潛力。

2.擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化和教育多種形式的接觸。現(xiàn)代國家間關(guān)系幾乎涉及人類生活的所有側(cè)面。特別尖銳化的矛盾與沖突僅僅是其中某個側(cè)面，不以某個側(cè)面發(fā)生障礙而阻斷其它側(cè)面的接觸、聯(lián)系與合作，已受到國際社會的普遍關(guān)注。這樣做不僅可以把某個側(cè)面的矛盾沖突激化所造成的損害降到低限度，還可以利用其它側(cè)面的關(guān)系來制約正在激化的那個側(cè)面，甚至作為一種補(bǔ)償，使雙方找到利益的接近點(diǎn)。

經(jīng)濟(jì)合作、國際援助、國際貿(mào)易日益成為維護(hù)國家安全的預(yù)防外交手段。一個成功的國際援助計(jì)劃，不僅使受援國得到實(shí)惠，而且可以給援助國帶來多方面的利益，更重要的是有助于關(guān)系的改善和發(fā)展。越來越多的國際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，國家之間的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融方面的依存度日益成為加強(qiáng)相互關(guān)系的紐帶。通過國際援助發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)貿(mào)易、金融、經(jīng)濟(jì)相互依存度的提高，正成為各國保障國家安全的重要舉措，這也是避免危機(jī)和實(shí)施預(yù)防外交的條件和基礎(chǔ)。

3.充分發(fā)揮影響對方公眾情緒的能力。當(dāng)今世界，一國的外交行為越來越受到公眾情緒的驅(qū)使，其重要原因之一是，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，外交部門能獲得的信息，普通的國內(nèi)公眾極大部分都能得到，情報(bào)信息的透明度已經(jīng)進(jìn)入尋常百姓之家。此外，民主化程度的提高，公眾影響政府決策的渠道和能力大大加強(qiáng)。這種公眾情緒轉(zhuǎn)化為國內(nèi)的政治斗爭、黨派斗爭，就會建立起影響政府外交行為的直接通道。如何影響對方國內(nèi)的公眾情緒，已成為現(xiàn)代外交不得不考慮的問題。10多年前，美國媒體一度幾乎一無例外地充斥著對中國的譴責(zé)聲，成篇累牘，無休無止。扭轉(zhuǎn)美國媒體的態(tài)度，成了中國緊迫需要解決的問題。中國政府采取了一系列重大步驟，影響美國媒體轉(zhuǎn)向、降溫。“取信于民”是歷史唯物主義原則。要使民“信”，就要充分利用自身的媒體和因特網(wǎng)，充分利用對方的信息手段同國外公眾和機(jī)構(gòu)對話，宣傳自己的原則和政策，提供充分的情報(bào)和信息，以增強(qiáng)自己的影響能力。為此，需要一大批忠誠于國家利益的國際問題評論家。他們具有良好的理論造詣和專業(yè)才能，了解對方的思維習(xí)慣和接受方式，及時地利用國外媒體和國際互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，向?qū)Ψ焦妭鬟f情報(bào)和信息，贏得對方公眾的支持。現(xiàn)代外交表明，如果乙國不能影響甲國的公眾情緒，將會最終失去對甲國政府的影響能力；如果乙國能迅速、有效地發(fā)揮自己的影響力，一旦爆發(fā)危機(jī)和緊急情況，就等于在對方公眾層面上筑起一道阻止“事件”惡化的“防火墻”。也就是說，影響對方公眾情緒是預(yù)防外交的重要手段。

五、預(yù)防外交的靈活性與創(chuàng)造性

預(yù)防外交的成功與否，在相當(dāng)大程度上取決于一般外交的功底。例如，為了成功地實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)國際投票獲得對己有利的穩(wěn)定多數(shù)，事前對有關(guān)國家做工作可以算為預(yù)防外交，但成功與否，則取決于以往與這些國家的關(guān)系。一般外交的良好功底能保障在關(guān)鍵時刻得到國際社會有益的支持。從這個意義上說，一般外交的良好功底具有預(yù)防性功能。在關(guān)鍵時刻，能否得到國際社會有益支持通常被認(rèn)為是衡量一般外交功底是否扎實(shí)的標(biāo)志。

但是預(yù)防外交的一個很重要的任務(wù)，是對付沖突和復(fù)雜的緊急情況。所以，除了依靠一般外交所積累的功底，在實(shí)施操作上需要更大的靈活性。

1.保持溝通渠道的暢通。在緊急情況下，各種意外的情況都可能發(fā)生。意外情況的發(fā)生可能導(dǎo)致雙方對峙的無端升級，加速形勢的惡性化，造成不必要的、雙方都不希望出現(xiàn)的損害。所以，保持溝通渠道的暢通，是避免誤會、澄清情報(bào)信息的重要條件。

2.抓住適當(dāng)時機(jī)或機(jī)會，及時進(jìn)入官方層面或正式層面上的對話。對話或許成功，或許失敗，但磋商、談判總比不磋商、不談判要好。不拒話，是現(xiàn)代沖突雙方通常都具有的基本立場。對話不一定能消除分歧，但它可以使溝通渠道正規(guī)化，并為沖突雙方尋求共同點(diǎn)開辟新的起點(diǎn)。當(dāng)然，在何種條件下進(jìn)入對話，不僅因國而異，而且因事、因時而異，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)模式。

3.及時開辟“第二管道”。通過“第二管道”進(jìn)行坦率的、建設(shè)性的交流，可以成為官方交流、對話的前奏與補(bǔ)充，縮小認(rèn)知上的差距。由于“第二管道”是非官方層面，所以即使在非常緊急情況下，依然能保持寬松的氣氛，非情緒化地討論對雙方都有益的問題。

4.動員“公眾外交”的積極作用。及時透過適當(dāng)?shù)摹肮艿馈毕驀鴥?nèi)民眾與國外民眾傳送情報(bào)和信息，并將其轉(zhuǎn)化成“公眾外交”，轉(zhuǎn)化成公民與組織對外國政府的影響能力，這既需要開放的心態(tài)，也需要很高的藝術(shù)。如果能把“公眾外交”的積極性動員起來，就足以造成龐大的、沒有編制的“外交”隊(duì)伍。

5.巧妙的策略運(yùn)用。與一般外交相類似，預(yù)防外交也需要巧妙的策略與綜合動用國際上通常采用的方法，包括(1)警示性：及時設(shè)置明確的底線，使對方明白這條底線是不能逾越的，否則要承擔(dān)難以承受的后果；(2)圍堵法：造成對方在輿論上、外交上、經(jīng)貿(mào)關(guān)系上的孤立狀態(tài)；(3)誘導(dǎo)法：讓對方明白自己的合理、合法利益所在，明白如何才能謀取這些利益；(4)抵押法：將對方的某部分重大利益作為抵押，讓對方知道失去更巨大利益的可能；(5)邊緣法：不懼怕進(jìn)入邊緣性狀態(tài)，以顯示自己的意志，讓對方知道后果的預(yù)期。

6.實(shí)施獎勵優(yōu)先，獎懲并舉，發(fā)揮恩威兼施的感染力。在危機(jī)跡象出現(xiàn)后，為了阻止事態(tài)惡化，適時地發(fā)出獎勵與懲罰信息是十分重要的。無論獎勵還是懲罰都有明確、完整、合理的前提條件，而這些條件都是非常現(xiàn)實(shí)的。實(shí)施獎勵優(yōu)先，當(dāng)然不是獎勵對方挑起事端，而是為了尋求自身較大的國家利益。懲罰對方必須以“真實(shí)”為前提。如果對方感到因拒絕獎勵而將受到的懲罰是不合算的，那就很難不選擇接受獎勵。

預(yù)防外交在策略和手段上的靈活性要想取得成功，在解決問題的方式上需要更大的創(chuàng)造性。從根本上而言，任何沖突的發(fā)生和擴(kuò)大對沖突雙方均會造成損害，單贏是不可能的。高科技時代的戰(zhàn)爭更加復(fù)雜難打，為戰(zhàn)爭付出的代價(jià)更加巨大。盡量避免沖突發(fā)生，盡量避免沖突演變?yōu)楦呖萍紤?zhàn)爭，都是雙方不得不考慮的問題。這就在客觀上預(yù)留著和平解決的空間。問題是如何利用這個空間，以創(chuàng)造性的方式和平解決沖突。歷史上，德國與法國為爭奪阿爾薩斯、洛林，在200多年間經(jīng)歷了無數(shù)次戰(zhàn)爭，而主張“歐洲煤鋼聯(lián)營”的“舒曼計(jì)劃”不僅使結(jié)束德、法世代敵對狀況變成了現(xiàn)實(shí)，而且開始了西歐的聯(lián)合和一體化進(jìn)程。此案例堪稱創(chuàng)造性解決方式的典范，其特點(diǎn)就是以建立超政府的管理機(jī)構(gòu)來擱置對主權(quán)的爭議。中國以“一國兩制”與英國和葡萄牙解決了香港與澳門問題，同樣也是創(chuàng)造性解決爭議的典范。這些實(shí)例表明，以創(chuàng)造性方式解決爭端是可能的。當(dāng)然，針對不同的問題，究竟要設(shè)計(jì)何種創(chuàng)造性方式，正是預(yù)防外交所要不斷研究和解決的課題。

國家安全論文:保障人權(quán)與國家安全維護(hù)論文

自《實(shí)施基本法第二十三條咨詢文件》以來，有些反對立法者認(rèn)為若在香港立法實(shí)施第二十三條以維護(hù)國家安全必然會削弱人權(quán)保障、剝奪人民的言論自由或限制人身自由。這種觀點(diǎn)似是而非，對政府和支持立法者具有殺傷力，且直接導(dǎo)致混淆視聽的效果。

維護(hù)國家安全并不以削弱人權(quán)保障為必要前提

國家安全關(guān)系到國家的存亡。縱觀世界各國歷史，無一不是有了政權(quán)、建立國家之后，就致力于維護(hù)國家安全以鞏固政權(quán)。一國之長治久安和繁榮富強(qiáng)無不是以國家安全為前提。國家安全體系喪失之后的必然結(jié)果是國家滅亡、領(lǐng)土淪喪、政權(quán)陷落和人民流離失所。所以《咨詢文件》認(rèn)為，“第二十三條的旨意，就是以法律禁止任何有損國家主權(quán)、領(lǐng)土完整、統(tǒng)一及國家安全的行為”。（中文版第V頁）“國家保護(hù)其公民免受外敵侵犯，確保公民在一個安穩(wěn)、太平及有秩序的社會生活，追求理想，因此公民對國家負(fù)效忠的義務(wù)作為回報(bào)，這是放諸四海皆準(zhǔn)的原則”。（同上）

國際基本人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)具有普遍性（universality），即應(yīng)為各個自由、民主社會所尊重和落實(shí)。這種標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則主要體現(xiàn)在聯(lián)合國大會于一九四八年通過的《國際人權(quán)宣言》里面。現(xiàn)代人權(quán)是指一種普遍的、人人皆可平等享有的權(quán)利；同時也是一種固有的、不可剝奪的權(quán)利。人權(quán)的這種普遍性和人權(quán)作為權(quán)利之一的特殊性要求各國政府提供各種條件以保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公民享有人權(quán)的程度不僅僅取決于物質(zhì)條件，而且還取決于該國的生存環(huán)境和空間、國家的安全和穩(wěn)定、以及政權(quán)的鞏固程度。也就是說，國家安全是人們享有人權(quán)的及時個必要前提條件。而國家亦負(fù)有責(zé)任發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高民主水平，從而滿足人們需要的物質(zhì)條件、科技手段和其它條件。不可想象，某些非洲國家的人民能夠在內(nèi)戰(zhàn)頻繁、外敵（族）入侵這種內(nèi)外交困的環(huán)境之下享有聯(lián)合國人權(quán)公約提出的那些基本人權(quán)。國家都風(fēng)雨飄搖，人民能夠真正享有人權(quán)嗎？

國家安全與人權(quán)保障二者沖突嗎？

根據(jù)有些反對者的結(jié)論，為第二十三條立法必然會剝奪香港居民的基本權(quán)利。這實(shí)際上是將國家與人權(quán)簡單對立起來，無論從憲法學(xué)還是人權(quán)理論上講都是站不住腳的。誠然，一國的民主程度會影響到該國公民人權(quán)實(shí)現(xiàn)的程度。沒有任何一個現(xiàn)代國家會以鎮(zhèn)壓人民、剝奪人權(quán)為立國的宗旨的，因而那樣做會立即導(dǎo)致國家的滅亡或政府的更替。人權(quán)的享有程度的確也會受到各國憲政體制的制約的。如果因?yàn)榉磳χ袊箨憣?shí)行的社會主義制度或?qū)χ醒胝恍湃危瑥亩J(rèn)定香港特區(qū)不能伸張中國國家安全，那么這種邏輯是極為錯誤的。

這是因?yàn)椋皶r，根據(jù)基本法，大陸的社會主義制度不能推廣到香港；第二，這種認(rèn)識實(shí)際上否定了社會主義中國維護(hù)國家安全的權(quán)利；第三，進(jìn)而言之，以這種理由堅(jiān)持香港不立法將從事實(shí)上造成國將不國的事實(shí)。若按這些人的邏輯推論，國家安全立法就是違反人權(quán)，不立法就是伸張人權(quán)；如果萬一在香港發(fā)生危害國家安全的行為，香港政府將會無法可依，香港特區(qū)之于中央政府的義務(wù)也無法履行，香港社會就會進(jìn)入無政府主義狀態(tài)。從根本上講，這不是香港人民的福祉之所在。

根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第十九條第（2）（3）款，人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；這一“權(quán)利的行使帶有特殊的義務(wù)和責(zé)任，因此得受某些限制，但這些限制只應(yīng)由法律規(guī)定并為下列條件所必需：（甲）尊重他人的權(quán)利和名譽(yù)；（乙）保障國家安全和公共秩序，或公共衛(wèi)生或道德”。可見，國際公約并沒有凌駕于主權(quán)國家之上，或主張無國家疆域或無國家秩序的人權(quán)。因之，個人權(quán)利的行使不能凌駕于其它人權(quán)或集體安全和利益之上。

“自行立法”之下的人權(quán)保障

基本法第二十三條規(guī)定香港特區(qū)“應(yīng)自行立法”維護(hù)國家安全。有人認(rèn)為，“‘自行立法’的意思包括自行決定是否立法、立法程序、何時立法及立法內(nèi)容等內(nèi)容”（李柱銘語，二二年十二月十四日《明報(bào)》）。李先生具有某些律師狡黠的一面，有意無意地省略“應(yīng)”字；然而這個字是省略不得的。稍微有點(diǎn)語文知識的人是不會從“應(yīng)自行立法”的字眼推斷出它包括“自行決定是否立法”這一內(nèi)容的。

根據(jù)“應(yīng)自行立法”的要求，香港政府可以選擇的只能是何時立和如何立，因?yàn)榈诙龡l已經(jīng)指出了“立什么”即應(yīng)立法的七項(xiàng)內(nèi)容。可以“自行”立法無疑給香港政府提供了極大的立法空間。在基本法的統(tǒng)率之下，立法過程必須遵循某些不可減讓的原則。首先，基本法第三章重申了國際人權(quán)公法中認(rèn)定的那些基本人權(quán)準(zhǔn)則，因而新的國家安全立法必須以此為依歸，這是因?yàn)椋瑥姆晌浑A理論上分析，香港立法機(jī)關(guān)的任何立法都必須受制于基本法這一較高法律，包括其中的法律原則。其次，基本法規(guī)定香港的普通法傳統(tǒng)不變。因而，在立法咨詢和起草過程中，我們必須充分關(guān)注各普通法國家成文法和判例法的進(jìn)展。其中，立法咨詢不應(yīng)僅限于普通法國家，因?yàn)閲野踩腿藱?quán)保障也是任何一個民主國家都必須面對的課題。再次，我們固然可以參考各有關(guān)國家的立法模式或?qū)嵺`，但只有那些符合“一國兩制”之下的香港特區(qū)的實(shí)際情況的經(jīng)驗(yàn)才是可被借鑒的。反對立法者往往用以點(diǎn)帶面的方式，有意無意地夸大或隱瞞某種做法；他們或者攻其一點(diǎn)、不及其余。對此，我們必須具備敏銳的識別能力。

法須立，但須慎立

客觀來講，社會上反對立法者的呼聲不應(yīng)被忽視，因?yàn)槠渲胁环φ嬷埔姟６@正是溝通和咨詢的目的。然而，我們也必須指出，任何過份政治化的或情緒化的討論對立法只能是于事無補(bǔ)。

鑒于為第二十三條立法本身的重要性和社會與民眾對事情的關(guān)注，香港政府必須預(yù)備充分的時間進(jìn)行法案起草，必須擴(kuò)大溝通渠道以做到下情上達(dá)；還應(yīng)保障在立法過程中繼續(xù)展開開放和理性的討論。

在立憲民主制社會，維護(hù)國家安全是公（居）民的法定和道德義務(wù)，因?yàn)榘踩膰铱蔀樗麄兂浞帧⒈M情地享有基本人權(quán)提供必要的物質(zhì)條件和環(huán)境。同樣，立憲政府也有遵守人權(quán)的義務(wù)，因?yàn)樗怯扇嗣癞a(chǎn)生的。我們希望，未來的國家安全法律將能夠作出正確的選擇。

國家安全論文:國家安全和利益論文

摘要：社區(qū)矯正作為試點(diǎn)已在我國大部分省市熱火朝天的開展著，這一與世界發(fā)達(dá)國家接軌的先進(jìn)的行刑方式在我國的植入，給我國的刑事法學(xué)領(lǐng)域帶來了諸多的問題，其中理論工作者和廣大群眾都比較關(guān)心的就是如何對待矯正犯人，矯正犯人在社區(qū)中的權(quán)利，社區(qū)群眾的權(quán)利將如何保障的問題。罪犯隱私權(quán)和公民知情權(quán)間的沖突是我們這篇文章所關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：罪犯隱私權(quán)公民知情權(quán)社區(qū)矯正利益平衡一．從社區(qū)矯正的執(zhí)行主體看其性質(zhì)

在較高人民法院、較高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》中，對社區(qū)矯正的概念進(jìn)行了界定：社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)，在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決或裁定規(guī)定的期限內(nèi)，矯正其犯罪意識和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。在這個概念中，明確的指。出了社區(qū)矯正的執(zhí)行主體：專門的國家機(jī)關(guān)，在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者。在試點(diǎn)工作中“專門的國家機(jī)關(guān)”主要指：公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院。“相關(guān)的社會團(tuán)體”主要指街道居委會、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等。“民間組織”：根據(jù)各地的具體情況有所不同，但從一般意義來講民間組織是對社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的總稱。社會團(tuán)體是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織。“社會志愿者”主要包括社區(qū)服務(wù)人員、專家學(xué)者、離退休干部、教師、高校學(xué)生、矯正對象的近親屬和原工作單位人員。

在專門的國家機(jī)關(guān)中，包括了公檢法三機(jī)關(guān)，似乎我們可以把社區(qū)矯正定義為一種執(zhí)法行為，但是我們在各個試點(diǎn)中的社區(qū)矯正實(shí)施辦法中可以很容易的找到這樣的規(guī)定：司法行政部門具體組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正工作；社區(qū)矯正工作在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由政法委牽頭，司法行政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，各有關(guān)部門密切配合。這些規(guī)定很明確的指出了社區(qū)矯正的主要負(fù)責(zé)部門是司法行政部門，其他機(jī)關(guān)處于配合輔助地位。這樣的規(guī)定我們從中可以得這樣的結(jié)論：社區(qū)矯正工作并不是如我們想的那樣，它是由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)，司法機(jī)關(guān)配合的行刑方式，在我國的社會形勢下，社區(qū)矯正應(yīng)該是行政性質(zhì)的。原因有三：首先，從語義上來講，司法行政機(jī)關(guān)的主語是行政，司法是行政的定語，它表明這個機(jī)關(guān)的設(shè)置主要是管理行政性質(zhì)的司法工作。其次，司法行政機(jī)關(guān)是設(shè)置的各級人民政府中，是政府的職能部門之一。，司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正工作中處于組織負(fù)責(zé)的地位，這就決定了社區(qū)矯正是行政工作的性質(zhì)，否則其設(shè)置在根本上是違反我國憲法的，司法行政機(jī)關(guān)不具有相應(yīng)的權(quán)力。

社區(qū)矯正工作的正確成功的實(shí)行需要借助相關(guān)的社會團(tuán)體民間組織、社會志愿者力量，這是世界各國社區(qū)矯正工作普遍的經(jīng)驗(yàn)，在英美等一些國家，甚至由社會團(tuán)體主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的實(shí)行，這也正體現(xiàn)下社區(qū)矯正的本質(zhì)特征，即將罪犯放入社會，依靠社會力量對其進(jìn)行矯正。既然社會團(tuán)體和民間組織在社區(qū)矯正工作中發(fā)揮著如此重要的作用，其在整個社區(qū)矯正中的作用不可忽視，自然其對社區(qū)矯正性質(zhì)也就產(chǎn)生了重大影響。可社會團(tuán)體民間組織、社會志愿者是沒有執(zhí)行刑罰的權(quán)力的，所以我們認(rèn)為社區(qū)矯正工作是一種具有社會參與性的行政行為。二、從行政行為的公開性看社區(qū)矯正工作中公民的知情權(quán)

公開原則是依法行政的一項(xiàng)基本要求，它是指用以規(guī)范行政權(quán)的行政程序，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，應(yīng)當(dāng)一律向行政相對人公開。公開是現(xiàn)代民主政治的要求。行政信息公開制度是指行政主體根據(jù)職權(quán)或者行政相對人的請求，將行政信息向行政相對人或者社會公開，并允許查閱、摘抄和復(fù)制。

以上是行政行為的基本特征，是現(xiàn)代民主法治對國家行政權(quán)的基本要求，也是我們建設(shè)社會主義法治國家必須遵守的規(guī)則。那么作為行政行為的社區(qū)矯正工作中的信息是否應(yīng)該向社會公開呢？從公開原則的定義我們可以看出，對行政信息的公開范圍采取的是排除法，只要是不屬于國家機(jī)密、商業(yè)秘密、個人隱私的行政信息都應(yīng)該或者可以公開，滿足公民的知情權(quán)。以下我們要解決的問題就是社區(qū)矯正中罪犯的隱私是否屬于上述三種不應(yīng)公開的范圍。

國家機(jī)密是指關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的設(shè)計(jì)資料、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、制作方法、管理訣竅、客戶名單、貨源信息、產(chǎn)銷策略等技術(shù)信息和經(jīng)營信息。顯然，罪犯的隱私不屬于以上兩者。個人隱私權(quán)中是否包括罪犯的隱私權(quán)？罪犯的隱私權(quán)是否應(yīng)該作為行政信息予以公開。

隱私權(quán)是指自然人享有的私人生活安寧與私人信息不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開的一項(xiàng)人格權(quán)。根據(jù)我國具體情況，結(jié)合國外有關(guān)的理論科研成果，隱私權(quán)的內(nèi)容主要有：（1）公民享有姓名權(quán)、肖像權(quán)、住址、住宅電話、身體肌膚形態(tài)的秘密，未經(jīng)許可，不可以刺探、公開或傳播。（2）公民的個人活動，尤其是在住宅內(nèi)的活動不受監(jiān)視、窺視、攝影、錄像，但依法監(jiān)視居住者除外。（3）公民的住宅不受非法侵入、窺視或騷擾。（4）公民的性生活不受他人干擾、干預(yù)、窺視、調(diào)查或公開。（5）公民的儲蓄、財(cái)產(chǎn)狀況不受非法調(diào)查或公布，但依法需要公布財(cái)產(chǎn)狀況者除外。（6）公民的通信、日記和其他私人文件不受刺探或非法公開，公民的個人數(shù)據(jù)不受非法搜集、傳輸、處理、利用。（7）公民的社會關(guān)系，不受非法調(diào)查或公開。（8）公民的檔案材料，不得非法公開或擴(kuò)大知曉范圍。（9）不得非法向社會公開公民過去的或現(xiàn)在純屬個人的情況，如多次失戀、被強(qiáng)奸等，不得進(jìn)行搜集或公開。（10）公民的任何其他屬于私人內(nèi)容的個人數(shù)據(jù)，不可非法搜集、傳輸、處理利用。上述內(nèi)容概括為四個方面，即與私人生活有關(guān)，與安寧有關(guān)，與形象有關(guān)，與姓名有關(guān)。1890年，美國私法學(xué)者沃倫和波蘭戴斯在《哈佛法學(xué)評論》上發(fā)表了題為《論隱私權(quán)》的論文，主張一種新的權(quán)利，即“不被了解的權(quán)利”。現(xiàn)在美國侵權(quán)法把侵犯隱私權(quán)的行為分為四種：（1）盜用他人名字和肖像；（2）不合理地侵?jǐn)_他人隱私生活；（3）不合理地將某人錯誤曝光于眾；（4）不合理地公開他人的私生活。②其中第三種隱私權(quán)侵權(quán)“將某人錯誤曝光”，屬于名譽(yù)侵權(quán)。梁彗星和廖新仲在《隱私的本質(zhì)與隱私權(quán)的概念》一文中從隱私自身揭示的內(nèi)涵、外延出發(fā)，將隱私分為如下幾個內(nèi)容：“（1）嚴(yán)重的違法隱私行為，如重婚行為；（2）一般違法或嚴(yán)重違背道德行為，如婚外性行為；（3）輕微違法行為，如一般的侮罵他人的行為；（4）一般違規(guī)行為，如隨地吐痰、攀折花木行為；（5）法不調(diào)整的行為，如婚前性行為；（6）合法的隱私行為。其中，第（3）至（6）項(xiàng)即隱私權(quán)的客體。如果用公式來表達(dá)的話，隱私權(quán)的客體=合法的隱私+法不調(diào)整的隱私+一般違規(guī)的隱私+輕微違法的隱私。輕微違法的隱私在市民社會中雖是不可告人的事實(shí)，但在法律上仍應(yīng)將其作為隱私權(quán)的保護(hù)范圍。”也就是說，個人的信息、私人的活動雖然有不被他人知悉和窺視的權(quán)利，但是一旦該信息和活動是一般的以及嚴(yán)重的違法行為時就不屬于隱私權(quán)的客體，不應(yīng)該受到保護(hù)。

本文中所說的罪犯隱私權(quán)主要是指罪犯的犯罪經(jīng)歷，即對在社區(qū)中進(jìn)行社區(qū)矯正的罪犯的身分進(jìn)行保密，對其罪行不予公開。很明顯，罪犯的隱私權(quán)并不屬于我國相關(guān)法律所保護(hù)的對象，而其是否屬于沃倫和波蘭戴斯定義的個人隱私的范圍，我認(rèn)為答案也是否定的。因?yàn)樵谒麄冋J(rèn)定的侵犯隱私權(quán)的行為中的第三項(xiàng)前有“不合理”的限制，對于此處“不合理”的解釋將在文章的下一部分進(jìn)行解釋。

綜上所述，根據(jù)行政行為的公開性，社區(qū)公眾對在社區(qū)中進(jìn)行矯正的罪犯的身份和其所犯罪行有知情權(quán)。三、從現(xiàn)行法律制度看“罪犯”隱私權(quán)的保護(hù)

我國刑事訴訟法第十一條規(guī)定人民法院審判案件，除本法另有規(guī)定的以外，一律公開進(jìn)行。被告人有權(quán)獲得辯護(hù)，人民法院有義務(wù)保障被告人獲得辯護(hù)。刑法第四十條被判處管制的犯罪分子，管制期滿，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)即向本人和其所在單位或者居住地的群眾宣布解除管制。第七十六條被宣告緩刑的犯罪分子，在緩刑考驗(yàn)期限內(nèi)，由公安機(jī)關(guān)考察，所在單位或者基層組織予以配合，如果沒有本法第七十七條規(guī)定的情形，緩刑考驗(yàn)期滿，原判的刑罰就不再執(zhí)行，并公開予以宣告。從這些規(guī)定中我們可以發(fā)現(xiàn)一個共同的特征：我國現(xiàn)行的法律制度對罪犯的隱私權(quán)都沒有明確規(guī)定加以保護(hù)。這一方面是從刑罰的一般預(yù)防考慮，通過對刑事案件的公開宣判，使社會公眾能夠?qū)π谭ㄓ懈羁痰牧私猓M(jìn)行一次生動法制教育而且可以平復(fù)被害人的傷痛，使其能夠在較大的范圍內(nèi)得到滿足。另一方面是滿足公眾的知情權(quán)，因?yàn)樾淌掳讣话阍谏鐣嫌休^大影響，會吸引很多公民的注意，因此對罪犯的隱私權(quán)的放棄可以滿足人們對知情權(quán)的需要，是符合大眾利益的。在刑罰的執(zhí)行過程中，允許群眾的參與可以減少執(zhí)行成本，同時可以對罪犯進(jìn)行多方面的幫助，如：工作、學(xué)習(xí)、生活等方面。這樣可以減輕公安機(jī)關(guān)，司法行政機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)，對罪犯的改造又可以收到更好的效果，也對群眾進(jìn)行了法制教育，體現(xiàn)了我國人民當(dāng)家作主的本質(zhì)。讓群眾參加到對人身危險(xiǎn)性較低的罪犯的改造中來，是我們走群眾路線在刑罰執(zhí)行過程中的體現(xiàn)，是社會主義優(yōu)越性的表現(xiàn)。四、從法益保護(hù)來看社區(qū)矯正中公民知情權(quán)與罪犯隱私權(quán)

知情權(quán)的根本目的是保障公民知的權(quán)利，公民有權(quán)依法知悉和獲取信息，滿足其知的需要。隱私權(quán)的立法宗旨在于公民有權(quán)隱瞞、維護(hù)自己的私生活秘密并予以法律保護(hù)，防止任何人侵犯。可見，一個是希望知道更多別人的事情，一個是不希望自己的事情讓別人知道，兩者之間，難免產(chǎn)生沖突。對此，恩格斯曾提出一個處理隱私與新聞報(bào)道相互關(guān)系的原則，這個原則是：個人隱私權(quán)一般應(yīng)受到保護(hù)，但當(dāng)個人的私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人私事就已經(jīng)不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不受隱私權(quán)的保護(hù)，應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容。我國學(xué)者提出，根據(jù)恩格斯的有關(guān)論述，結(jié)合我國社會主義制度的具體情況，參考外國立法和理論，在處理隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系上應(yīng)遵循的一個原則是公共利益優(yōu)先。即為了保障社會政治和公共利益，犧牲個人的某些隱私權(quán)。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》一書中曾明確地指出：“犯罪——孤立的個人反對統(tǒng)治關(guān)系的斗爭，和法一樣，也不是隨心所欲地產(chǎn)生的。相反地，犯罪和現(xiàn)行的統(tǒng)治都產(chǎn)生于相同的條件。”所謂“統(tǒng)治關(guān)系”，是指一種階級壓迫關(guān)系，是掌握國家權(quán)力的統(tǒng)治階級，為了維護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益和統(tǒng)治秩序所建立的或認(rèn)可的社會關(guān)系。犯罪是對這種秩序的破壞，正是和“政治生活發(fā)生了聯(lián)系”，因而，犯罪就不再是一件私事，而是屬于政治的一部分，不受隱私權(quán)的保護(hù)。

法益概念是上個世紀(jì)法學(xué)界提出來的，對法益有廣義和狹義之分，廣義上的法益泛指一切受法律保護(hù)的利益，權(quán)利也包含于法益之內(nèi)；而狹義的法益僅指權(quán)利之外而為法律所保護(hù)的利益，是一個與權(quán)利相對應(yīng)的概念。簡單地說，法益就是法所保護(hù)的一種利益。李斯特指出：“所有的法益無論是個人利益，或者共同社會的利益，都是生活利益。這些利益的存在不是法秩序的產(chǎn)物，而是社會生活本身。但是，法律的保護(hù)把生活利益上升為法益。”法益涉及范圍極廣，它包括了所有受法律保護(hù)的利益，其中對個人利益的保護(hù)與對社會公共利益的保護(hù)之間必然存在沖突，這就存在利益衡量問題。對于在一般情況下，公共利益應(yīng)優(yōu)先于個人利益，因?yàn)楣怖嫠淼囊话阋笥趥€人利益，他是社會上大多數(shù)人利益的總和，涉及范圍廣；當(dāng)與公共利益相沖突的個人利益涉及個人生命等根本權(quán)利時公共利益的優(yōu)先性就應(yīng)受到一定的限制；當(dāng)公共利益與個人利益難分高下時，對兩者的衡量應(yīng)從多角度具體考量。

在社區(qū)矯正過程中，對于被矯正人員的隱私權(quán)是否予以保護(hù)，直接涉及社區(qū)公民的知情權(quán)能否得到保護(hù)的問題。在這對矛盾中，公民的知情權(quán)處于公共利益的地位，它代表的是整個社區(qū)中公民的利益，而被矯正人員的隱私權(quán)處于個人利益的地位，它只是一小部分，或者是個人的利益。對于兩者之間的平衡問題，我們應(yīng)按照上面姜明安教授給出的三個標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行分析。顯然，從第二部分中已經(jīng)論述到了，當(dāng)涉及犯罪行為時，公民的知情權(quán)就處于一種優(yōu)勢地位，它所代表的利益要高于罪犯的隱私。因此從法益的保護(hù)的角度來講，我們應(yīng)側(cè)重保護(hù)公民的知情權(quán)。結(jié)語:社區(qū)矯正制度是我國刑事政策現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，是人權(quán)思想在我國行刑方式中的具體體現(xiàn)，但是在執(zhí)行社區(qū)矯正制度的過程中發(fā)生了一些矛盾沖突，我們要用歷史唯物主義的觀點(diǎn)來看這些問題。從大處著眼，以大局為重，從整體利益出發(fā)。在執(zhí)行過程中，我們偏重于保護(hù)公民的知情權(quán)，必然要放棄對罪犯隱私權(quán)的保護(hù)，選擇更大的利益是符合人類的本質(zhì)和法的基本價(jià)值要求的，并不是對罪犯人權(quán)的忽視。社區(qū)矯正制度的設(shè)立本身就是為了維護(hù)罪犯的人權(quán)，在執(zhí)行過程中對其隱私權(quán)的放棄并不會改變該制度設(shè)立的初衷。

國家安全論文:反恐與維護(hù)國家安全及社會穩(wěn)定的思考

[摘要]在人類社會中存在著一種暴力現(xiàn)象為恐怖主義活動,此活動由來已久。而使人們真正清醒地認(rèn)識到恐怖主義已成為威脅整個人類生存和發(fā)展的一大公害,無論是美國發(fā)生的“9.11”事件,或是我國發(fā)生的“3.14”、“7.15”事件,都印證了這個事實(shí)。深入思考反恐問題關(guān)系到國家的長治久安、繁榮昌盛與社會的安寧穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]恐怖主義 三股勢力

當(dāng)前全球恐怖主義越來越嚴(yán)重威脅到人們的幸福與安寧,尤其近兩年來危害我國國家安全的“3.14”、“7.5”恐怖主義區(qū)域性活動的出現(xiàn),更加證實(shí)了其嚴(yán)重的危害性。

為了加強(qiáng)我國反恐應(yīng)急能力,積極參與國際反恐怖合作,就必需要形成一套既適應(yīng)國際社會主流觀點(diǎn),又符合我國國情的恐怖主義預(yù)防與應(yīng)急理念。應(yīng)當(dāng)認(rèn)清以下兩點(diǎn):

1.恐怖主義的政治背景與其戰(zhàn)術(shù)行為區(qū)別開來,我國政府歷來主張反對一切形式的恐怖主義。不同類型的恐怖主義不管其政治背景怎樣,只要采取恐怖主義這一暴力方式,就必須加以譴責(zé)和反對。其符合我國的國家安全利益。

2.界定恐怖主義應(yīng)以現(xiàn)行國際法的基本準(zhǔn)則為依據(jù)。現(xiàn)行國際法是處理國與國之間矛盾和沖突的基本準(zhǔn)則和原則。以現(xiàn)行國際法的基本準(zhǔn)則為依據(jù)來界定恐怖主義,既能與國際社會大多數(shù)國家達(dá)成共識,有利于我國積極參與國際反恐怖,更便于我國在反恐怖主義問題上掌握原則和主動性,防止個別國家把打擊恐怖主義作為干涉他國內(nèi)政和侵犯別國主權(quán)的借口,同時有利于打擊我國的國內(nèi)恐怖主義勢力。

認(rèn)清恐怖主義的本質(zhì),有利于我們開展反恐行動,維護(hù)國家的長治久安、繁榮昌盛,社會的安寧穩(wěn)定,應(yīng)注意到以下兩點(diǎn):

一、深入思考,明確我國反恐怖斗爭準(zhǔn)備面臨的新形勢和新問題

受到國際恐怖主義發(fā)展的影響,我國恐怖主義活動呈現(xiàn)了出許多新形勢,新問題:

1.“三股勢力”呈現(xiàn)合流趨勢。近幾年,由于受到恐怖主義發(fā)展趨勢的影響,國內(nèi)“三股勢力”活動呈現(xiàn)合流趨勢。因?yàn)槟康纳系囊恢滦?使“三股勢力”相互通連,并在加強(qiáng)與境外恐怖勢力聯(lián)系的同時,其內(nèi)部出現(xiàn)明顯的融合傾向。這使得國內(nèi)恐怖勢力進(jìn)一步增強(qiáng),為我國做好反恐維穩(wěn)軍事斗爭準(zhǔn)備造成了較大的困難。

2.恐怖行為得到全世界反華勢力的支持。達(dá)賴集團(tuán)近期組織的活動中,企圖以暴力和恐怖行為制造“藏獨(dú)”的目的非常明顯。而世界上某些別有用心的國家和組織卻歪曲事實(shí),有意責(zé)難正常的維穩(wěn)行為,更有甚者在公開的場合表示對達(dá)賴集團(tuán)的支持。美國cnn電視臺主持人的惡意攻擊,美、英、德等國失實(shí)的新聞報(bào)道,法國巴黎市承認(rèn)達(dá)賴為榮譽(yù)市民,都充分說明了這一點(diǎn)。

3.恐怖活動更趨于公開化。與以往恐怖行為在國內(nèi)的隱蔽行為相比,近期恐怖活動更趨公開化。藏青會首領(lǐng)明確表示過要制造自殺性恐怖襲擊,3.14大規(guī)模打砸搶燒暴力事件就是有組織有預(yù)謀的。國內(nèi)外恐怖勢力相互勾結(jié),并公開發(fā)表攻擊和中國社會體制的言論,稱要利用一切手段破壞這個“敵人的社會”。

4.當(dāng)前應(yīng)圍繞世博會做文章。世博在我國召開屬首次,屆時世界各地的參觀者將聚集到上海,這是傳播與宣傳我國改革開放以來巨大進(jìn)度的契機(jī),而如何做好安保也是我們的頭等大事,應(yīng)當(dāng)借鑒北京奧運(yùn)會安保經(jīng)驗(yàn),高標(biāo)準(zhǔn)的完成一次“平安世博”,再次向世界人民展示中華風(fēng)采。

二、更新觀念,以新的方法應(yīng)對恐怖活動新動向

國際國內(nèi)恐怖活動的發(fā)展變化使我們必須更新觀念,并充分認(rèn)清恐怖主義發(fā)展變化帶來的影響,以新的方法手段來應(yīng)對恐怖活動新動向。

1.繼續(xù)做好應(yīng)對傳統(tǒng)恐怖活動的心理戰(zhàn)準(zhǔn)備工作。不僅要繼續(xù),而且要提高準(zhǔn)備的標(biāo)準(zhǔn)要求。從目前的形勢看,雖然恐怖主義呈現(xiàn)許多新特點(diǎn),但傳統(tǒng)的恐怖活動手段仍會被沿用。如爆炸、暗殺、綁架、劫機(jī)等。雖然手段沒有改變,但由于恐怖主義的技術(shù)攻擊,跨國串連與組織能力的加強(qiáng),使這些傳統(tǒng)的手段不但沒有過時,反而越來越難以防范,危險(xiǎn)性也日趨增大,這就要求我們繼續(xù)做好應(yīng)對反恐怖活動的心理戰(zhàn)準(zhǔn)備。整個準(zhǔn)備過程必須牢牢把握反恐怖的特點(diǎn)和規(guī)律,緊密結(jié)合反恐怖軍事斗爭準(zhǔn)備,對于可能發(fā)生的情況,進(jìn)行深入研究和探討,并制作情況想定,編訂行動預(yù)案,有針對性地進(jìn)行訓(xùn)練。以確保發(fā)生突發(fā)情況時,能及時時間作出快速反應(yīng),根據(jù)現(xiàn)場情況與發(fā)展態(tài)勢及時做出有效地心理戰(zhàn)行動。

2.有預(yù)見性地開展好輿論宣傳活動。對于可能發(fā)生的恐怖活動,要預(yù)見性地做好輿論宣傳導(dǎo)向工作。通過宣揚(yáng)武力來造成威懾效果,從而使恐怖分子產(chǎn)生猶豫心理。通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒介向恐怖分子展示我軍的武裝力量、高技術(shù)武器裝備、武力打擊能力,顯示我軍武力打擊恐怖主義的堅(jiān)強(qiáng)決心和全國人民聲討恐怖分子的行徑、支持我軍行動方面的信息;同時,也可以有原則地公布部分反恐怖軍事斗爭的準(zhǔn)備情況,教授民眾一些針對應(yīng)對可能出現(xiàn)地突發(fā)事件的方法和手段,提高民眾的防范意識,削弱恐怖分子開展活動的信心。

3.強(qiáng)勢出手,有效反擊恐怖活動。當(dāng)前恐怖活動越來越公開化,單純對消息的遏制已不能很好地消除影響,甚至更嚴(yán)重地會造成社會恐慌,對反恐怖斗爭軍事行動極為不利。所以對于已發(fā)生的恐怖活動,必須進(jìn)行強(qiáng)有力地打擊,并公開進(jìn)行輿論反擊。事件現(xiàn)場通過封堵灌輸、標(biāo)語渲染、傳單宣揚(yáng)等多種方式,表明黨和政府打擊恐怖分子的堅(jiān)定決心,大力宣揚(yáng)我軍使命,打擊恐怖分子的囂張氣焰,教育并爭取廣大群眾,遏制事態(tài)地升級。而后通過政府出面,對事件真相進(jìn)行澄清,并對一些恐怖言論進(jìn)行駁斥和打擊。對重要目標(biāo)和重要人物實(shí)施致命打擊,一經(jīng)抓獲立即進(jìn)行公開審判,從嚴(yán)懲處。通過這些致命性的打擊,使恐怖分子遭受強(qiáng)烈的心理震撼,對其行動產(chǎn)生阻礙從而為我反恐怖軍事斗爭贏得主動。認(rèn)請恐怖勢力的本質(zhì)及其所造成的嚴(yán)重危害,識破恐怖勢力的各種假面具,共同打擊其恐怖暴力活動,不給恐怖勢力以任何可乘之機(jī),保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會穩(wěn)定,共同建設(shè)和諧家園。

國家安全論文:中國古代國家安全戰(zhàn)略思想的借鑒價(jià)值

〔摘要〕 中國古代國家安全戰(zhàn)略思想自成體系，具有實(shí)踐性和連貫性，對當(dāng)前中國的國家安全戰(zhàn)略具有重要的借鑒意義：牢固樹立實(shí)力制勝的國家安全觀，以發(fā)展求安全；始終堅(jiān)持“中華一體”的國家安全目標(biāo)取向，維護(hù)國家核心利益；注重運(yùn)用地緣制衡的國家安全謀略，減輕國防壓力；堅(jiān)決奉行防御為本的國家安全主導(dǎo)原則，實(shí)施積極防御的軍事戰(zhàn)略；崇尚追求和平的國家安全戰(zhàn)略文化，塑造良好的安全周邊環(huán)境。

〔關(guān)鍵詞〕 國家安全戰(zhàn)略，實(shí)力制勝，中華一體，地緣制衡，防御為本，追求和平

中國古代國家安全戰(zhàn)略思想散見于古代軍事家、戰(zhàn)略學(xué)家、哲學(xué)家等的思想著作以及歷代王朝的實(shí)踐中，自成體系，獨(dú)具特色。本文選取地緣政治學(xué)的角度，將中國古代“國家安全戰(zhàn)略”界定在以政治安全和軍事安全為核心的國家安全傳統(tǒng)范疇內(nèi)，深入挖掘中國古代國家安全思想并對其進(jìn)行深入剖析，以期對新時期中國的國家安全戰(zhàn)略起到借鑒作用。

一、牢固樹立實(shí)力制勝的國家安全觀，以發(fā)展求安全

國家安全建立在國家實(shí)力之上，實(shí)力制勝是國家安全的核心思想。實(shí)力制勝是指通過以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)和強(qiáng)固軍事力量為保障的綜合國力，確立國家優(yōu)勢和比較優(yōu)勢，以達(dá)到維護(hù)國家安全的目的，即以發(fā)展求安全。

中國古代戰(zhàn)略學(xué)家均認(rèn)識到治國安邦、抵御外侮的基石是增強(qiáng)國家實(shí)力。《孫子兵法》作為中國兵書的經(jīng)典作品，唯物主義認(rèn)識論貫穿全書。“安國”是《孫子兵法》的主旨思想，“五事七計(jì)”是其精華和思想根基，“五事七計(jì)”的“廟算”①實(shí)質(zhì)上是對綜合國力的估量，有著豐富的內(nèi)涵，包括政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、人才、民意、天時、地利等國家實(shí)力評估要素，這些要素概括起來主要是兩個方面：即物質(zhì)要素與精神要素。

富國強(qiáng)兵是中國古代國家實(shí)力制勝思想的物質(zhì)基礎(chǔ)。“富國”就是增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力，國庫富裕，民生幸福；“強(qiáng)兵”就是增強(qiáng)軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。“富國”與“強(qiáng)兵”兩者相輔相成。管子說：“田墾則粟多，粟多則國富，國富則兵強(qiáng)，兵強(qiáng)則戰(zhàn)勝。”相反，“國貧而用不足，則兵弱而士不厲；兵弱而士不厲，則戰(zhàn)不勝而守不固；戰(zhàn)不勝而守不固，則國不安矣”（管子·治國），其核心思想是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)是進(jìn)行戰(zhàn)爭的基礎(chǔ)，是“強(qiáng)兵”的前提條件，而“強(qiáng)兵”的最終目的在于“強(qiáng)國”。富國強(qiáng)兵揭示了地緣經(jīng)濟(jì)與地緣安全的本質(zhì)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了國家實(shí)力，尤其是經(jīng)濟(jì)實(shí)力對國防的基礎(chǔ)作用。

古人對國家實(shí)力的認(rèn)識不止局限于富國強(qiáng)兵等國家實(shí)力的物質(zhì)要素方面，更為可貴的是，他們還看到了國民素質(zhì)等民族精神因素在國家實(shí)力中的突出作用。管子還特別強(qiáng)調(diào)一個國家國民素質(zhì)在國家實(shí)力中的作用。他說：“國有四維，一維絕則傾，二維絕則危，三維絕則覆，四維絕則滅。何謂四維？一曰禮，二曰義，三曰廉，四曰恥”，“四維不張，國乃滅之”（管子·牧民）。顯然，管子把國民素質(zhì)提到了國家生死攸關(guān)的安全戰(zhàn)略高度來看待。 〔1 〕

中國古代依托實(shí)力制勝的國家安全思想在當(dāng)今的國際政治現(xiàn)實(shí)中仍具有十分重要的借鑒價(jià)值。首先，以發(fā)展求安全的地緣實(shí)力安全思想是地緣安全觀的重要內(nèi)涵。孫子“廟算”說揭示了具有現(xiàn)代價(jià)值意義的“安國”之道，這就是把國家的綜合國力搞上去。綜合國力是衡量一個國家的經(jīng)濟(jì)、政治、軍事、技術(shù)實(shí)力、民族凝聚力等物質(zhì)和精神力量的綜合性指標(biāo)，也是衡量國家是否安全的重要指標(biāo)。按照地緣政治理論的“強(qiáng)弱相對原理”，任何一種地緣安全格局的形成，均是一個國家與相鄰國家乃至世界各國實(shí)力對比甚至較量的結(jié)果。強(qiáng)大的綜合國力可以轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)爭的力量。只有擁有強(qiáng)大的綜合國力，才能得到他國的尊重，才能使那些心懷叵測的侵略者望而卻步，才能打贏未來高科技條件下的局部戰(zhàn)爭。當(dāng)前，中國雖然經(jīng)濟(jì)規(guī)模已處在世界第二位，但依然是一個發(fā)展中國家，發(fā)展仍然是及時要務(wù)。其次，走中國特色的強(qiáng)軍之路，建立強(qiáng)大的國防是國家生存的前提，更是中國健康、快速、和諧發(fā)展的保障。發(fā)展了并不意味著國家安全就隨之得到改善，其實(shí)，國家越發(fā)展，安全的內(nèi)涵和外延就越豐富，需要應(yīng)對的安全威脅往往越多、越復(fù)雜，國防建設(shè)也就顯得越重要。國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會促進(jìn)國防事業(yè)的推進(jìn)與發(fā)展。同樣，也只有加強(qiáng)國防的建設(shè)，才能為經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供的安全保障。

后，古人關(guān)于國民素質(zhì)等的警醒昭示這樣一個治國之道：綜合國力中的精神力量等軟力量，是一種不可忽視的“安國”支柱。國家必須重視民族文化的傳承和民族精神的弘揚(yáng)，如果一個民族不能在世界多元文化的交融中保持自身文化特色和價(jià)值準(zhǔn)則，即使國家物質(zhì)建設(shè)卓有成效，也會遭受他國精神文化上的侵略，從而威脅到國家的文化安全。所以，堅(jiān)持實(shí)力制勝的國家安全思想，也要重視精神文明建設(shè)，堅(jiān)持社會主義核心價(jià)值觀，繼承和發(fā)展本民族的文化傳統(tǒng)，保持民族精神的純潔性和先進(jìn)性。

二、始終堅(jiān)持“中華一體”的國家安全目標(biāo)取向，維護(hù)國家核心利益

在國際關(guān)系中，國家行為的動因在于國家利益。國家安全的首要目標(biāo)是維護(hù)國家統(tǒng)一、主權(quán)獨(dú)立及領(lǐng)土完整等國家核心利益。

中國古代地緣安全環(huán)境自成體系，具有相對的封閉性。中原農(nóng)業(yè)文明高度發(fā)達(dá)，對邊疆游牧、漁獵民族產(chǎn)生強(qiáng)大吸引力，從而形成以中原為中心的環(huán)狀地緣結(jié)構(gòu)和漢民族與少數(shù)民族相互依存的局面，增強(qiáng)了“中華一體”的國家安全目標(biāo)觀。在中華文明幾千年的歷史進(jìn)程中，統(tǒng)一是主流，分裂是短暫的。統(tǒng)一時期，中原地區(qū)始終是中國地緣政治、經(jīng)濟(jì)和文化的核心，地緣安全戰(zhàn)略就是圍繞這一中心建構(gòu)起來的。分裂時期，在中華民族的版圖上出現(xiàn)了多中心現(xiàn)象，多中心打破了“核心”與“外延”的傳統(tǒng)格局。但由于割據(jù)政權(quán)基于自身利益考量采取多種措施加強(qiáng)了區(qū)域內(nèi)的治理，整合了區(qū)域范圍內(nèi)的各種力量，一定程度上克服了政治鏈條末端地區(qū)的松散現(xiàn)象，從另一方面為國家重新走向統(tǒng)一、建立更加緊密的中央集權(quán)準(zhǔn)備了條件。即使在分裂時期，“中華一體”的“大一統(tǒng)”觀念仍為各個分立政權(quán)所認(rèn)同。

中國古代綿延數(shù)千年的“中華一體”的國家安全目標(biāo)取向在維護(hù)國家核心利益的歷史實(shí)踐中發(fā)揮了不可替代的作用。這一思想啟示我們：及時，維護(hù)國家安全首先要界定好國家安全的核心利益。國家利益可分為發(fā)展利益和生存利益。中國的地緣安全核心利益包括：國家主權(quán)，國家安全，領(lǐng)土完整，國家統(tǒng)一，憲法確立的國家政治制度和社會大局穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展有基本保障。當(dāng)前中華民族的核心利益是維護(hù)國家統(tǒng)一，各族人民團(tuán)結(jié)一致，在中國共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。第二，要堅(jiān)決維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)的完整統(tǒng)一。中華民族要延續(xù)下去，除了要保護(hù)好、傳承好、發(fā)揚(yáng)好悠久的文化和文明這些無形的精神財(cái)富之外，還要保護(hù)好國家的領(lǐng)土、領(lǐng)海和領(lǐng)空等有形的財(cái)富和資源。目前，我國周邊安全環(huán)境十分嚴(yán)峻，釣魚島主權(quán)之爭、南海問題、藏南問題等嚴(yán)重干擾中國和平發(fā)展，為保衛(wèi)中國領(lǐng)土、領(lǐng)空和周圍領(lǐng)海，中國必須準(zhǔn)備使用全部的手段，包括作為手段的軍事力量。因此，加快中國的軍事現(xiàn)代化進(jìn)程尤為必要。第三，維護(hù)祖國統(tǒng)一，反對民族分裂是各族人民的共同利益和較高利益。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，臺灣問題及新疆、西藏等地的分離主義勢力，成為制約中國國家安全的重要因素。我們要堅(jiān)持馬克思主義民族觀，增進(jìn)中華民族大團(tuán)結(jié)，堅(jiān)決反對民族分裂和一切損害民族團(tuán)結(jié)的錯誤思想，對各種分裂行為絕不姑息，設(shè)置紅線，同時在實(shí)際工作中，掌握好政策法律界限，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治制度，積極推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮進(jìn)步，堅(jiān)決反對大漢族主義和狹隘民族主義，要通過擺事實(shí)、講道理，用正確的國家觀、民族觀、宗教觀、文化觀、歷史觀教育各族干部群眾，牢固樹立中華一體、民族團(tuán)結(jié)的國家安全思想。

三、注重運(yùn)用地緣制衡的國家安全謀略思想，減輕國防壓力

國家安全的維系不僅要依靠軍事、經(jīng)濟(jì)等手段，合理使用各種謀略，調(diào)配各種戰(zhàn)略資源，以謀致權(quán)也是減輕國防壓力的有效手段。美國學(xué)者阿瑟·沃爾德倫曾經(jīng)總結(jié)說，“中國的戰(zhàn)略思維歷來崇尚用最少的兵力，通過運(yùn)用計(jì)謀較大限度地利用客觀條件” 〔2 〕 （p111 ），說的便是地緣戰(zhàn)略在國家戰(zhàn)略中的巧妙運(yùn)用。

中國古代十分重視縱橫捭闔的地緣制衡思想，具體表現(xiàn)在以下三方面：及時，“遠(yuǎn)交近攻”。“遠(yuǎn)交近攻”戰(zhàn)略是戰(zhàn)國時范睢向秦昭王提出的地緣政治思想。所謂“遠(yuǎn)交”，就是對遠(yuǎn)方的諸侯實(shí)行暫時的聯(lián)合政策，爭取其中立；所謂“近攻”，就是對鄰近的諸侯實(shí)施軍事進(jìn)攻，蠶食其土地。“遠(yuǎn)交”的目的是著眼全局，控制力量平衡，使“近攻”的行動不受干擾。“近攻”的目的是獲取實(shí)際利益，拓展疆域，“得寸則王之寸也，

得尺則王之尺也”（戰(zhàn)國策·秦策三）。第二，“合縱連橫”。“合眾弱以攻一強(qiáng)”的合縱說是戰(zhàn)國時期為燕國出謀劃策的蘇秦提出的。蘇秦認(rèn)為，韓、趙、魏等小國必須聯(lián)合起來與大國抗?fàn)帲绕涫且黄饘Ω秮碜晕髅娲髧貒耐{。為了防止東面大國齊國與秦國結(jié)盟，應(yīng)先把齊國拉進(jìn)五國聯(lián)盟，形成六國縱向聯(lián)合共同抗秦態(tài)勢。待秦齊交惡并削弱秦國后，再聯(lián)合反對齊國。這樣通過弱小國家間的縱向聯(lián)合——“合縱”，來依次削弱兩強(qiáng)，以確保燕國等小國的安全。秦國之相張儀則提出“事一強(qiáng)以攻眾弱”的連橫破縱戰(zhàn)略。即通過與其中一國或幾國橫向聯(lián)合——“連橫”來破壞對手的合縱聯(lián)合，并伺機(jī)各個擊破。第三，“以夷制夷”。“以夷制夷”的均勢安全戰(zhàn)略即利用敵人之間的矛盾與隔閡，分化、瓦解、削弱甚至消滅敵人，壯大自身，是春秋戰(zhàn)國時期統(tǒng)治者為對付周邊非華夏民族和對付對自己稱霸構(gòu)成威脅的其他諸侯國的一種策略，也是中國古代謀求國家相對安全利益的一種地緣政治策略。

中國古代地緣制衡原理啟示我們：善于運(yùn)用謀略，以謀致權(quán)是維護(hù)國家安全的有效手段。盡管當(dāng)前的國際形勢趨向緩和，但不公正、不合理的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序還沒有根本改變，霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治依然存在并有新的發(fā)展，威脅著世界的和平安全。雖然中國立足和平與發(fā)展的發(fā)展戰(zhàn)略，努力營造改革開放的良好環(huán)境，但中國與主要地緣對手在國家實(shí)力的力量對比中的弱勢地位很難在短時間內(nèi)根本改變，國家安全困境難以破解。因此，根據(jù)制衡原理，通過適當(dāng)?shù)牡鼐墤?zhàn)略，縱橫捭闔，爭取、團(tuán)結(jié)，利用各種力量分化地緣對手，減輕國防壓力，是很有必要的。 〔3 〕 （p208 ）當(dāng)前，一些國家的亞太戰(zhàn)略使亞太國家關(guān)系發(fā)生了重大變化，也使中國外部的政治環(huán)境發(fā)生了重大變化，引起了中國政府的高度警醒，我們更加深切地認(rèn)識到，必須盡較大努力，加快發(fā)展自己，排除一切干擾，用好有利條件，減少不利因素。中國在堅(jiān)持睦鄰?fù)饨坏耐瑫r，也應(yīng)當(dāng)注意周邊各區(qū)域的力量平衡，加強(qiáng)與第三世界國家的團(tuán)結(jié)與合作，巧妙利用世界上一些大國之間的矛盾，尋找利益交匯點(diǎn)，借力制衡，爭取更多的同盟來制衡競爭者。中國應(yīng)尋求與自己不存在重大政治分歧、在核心利益上相互支持的國家和地區(qū)，互為最主要、最重要的戰(zhàn)略協(xié)作伙伴，相互借力，從而抑制霸權(quán)主義和維護(hù)亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定。

四、堅(jiān)決奉行防御為本的國家安全主導(dǎo)原則，實(shí)施積極防御的軍事戰(zhàn)略

防御為本是中國的國家安全戰(zhàn)略的主導(dǎo)原則。這一主導(dǎo)原則的形成、發(fā)展與沉淀與中國地緣環(huán)境、生活方式以及戰(zhàn)略文化息息相關(guān)。

從地緣環(huán)境條件看，中華民族生存圈邊緣的山脈、大漠和海洋，形成中國古代中原王朝的天然國家安全防御屏障。從生活方式看，中國大河縱橫，平原廣闊，氣候適宜，以農(nóng)耕為主。農(nóng)耕文明的生存條件相對優(yōu)越，生活方式相對穩(wěn)定，實(shí)行自給自足的經(jīng)濟(jì)原則，較難產(chǎn)生強(qiáng)烈的擴(kuò)張動機(jī)。從戰(zhàn)略文化來看：中國古代的戰(zhàn)略文化可以概括為“和平、統(tǒng)一、防御、知兵非好戰(zhàn)” 〔4 〕 （p20 ）。中國古代為抵御外敵的侵犯，鞏固邊防海防，修筑了數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的國防工程，如城池、長城、京杭運(yùn)河以及海防要塞等防御性工程。長城這個規(guī)模宏大的軍事防御工程就是這一傳統(tǒng)軍事戰(zhàn)略的標(biāo)志。中國的歷史疆域，基本上是文化傳播和融合的產(chǎn)物，而不是軍事征服和武力擴(kuò)張的結(jié)果。在世界歷史上，只有古代中國曾單方面宣布一些國家為不征之國。如明朝宣布十五個不征之國，清朝有九個不征之國。宣布不征之國，是單方面提供的安全信任保障，這體現(xiàn)了古代中國地緣安全戰(zhàn)略思維的防御性質(zhì)。 　中國的安全戰(zhàn)略文化本質(zhì)上是防御性的，而且這種傳統(tǒng)是穩(wěn)定的，具有繼承性、延續(xù)性，是長期影響中國國家安全的主導(dǎo)思想。中國古代防御為本的國家安全主導(dǎo)思想對固土自守、保家衛(wèi)國發(fā)揮了一定的積極作用，這一思想對當(dāng)今中國國家安全的啟示是：防御性的國防政策仍然是國家地緣安全的一個基本政策，即堅(jiān)持防御、自衛(wèi)和后發(fā)制人的原則。改革開放三十多年來，防御性的國防政策已經(jīng)為中國創(chuàng)造了一個可持續(xù)的和平穩(wěn)定安全環(huán)境，這是基于國家根本利益和時代潮流所作出的戰(zhàn)略選擇，不會隨著中國發(fā)展強(qiáng)大和國際形勢的變化而發(fā)生動搖。當(dāng)然，中國古代國家安全戰(zhàn)略也有一定的局限性，它使中原王朝在優(yōu)勢的地緣環(huán)境和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)條件下，養(yǎng)成了一種得過且過、與世無爭的內(nèi)聚性格，缺乏積

極進(jìn)取的拓荒冒險(xiǎn)精神，從而使中國古代國家安全戰(zhàn)略具有一定的消極保守性。防御分為消極防御和積極防御。根據(jù)世界軍事發(fā)展的新趨勢和國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略的要求，當(dāng)代中國應(yīng)當(dāng)實(shí)行積極防御的軍事戰(zhàn)略。這種積極防御的國防地緣安全戰(zhàn)略分為兩個層次，即國防政策層次和軍事戰(zhàn)略層次。其一，國防政策是防御性的，始終堅(jiān)持“人不犯我，我不犯人，人若犯我，我必犯人”的原則。其二，軍事戰(zhàn)略是積極防御的，在具體戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)問題上又是積極、靈活、主動的，而不是消極被動、坐以待斃。比方說，在具體戰(zhàn)術(shù)安排上，海軍要逐步增大近海防御的戰(zhàn)略縱深，空軍則要加快由國土防空型向攻防兼?zhèn)湫娃D(zhuǎn)變等，只有這種積極防御才能為中國爭取到寶貴的戰(zhàn)略緩沖地帶和縱深地帶。

五、崇尚追求和平的國家安全戰(zhàn)略文化，塑造良好的安全周邊環(huán)境

一個國家國家安全政策的性質(zhì)，取決于該國社會制度、意識形態(tài)、戰(zhàn)略文化等多種因素。深入理解一個國家的安全和國防戰(zhàn)略，必須理解該國的戰(zhàn)略文化傳統(tǒng)。

崇尚和平是中國古代安全戰(zhàn)略文化的核心內(nèi)容。受中國傳統(tǒng)地緣文化和地緣環(huán)境的影響，在幾千年的文化傳承過程中，中國逐漸形成了相對封閉的、高度厚實(shí)、一體化的獨(dú)特文明。中國傳統(tǒng)“和合”地緣文化特別強(qiáng)調(diào)天、地、人三位一體的“和”。中國秉承“協(xié)和萬邦”的文化理念，作為東亞地區(qū)的地緣中心，積極加強(qiáng)文化交流，建立起和平穩(wěn)定的區(qū)域地緣秩序。該秩序重視國家關(guān)系的和諧，主張親仁善邦，講信修睦，平等相待，共同發(fā)展。在國家關(guān)系中反對強(qiáng)加于人。提倡國家之間“兼相愛、交相利”，主張對外關(guān)系要行“王道”，反對戰(zhàn)爭。在“和合”地緣文化的影響下，以中國為核心的東亞朝貢體制逐漸形成，東亞朝貢體制是建立在自愿互利基礎(chǔ)上的國際聯(lián)盟思想基礎(chǔ)之上，中國古代各朝代與各少數(shù)民族政權(quán)之間的會盟、和約、和親政策，都是“和合”地緣文化的體現(xiàn)。中央王朝基本上奉行的是“王者不治夷狄”、“來者不拒，去者不追”的不治主義態(tài)度，國際體系的成員國根據(jù)自身對國家利益和地區(qū)形勢的研判，中斷或者恢復(fù)朝貢關(guān)系。中原王朝對冊封屬國維持著松散的同盟關(guān)系，不干涉屬國內(nèi)政，只是在同盟國生存利益受到威脅時才主動提供安全保護(hù)，這就使得東亞國際體系更加牢固，維系了中華禮治文化治下的區(qū)域和平。

中國古代崇尚和平的國家安全戰(zhàn)略文化對理解當(dāng)今中國國家安全戰(zhàn)略思維有重要借鑒價(jià)值：當(dāng)代中國也應(yīng)當(dāng)汲取中國“和合”地緣文化精髓，繼續(xù)堅(jiān)持和平發(fā)展的地緣戰(zhàn)略，奉行和平共處的外交方針，高舉“和平、發(fā)展、合作、共贏”的旗幟，遵循“平等互信、包容互鑒、合作共贏”的原則，通過對話或非軍事手段妥善解決國際爭端，努力營造和平穩(wěn)定的國際安全環(huán)境，強(qiáng)調(diào)在互利共贏、共同發(fā)展中維護(hù)與實(shí)現(xiàn)國家利益，防止因個別問題激化而干擾大局，不謀求地區(qū)霸權(quán)、爭奪“勢力范圍”和對外擴(kuò)張，展現(xiàn)中國開放、包容、合作的大國姿態(tài)；要堅(jiān)持睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交政策，積極營造適合國家快速穩(wěn)定發(fā)展的周邊環(huán)境；要充分發(fā)揮中華地緣文化的傳播力和影響力，實(shí)施文化“走出去”，大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，積極開展公共外交，注重塑造良好的國家形象，努力提升國家軟實(shí)力。

注 釋：

①自夏朝開始，國家凡遇戰(zhàn)事，都要告于祖廟，議于廟堂，成為一種固定的儀式。帝正在廟堂占卜吉兇，祈求神靈護(hù)佑，以巫術(shù)假托神的旨意，迫使人們進(jìn)行戰(zhàn)爭，這是“廟算”的原始形態(tài)。春秋時期，以信天命和先祖崇拜相結(jié)合的宗教觀受到?jīng)_擊，“廟算”已發(fā)生了革命性的變革。“廟算”只存在了古老的形式，實(shí)際上已成為在廟堂召開“作戰(zhàn)會議”、研究克敵制勝方略的代名詞了。

國家安全論文:淺析新形勢下大學(xué)生的國家安全教育探析

論文關(guān)鍵詞：新形勢下；國家安全；教育途徑；大學(xué)生

論文摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國家安臨的外部環(huán)境越來越復(fù)雜多變，中國國家安全形勢不容樂觀。作為國家高層次人才主體的大學(xué)生，其國家安全意識的強(qiáng)弱，對國家是否安全有著更直接的影響。面對現(xiàn)代大學(xué)生相對淡薄的國家安全意識，教育大學(xué)生樹立新的國家安全觀已是刻不容緩的任務(wù)。

一、新形勢下加強(qiáng)大學(xué)生國家安全教育的緊迫性

1.面對嚴(yán)峻的國際環(huán)境，需要加強(qiáng)大學(xué)生的國家安全教育。改革開放三十多年來，中國現(xiàn)代化建設(shè)取得了重大的成就，人民生活總體上實(shí)現(xiàn)了由溫飽到小康的歷史性跨越，綜合國力大幅度躍升，社會長期保持穩(wěn)定。在這樣的和平環(huán)境下，大學(xué)生往往認(rèn)識不到國家安臨的嚴(yán)重威脅，思想上麻痹模糊，缺乏應(yīng)有的憂患意識。主要表現(xiàn)為有些大學(xué)生不同程度地存在國防意識淡漠、國家安全意識不強(qiáng)、民族自信心和自豪感減退。一些大學(xué)生把國家安全看成是國家軍隊(duì)與安全部門的事，不能自覺地把維護(hù)國家安全與自身的責(zé)任聯(lián)系起來。有些大學(xué)生在社會價(jià)值取向日益多元的態(tài)勢下，推崇急功近利及實(shí)用享樂主義。這無疑會削減主流價(jià)值的原則性，最終導(dǎo)致社會價(jià)值的散亂，使國家精神意識方面的安全問題面臨消解的危險(xiǎn)。同時，隨著中國國際競爭力、綜合國力和國家地位的空前加強(qiáng)，一些發(fā)達(dá)國家別有用心地提出了“中國威脅論”。以美國為首的一些發(fā)達(dá)國家開始以各種手段遏制中國的發(fā)展。近來美國與我周邊國家頻繁舉行聯(lián)合軍演，使中國國家安全存在不少隱患。南沙群島被東南亞小國強(qiáng)占，臺灣問題尚未解決，中日東海問題和釣魚島爭端也日益升級。最近有媒體報(bào)道日本有20余人把戶籍遷往釣魚島，成為法律意義上的島民，并表示日本對釣魚島擁有主權(quán) [1]。但當(dāng)代大學(xué)生對此嚴(yán)峻的國際環(huán)境，大多缺乏清醒的意識。面對國家安全現(xiàn)狀顯然不能適應(yīng)時代要求，更無法應(yīng)對全球化對國家安全的挑戰(zhàn)。

2.為培養(yǎng)合格接班人，需要加強(qiáng)大學(xué)生的國家安全教育。從近幾年的相關(guān)報(bào)道中我們也看到，有些大學(xué)畢業(yè)生由于國家安全意識的薄弱，對危害國家安全的行為缺乏警惕，往往在不經(jīng)意間泄露國家機(jī)密，甚至經(jīng)不起金錢、美色等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣情報(bào)，給國家安全造成重大損失。有的大學(xué)生在得到國外有些公司及機(jī)構(gòu)資助自己出國進(jìn)修，或推薦國外科研機(jī)構(gòu)做學(xué)術(shù)研究時，就只看到友誼的一面而忽視國家安全。把一些認(rèn)為無關(guān)緊要的資料或文件隨便對外泄露。更有一些畢業(yè)生由于受金錢侵蝕，主動把國家重要文件出賣給境外機(jī)構(gòu)而受到法律的制裁。有些留學(xué)海歸無視國家法律，回國后不惜余力拉攏、腐蝕在國家軍事、經(jīng)濟(jì)、科技等重要崗位的同學(xué)或老鄉(xiāng)。為境外機(jī)構(gòu)收集情報(bào)資料，使中國經(jīng)濟(jì)、軍事、科技領(lǐng)域等遭受泄密重大損失。有些大學(xué)生對老同學(xué)、老鄉(xiāng)需要一些資料、數(shù)據(jù)，明知違法但認(rèn)為情面難卻而所為。我們必須清醒的認(rèn)識到，大學(xué)生是社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)者和接班人，是國家的未來和希望。大學(xué)生的國家安全意識如何，關(guān)系到國家的長治久安。黨的十七大報(bào)告指出：“要完善國家安全戰(zhàn)略，健全國家安全體制，高度警惕和堅(jiān)決防范各種分裂、滲透、顛覆活動，切實(shí)維護(hù)國家安全。” [2]為此，必須加強(qiáng)大學(xué)生國家安全教育，使其時刻保持高度警惕，自覺承擔(dān)起維護(hù)國家安全的責(zé)任和義務(wù)。

二、新形勢下加強(qiáng)大學(xué)生國家安全教育的對策

（一）統(tǒng)一思想提高認(rèn)識，增強(qiáng)實(shí)施國家安全教育責(zé)任心

高校擔(dān)負(fù)著為國家培養(yǎng)合格社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的歷史重任，歷來處在意識形態(tài)領(lǐng)域斗爭的前沿。在新形勢下對大學(xué)生進(jìn)行國家安全教育是十分緊迫的任務(wù)，也是高校義不容辭的教育責(zé)任。在網(wǎng)絡(luò)全球化的今天，互聯(lián)網(wǎng)雖然縮小了世界各國間的空間距離，但國家主權(quán)與國家安全仍然是國家的根本所在。信息的溝通、經(jīng)濟(jì)的融合并不代表政治、文化的融合。和平發(fā)展的世界并不意味著安全，戰(zhàn)爭和恐怖主義活動依然存在。高校要切實(shí)將大學(xué)生國家安全教育滲透到日常教學(xué)和思想政治工作之中。要教育大學(xué)生明確維護(hù)國家安全是義不容辭的責(zé)任，是黨和國家對每個大學(xué)生的基本要求。

隨著中國在世界格局中國際地位的不斷提升，黨和國家越來越重視對青少年的國家安全和國家意識教育。早在1994年8月，中共中央印發(fā)的《愛國主義教育實(shí)施綱要》指出：“要進(jìn)行國防教育和國家安全教育。要根據(jù)新時期的特點(diǎn)，重視現(xiàn)代國防教育，增強(qiáng)全民的國防意識和國家安全意識。” [3] 兩年后的1996年10月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)若干重要問題的決議》強(qiáng)調(diào)：“要把現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成就和宏偉目標(biāo)，民族團(tuán)結(jié)和祖國統(tǒng)一，國防和國家安全，作為新時期愛國主義教育的主要內(nèi)容。” [4]在以后的1999年6月《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化教育改革，推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》和2004年8月的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)大學(xué)生思想政治教育的意見》中也提出了對大學(xué)生進(jìn)行愛國主義教育和國家安全教育的要求。2005年中共中央宣傳部與教育部牽頭，分別對高校思想政治理論課進(jìn)行課程改革與完善。對其中的《思想道德修養(yǎng)和法律基礎(chǔ)》課程，增加了“增強(qiáng)國家安全意識”的內(nèi)容章節(jié)，目的就是著力加強(qiáng)大學(xué)生國家安全知識的學(xué)習(xí)與國家安全意識的培養(yǎng)。可見，黨和國家關(guān)于青少年國家安全教育的一系列要求，是隨著國際國內(nèi)形勢的發(fā)展及現(xiàn)實(shí)的需要而不斷變化、補(bǔ)充和完善的。這也正是當(dāng)下高校開展大學(xué)生國家安全教育的有力理論依據(jù)。高校在實(shí)施對大學(xué)生進(jìn)行國家安全教育的工作中，首先要增強(qiáng)學(xué)校黨政干部與教師員工的政治敏銳性，以此提高責(zé)任意識。把對大學(xué)生的國家安全教育工作看成自己責(zé)無旁貸的重要任務(wù)來實(shí)行，使各部門在教書育人、管理育人、服務(wù)育人的過程中真正承擔(dān)起對大學(xué)生進(jìn)行國家安全教育責(zé)任。

（二）齊抓共管分工合作，不斷提高國家安全教育實(shí)效性

在黨中央、國務(wù)院的安排下，高校對大學(xué)生進(jìn)行國家安全教育的工作由來已久，但實(shí)際效果不盡如人意。筆者認(rèn)為要提高國家安全教育的實(shí)效性，必須注意三個結(jié)合。

1.國家安全教育必須與愛國主義教育相結(jié)合。“愛國主義包含著情感、思想和行為三個基本方面。其中，情感是基礎(chǔ)，思想是靈魂，行為是體現(xiàn)。” [5] 所以教師必須以三個基本方面為教學(xué)目的。在《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》這門課的教學(xué)中，應(yīng)根據(jù)大學(xué)生的思想實(shí)際及新形勢的需要，在講授愛國主義章節(jié)內(nèi)容時可結(jié)合增強(qiáng)國家安全意識來展開。通過愛國主義這條主線，把增強(qiáng)國防觀念與國家安全意識結(jié)合起來，在教學(xué)上可以達(dá)到環(huán)環(huán)相扣，層層深入的效果。因?yàn)閻蹏髁x教育與國家安全教育有著密切聯(lián)系，愛國主義教育是國家安全教育的核心和靈魂，國家安全教育是愛國主義教育的永恒主題。對大學(xué)生來說是否愛國不僅僅是道德要求，同時還是政治要求和法律要求。使大學(xué)生認(rèn)識到?jīng)]有國家安全意識就不會形成真正的國家意識，因而也就很難產(chǎn)生真正的愛國主義情感，也就很難在理性層面和整體意義上確立科學(xué)的國家安全意識。在激發(fā)大學(xué)生愛國情感的同時，更要激發(fā)起他們報(bào)效祖國的實(shí)際行動。

2.國家安全教育必須與國防知識教育相結(jié)合。目前高校的國防教育仍然是以單純軍事技能和軍事常識的傳授為主要內(nèi)容，而沒有將國家安全涉及的有關(guān)內(nèi)容融入到國防教育課程中去。在課程設(shè)置上兩門課分別有武裝部的軍事理論教研室和社會科學(xué)部的思政教研室承擔(dān)，基本上是以各自為政的教學(xué)模式展開。這就要求高校在開設(shè)《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課與《軍事理論》課中，加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，使兩門課的教學(xué)內(nèi)容既達(dá)到有機(jī)融合又克服無謂重復(fù)。在《軍事理論》課中，教師除了系統(tǒng)論述世界軍事、中國國防、軍事思想、軍事高技術(shù)和高技術(shù)戰(zhàn)爭這五大領(lǐng)域的前沿問題外，更要讓大學(xué)生了解和體會人民解放軍的光榮傳統(tǒng)，激發(fā)起大學(xué)生的愛國熱情與愛軍情感。而《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課則側(cè)重于教育引導(dǎo)大學(xué)生樹立對國家安全的憂患意識，維護(hù)國家安全的責(zé)任意識和保障國家安全的法治意識等。在不斷增強(qiáng)大學(xué)生的國家安全與國防意識的同時，引導(dǎo)大學(xué)生積極參與國防建設(shè)與軍隊(duì)建設(shè)來報(bào)效祖國。國家安全教育只有緊扣中國的國防建設(shè)與發(fā)展的實(shí)際及國家安臨的挑戰(zhàn)來展開，才能做到有的放矢求得教育的實(shí)效性。

3.國家安全教育的主渠道必須與多渠道相結(jié)合。高校對大學(xué)生的國家安全教育的主渠道應(yīng)該是《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課，通過授課要求大學(xué)生“確立新的國家安全觀、掌握國家安全法律知識、履行維護(hù)國家安全的義務(wù)” [6]。但是，以國家主權(quán)、國家利益、國家尊嚴(yán)和國家安全意識為主的國家安全教育并不是一時一事的突擊性活動，也不僅僅是一種單純的知識傳授和情況通報(bào)，而是一種政治性、戰(zhàn)略性和現(xiàn)實(shí)性很強(qiáng)的思想政治教育 [7]。因此，必須堅(jiān)持主渠道的國家安全教育與多渠道的潛移默化教育相結(jié)合。高校必須充分發(fā)揮各級黨團(tuán)組織的作用。在校園文化和社會實(shí)踐的活動中加強(qiáng)對大學(xué)生進(jìn)行國家安全教育。學(xué)校可利用社團(tuán)活動、學(xué)術(shù)報(bào)告、外出參觀等形式滲透國家安全教育的相關(guān)內(nèi)容。引導(dǎo)大學(xué)生正確科學(xué)地理解中國目前所面臨的國家安全形勢，逐步增強(qiáng)維護(hù)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、軍事安全、科技安全、能源安全、文化安全和網(wǎng)絡(luò)安全等新國家安全觀念。使每個大學(xué)生都清楚的認(rèn)識到國家安全不僅關(guān)系到整個社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展，也事關(guān)每個大學(xué)生的切身利益。

國家安全論文:立法質(zhì)量 實(shí)證分析 兼談中國國家安全法 缺陷和完善

[摘 要] 國家安全法是一國維護(hù)國家安全的基本法。我國《國家安全法》由于立法經(jīng)驗(yàn)的不足，立法滯后，因而留下了不少疏漏和缺陷。審視我國《國家安全法》，我們不難發(fā)現(xiàn)，《國家安全法》的立法目的、國家安全機(jī)關(guān)的法律地位、危害國家安全的行為及其法律責(zé)任等方面的疏漏和缺陷。這些欠缺的規(guī)定需要通過對《國家安全法》的修改或重構(gòu)予以完善。

[關(guān)鍵詞] 國家安全法 欠缺 完善

1993年2月22日我國頒布了《中華人民共和國國家安全法》。由于立法經(jīng)驗(yàn)不足，引發(fā)了不少法律質(zhì)量問題，國家安全法內(nèi)部的欠缺、法律之間的相互沖突等問題非常突出，給其實(shí)施和效力的實(shí)現(xiàn)帶來了不應(yīng)有的影響。立法不可能盡善盡美，卻應(yīng)盡可能嚴(yán)密而避免漏洞和沖突，這無疑是立法者們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅對待的問題。本文旨在通過對《國家安全法》的缺陷進(jìn)行分析，以提示立法者們必須注重立法質(zhì)量，并為國家安全法的修改或重構(gòu)提供參考意見。

從我國《國家安全法》的規(guī)定來看，其不足及需要修善的主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一、立法目的

《國家安全法》第1條規(guī)定其目的是：維護(hù)國家安全，保衛(wèi)中華人民共和國人民民主專政的政權(quán)和社會主義制度，保障改革開放的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。及時，這一規(guī)定雖然明確了我國國家安全法的立法宗旨和立法根據(jù)，但是，并未對"國家安全"這一法律專門用語作出明確的立法解釋，這就使得人們對該法所謀求的"國家安全"這一目的性概念產(chǎn)生了種種不同的理解和認(rèn)識，并導(dǎo)致國家安全執(zhí)法工作的困惑。"國家安全"作為一個法學(xué)基本范疇或一個法律專門術(shù)語出現(xiàn)時，對其的理解和解釋就不應(yīng)當(dāng)是隨意的或不確定的，否則，就會有損國家法制的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性，也有礙我國國家安全法在社會生活中的正確實(shí)施。世界一些國家的專門立法中，"國家安全"都是被當(dāng)作一個不證自明的概念而加以運(yùn)用的。對"國家安全"不作明確的立法界定，就會模糊國家安全工作的范圍和權(quán)限，為從事這類特殊工作的國家工作人員不適當(dāng)?shù)貫E用或誤用職權(quán)而侵犯公民、組織的合法權(quán)益提供了可能。因而，為防止出現(xiàn)這種不合法的職權(quán)擴(kuò)張和權(quán)力濫用，絕大多數(shù)國家新近通過的專門立法都采用了對"國家安全"這一概念作出專門立法解釋的方法。如1992年3月《俄羅斯聯(lián)邦國家安全法》第1條規(guī)定："國家安全是維護(hù)個人、社會和國家重大利益不受內(nèi)部和外部威脅的狀況。"1991年7月《羅馬尼亞國家安全法》第1條規(guī)定："羅馬尼亞國家安全是羅馬尼亞作為主權(quán)、統(tǒng)一、獨(dú)立和不可分割的國家生存和發(fā)展，維護(hù)法律秩序，以及在符合憲法確定的民主原則和標(biāo)準(zhǔn)的條件下，保障公民行使基本權(quán)利、自由和義務(wù)的法制、平等和社會、經(jīng)濟(jì)及政治穩(wěn)定的狀況。"1992年《蒙古國家安全法》第1條也規(guī)定："國家安全是指蒙古國家的獨(dú)立、主權(quán)、領(lǐng)土完整、神圣不可侵犯的國境保持正常，依照憲法確認(rèn)的國家、社會、機(jī)關(guān)具備安全存在的條件。"有鑒于此，建議我國在修定國家安全法時，對"國家安全"這一概念作出明確的立法解釋。第二，該條將"保衛(wèi)中華人民共和國人民民主專政的政權(quán)和社會主義制度，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行"，作為該法立法的目的是不妥的。從法理上講，國家安全是一國的憲政制度、法律秩序的正常狀態(tài)及其所標(biāo)示的國家主權(quán)、國家利益等不受任何侵犯。國家安全的內(nèi)涵本身就包含一國的社會制度、主權(quán)等，這樣規(guī)定不僅在詞義上重復(fù)，而且立法上也不經(jīng)濟(jì)；保衛(wèi)中華人民共和國人民民主專政的政權(quán)和社會主義制度，保障改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，不只是國家安全立法的目的，而更直接的是憲法、刑法、國防法等立法的目的。因此，建議將該條修改為：及時款"為維護(hù)中華人民共和國國家安全，根據(jù)憲法，制定本法。"第二款"國家安全是中華人民共和國憲政制度、法律秩序的正常狀態(tài)及其所標(biāo)示的國家主權(quán)、國家利益不受任何勢力的侵犯和破壞。"

二、國家安全的主管機(jī)關(guān)

《國家安全法》第2條規(guī)定："國家安全機(jī)關(guān)是本法規(guī)定的國家安全工作的主管機(jī)關(guān)。國家安全機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)按照國家規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合，維護(hù)國家安全。"該規(guī)定的缺陷十分明顯：從國家的整體利益和全局考慮，作為一部關(guān)系到國家的生存和發(fā)展的重要法律，為了避免國家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)行使職權(quán)的混亂和執(zhí)法的不協(xié)調(diào)，必須規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)是國家安全工作的主管機(jī)關(guān)。但是，既然規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)是國家安全工作的主管機(jī)關(guān)，就不存在與公安機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)劃分職權(quán)；"各司其職"就不存在誰主管誰的問題；況且，維護(hù)國家安全是一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、組織和公民的職責(zé)和義務(wù)，也就是說，不僅國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)有維護(hù)國家安全的職責(zé)，軍事機(jī)關(guān)、外交機(jī)關(guān)等都有維護(hù)國家安全的職責(zé)，顯然只將公安機(jī)關(guān)寫進(jìn)該條款而遺漏了軍事機(jī)關(guān)和外交機(jī)關(guān)等是不妥的；該條第二款規(guī)定："按照國家規(guī)定的職權(quán)劃分"，據(jù)筆者所知，至今我國沒有有關(guān)這方面的明確具體規(guī)定。我國《刑事訴訟法》第4條也規(guī)定，危害國家安全的案件由國家安全機(jī)關(guān)辦理，并沒有規(guī)定與公安機(jī)關(guān)分權(quán)；實(shí)踐中，正是因?yàn)樵摋l規(guī)定的缺陷，導(dǎo)致了國家安全機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中管轄不明、常常互相推諉、爭搶案件等現(xiàn)象。為保障國家安全工作的高度統(tǒng)一，以免行使職權(quán)的混亂和執(zhí)法的不協(xié)調(diào)，快速、有效、及時地應(yīng)對類似""、"撞機(jī)事件"等突發(fā)現(xiàn)象發(fā)生，建議：及時，刪除該條第二款的規(guī)定，采用"混合式"加"列舉式"的立法方式，明確規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的管轄范圍；第二，規(guī)定成立國家安全的較高協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)--"國家安全委員會", 并明確規(guī)定國家安全委員會的法律地位、組成及組建程序、基本任務(wù)、議事程序及其職能機(jī)構(gòu)等。

三、國家安全工作的基本原則

基本原則是指貫穿在國家安全法之中，指導(dǎo)國家安全法的制定和實(shí)施的基本準(zhǔn)則。《國家安全法》僅在第3條規(guī)定了"國家安全工作實(shí)行專門機(jī)關(guān)與群眾路線相結(jié)合"的原則，這里存在的缺陷：一是該條作為一條基本原則不具有涵蓋性。國家安全機(jī)關(guān)在國家安全工作中，不只是依靠群眾的支持、幫助，動員、組織群眾防范、制止危害國家安全的行為，同時還應(yīng)當(dāng)向群眾進(jìn)行國家安全宣傳、教育，接受群眾的監(jiān)督；二是容易產(chǎn)生歧意。該條及時款是我國憲法第五十四條的規(guī)定，公民不得有危害國家的安全、榮譽(yù)和利益的行為，而該條第二款中對一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體以及各企業(yè)事業(yè)組織是否不得有危害國家安全的行為未作明確規(guī)定。實(shí)踐中，社會團(tuán)體、組織實(shí)施的危害國家安全的行為經(jīng)常發(fā)生；三是該條第三款中"人民"一詞作為政治術(shù)語不應(yīng)用在法律規(guī)范中，應(yīng)將"人民"一詞改為"公民"或"群眾"；此外，公民在維護(hù)國家安全工作中的義務(wù)，除了防范、制止，還應(yīng)有揭露危害國家安全行為的義務(wù)。此外，作為國家安全工作的基本原則遠(yuǎn)不限于此，還應(yīng)規(guī)定遵守法制、尊重人權(quán)和自由、保守秘密等原則。

四、危害國家安全的行為

《國家安全法》第4條規(guī)定，危害國家安全的行為是指境外結(jié)構(gòu)、組織、個人實(shí)施或者指使、資助他人實(shí)施的，或者境內(nèi)組織、個人與境外機(jī)構(gòu)、組織、個人相勾結(jié)實(shí)施的危害中華人民共和國國家安全的行為。具體包括五項(xiàng)行為。該條規(guī)定存在以下幾方面的不足：一是總體上，國家安全法規(guī)定的危害國家安全行為與我國刑法規(guī)定的危害國家安全行為內(nèi)涵與外延都不一致。刑法規(guī)定的危害國家安全行為的外延比國家安全法規(guī)定的要廣，即刑法規(guī)定的危害國家安全行為不僅指境外間諜情報(bào)機(jī)關(guān)和其他敵對勢力所實(shí)施的，還包括外部軍事入侵、國內(nèi)敵對分子和敵對勢力制造的動亂、暴亂、民族分裂等。國家安全法的規(guī)定則不同。不僅含有危害國家安全的特質(zhì)（如參加間諜組織或者接受間諜組織及其人的任務(wù)等），還包含妨害社會管理秩序（如非法持有國家絕密、機(jī)密文件、資料、物品，非法生產(chǎn)、銷售間諜專用器材等）、妨害司法（如拒絕提供間諜犯罪證據(jù)等）、瀆職等特質(zhì)（如故意泄露國家秘密等）；二是依據(jù)國家安全法的規(guī)定，危害國家安全行為的主體均需有"境外背景"，既包括自然人，也包括組織；而刑法在這一問題上并沒有規(guī)定危害國家安全的犯罪主體必須有境外背景，也沒有明確規(guī)定組織可以成為危害國家安全的犯罪主體；三是該條規(guī)定危害國家安全的行為之一是"陰謀顛覆政府"，其不足很明顯。"陰謀"在很大程度上表現(xiàn)為心理動機(jī)，而不是行為；"陰謀"一詞在我國國家安全工作中也缺乏可操作性，并容易使人產(chǎn)生懲罰思想犯的印象；"政府"一詞可以有多種含義，容易產(chǎn)生歧義，既可以指整個國家政權(quán)，也可以指行政機(jī)關(guān)，有時也指司法機(jī)關(guān)；我國刑法已將"陰謀顛覆政府罪"改為"顛覆國家政權(quán)罪"。為與刑法相一致，建議將國家安全法第4條第二款及時項(xiàng)的"陰謀顛覆政府"改為"顛覆國家政權(quán)"；四是《國家安全法》第四條第二款第二項(xiàng)的"及其"應(yīng)當(dāng)改為"或者其"。該條規(guī)定"參加間諜組織或者接受間諜組織及其人的任務(wù)的"屬于危害中華人民共和國國家安全的行為。國家安全工作的實(shí)踐表明，不僅間諜組織直接實(shí)施危害我國國家安全的行為，而且往往間諜組織的人也從事危害我國國家安全的活動，其危害性不亞于間諜組織，并且更具有隱蔽性。因此，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，接受間諜組織的任務(wù)屬于危害國家安全的行為，接受間諜組織人的任務(wù)也屬于一種危害國家安全的行為，不需要同時接受"間諜組織及其人"的任務(wù)才屬于危害國家安全的行為；五是《國家安全法》第4條第二款第三項(xiàng)規(guī)定，"竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密的"屬于危害國家安全的行為。這一規(guī)定的欠缺亦很明顯，把竊取、刺探、收買、非法提供情報(bào)的行為排除在危害國家安全的行為之外，且與我國刑法關(guān)于危害國家安全的犯罪行為的規(guī)定相矛盾。據(jù)筆者所知，國家安全法之所以作這樣的規(guī)定，是因?yàn)楫?dāng)時對"情報(bào)"的界定不一。筆者認(rèn)為，情報(bào)不應(yīng)包括國家秘密的事項(xiàng)，它是國家秘密以外的其他一切可能被境外機(jī)構(gòu)、組織、個人利用危害國家安全的情況、資料和消息。國家秘密是經(jīng)法定程序確定的在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)。確定國家秘密而限制人員知悉，目的就是為了維護(hù)國家安全，從而顯示國家秘密與國家安全密切相關(guān)。而情報(bào)并不如此，它是通過境外機(jī)構(gòu)、組織、個人是否可利用它危害到我國國家安全來表現(xiàn)的，情報(bào)可能與國家安全有一定的關(guān)系，可能有的關(guān)系不大，但一旦被境外機(jī)構(gòu)、組織、個人所掌握或獲悉，可能就會利用其中一些內(nèi)容、信息而危害我國國家安全。因此，建議將《國家安全法》第4條第二款第三項(xiàng)修改為"竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或情報(bào)的"。總之，一國的法律體系應(yīng)當(dāng)是內(nèi)部和諧、統(tǒng)一，我國國家安全法應(yīng)當(dāng)重新界定危害國家安全行為，科學(xué)、完整地對危害國家安全行為的種類作出明確規(guī)定，這樣不僅與我國刑法有關(guān)規(guī)定相一致，也有利于國家安全機(jī)關(guān)執(zhí)法。

五、國家安全機(jī)關(guān)在國家安全工作中的職權(quán) 《國家安全法》第6條至第12條對國家安全機(jī)關(guān)在國家安全工作中的職權(quán)作了明確規(guī)定，由于國家安全工作具有較強(qiáng)的涉外性，危害國家安全的行為隱蔽性、尖銳性和復(fù)雜性，因此，必須規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)相應(yīng)的職權(quán)或特權(quán)。通觀國家安全法有關(guān)國家安全機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，國家安全法與其它法律規(guī)范之間存在著重復(fù)、沖突、含糊或缺漏的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在：一是《國家安全法》第6條規(guī)定："國家安全機(jī)關(guān)在國家安全工作中依法行使偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕以及法律規(guī)定的其他職權(quán)。"這一規(guī)定源于1993年9月2日全國人大常委會第二次會議決定，它對于明確規(guī)定當(dāng)時剛剛成立的國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)，更好地維護(hù)國家安全有著重要的意義。該條重申這"四項(xiàng)權(quán)力"，是為了明確國家安全機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的法律地位，使國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)在國家安全法中的規(guī)定保持完整 。然而，我國刑事訴訟法已對國家安全機(jī)關(guān)的地位作了明確規(guī)定。國家安全法在該條中再作這樣的規(guī)定既不能體現(xiàn)國家安全機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的地位，反而與刑事訴訟法的規(guī)定相互重復(fù)。既然國家安全法作這樣重復(fù)規(guī)定是為了使國家安全機(jī)關(guān)在國家安全工作中的職權(quán)保持完整，那么國家安全機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的職權(quán)也不僅這"四項(xiàng)職權(quán)"，還有其它職權(quán)。除了刑事訴訟法之外，其它法律中有關(guān)國家安全機(jī)關(guān)的職權(quán)如使用武器、警械等權(quán)力，為什么不在國家安全法中作明確具體規(guī)定呢？二是有關(guān)"相應(yīng)證件"的規(guī)定不明確。我國國家安全法在第7、8和9條都規(guī)定，國家安全機(jī)關(guān)的工作人員依法執(zhí)行國家安全工作任務(wù)時，"經(jīng)出示相應(yīng)證件"，可以行使查驗(yàn)、調(diào)查權(quán)、進(jìn)入有關(guān)場所權(quán)和優(yōu)先權(quán)。"相應(yīng)證件"是指什么證件？"相應(yīng)證件"作為在一種特殊的偵察工作中并在特定環(huán)境和條件下使用的證件，應(yīng)當(dāng)是不同的證件，不僅指國家安全工作人員的工作證、警官證、身份證，也包括根據(jù)不同場合偵察人員出示的不同證件如軍官證、記者證、偵察證以及特別通行證等。作為肯定、明確和具體的國家安全法律規(guī)范必須對涉及權(quán)力合法行使的"相應(yīng)證件"作出明確和具體的規(guī)定。三是有關(guān)技術(shù)偵察措施的規(guī)定不明確。"技術(shù)偵察措施"是指國家安全機(jī)關(guān)為了偵察危害國家安全的行為的需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，采取的一種特殊偵察措施。從外國的情況看，世界各國無論其政治制度如何，為了維護(hù)本國的國家安全與國家利益，在反間諜維護(hù)國家安全方面都十分重視技術(shù)偵察措施的運(yùn)用，并且注意通過制定和完善有關(guān)的法律，使之制度化、法律化。我國《國家安全法》第10條對技術(shù)偵察措施作出規(guī)定在法律中還是及時次。"技術(shù)偵察措施"主要包括：有線偵聽、無線偵聽、偵聽口頭通信、電子監(jiān)控、偵聽電話、秘密拍照、錄像、郵件檢查、秘密獲取某些物證等。它是國家安全機(jī)關(guān)為了同隱蔽的間諜等違法犯罪活動作斗爭，掌握其活動情況及犯罪證據(jù)以保衛(wèi)國家安全而必不可少的一種偵察手段，但是，不可避免地涉及公民、組織的合法權(quán)利的行使，因此采取技術(shù)偵察措施時必須特別慎重。我國國家安全法第10條雖然對使用技術(shù)偵察措施的條件和程序即"因偵察危害國家安全行為的需要、根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定、經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)"作了規(guī)定，但缺陷十分明顯。首先，如前所述，國家安全法對危害國家安全的行為界定就不科學(xué)、不；其次，"根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定"純屬虛立，因?yàn)樵谖覈姆伞⑿姓ㄒ?guī)等法律規(guī)范性文件中從來沒有有關(guān)技術(shù)偵察措施的規(guī)定；第三，"經(jīng)過嚴(yán)格的批準(zhǔn)手續(xù)"是經(jīng)過國家安全機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，或者經(jīng)過司法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，還是經(jīng)過被偵察對象的單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)？如果所采取的技術(shù)偵察措施都由國家安全機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則可能因缺乏監(jiān)督而導(dǎo)致濫用；如果所采取的技術(shù)偵察措施須經(jīng)司法機(jī)關(guān)或被偵察對象的單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，無疑不利于開展國家安全工作，泄露國家安全工作秘密。由于每種技術(shù)偵察措施針對的對象不同，采取的手段和所要經(jīng)過的批準(zhǔn)程序也不應(yīng)相同。作為批準(zhǔn)機(jī)關(guān)對于各種技術(shù)偵察手段在什么情況下、什么范圍內(nèi)、經(jīng)過什么樣的程序批準(zhǔn)才能應(yīng)用必須有嚴(yán)格和明確的規(guī)定，才能使國家安全機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中有所遵循，以防止這一措施的濫用。世界上絕大多數(shù)國家對使用技術(shù)偵察措施的批準(zhǔn)程序都作了明確規(guī)定。如美國規(guī)定，對本國人進(jìn)行電話偵聽和電子監(jiān)控等技術(shù)偵察措施，須由司法部長指定的部長助理提出申請，報(bào)法官批準(zhǔn)；對屬于外國勢力之間的通訊監(jiān)控以及對在外國勢力控制下的財(cái)產(chǎn)、房屋設(shè)施的技術(shù)偵察，由國家安全機(jī)關(guān)批準(zhǔn)并施行 ；蒙古規(guī)定，深入郵電和電視線路，使用特殊的技術(shù)器材等，由國家安全機(jī)關(guān)批準(zhǔn) ；英國規(guī)定，對危害國家安全利益的重大間諜和顛覆案件，使用一般的偵察手段無結(jié)果而須采取技術(shù)偵察手段的，報(bào)內(nèi)務(wù)部批準(zhǔn)后由國務(wù)大臣親自批準(zhǔn) ；俄羅斯規(guī)定，國家安全機(jī)關(guān)進(jìn)行郵檢和監(jiān)聽包括電話及其他通話裝置，截獲某些人使用通訊手段傳遞的情報(bào)，安放拍照裝置等須報(bào)相應(yīng)的檢察長批準(zhǔn) 。有鑒于此，我國國家安全法應(yīng)當(dāng)對采取技術(shù)偵察措施的條件、情形、種類、程序和審批機(jī)關(guān)等作出明確、具體的規(guī)定。四是應(yīng)當(dāng)賦予國家安全機(jī)關(guān)留置審查（盤問）權(quán)。留置審查（盤問）是人民警察法規(guī)定的人民警察對違法行為人所采取的一種臨時性限制人身自由的行政強(qiáng)制審查措施。它對于查清問題、控制違法行為人、防范破壞社會穩(wěn)定的違法行為的發(fā)生具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，我國人民警察法僅僅賦予了公安機(jī)關(guān)的人民警察可以使用此種手段，這嚴(yán)重制約了國家安全機(jī)關(guān)在維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定工作中職能作用的發(fā)揮。國家安全關(guān)系國家的生存和發(fā)展，國家安全機(jī)關(guān)開展國家安全工作必須得到較大限度的保障，同時危害國家安全的犯罪不同于一般的刑事犯罪，其背后依托的是國家及政治集團(tuán)，涉及范圍廣，查證難度大，時效要求高，對被審查人的留置時間自帶到國家安全機(jī)關(guān)之時起規(guī)定不超過二十四小時是不夠的。因此，必須賦予國家安全機(jī)關(guān)留置審查權(quán)。我們認(rèn)為，國家安全機(jī)關(guān)行使留置審查（盤問）權(quán)必須具備下列條件：及時，目的是為了維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定；第二，對象是危害國家安全違法犯罪的嫌疑人；第三，經(jīng)過相應(yīng)的國家安全機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對不批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的應(yīng)當(dāng)立即釋放；第四，在法定的期限內(nèi)行使。對被盤問人的留置時間自帶到國家安全機(jī)關(guān)之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經(jīng)地（市）以上國家安全機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，可以延長至四十八小時；第五，其他條件。對批準(zhǔn)留置審查（盤問）的應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定通知其家屬或單位或者其所在國駐我國的使、領(lǐng)館，盤問應(yīng)當(dāng)留有筆錄。經(jīng)過留置審查（盤問），認(rèn)為對被盤問人需要依法采取拘留或其他強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)作出；在規(guī)定的時間內(nèi)不能作出決定的，應(yīng)當(dāng)立即釋放。五是應(yīng)當(dāng)增設(shè)國家安全機(jī)關(guān)行政罰款權(quán)。關(guān)于國家安全行政罰款權(quán)，在我國國家安全法中未作明確的規(guī)定，這不能不是一大缺憾。據(jù)筆者所知，我國國家安全法中沒有規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)的行政罰款權(quán)，除了受當(dāng)時的客觀條件影響外，主要是認(rèn)識上的原因。錯誤認(rèn)為國家安全工作政治性強(qiáng)，對政治性犯罪或違法，不能采用經(jīng)濟(jì)性手段（如罰款）；現(xiàn)實(shí)生活中罰款濫用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈。我們認(rèn)為，首先，國家安全機(jī)關(guān)為了維護(hù)國家安全，有效地行使國家安全行政管理職權(quán)，保障國家安全法律的貫徹執(zhí)行，除了轉(zhuǎn)變職能，提高執(zhí)法水平，向廣大公眾進(jìn)行國家安全法制教育外，對那些因貪利違反國家安全法律尚不夠刑事處罰的，施之以罰款，使其經(jīng)濟(jì)上受到損失，引起切膚之痛，警示今后的行為，畢竟有其特殊的功效。盡管形式上，國家安全行政罰款可以起到彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失的作用，但它的主要目的不應(yīng)理解為獲取貨幣，而在于懲罰與教育被罰者，防范違法行為的繼續(xù)發(fā)生，以維護(hù)國家安全。那種認(rèn)為政治性違法或犯罪行為不能用罰款懲罰的觀點(diǎn)，既沒有理論依據(jù)，也與國家安全執(zhí)法工作的宗旨相悖。其次，我國現(xiàn)行的其它立法中，大多規(guī)定了行政罰款，至于這種處罰形式，現(xiàn)實(shí)中運(yùn)用得較為混亂，這是其它行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在的問題，并不是法律設(shè)定行政罰款這種處罰形式不科學(xué)，即不是法律規(guī)定本身存在問題，而是執(zhí)法過程中存在不足，不能把執(zhí)法過程中存在的混亂，歸罪為法律規(guī)定的本身。第三，外國國家安全法律中都賦予國家安全機(jī)關(guān)行政罰款權(quán)。如日本規(guī)定，將工作中掌握的防衛(wèi)秘密，泄露給他人的處以五萬日元以下罰款 ；美國規(guī)定，在法律的幌子下，參與進(jìn)行電子偵察，處一萬美元以下罰款 ；加拿大、巴西等國的國家安全法律中都賦予國家安全機(jī)關(guān)行政罰款權(quán) 。第四，從我國國家安全行政處罰的設(shè)定來看，國家安全行政處罰的種類只有申誡罰和人身罰，沒有財(cái)產(chǎn)罰，從最輕的警告到最重的行政拘留跨度很大，中間缺少一座過渡橋梁，在執(zhí)法中容易出現(xiàn)行政處罰要么畸輕，要么畸重的現(xiàn)象。實(shí)踐中，尤其對那些因貪利違反國家安全法而屢教不改的"情報(bào)專業(yè)戶"、"情報(bào)專業(yè)村"等，采用申誡罰或者人身罰無濟(jì)于事。因此，為了加大國家安全行政管理的力度，有效地防范、制止和懲治危害國家安全的違法犯罪行為，我國國家安全法應(yīng)當(dāng)增設(shè)國家安全機(jī)關(guān)行政罰款權(quán)，這樣不僅使國家安全行政處罰的種類設(shè)定科學(xué)合理，使過與罰相當(dāng)，而且在實(shí)踐中便于操作。

六，國家安全法律責(zé)任

國家安全法律責(zé)任是指國家安全法律關(guān)系的主體由于違反了國家安全法律規(guī)范，而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性的法律后果。根據(jù)我國國家安全立法的實(shí)踐，國家安全法律責(zé)任主要分為刑事責(zé)任和行政責(zé)任。具體有下列幾種情形：及時，規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（見《國家安全法》第23、28、29條規(guī)定）；第二，明確規(guī)定某種行為構(gòu)成犯罪的，依照刑法的某一條款處罰（見《國家安全法》第32條規(guī)定）；第三，類推規(guī)定某種行為情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重后果的，比照刑法的某一條款處罰，情節(jié)較輕的，由國家安全機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰（見《國家安全法》第26、27條規(guī)定）；第四，明確規(guī)定某種行為直接依照刑法某一條款處罰或直接予以行政處罰（見《國家安全法》第27、29、30條規(guī)定）；第五，明確規(guī)定某種危害國家安全的行為免予處罰（見《國家安全法》第24、25條規(guī)定）。由此可見，我國國家安全法關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，在立法上存在以下明顯的缺陷：一是國家安全法中有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定與刑法的規(guī)定不一致，墨守我國刑法已取消的"類推制度"。及時，國家安全法中原則規(guī)定的刑事法則，一般無法在刑法中找到相對應(yīng)的罪行規(guī)定，且刑法早在1997年已修改，有關(guān)規(guī)定不能適用，有法難依；第二，援引性或者比照性規(guī)定的刑事罰則，顯然不合理、牽強(qiáng)，類推制度早已現(xiàn)行刑法所拋棄；第三，"構(gòu)成犯罪的"是一個非常含糊的、不易掌握的規(guī)定，國家安全機(jī)關(guān)行使的是行政權(quán)而非司法權(quán)，當(dāng)違反國家安全法律的行為已經(jīng)構(gòu)成犯罪，而國家安全機(jī)關(guān)不認(rèn)為這樣時，則容易導(dǎo)致"以罰代刑"。我們認(rèn)為，為了適應(yīng)隱蔽斗爭的需要，懲罰違反國家安全法律的違法犯罪行為，避免以罰代刑的現(xiàn)象，完善國家安全法律責(zé)任最有效、最科學(xué)也是最可行的方法就是采用"獨(dú)立性散在型立法方式"，即在國家安全法中直接設(shè)定具有獨(dú)立罪名和法定刑的刑法規(guī)范，即國家安全行政刑罰，采用"獨(dú)立性散在型立法方式"有利于消除現(xiàn)行國家安全法依附性立法方式的弊端。在國家安全法規(guī)定具有獨(dú)立性的刑事法則，不僅可以在立法上使其成為典型的分則性規(guī)定，與刑罰典分則相并列，并都以刑罰典總則為指導(dǎo)，從而能夠使它保持協(xié)調(diào)一致，并使各自的規(guī)定具有明確性、特定性、穩(wěn)定性，避免只規(guī)定某種危害國家安全的行為依照或比照刑罰典的規(guī)定追究刑事責(zé)任，甚至只是籠統(tǒng)規(guī)定"依法追究刑事責(zé)任"，而沒有直接規(guī)定罪名和法定刑的現(xiàn)象；而且在執(zhí)法上，能夠使國家安全機(jī)關(guān)甄別哪些違法行為依法予以行政處罰，哪些違法行為構(gòu)成犯罪并將案件移送司法機(jī)關(guān)；同時，也能使司法機(jī)關(guān)直接依據(jù)國家安全法中的具體規(guī)定定罪量刑，不致因刑事罰則不具體、不明確而造成適用法律上的混亂。在一定程度上可以避免國家安全機(jī)關(guān)執(zhí)法中的以罰代刑或因無刑事責(zé)任的規(guī)定而放棄制裁，做到當(dāng)罰則罰，與刑則刑，使國家安全法與刑法協(xié)調(diào)發(fā)展，形成較完備的法律責(zé)任體系；"獨(dú)立性散在型立法方式"符合我國憲法、立法法有關(guān)立法權(quán)限的規(guī)定和刑法典的規(guī)定。根據(jù)憲法、立法法的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)制定法律，在全國人民代表大會閉會期間，有權(quán)對全國人大制定的法律進(jìn)行部分的修改和補(bǔ)充。事實(shí)上，全國人大常委會以單行刑法的形式對刑法典作過許多修改和補(bǔ)充，新增過不少新罪名并規(guī)定了相應(yīng)的法定刑。既然全國人大常委會有權(quán)以單行刑法的形式修改或補(bǔ)充刑法典，規(guī)定罪名及其法定刑，當(dāng)然也有權(quán)在自己制定的國家安全法中直接規(guī)定罪名與法定刑。再根據(jù)我國刑法典第101條規(guī)定："本法總則適用于其他有刑罰規(guī)定的法律，但是其他法律有特別規(guī)定的除外"。由此可見，關(guān)于"刑罰"的規(guī)定，并不是刑法典的"專利"，國家安全法以及其他法律都可以規(guī)定刑罰，都可以直接規(guī)定罪名和法定刑；此外，在國家安全法中直接規(guī)定罪名和法定刑也是外國長期以來行之有效的立法經(jīng)驗(yàn) 。如美國1947年《國家安全法》第601條規(guī)定了泄露"情報(bào)人員身份罪"及其相應(yīng)的法定刑，即"明知這些秘密情報(bào)足以識別某一秘密情報(bào)員的身份，故意地將這些秘密情報(bào)泄露給無權(quán)得知的如何人，將處五萬元以下罰金或十年以上有期徒刑"；韓國1980年《國家安全法》第10條規(guī)定，知道某人犯有間諜罪，"而不向從事偵察的工職人員告發(fā)的"，定為"知情不舉罪"，"處五年以下有期徒刑并科十萬韓元以下罰金"。此外，俄羅斯、羅馬尼亞、蒙古等國家安全立法也都采用了"獨(dú)立性散在型立法方式"。可見，我國國家安全立法采用這種方式，可以使刑法與國家安全法交叉協(xié)調(diào)，避免立法漏洞和以罰代刑。二是對法律規(guī)定的有關(guān)違反國家安全法律的行為，如境外個人違反有關(guān)規(guī)定，不聽勸阻，擅自會見境內(nèi)有危害國家安全行為或者有危害國家安全行為重大嫌疑的人員的、非法持有國家秘密的、非法生產(chǎn)專用間諜器材的以及拒絕提供危害國家安全犯罪行為的情況、證據(jù)的行為等，缺少相應(yīng)的法律責(zé)任，由于立法的疏漏，不僅對打擊這樣的違反國家安全法律行為找不到相應(yīng)的法律依據(jù)，客觀上也放縱了有關(guān)違反國家安全法律行為發(fā)生。三是與行政復(fù)議法的有關(guān)規(guī)定相抵觸。《國家安全法》第31條規(guī)定："當(dāng)事人對行政拘留決定不服的，可以自接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的上一級國家安全機(jī)關(guān)申請復(fù)議"。國家安全法規(guī)定了國家安全行政復(fù)議的申請期限為十五日，而我國《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定：行政復(fù)議的申請期限為六十日，但法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。為解決國家安全法與刑法、行政復(fù)議法等有關(guān)法律規(guī)定相沖突的現(xiàn)象，建議盡快對國家安全法律責(zé)任的有關(guān)規(guī)定予以修改，以保障我國法律體系的和諧統(tǒng)一，保障國家安全法的規(guī)定更科學(xué)合理并與其它法律相協(xié)調(diào)，從而保障國家安全法的有效實(shí)施。

國家安全論文:澳大利亞外資并購國家安全審查制度的新發(fā)展

關(guān)鍵詞: 國家安全審查/《澳大利亞外國收購與接管法》/政府投資者

內(nèi)容提要: 澳大利亞政府深感國家安全利益的威脅，加之不斷復(fù)雜化、具有隱蔽性的金融工具在直接投資領(lǐng)域中廣泛運(yùn)用，原有的法律難于實(shí)現(xiàn)對這些新投資工具的統(tǒng)一規(guī)制。澳大利亞自2008年以來圍繞以上問題，兩次大規(guī)模修訂其1975年《澳大利亞外國收購與接管法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，并且頻繁出臺外資政策，這些舉措澄清了國家安全的考察因素，完善了對政府及相關(guān)投資實(shí)體的規(guī)定，將新的投資工具納入到法律規(guī)制當(dāng)中，從諸多方面提高了國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了國家安全審查力度。這些新發(fā)展，對我國進(jìn)一步完善以2011年初頒布的《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》為中心建立的外資并購國家安全審查的法律制度有很大啟示。

澳大利亞面對不斷蔓延的金融危機(jī)，特別是集中在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域來自他國的國有投資，這些大規(guī)模的并購掌握了某些領(lǐng)域幾乎的控股權(quán)，如果這些權(quán)益在外國國有投資者掌控之下被私有化，澳大利益的戰(zhàn)略利益面對的威脅將不斷增加。澳大利亞希望調(diào)整國家安全審查制度中的措施來加強(qiáng)對外國政府投資者及相關(guān)實(shí)體的審查力度，在準(zhǔn)入階段就將具有國家安全威脅的不利資本排除在外。與此同時，金融創(chuàng)新帶動了結(jié)構(gòu)化金融衍生產(chǎn)品的發(fā)展，這些復(fù)雜的、具有控制權(quán)隱蔽性特征的投資工具也游離于澳大利亞外資并購法的規(guī)制之外。因此，從2008年到2012年澳大利亞外資并購法的修訂及相關(guān)的投資政策的出臺正是對以上癥結(jié)的救助，既具有較大的代表性也反映了目前的近期實(shí)踐。

本文首先對澳大利亞外資并國家安全審查制度的主要內(nèi)容做出概要性的評述，其次圍繞澳大利亞政府為了應(yīng)對威脅國家安全利益的新問題而及時出臺的新外資政策、1975年《澳大利亞外國收購與接管法》[1]（the foreign acquisition and takeovers act of 1975，fata，以下簡稱《75年并購法》）外資并購的基本法律，《1989外資兼并與接管規(guī)則》（foreign acquisition and takeovers regulation，以下簡稱《89年并購規(guī)則》）[2]的修訂，集中介紹并評析澳大利亞在國家安全審查制度中“國家安全”內(nèi)涵的發(fā)展，再從審查權(quán)益的擴(kuò)展、外國政府投資規(guī)定的完善兩個方面闡釋在具體審查標(biāo)準(zhǔn)中的新發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上為我國國家安全審查制度的完善提供有益的借鑒。

一、澳大利亞國家安全審查制度概要

隨著投資自由化趨勢不斷增強(qiáng)，資本在世界市場的流動也愈加頻繁，很多國家日益重視使用與國家安全相關(guān)的投資措施來限制不利資本流入，保障國家基本安全利益，近五年來各國利用對外資并購審查加強(qiáng)了國家安全審查力度。[3]由于不同國家法律體制的差異，國家安全審查制度在設(shè)計(jì)上也呈現(xiàn)出不同的法律特征。澳大利亞沒有獨(dú)立的國家安全審查制度立法，依據(jù)已有的法律形成了外資政策、外資并購法及實(shí)施細(xì)則協(xié)同運(yùn)作的國家安全審查體系。其外資并購法《75年并購法》是外資并購的基本法律，同時還有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則《89年并購規(guī)則》對并購活動的具體事項(xiàng)做出細(xì)化規(guī)定。相比較而言，《1989外資兼并與接管規(guī)則》修訂更加頻繁，這是對澳大利亞的投資政策的及時反應(yīng)，成為落實(shí)國家投資政策的有效法律工具。澳大利亞國家安全審查法律體制的最顯著特征是財(cái)政部每年外資政策，此政策也是指引外國投資活動、政府進(jìn)行投資管理的重要依據(jù)。

在外資并購國家安全審查制度中，“國家安全”利益的內(nèi)涵不僅決定著國家安全審查制度的范圍，更作為審查標(biāo)準(zhǔn)的一部分，為國家安全審查提供了一種宏觀的、抽象的參考標(biāo)準(zhǔn)。如果國家安全審查制度僅以此作為審查標(biāo)準(zhǔn)，對投資者而言缺乏明確性和可預(yù)見性，對吸引外資的東道國政府而言在審查中也難于操作，《75年并購法》和《89年并購規(guī)則》規(guī)定了國家安全審查的量化標(biāo)準(zhǔn)，這種“國家安全”的抽象標(biāo)準(zhǔn)和量化標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，使澳大利亞國家安全審查制度具有了鮮明特色。

一般而言，控制規(guī)模和部門清單是國家安全審查制度通行的兩個識別標(biāo)準(zhǔn)。[4]澳大利亞除了按照政策中澄清的“國家安全”利益的考察因素審核之外，更為具體的標(biāo)準(zhǔn)是按照《75年并購法》規(guī)定的“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”來決定投資計(jì)劃是否會帶來國家安全威脅，此標(biāo)準(zhǔn)要考慮并購所在領(lǐng)域是否是敏感[5]和權(quán)益的規(guī)模大小。在權(quán)益規(guī)模大小方面，澳大利亞采控股所占比例和數(shù)額價(jià)值雙重標(biāo)準(zhǔn)，具體的規(guī)模計(jì)算方法依據(jù)《75年并購法》及時部分13a和13b的要求進(jìn)行，除了按照“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”以一定的比例為限度，同時數(shù)額大小還要參考年度的貨幣限額。[6]

澳大利益外資并購審查采取強(qiáng)制申報(bào)和自愿申報(bào)相結(jié)合的制度。第26節(jié)規(guī)定了向財(cái)長強(qiáng)制申報(bào)的事項(xiàng)，但在第13a節(jié)對某些公司和商業(yè)活動做出了豁免安排，即某些事項(xiàng)不適用強(qiáng)制申報(bào)，這些被豁免的事項(xiàng)所具有共同點(diǎn)是并購的目標(biāo)價(jià)值低于某一貨幣限額。《89年并購規(guī)則》的重要規(guī)則（principal regulations）部分對豁免的分類做了一般性規(guī)定，第13條列出了以年度為基礎(chǔ)的貨幣限額指數(shù)逐年增加的計(jì)算公式。這個公式是在前一年gdp的物價(jià)折算指數(shù)基礎(chǔ)上的適量增加額。[7]澳大利亞外資并購法對并購規(guī)模的控制不僅考慮控制力度的大小，即并購后所占總權(quán)益的比例，還同時考察用貨幣折算后的價(jià)值大小，以雙重標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格控制外資的并購。

二、“國家安全”內(nèi)涵的發(fā)展

澳大利亞對外資進(jìn)行審查的核心標(biāo)準(zhǔn)是“是否與國家利益相悖”。在澳大利亞國家安全審查制度中，《75年并購法》和《89年并購規(guī)則》兩部法律中并未真正出現(xiàn)“國家安全”的表述，而代之以“國家利益”作為判斷的標(biāo)準(zhǔn)。在外資并購的審查過程中，通常財(cái)長根據(jù)《75年并購法》第18、19、20節(jié)的規(guī)定以個案為基礎(chǔ)否決其認(rèn)為可能“與國家利益相悖（contrary to the national interests）”的并購交易。“國家利益”的判斷取決于財(cái)長以個案為基礎(chǔ)的自由裁量，澳大利亞政府對這一問題不采用僵硬的審批標(biāo)準(zhǔn)，“在保護(hù)澳大利亞利益的同時，對僵硬的規(guī)則采取靈活的方法，因?yàn)榻┗囊?guī)則可能會阻止有益的投資流入，而這也不是外資并購審查制度的初衷所在。”[8]

澳大利亞對“國家利益”的考察不僅依據(jù)外資并購法的規(guī)定進(jìn)行，而且及時融入近期外資政策的要求，使得“國家利益”如同“國家安全”這個概念一樣，成為一個動態(tài)而靈活的范疇。要對這樣靈活、動態(tài)的概念進(jìn)行而的把握，就要將《75年并購法》、《89年并購規(guī)則》和近期的澳大利亞外資政策結(jié)合考察。《75年并購法》在2011年外資政策頒行前，財(cái)長對一項(xiàng)并購申請進(jìn)行“國家利益”的裁量主要考慮三個方面：（1）是否符合當(dāng)前全部政府的政策和法律，特別是涉及國家利益的敏感領(lǐng)域；（2）是否符合國家安全戰(zhàn)略利益；（3）是否有利于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[9]這些對“國家利益”的抽象解釋仍然缺乏明確性及審查的可操作性。

2011年2月澳大利亞政府頒布的對外資政策[10]通過“國家利益的測評”進(jìn)一步明確了“國家利益”審查的考慮因素，豐富了“國家利益”的內(nèi)涵：

及時，國家安全。在評估某一投資是否會帶來國家安全威脅時，澳大利亞政府要聽取有關(guān)國家安全機(jī)構(gòu)的建議。此前澳大利亞對外資審查是以外國投資審查委員會（foreign investment review board，firb，以下簡稱外資審查委員會）單一部門的意見為依據(jù)的，此次修訂后，則要求必須重視國家安全機(jī)構(gòu)從整個國家宏觀戰(zhàn)略的高度對具有重大影響的投資做出的評估意見。

第二，競爭。除澳大利亞競爭和消費(fèi)者委員會進(jìn)行審查之外，外資審查委員會也對外國投資進(jìn)入的行業(yè)、領(lǐng)域所有權(quán)的集中度考察，確保外資所有權(quán)的多樣性和分散性，促進(jìn)健康競爭。澳大利亞在公平競爭方面的考慮不斷加強(qiáng)，2012年頒行的外資政策特別提出“不論國內(nèi)還是外國投資者，也不論投資價(jià)值的大小都必須遵守法律，其中重要的一個例子就是要求所有的投資者遵守澳大利亞的競爭政策，競爭與消費(fèi)保護(hù)委員會要嚴(yán)格評估所有會產(chǎn)生競爭因素的申請，包括潛在的競爭性影響。”[11]

第三，澳大利亞政府的其他政策。主要包括對澳大利亞稅收和環(huán)境目標(biāo)的影響，這是為解決由于吸引外資而以當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境資源犧牲為代價(jià)的問題，例如，如何使這種經(jīng)濟(jì)的外部性轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本。

第四，投資對整個經(jīng)濟(jì)的影響。從經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的角度考慮：（1）企業(yè)收購后重組帶來的經(jīng)濟(jì)影響；（2）收購資金來源的性質(zhì)，并購后當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的參與程度；（3）雇員、債權(quán)人和其他關(guān)系人在社會福祉方面的利益。（4）投資者開發(fā)的項(xiàng)目確保澳大利亞人民取得公平回報(bào)的程度，能否使澳大利亞在此領(lǐng)域繼續(xù)保持供應(yīng)國。

第五，外國投資者的特征。澳大利亞政府不但會考慮投資者的商業(yè)運(yùn)作透明度能否接受業(yè)務(wù)透明化的監(jiān)管，而且還會考慮外國投資者的公司治理狀況。若投資者為基金管理公司（包括主權(quán)財(cái)富基金），就會考慮基金的投資政策，以及基金提案是如何在并購后的企業(yè)中行使表決權(quán)的。

三、安全審查權(quán)益范圍的擴(kuò)展

2011年對《75年并購法》的修訂通過增加一組概念，將近來新出現(xiàn)的由結(jié)構(gòu)化衍生產(chǎn)品構(gòu)成的擴(kuò)展型權(quán)益也納入到外資并購法中，這些擴(kuò)展型權(quán)益在并購審查階段接受統(tǒng)一監(jiān)管。政府及相關(guān)實(shí)體的投資往往集中在一國戰(zhàn)略性領(lǐng)域，澳大利亞外資并購國家安全審查對這些領(lǐng)域的權(quán)益控制是通過對投資主體審查的強(qiáng)化來實(shí)現(xiàn)的。此二者也是此次立法修訂的重點(diǎn)，也是對外資并購審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步的完善。

（一）“潛在表決權(quán)”、“未來權(quán)益”和“股份權(quán)益”

在《75年并購法》中增加“潛在表決權(quán)”（potential voting power）和“未來權(quán)益”（future interest）兩個術(shù)語。通過這兩個概念，將未來可能對權(quán)益控制產(chǎn)生影響的各種證券化金融工具納入到審查階段并購份額的計(jì)算之中，防止此種潛在的、具有隱蔽性的權(quán)益在建立運(yùn)營階段轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)的控制權(quán)，而在審查時規(guī)避監(jiān)管。伴隨“潛在表決權(quán)”出現(xiàn)的“股份權(quán)益”（shareholding power）也是2010年4月對《75年并購法》修訂新增加的術(shù)語，將擴(kuò)展性權(quán)益都納入并購法。

《75年并購法》及時部分全新增加第14節(jié)，這一節(jié)分兩個部分對這些術(shù)語做出了界定。“股份權(quán)益”是指一個公司在股東全體大會上能夠投出的較大數(shù)額的表決權(quán)；[12]“潛在表決權(quán)”是指公司的股份權(quán)益，在股東全體大會上投出的以下權(quán)益：（1）因?yàn)閷?shí)施此權(quán)利（不論此權(quán)利是現(xiàn)在實(shí)施，還是將來實(shí)施，也不論是否是在符合條件的情況下履行），在將來可能會存在的權(quán)利；（2）如果實(shí)現(xiàn)，這項(xiàng)權(quán)利可以用于在公司的全體大會上投票。[13]在對“潛在的表決權(quán)”定義后，接下來的一款界定了“潛在表決權(quán)”的數(shù)額如何確定：在認(rèn)定一個特定時間處于公司控制地位的人擁有多少“潛在的表決權(quán)”的時候考慮以下因素：（1）這項(xiàng)存在的權(quán)利如果實(shí)施，能使處于控制地位的這個人控制公司更多的潛在權(quán)利，即比這項(xiàng)權(quán)利不存在時處于控制地位的人多；（2）如果不能在那個時間點(diǎn)確認(rèn)（不論從那項(xiàng)權(quán)利本身還是那個時候的條件來看）是否實(shí)施這項(xiàng)權(quán)利會導(dǎo)致如此的結(jié)果，都要假定那項(xiàng)權(quán)利在那個時候是存在的。[14]

《75年并購法》對潛在表決權(quán)的認(rèn)定有別于通用的定義。在會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中通行的“潛在的表決權(quán)”定義是指當(dāng)期可轉(zhuǎn)換的可轉(zhuǎn)換公司債、當(dāng)期可執(zhí)行的認(rèn)股權(quán)證等，不包括在將來某一日期或?qū)戆l(fā)生某一事項(xiàng)才能轉(zhuǎn)換的公司債券或者才能執(zhí)行的認(rèn)股權(quán)證等，也不包括諸如行權(quán)價(jià)格的設(shè)定，使得在任何情況下都不可能轉(zhuǎn)換的實(shí)際表決權(quán)的其他債務(wù)工具或權(quán)益工具。[15]《75年并購法》與會計(jì)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中的定義相比，對潛在表決權(quán)的外延擴(kuò)大，將未來可能發(fā)生的，以及不論是否是在全部履行條件得到滿足時產(chǎn)生的證券權(quán)益都包括在審查的范圍之內(nèi)。

相應(yīng)地，第20節(jié)（3）（a）“已經(jīng)擁有”（has had）、“將會擁有”（will have）也是擴(kuò)大權(quán)益范圍的新修訂。同時，新增加第18（aa）節(jié)“對潛在表決權(quán)控制的地位”都指向未來權(quán)益。在第11節(jié)“權(quán)益份額”的定義中新增加（2a）節(jié)，“為了避免疑慮，第11節(jié)（2）（a）或（c）的權(quán)利包括按照說明、協(xié)議或者安排，不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施的，也不管是按照條件能否全部履行”，“在確定這個人擁有的這項(xiàng)份額權(quán)益時，這一權(quán)益是否與特定的份額有關(guān)并不重要”[16]第11節(jié)（2）（b）和（c）的權(quán)利分別是指“不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施，也不管是按照條件能否全部實(shí)現(xiàn)，此人根據(jù)信托擁有一項(xiàng)份額權(quán)益，按照他或她的指令可以轉(zhuǎn)變?yōu)樗约旱臋?quán)益。”“依據(jù)期權(quán)有權(quán)取得一項(xiàng)權(quán)益或股權(quán)，而不論這項(xiàng)安排是現(xiàn)在還是未來可實(shí)施，也不管是按照條件能否全部履行。”除此以外，第11節(jié)（2）（a）新增修訂將當(dāng)事方意思自治的合同、安排也予以法律保護(hù)，納入到可能對公司控制權(quán)產(chǎn)生影響的范圍內(nèi)。

這些新增加的概念，也將會普遍適用于其他章節(jié)，即相關(guān)章節(jié)也進(jìn)行了相應(yīng)的修訂，這樣通過從時間期限的角度將“潛在表決權(quán)”、“未來權(quán)益”提前計(jì)算，當(dāng)事人意思自治達(dá)成的合同安排也予以法律確認(rèn)的立法修訂，擴(kuò)大投資審查范圍、使復(fù)雜交易工具適用統(tǒng)一法律，其結(jié)果是將潛在威脅國家安全的權(quán)益置于準(zhǔn)入審查范圍之內(nèi)。

（二）“重大權(quán)益”和“累積重大權(quán)益”

“重大權(quán)益”（substantial interests）和“累計(jì)重大權(quán)益”（accumulated substantial interests）是《75年并購法》外資并購審查的基礎(chǔ)概念和核心標(biāo)準(zhǔn)。以這兩術(shù)語為核心的“重大商業(yè)利益標(biāo)準(zhǔn)”是澳大利亞獨(dú)有的標(biāo)準(zhǔn)，也是較“國家利益”更為具體的量化審查標(biāo)準(zhǔn)。

“重大權(quán)益”指當(dāng)外國投資者（和任何投資合伙人）擁有15%所有權(quán)或數(shù)個外國投資者（或投資合伙人）合計(jì)擁有40%及以上公司、商業(yè)或信托的所有權(quán)，[17]其中居民或非居民的獲取不動產(chǎn)、信托資產(chǎn)均屬于重大權(quán)益，必須強(qiáng)制申報(bào)接受審查。《75年并購法》中的澳大利亞城市土地（australia urban land）指非農(nóng)業(yè)用地。城市土地用地是借助農(nóng)業(yè)用地來定義的，第5節(jié)定義部分對農(nóng)業(yè)用地定義，澳大利亞農(nóng)業(yè)用地（australianrural land）是指位于澳大利亞并且排他性地用來從事初級作物生產(chǎn)活動的土地。[18]與農(nóng)業(yè)用地相對應(yīng)的城市土地是在1989年《75年并購法》修正案中作為單獨(dú)的一整節(jié)“第12節(jié)澳大利亞城市土地權(quán)益”納入投資法律規(guī)制之中的，建立在城市土地基礎(chǔ)上的概念還有“澳大利亞城市土地公司”，“澳大利亞城市土地信托不動產(chǎn)”，[19]與城市土地相關(guān)權(quán)益成為近來澳大利亞安全審查關(guān)注的重點(diǎn)，歷次修訂都更新貨幣限額[20]作為強(qiáng)制申報(bào)的起點(diǎn)。

在《75年并購法》的一些章節(jié)也通過“重大權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)”的運(yùn)用，將更多更廣泛的權(quán)益納入重大利益累計(jì)的范圍內(nèi)。例如，第26（2）節(jié)中的擬獲取澳大利亞公司的股份“shareholding”修改為重大權(quán)益“substantial interest”，修訂后重大權(quán)益就不僅限于股份權(quán)益，還包括比如對一項(xiàng)商業(yè)安排能夠施加影響的能力，這種能力構(gòu)成的權(quán)益并非以股權(quán)方式表示，也不限于用比例份額來衡量。此外還有其他的立法修訂，如第25（4）節(jié)將此人擁有的“期權(quán)”（an option）修訂為“一項(xiàng)權(quán)利（包括依據(jù)期權(quán)擁有的一項(xiàng)權(quán)利）”（a right，including a rightunder an option），把當(dāng)前日益增加的各種復(fù)雜的結(jié)構(gòu)衍生金融工具、以及新型的融資方式包括在“權(quán)利”的范圍內(nèi)。達(dá)到新的交易工具與原有的權(quán)益統(tǒng)一適用《75年并購法》的目標(biāo)，使得澳大利亞外資并購法對投資權(quán)益的規(guī)制趨于統(tǒng)一、明確。

綜上，不論是從時間角度將權(quán)益擴(kuò)展到未來時刻，還是從權(quán)益影響的實(shí)質(zhì)重大性角度將按比例衡量擴(kuò)展到“重大權(quán)益”和“累計(jì)重大權(quán)益”，又從“股份份額表決權(quán)”轉(zhuǎn)向“權(quán)益表決權(quán)”，這些法律修訂都是在細(xì)化申報(bào)制度的審查標(biāo)準(zhǔn)，使《75年并購法》第26節(jié)的強(qiáng)制申報(bào)制度趨于完善。強(qiáng)制申報(bào)制度標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響投資者的積極性，過寬泛的權(quán)益納入計(jì)算范圍更容易限制有益投資流入，此種立法在納入更多投資提請審查的同時，要更加審慎地做出否決，從而實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大審查范圍而不排除有益投資。

四、外國政府投資規(guī)定的完善

（一）外國政府及其相關(guān)實(shí)體投資的界定

當(dāng)前，外國政府及相關(guān)實(shí)體的國有投資、主權(quán)財(cái)富基金管理機(jī)構(gòu)等這樣的投資主體引起東道國的重視，但是對這樣的特殊投資主體在法律中做出規(guī)定實(shí)為少數(shù)。在《75年并購法》的法律條文中，外國政府投資者則是被法律明確規(guī)定的主體之一，為當(dāng)前形勢下進(jìn)行特殊規(guī)制奠定了基礎(chǔ)。

《75年并購法》將審查對象分為兩類：外國人（普通常住非居民，外國公司或合伙投資者，外國政府投資者）以及在澳大利亞的商業(yè)活動。在《75年并購法》第5節(jié)定義部分給出了外國人的一般定義。[21]第17節(jié)對外國政府投資者定義如下：一個實(shí)體是外國政府投資者，如果（1）這個實(shí)體是（ⅰ）外國國家政治實(shí)體；（ⅱ）構(gòu)成外國國家某部分的政治實(shí)體；（ⅲ）以上兩者中實(shí)體的一部分；（2）被以上（1）提到的實(shí)體所控制的實(shí)體；（3）滿足了《89年并購規(guī)則》規(guī)定條件的并被（ⅰ）擁有控制的實(shí)體。[22]外國政府投資者由于其資金實(shí)力雄厚，常常以主權(quán)財(cái)富基金的方式在東道國開展投資活動，資本集中于一國的能源、房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對一國發(fā)展具有戰(zhàn)略重要性的領(lǐng)域，就很容易控制投資企業(yè)，加之具有政府背景的投資在公司治理方面基于政治性和主權(quán)性而運(yùn)作不夠透明，東道國擔(dān)心這種投資具有非商業(yè)性的政治戰(zhàn)略意圖。其影響力和運(yùn)作方式不同于非政府投資者，所以有必要將這類主體獨(dú)立于一般私人投資者列為專項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

事實(shí)上，這類主體不是《75年并購法》在1975年首次立法時就規(guī)定的，而是在2004年修訂時增加的第17f節(jié)“外國政府投資者”[23]中加以規(guī)定。在8年前澳大利亞外資并購法已經(jīng)開始關(guān)注這類投資的特殊性和重要性，從《75年并購法》第17c節(jié)所屬的這一章part i a“被豁免的外國投資者”以及第17c節(jié)的具體內(nèi)容來看，起初外國政府投資者仍然是屬于豁免的主體之一，[24]只要投資的資產(chǎn)數(shù)額在一定的規(guī)模之下，并且所處的領(lǐng)域不是當(dāng)時的敏感領(lǐng)域，仍然享有豁免的機(jī)會。2008年澳大利亞的外資政策不僅將這種豁免取消，還要求所有的外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資都要向外資審查委員會強(qiáng)制申報(bào)。

（二）針對政府投資者的六大考察因素

《75年并購法》雖然規(guī)定外國投資者，但是對這類主體的審查標(biāo)準(zhǔn)仍然是模糊的。2009年2月澳大利亞頒行對外投資政策附錄a《外國政府在澳大利亞投資的指導(dǎo)原則》，專門針對外國政府及其實(shí)體的投資制定了基于國家安全的考察標(biāo)準(zhǔn)。澳大利亞對外國政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的并購依然是以個案為基礎(chǔ)進(jìn)行考察，除了考慮股權(quán)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和投資領(lǐng)域外，將以下6種考慮因素作為重點(diǎn)：（1）外國投資者的經(jīng)營是否獨(dú)立于相關(guān)的政府；（2）投資者是否符合法律，并遵從一般性商業(yè)行為準(zhǔn)則；（3）是否可能妨害競爭或?qū)е孪嚓P(guān)行業(yè)和領(lǐng)域不適當(dāng)?shù)募谢蚩刂疲唬?）是否可能妨害澳大利亞政府的稅收和其他政策；（5）是否可能妨害國家安全；（6）是否可能妨害澳大利亞商業(yè)運(yùn)營和發(fā)展及其在經(jīng)濟(jì)社會中的作用。[25]

此六項(xiàng)考查因素付諸實(shí)施后的影響是深遠(yuǎn)的，最直接的影響是來自其他國家的政府實(shí)體投資將被予以更高標(biāo)準(zhǔn)的審核。由于國有投資與一般私人投資相比具有的非透明化運(yùn)作和非商業(yè)性的特征，所以澳大利益政府更關(guān)注并購計(jì)劃商業(yè)性目標(biāo)和公司治理、對市場競爭和社會、經(jīng)濟(jì)帶來的公共利益的影響。從兩年之后的2011年2月的外資政策“國家利益評測”來看，“國家利益評測”考察的五個方面，幾乎與此處六點(diǎn)考查因素如出一轍，差異只在2011年“國家利益評測”將此處六點(diǎn)考查因素中第（4）和第（6）項(xiàng)合并為“澳大利亞政府會考慮投資對整個經(jīng)濟(jì)的影響”。當(dāng)前“國家利益評測”已經(jīng)成為外資審查委員會審查外來投資的慣常考慮因素，不僅是針對外國政府及相關(guān)實(shí)體投資，而是“國家利益評測”的一般標(biāo)準(zhǔn)，從這一發(fā)展來看，澳大利亞從整體上提高了國家安全的審查標(biāo)準(zhǔn)。

（三）對外國政府投資的緩和措施

對外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資，在六大考察因素之外澳大利亞政府又提出了一些靈活的考慮因素，當(dāng)一項(xiàng)提請申報(bào)并購計(jì)劃由于某些方面不能通過，有違澳大利亞國家利益的政治或者戰(zhàn)略目標(biāo)時，財(cái)長可以不做全盤否定，而是附條件地審核通過并購計(jì)劃，這些所附條件就是緩和措施。[26]

2011年2月修訂的外資政策附錄a對緩和措施做出了規(guī)定，這些因素可以為澳大利亞政府確定外國政府及其相關(guān)實(shí)體的投資是否損害到國家利益時提供更靈活的考慮，包括（1）投資所涉及的、現(xiàn)有的外部合伙人或股東；（2）非關(guān)聯(lián)性所有權(quán)益的比例；（3）治理結(jié)構(gòu)安排；（4）非商業(yè)交易中保護(hù)澳大利亞權(quán)益的現(xiàn)行安排；（5）目標(biāo)企業(yè)是否在澳大利亞證券交易所或其他承認(rèn)的證券交易所上市或保持上市。[27]

緩和措施最初是外資審查委員會在對中國礦業(yè)并購審查時使用的，對中國礦業(yè)并購給予附加一定條件的審核。這樣做的目的是澳大利亞政府希望建立和保持外國投資者的合作關(guān)系，在避免不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)投資企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)的同時，能夠使投資者承擔(dān)一些社會責(zé)任。[28]例如，對于治理結(jié)構(gòu)，兗州煤業(yè)于對felixresource的投資，2009年10月獲得附條件批準(zhǔn)：（1）兗州通過一家澳大利亞公司經(jīng)營其澳大利亞煤礦，總部及其管理團(tuán)隊(duì)要設(shè)在澳大利亞，首席執(zhí)行官與首席財(cái)務(wù)需常駐澳大利亞；（2）并購后的公司至少有兩名董事常駐澳大利亞，且其中一位為獨(dú)立董事。這樣有利于確保當(dāng)?shù)貙ΦV產(chǎn)資源利益的控制。

對于目標(biāo)企業(yè)是否上市的情形，兗州煤礦對felix resource的投資于2009年10月獲得附條件批準(zhǔn)，即兗州煤礦的澳大利亞經(jīng)營公司必須在2012年年底之前在澳大利亞證券交易所上市，屆時兗州煤礦的持股比例降至70%，上市公司運(yùn)營將遵守嚴(yán)格的信息披露以及透明度方面的要求，為控制外國政府及其相關(guān)實(shí)體在非商業(yè)性運(yùn)作方面提供了監(jiān)督機(jī)制。

從以上發(fā)生在中國并購澳大利亞的實(shí)踐可以看出，這些緩和因素是在實(shí)踐基礎(chǔ)上的立法抽象，通過以市場為導(dǎo)向的商業(yè)運(yùn)作機(jī)制來維護(hù)澳大利亞的“國家利益”，即決策服從股東的決定，投資及權(quán)益流動均取決于市場力量，而不是外界的政治戰(zhàn)略等非商業(yè)因素。

五、對我國的啟示

中國自2006年《反壟斷法》以法律的形式正是提出國家安全審查以來，日益增多的外資并購也呼喚我國盡快出臺國家安全審查方面的立法，以使我國外資并購安全審查有法可依，增強(qiáng)外國投資者投資的預(yù)見性和信心。2011年2月28日，國務(wù)院《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡稱《并購安全審查制度通知》），至此，部系統(tǒng)規(guī)定外資并購國家安全審查制度的法規(guī)正式頒行實(shí)施，我國初步建立了外資并購國家安全審查制度。作為《并購安全審查制度通知》的實(shí)施細(xì)則，為審查程序性事項(xiàng)方面提供辦事依據(jù)，2011年4月24日又了《商務(wù)部關(guān)于實(shí)施外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的辦事指南》，進(jìn)一步對并購審查所需提供的材料及審查事項(xiàng)，也對事先商談、審批時間、聯(lián)席會議與商務(wù)部工作的銜接也都做了明確、細(xì)致的規(guī)定。

我國頒行的《并購安全審查制度通知》及是實(shí)施細(xì)則具有的框架性特征，其制度設(shè)置的仍舊比較粗糙，不能滿足當(dāng)前新的投資形勢需要，很多方面尚需要不斷細(xì)化完善，此次澳大利亞國家安全審查制度的新發(fā)展為我國提供了諸多立法完善的啟示。

（一）細(xì)化投資主體的劃分

中國對投資主體的劃分相對簡單，應(yīng)當(dāng)基于管理的需要細(xì)化投資主體的分類，在此基礎(chǔ)上完善審查標(biāo)準(zhǔn)。對于國家安全審查的對象，中國對外國投資者的規(guī)定分類簡單，分為中外合資、中外合作和外國投資企業(yè)。澳大利亞《75年并購法》就將審查的對象劃分為人和商業(yè)活動兩大類，[29]又將人劃分為自然人、法人，法人又分為外國政府投資者和一般投資者。而商業(yè)活動的劃分又是依據(jù)投資標(biāo)的特征分類，劃分為一般在澳大利亞的營業(yè)活動、土地不動產(chǎn)商業(yè)活動、信托商業(yè)活動、采礦業(yè)活動。這種立足于公法管制視角的分來是有利于國家行政監(jiān)管。

澳大利亞在2004年對《75年并購法》增加獨(dú)立的一節(jié)“外國政府投資者”，對這類具有特殊性的主體單獨(dú)規(guī)制。從2004年起就開始注意這種實(shí)體的特殊性，接下來的幾年都在針對外國政府投資者加強(qiáng)國家安全審查，不斷豐富和細(xì)化考察因素，將主權(quán)財(cái)富基金一類的外國政府國有投資的管理納入在并購法之中。

相比而言，日后中國完善立法，也可以對外商投資主體進(jìn)行細(xì)化，完善相關(guān)規(guī)定。中國立法可以參考澳大利亞外資并購法對審查對象的分類，即外資并購主體依據(jù)我國的國情細(xì)分，劃分出外國政府投資者一類主體，在此劃分的基礎(chǔ)上再規(guī)定審查標(biāo)準(zhǔn)，這樣對外國國有投資的審查標(biāo)準(zhǔn)的制定就具有了針對性。澳大利亞并購法2004年增加了“外國政府投資”一節(jié)之后，當(dāng)時仍然規(guī)定了在一定比例內(nèi)的投資時豁免申報(bào)，但是隨著外國政府投資的增大，基于對國家安全利益的考慮，2009年外資政策要求所有的外國政府投資強(qiáng)制申報(bào)，在2011年又將“直接投資”比例減低到10%，就擴(kuò)大外國政府投資的審查范圍。我國可以借鑒這種把政策目標(biāo)通過立法技術(shù)轉(zhuǎn)化成、具有明確性、可操作性、的法律的治理方法。

（二）審查權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)要比例與數(shù)額并重

對于審查標(biāo)準(zhǔn)，中國和澳大利亞也有很大差異。中國對外資并購申報(bào)制度是的強(qiáng)制申報(bào)審查制度，要求所有的并購都必須申報(bào)，當(dāng)達(dá)到50%的實(shí)際控制權(quán)[30]并且涉及到敏感領(lǐng)域[31]就要向商務(wù)部提交安全審查的申請。澳大利亞實(shí)施的是強(qiáng)制與自愿申報(bào)相結(jié)合的申報(bào)制度，如果按照“重大利益標(biāo)準(zhǔn)”達(dá)到了外資并購法強(qiáng)制申報(bào)要求的才必須申報(bào)，也就是說首先一項(xiàng)并購要落入強(qiáng)制申報(bào)的范圍內(nèi)時才進(jìn)一步考察安全審查問題，安全審查的依據(jù)主要是對“國家利益”的解釋、并購規(guī)模和所處的領(lǐng)域。

澳大利亞并購審查的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)是值得中國借鑒的。澳大利亞對并購規(guī)模不僅規(guī)定了比例限額，同時還規(guī)定了貨幣價(jià)數(shù)額，貨幣價(jià)值限額還根據(jù)通貨膨脹率、gdp情況不斷折算調(diào)整。中國的安全的審查標(biāo)準(zhǔn)只籠統(tǒng)規(guī)定達(dá)到50%的實(shí)際控制權(quán)要接受安全審查，沒有數(shù)額方面的限制，這就使得小規(guī)模并購雖然達(dá)到50%，數(shù)額不大的也要接受安全審查，小規(guī)模企業(yè)在一個產(chǎn)業(yè)或整體社會發(fā)展格局中一般不會產(chǎn)生安全威脅，對這些投資也進(jìn)行審查無疑增加了企業(yè)和行政成本。

我國在立法中也應(yīng)當(dāng)將規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善。出臺的實(shí)施細(xì)則對“重要農(nóng)產(chǎn)品”、“重要能源和資源”、“重要基礎(chǔ)設(shè)施”、“重要運(yùn)輸服務(wù)”、“關(guān)鍵技術(shù)”、“重大裝備制造”中的重要、關(guān)鍵、重大進(jìn)行解釋，明確其范圍，使投資者很容易知道其并購的企業(yè)是否在安全審查的范圍內(nèi)。[32]對“重要”的解釋可以在規(guī)定實(shí)際控制權(quán)達(dá)到50%的比例之外，用貨幣價(jià)值額來規(guī)定數(shù)量規(guī)模，并且也隨著年度更新貨幣限額。當(dāng)然對貨幣數(shù)值的確定有一定難度，但可以參考澳大利亞《外國收購與接管規(guī)則1989》第13節(jié)的規(guī)定，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)模型計(jì)算出符合我國的貨幣限額。

（三）股份權(quán)益應(yīng)納入潛在權(quán)益

中國外資并購法對控制權(quán)制度的規(guī)定過于簡單。控制權(quán)有名義控制權(quán)和實(shí)際控制權(quán)之分，隨著投資方式的擴(kuò)展，用名義控制權(quán)的表示方式的投資增多，這種具有隱蔽性、缺乏透明性的投資工具，在審查的時候難以得知未來時刻這種潛在權(quán)益的狀況，這不僅對股東利益保護(hù)還是對行政機(jī)關(guān)監(jiān)管都很不利，因此，各國在并購控制中逐漸采用實(shí)際控制權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

我國商務(wù)部2009年第6號令對《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》做出修訂，其中一款將第42條第1款第（1）項(xiàng)和第44條第1款第（3）項(xiàng)中的“最終控制人”修改為“實(shí)際控制人”。[33]盡管規(guī)定了實(shí)際控制，而沒有考慮期權(quán)、可轉(zhuǎn)換債券等未來期限權(quán)益所隱含的實(shí)際控制權(quán)，這方面可以和澳大利亞2010年對《75年并購法》修訂增加“重大權(quán)益”“累計(jì)重大權(quán)益”“未來利益”等立法技術(shù)借鑒。用抽象的概念如“累計(jì)重大權(quán)益”、“未來利益”將這種新的金融投資工具納入到控制權(quán)益中，也就是說在計(jì)算一個企業(yè)對投資的控制程度時，審查階段就把未來可能實(shí)現(xiàn)的權(quán)益計(jì)算在當(dāng)前的份額內(nèi)。這種計(jì)算的轉(zhuǎn)換應(yīng)該首先在并購立法中實(shí)現(xiàn)，同時在《并購安全審查制度通知》及時部分第3款規(guī)定控制權(quán)時做出相應(yīng)的表述實(shí)現(xiàn)兩部法律的銜接，使得50%的控制權(quán)所包含的內(nèi)容更加、精準(zhǔn)，防止?jié)撛诘臋?quán)益在企業(yè)運(yùn)用后的某時刻轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的權(quán)益時難于控制，在審查階段規(guī)避監(jiān)管，形成潛在的安全威脅。

國家安全論文:中美外資并購國家安全審查制度的比較研究

原文作者：陳普

摘 要 2011年2月，國務(wù)院了《關(guān)于建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》（以下簡稱《通知》），表明我國在建立“外資并購安全審查”工作上已邁出了重要的一步，但是我國外資并購國家安全審查制度的規(guī)范和完善還需要很長的一段路要走。本文在界定基本概念的基礎(chǔ)上，結(jié)合《通知》的相關(guān)內(nèi)容，將我國的安全審查制度與美國安全審查制度進(jìn)行比較分析，總結(jié)出美國安全審查制度的優(yōu)點(diǎn)以及我國此制度的不足之處，為我國安全審查制度的規(guī)范和完善提出建議。

關(guān)鍵詞 外資并購 安全審查 國家安全

作者簡介：陳普，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院法律碩士。

中圖分類號：d922.29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a文章編號：1009-0592（2013）08-083-02

一、外資并購國家安全審查制度相關(guān)概念的界定

要做到既有效發(fā)揮安全審查制度在維護(hù)國家安全方面的作用，又促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那我們首先應(yīng)界定清楚兩個關(guān)鍵概念——外資并購和國家安全。

（一）外資并購的概念

通過查閱2009年我國出臺的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）、2011年的《通知》等相關(guān)法律規(guī)范以及相關(guān)的法律文獻(xiàn)，筆者認(rèn)為，外資并購是指外國投資者為了某種目的，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，以購買境內(nèi)企業(yè)的股權(quán)或者資產(chǎn)等方式，從而實(shí)現(xiàn)對境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制并獲得相應(yīng)權(quán)益的行為。

（二）國家安全的概念

國家安全是安全審查制度的核心，它的概念寬泛，每個國家對它的界定都不相同，即使是在一個國家，其對國家安全的理解也是隨著社會的發(fā)展以及國際環(huán)境的變化而不斷改變的。筆者認(rèn)為對國家安全的界定應(yīng)站在保障國家主權(quán)安全的戰(zhàn)略高度進(jìn)行，國家安全是維護(hù)主權(quán)國家存在和保障其利益的各種要素的總稱，它是國家生存和發(fā)展的基本前提。

（三）外資并購對國家安全的影響

市場開放為外國資本的大量流入打開了大門，外資的流入給東道國注入了活力，但同時也給東道國帶來了巨大的安全隱患。外資并購對國家安全的危害，在眼前利益的掩蓋下總是很容易被人門所忽視，它具有隱蔽性和長期性。外資并購不僅會產(chǎn)生技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)還會帶來產(chǎn)業(yè)危險(xiǎn)。因此，建立完善國家安全審查制度是非常必要的。 [論文網(wǎng)]

二、我國與美國國家安全審查制度比較分析

2011年《通知》的出臺使外資并購國家安全審查制度真正在我國得以確立。而發(fā)達(dá)國家尤其是美國，早在二十世紀(jì)七八十年代就開始建立外資并購國家安全審查制度了。因此，相比之下，我國在外資并購國家安全審查方面還處于剛剛起步階段，還有很多不足之處亟待完善。因此以下內(nèi)容，通過分析比較中美雙方的安全審查制度，找出我國相關(guān)不足，并提出建議。

（一）國家安全審查制度的產(chǎn)生背景比較

1.美國安全審查制度的產(chǎn)生背景

1988年美國國會通過了《埃克森—佛羅里奧修正案》，該修正案對1950年《國防生產(chǎn)法》進(jìn)行了修改，從而成為保護(hù)美國國家安全的基本法。這以后，美國又在1991年頒布了《外國人合并、收購和接管規(guī)定》從實(shí)體和程序兩方面對國家安全審查制度作了詳細(xì)規(guī)定，并分別于1994年和2003年對規(guī)定進(jìn)行了修改。9.11事件后，美國對國家安全更加關(guān)注，并于2007年通過了《2007年外國投資和國家安全法》（finsa法案），再次修訂了1950年《國防生產(chǎn)法》，對美國的外資并購安全審查制度作進(jìn)一步的完善。

至此，美國較為完整的國家安全審查制度體系最終形成。

2.我國國家安全審查制度的產(chǎn)生背景

與美國不同，我國的外資并購安全審查制度，是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從無到有的。二十世紀(jì)八十年代，我國剛剛實(shí)行改革開放，這一時期外資的流入并不多，所以我國就沒有進(jìn)行相關(guān)的立法。加入wto以后，我國改革開放的步伐更加迅猛了，在我國出現(xiàn)了新一輪的外資并購熱潮。但由于相關(guān)立法的缺失，外資并購帶來的國家安全隱患也日益明顯化。在各界人士的期待中，2011年2月國務(wù)院最終出臺了《通知》，標(biāo)志著我國在外資并購國家安全審查制度的建立上邁出了重要的一步。

與美國的立法進(jìn)程相比，我國的外資并購規(guī)制立法，起步晚而且不成體系，大多分散于法律法規(guī)中，缺乏相對統(tǒng)一性，從而使其可操作性大大降低，適用性也大大減弱。

（二）審查機(jī)構(gòu)的比較

1.美國的安全審查機(jī)構(gòu)

美國安全審查的主要機(jī)構(gòu)是外國投資委員會（cfius），它由外交部、國防部、財(cái)政部、國家安全部、國家情報(bào)局等多個成員組成，其主要是對并購美國企業(yè)的外國投資企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督與評估，在進(jìn)行初審后，如果認(rèn)為外資并購會對國家安全產(chǎn)生負(fù)面影響，便將相關(guān)材料提交總統(tǒng)，由總統(tǒng)決定是否采取一定措施。美國正是由于這套獨(dú)特的“審—監(jiān)—決”有機(jī)配合的完備機(jī)制，其國家安全審查制度才可得以有效的貫徹實(shí)施，從而切實(shí)維護(hù)了國家安全。

2.我國的國家安全審查機(jī)構(gòu)

依據(jù)《通知》的有關(guān)內(nèi)容，我國的審查機(jī)構(gòu)為部際聯(lián)席會議，并有相應(yīng)聯(lián)席會議的制度。同時，聯(lián)席會議隸屬于國務(wù)院。由發(fā)改委以及商務(wù)部兩個部門來牽頭，并依據(jù)所涉行業(yè)及領(lǐng)域的不同，與相關(guān)部門聯(lián)合起來共同對并購行為進(jìn)行審查。

雖然《通知》的規(guī)定改變了我國原有的多頭、分散監(jiān)管等多重缺陷，然而《通知》中有關(guān)審查機(jī)構(gòu)的規(guī)定仍然比較原則和概括，同美國相比較，仍然很缺乏實(shí)踐中的可操作性。

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)的比較

是否要對某一外資并購行為進(jìn)行安全審查，這取決于該行為是否齊備了安全審查的相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)。

1.美國的國家安全標(biāo)準(zhǔn)

在美國的《國防安全再授權(quán)法》中，國家安全被規(guī)定為包括但不僅限于經(jīng)濟(jì)安全以及國家公眾的健康或安全。此外，在美國的一系列法規(guī)中，國家安全的概念是在不斷變化的，但不管怎樣，從未對國家安全進(jìn)行具體的界定，國家安全一直被作為一個寬泛的概念在使用，這有利于相關(guān)部門在審查外資并購案件時可以擁有廣闊的自由裁量權(quán)。

2.我國的國家安全標(biāo)準(zhǔn)

2011年《通知》對國家安全的概念進(jìn)行了規(guī)定，從相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)，在我國，對國家安全的標(biāo)準(zhǔn)主要規(guī)定了以下四個方面：首先，并購交易對我國的國防安全的影響；其次，對國家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行的影響；再次，對社會大眾基本的生活秩序產(chǎn)生的影響；，對涉及國家安全的關(guān)鍵的技術(shù)研發(fā)能力產(chǎn)生的影響。與美國有關(guān)國家安全的規(guī)定相比，我國的相關(guān)規(guī)定顯然存在很大的局限性，立法并不能窮盡所有的情況，那么，在國家安全審查標(biāo)準(zhǔn)的四要素條款項(xiàng)下制定一個兜底條款是很有必要的，這可以賦予審查機(jī)關(guān)在對外資并購案件進(jìn)行審查時，享有足夠的自由裁量權(quán)以及適當(dāng)?shù)慕忉寵?quán)，以便克服立法的局限，確保審查機(jī)構(gòu)在依據(jù)實(shí)際情況，對一些復(fù)雜的外資并購案進(jìn)行處理時，可以保持一定

的彈性。

（四）國家安全審查程序比較

1.美國的安全審查程序

美國外資并購安全審查主要分為四個階段——申報(bào)/通報(bào)階段、審查階段、調(diào)查階段與總統(tǒng)決定階段，各個階段的規(guī)定都不相同，每一階段都有其自身的程序性要求和期限要求。美國的外資并購安全審查采取的是外資并購交易當(dāng)事人的自愿申報(bào)而非強(qiáng)制申報(bào)，而且對其申報(bào)的時間也未作任何的限制。同時，只要外國投資委員會委員在一定的事實(shí)基礎(chǔ)上，認(rèn)為某一外資并購交易行為有可能會對美國的國家安全造成威脅，其也可以向外國投資委員會進(jìn)行通報(bào)。

2.我國的安全審查程序

依據(jù)《通知》以及《審查規(guī)定》等法律文件的規(guī)定，我國的安全審查共分為申請階段、審查階段以及決定三個階段。和美國申報(bào)/通報(bào)程序比較相似的是，我國對安全審查的申請方式也規(guī)定了外國投資者自愿申請以及第三方申請兩種。但是，盡管在我國的法律中，已經(jīng)規(guī)定了自愿申報(bào)與第三方申報(bào)這兩種方式，但實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，自愿申報(bào)的意義不大，這主要是因?yàn)椋趯?shí)際交易中，即使外商不主動申請外資并購的安全審查，其依然會面臨被第三方提起安全審查的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善我國外資并購國家安全審查制度的幾點(diǎn)建議

（一）完善立法

與美國完善的安全審查制度相關(guān)立法相比，我國在該領(lǐng)域的立法不僅起步晚，而且還未形成體系化。學(xué)者們認(rèn)為專門立法可以對現(xiàn)行的涉及外資并購的法律法規(guī)進(jìn)行清理，對不協(xié)調(diào)，不一致甚至相互矛盾的法律法規(guī)進(jìn)行修改，對缺失的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，具體規(guī)定出國家安全審查的審查機(jī)構(gòu)、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序等內(nèi)容。因此，盡快制定獨(dú)立的，高位階的“基本法”或“龍頭法”是目前工作的當(dāng)務(wù)之急，也是完善安全審查制度的前提。

（二）完善審查機(jī)構(gòu)

借鑒美國由15個部門組成cfius的成熟做法，我國也應(yīng)成立職能相對獨(dú)立的部級聯(lián)席委員會，作為安全審查的專門機(jī)關(guān)，可由商務(wù)部牽頭，形成多部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運(yùn)作機(jī)制。

（三）完善審查標(biāo)準(zhǔn)

國家安全審查的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是如何定義“國家安全”的問題。美國的立法中也并未對國家安全作出明確定義，盡管如此可能造成泛化運(yùn)用的危險(xiǎn)，但面對日益復(fù)雜的并購交易和國際形勢，相對泛化的概念有助于維護(hù)國家的自由裁量權(quán)，在面對變幻莫測的經(jīng)濟(jì)形勢時，能靈活做出決定。

（四）完善審查程序

目前，我國的安全審查分為兩級審查，也就是部分審查由地方政府負(fù)責(zé)，那么審查的過程難以受到有效監(jiān)督，這不利于國家安全的保護(hù)。因此，把權(quán)力收歸中央，由專門機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)是十分必要的。另外，還可以學(xué)習(xí)美國，規(guī)定每年向全國人大或常委會匯報(bào)一次審查報(bào)告，加強(qiáng)監(jiān)督，提高安全審查制度的實(shí)效性。

總之，在經(jīng)濟(jì)大融合的今天，經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)是不可逆轉(zhuǎn)的潮流。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浪潮中，我們既要發(fā)展壯大自己，又要盡量避免自己受到損害，這正是外資并購安全審查的目的所在。但我國的安全審查制度目前還處于初級階段，因此，我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持我國基本國情的前提下，取人之長，補(bǔ)己之短，在實(shí)踐中不斷完善我國的國家安全審查制度，更好的維護(hù)國家安全。

國家安全論文:高職國家安全教育挑戰(zhàn)及對策

國家安全的概念是改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志提出的，其含義是保障一個國家的安全不僅是不受外國侵略，而且在國內(nèi)也要穩(wěn)定，要反對顛覆。并且隨著國家安全的提出，我國有了一個戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)折，由時代的“戰(zhàn)爭與革命”發(fā)展成為了“和平與發(fā)展”。這樣強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，使得中國在國際上地位更高。2001年時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席在講話中提出：要頭腦清醒，居安思危，深刻認(rèn)識新形勢，懂得維護(hù)國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、國防安全的極端重要性，緊迫性。確保信息安全，金融安全和糧食、石油等戰(zhàn)略物資安全。以為總書記的黨中央，根據(jù)新階段國際國內(nèi)的形勢發(fā)展，沿著上述國家安全發(fā)展的思想道路，明確提出了要確保國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全、國防安全的要求。這說明我國領(lǐng)導(dǎo)人對國家安全所包括的內(nèi)容在逐步的擴(kuò)大。更加確保了我國在不受外國侵略的同時，防止內(nèi)部矛盾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。

1開展高職院校學(xué)生國家安全意識調(diào)查的背景

首先，當(dāng)今世界，和平與發(fā)展雖然是時代的主題，但霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治依然存在，我國的安全和統(tǒng)一仍然面臨嚴(yán)重的威脅。西方超級大國亡我之心不死，東面的強(qiáng)鄰日本也不愿反思侵略歷史。特別是，西方超級大國在前蘇聯(lián)已經(jīng)解體，俄羅斯日漸衰微的情況下，把中國看成其21世紀(jì)稱霸世界的較大障礙，開始以各種手段遏制中國的發(fā)展。周邊安全也存在不少隱患。南沙群島被東南亞小國強(qiáng)占，臺灣問題尚未解決，中日東海問題和釣魚島爭端也日益升級。同時，隨著我國國際競爭力、綜合國力和國家地位的空前提高，一些西方國家別有用心地提出了“中國威脅論”，也使我國國家安全形勢進(jìn)一步惡化。當(dāng)前，國家間的競爭日趨廣泛、激烈，當(dāng)達(dá)到白熱化的時候，戰(zhàn)爭就在所難免。因此，歌舞升平之下隱藏著暗流涌動。對于如此嚴(yán)峻的國際環(huán)境，高職院校的學(xué)生大多缺乏清醒的認(rèn)識。其次，20世紀(jì)90年代初，走私、販毒、非法槍支買賣、環(huán)境污染、跨國犯罪、經(jīng)濟(jì)情報(bào)戰(zhàn)、疾病的跨國傳播等非傳統(tǒng)安全問題雖已出現(xiàn)，但還構(gòu)不成戰(zhàn)略威脅。但現(xiàn)在這些問題已相當(dāng)嚴(yán)重。而且“東突”活動猖獗，生物入侵滋生，洋垃圾不斷涌入，新的國家安全問題不斷出現(xiàn)。加入世貿(mào)組織，在受益的同時，也使國家安全防范更加困難，一些傳統(tǒng)措施將不允許采用，安全風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、文化、信息、科技人才等諸多領(lǐng)域。對于這些非傳統(tǒng)安全問題，高職院校學(xué)生也大多缺乏危機(jī)意識。，隨著信息網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn),注重國家安全意識的培養(yǎng),增強(qiáng)國家安全觀念已經(jīng)日益成為高職院校學(xué)生素質(zhì)教育中的一個重要方面。高職院校應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢的發(fā)展,結(jié)合素質(zhì)教育的開展和大學(xué)生的思想實(shí)際,明確教育要求,努力實(shí)踐探索,積極推進(jìn)對大學(xué)生的國家安全教育。科技作為及時生產(chǎn)力,在為國家保持經(jīng)濟(jì)軍事優(yōu)勢的同時,也扮演著危及國家安全的角色,如破壞勢力通過技術(shù)竊密危及國家安全。發(fā)達(dá)國家還采取人才爭奪戰(zhàn)略,導(dǎo)致發(fā)展中國家大量人才流向發(fā)達(dá)國家,其中我國人才外流現(xiàn)象很嚴(yán)重,科技安全形勢嚴(yán)峻。通訊技術(shù)的飛速發(fā)展為信息快捷傳播與自由交流帶來了方便,使傳統(tǒng)意義的文化繼承在全球化模式下失去原有空間,國家和文化邊界正在消除,而文化生存是國家生存的前提條件,一旦文化遭遇威脅,必然給國家?guī)砦C(jī)。綜上所述,經(jīng)濟(jì)全球化時代,我國的國家安臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2當(dāng)代高職院校學(xué)生國家安全意識現(xiàn)狀

通過對高職院校學(xué)生國家安全意識的調(diào)查顯示,當(dāng)前大學(xué)生的思想政治狀況主流積極健康,但也有種種跡象表明,部分高職院校學(xué)生的國家安全意識還很薄弱。

2.1高職院校學(xué)生對國家安全認(rèn)識模糊

高職院校學(xué)生對國家安全還停留在軍事、領(lǐng)土、情報(bào)這樣一些傳統(tǒng)的、局部的認(rèn)識上。對國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全認(rèn)識不足，國家安全是指國家既沒有外部的威脅和侵害,也沒有內(nèi)部的混亂和失序的客觀狀態(tài)。當(dāng)前,國家安全既包括國土安全,主權(quán)安全、政治安全等傳統(tǒng)內(nèi)容,也包括文化安全、信息安全等方面的新內(nèi)容，2001年時任中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席講話中提出：要頭腦清醒，居安思危，深刻認(rèn)識新形勢，維護(hù)國家政治安全，經(jīng)濟(jì)安全，國防安全的極端重要性，緊迫性。確保信息安全，金融安全和糧食、石油等戰(zhàn)略物資安全。而后以為總書記的黨中央，根據(jù)新世紀(jì)新階段國際國內(nèi)的形式發(fā)展，沿著我國傳統(tǒng)國家安全發(fā)展的思想道路，明確提出了要確保國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、信息安全、國防安全的要求。多方位理解國家安全有助于端正高職院校學(xué)生的思想認(rèn)識,增強(qiáng)國家安全意識。講國家安全，高職院校學(xué)生會自然聯(lián)想到美國的中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局以及國家安全機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、警察身上，這種把國家安全等同于情報(bào)間諜活動的片面認(rèn)識，使高職院校學(xué)生不能自覺地把維護(hù)國家安全與自身的責(zé)任聯(lián)系起來，或多或少地、有意無意地認(rèn)為“國家安全與自己無關(guān)”。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)，國際地位與日俱增，和平環(huán)境使高職院校學(xué)生自覺不自覺地對國內(nèi)外敵對勢力的破壞活動放松了警惕，淡化了安全意識，認(rèn)為“對外開放無密可保”，“和平期間無間諜”等等。由于思想麻痹，造成國家的一些機(jī)密被泄露，更有甚者，個別經(jīng)不起金錢等種種誘惑，不惜喪失國格人格，出賣國家情報(bào)，給國家安全和利益造成重大損失，教訓(xùn)極為慘痛深刻！

2．2我國高職院校學(xué)生國家安全教育研究水平落后，當(dāng)代高職院校學(xué)生的國家安全意識較為薄弱

目前,高職院校學(xué)生國家安全教育還處于宣傳階段,遠(yuǎn)未達(dá)到有計(jì)劃,有目標(biāo),規(guī)范化教育的層次。國家安全意識是高職院校學(xué)生思想道德素質(zhì)的重要內(nèi)容,是衡量學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量的一個重要指標(biāo)之一。加強(qiáng)大學(xué)生國家安全教育,是高校思想政治教育的有機(jī)組成部分。因此,高校要從堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向,培養(yǎng)德智體發(fā)展的社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的高度認(rèn)識國家安全教育的重要性,教育引導(dǎo)大學(xué)生樹立對國家安全的憂患意識、維護(hù)國家安全的責(zé)任意識和保障國家安全的法治意識。當(dāng)代大學(xué)生的國家安全意識現(xiàn)狀顯然不能適應(yīng)時代要求,無法應(yīng)對全球化對國家安全的挑戰(zhàn)。

3高職院校學(xué)生國家安全意識淡薄的原因

1）意識形態(tài)淡化的副作用。中國是社會主義國家，和西方國家在意識形態(tài)上存在著巨大的差別。時期，由于過分強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)因素，導(dǎo)致我國在外交中陷入孤立境地。為克服此種弊端，改革開放后，在國際交往中日益淡化意識形態(tài)因素。這雖有合理性、必然性，但難免導(dǎo)致國家安全意識的降低。2）高職院校學(xué)生大多都是從學(xué)校到學(xué)校，在教室、宿舍、食堂中打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，社會交往很少，缺少社會經(jīng)驗(yàn)，這就很難接觸各種危害國家安全的行為，自然對其危害缺乏親身體驗(yàn)，對樹立國家安全意識的重要性體會不夠深。3）學(xué)校進(jìn)行的國家安全教育，與學(xué)生思想實(shí)際聯(lián)系不緊密，缺少針對性，教育方式僵化，內(nèi)容空洞，很難引起學(xué)生的共鳴，教育效果欠佳。4）由于當(dāng)今社會腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以消除，思想政治課內(nèi)容凝固僵化、空洞抽象，目前高職院校學(xué)生普遍對思想政治課產(chǎn)生反感，產(chǎn)生逆反心理，越教育越不信。國家安全教育屬于思想政治課，自然也受到株連，不僅不受重視，反而心存抵觸，自然就難見教育效果了。

4培養(yǎng)高職院校學(xué)生國家安全意識的對策

4．1抓好國家安全教育和國防教育，強(qiáng)化責(zé)任意識

要教育全體人民同一切出賣祖國利益、損害祖國尊嚴(yán)、危害國家安全、分裂祖國的言行進(jìn)行堅(jiān)決的斗爭。要從保障國家長治久安的戰(zhàn)略高度認(rèn)識國家安全教育的必要性和緊迫性，切實(shí)將高職院校學(xué)生國家安全教育列入教學(xué)計(jì)劃，滲透到日常教學(xué)和思想政治工作之中。

4.2提高高校教師對開展國家安全教育的思想認(rèn)識

沒有國家安全教育的愛國主義教育，沒有國家安全教育的學(xué)校教育，是不、不完整的教育。高校教師要在完成本學(xué)科教學(xué)任務(wù)的同時，完成好國家安全教育工作。

4．3樹立國家利益高于一切的觀念

鄧小平指出：“國家的主權(quán)、國家的安全要始終放在及時位”。國家安全涉及國民生活的方方面面，是國家、民族生存與發(fā)展的首要保障。科學(xué)技術(shù)是沒有國界的，但大學(xué)生不能沒有自己的祖國。高職院校學(xué)生要把國家安全放在高于一切的地位，不做任何有損國家利益、民族榮譽(yù)的事。

4．4熟悉有關(guān)國家安全的法律、法規(guī)

對遇到的法律界線不清的問題，要肯學(xué)、勤問、慎行，弄清什么是合法，什么是違法，什么可以做，什么不能做。目前，特別應(yīng)熟悉憲法、國家安全法、保密法、刑法、刑事訴訟法、科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定、出國留學(xué)人員守則等法律、法規(guī)，做到心中有數(shù)。

4．5保持警惕，善于識別各種偽裝

有的諜報(bào)人員和負(fù)有特殊使命的記者，常以你能接受的面孔出現(xiàn)，用交朋友、做學(xué)術(shù)研究、出國經(jīng)濟(jì)擔(dān)保、旅游觀光、新聞采訪等五花八門的手段，套取國家機(jī)密、科技政治情報(bào)和內(nèi)部情況，對此要保持警惕，識破偽裝，避免上當(dāng)受騙，防止陷入違法犯罪。在對外交往中，既要熱情友好，又要內(nèi)外有別、不卑不亢；既要珍惜個人友誼，又要牢記國家利益；既要爭取各種幫助、資助，又要不失國格、人格。要淡泊名利，不受其誘惑。對發(fā)現(xiàn)的別有用心者，要依法及時舉報(bào)，進(jìn)行堅(jiān)決斗爭，決不讓其恣意妄為。

4．6克服妄自菲薄心理，挺直腰板

任何國家都有自己的安全與利益，也有別人沒有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技、資源和秘密，還有獨(dú)具特色的傳統(tǒng)工藝等等。中國是發(fā)展中國家，但又是不可小視的大國，雖然在總體上有所落后，又決不是樣樣落后。要看到我們也有許多世界及時和“中國特色”，有一系列國家秘密和單位秘密。作為中國人，決不可妄自菲薄、悲觀失望，在對外交往中要挺直腰板，不卑不亢。

作者：周小翔 單位：江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學(xué)院

國家安全論文:高校國家安全教育策略研究

摘要：新媒體給人類生活帶來了一場深刻的變革，也給國家安全帶來新的挑戰(zhàn)和威脅。當(dāng)前，國家安全教育的主體是在新媒體環(huán)境下成長起來的大學(xué)生，在這一新形勢下開展國家安全教育，就必須結(jié)合大學(xué)生的新特點(diǎn)，因勢利導(dǎo)，充分利用新媒體開展國家安全教育。基于新媒體環(huán)境，文章對高校國家安全的教育策略進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：新媒體；國家安全；大學(xué)生

新媒體在為信息的共享和快速傳播提供便利的同時，也對我國的國家安全構(gòu)成新的威脅和挑戰(zhàn)。大學(xué)生是新媒體運(yùn)用最為廣泛的群體，大學(xué)生的國家安全意識教育是新媒體時代維護(hù)國家安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。探索適應(yīng)新媒體時代需求，符合大學(xué)生成長規(guī)律的國家安全教育策略，是當(dāng)前高校加強(qiáng)思想政治教育的新課題。

一、新媒體視域下國家安全教育面臨的新挑戰(zhàn)

（一）新媒體對國家安全造成威脅

新媒體的較大特點(diǎn)在于虛擬性和開放性，參與者可打破時空以虛擬化的身份參與社交活動。網(wǎng)絡(luò)手機(jī)的普及和社交APP的廣泛使用，使人們擁有了信息和傳播的權(quán)利。西方國家憑借在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的優(yōu)勢，通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)施政治煽動和文化滲透，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，削弱文化認(rèn)同，竊取尖端技術(shù)和軍事情報(bào)，對國家安全造成了嚴(yán)重威脅。

（二）新媒體對大學(xué)生產(chǎn)生的負(fù)面影響

新媒體環(huán)境下成長起來的大學(xué)生，思想開放，思維活躍。但西方的文化思潮通過新媒體在大學(xué)生中迅速傳播，給學(xué)生造成了嚴(yán)重的負(fù)面影響。網(wǎng)絡(luò)的虛擬化和弱規(guī)范性，使一些大學(xué)生在虛擬世界里挑戰(zhàn)規(guī)則，游戲人生，導(dǎo)致法制觀念的淡薄和責(zé)任意識的缺失。網(wǎng)絡(luò)世界的無界性使部分大學(xué)生缺乏保密意識。

（三）新媒體未充分運(yùn)用到教育中

高校對大學(xué)生的國家安全教育沒有適應(yīng)國家安全形勢的變化和新媒體環(huán)境下大學(xué)生的新特點(diǎn)，無法達(dá)到提高國家安全意識的要求。一是部分高校沒有充分認(rèn)識國家安全教育的重要性和緊迫性。二是部分高校國家安全教育還局限在政治、軍事等方面，采用課堂灌輸、大會宣講等方式進(jìn)行，缺乏吸引力，教育效果不佳。

二、新媒體視域下高校國家安全教育對策

（一）轉(zhuǎn)變國家安全教育理念

新媒體時代，網(wǎng)絡(luò)已成為大學(xué)生生活和學(xué)習(xí)不可或缺的部分，對其思想、心理和行為產(chǎn)生著深刻的影響。高校要及時研究當(dāng)下國家安全的新變化和大學(xué)生國家安全意識出現(xiàn)的新問題，在理論和實(shí)踐層面轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)的教育理念和教育方法。改變傳統(tǒng)的、式的強(qiáng)制性教育理念，尊重學(xué)生受教育者的主體地位。教育者應(yīng)主動從國家安全教育的施教者轉(zhuǎn)變?yōu)橐I(lǐng)者和參與者，借助新媒體平等地與學(xué)生交流，增強(qiáng)大學(xué)生接受國家安全教育的積極性和主動性。

（二）創(chuàng)新“立體化”國家安全教育模式

新媒體為高校開展國家安全教育提供了新的教育途徑和手段，高校應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有教育資源，建立國家安全教育專題網(wǎng)站，搭建國家安全網(wǎng)絡(luò)教育平臺，讓國家安全教育向課堂外延伸。高校要大力支持教師開發(fā)具備聲、色、光、畫等多種表現(xiàn)手段的微課，通過網(wǎng)站、微信、微博等大學(xué)生喜聞樂見的傳播途徑將知識傳送給學(xué)生，增強(qiáng)其對國家安全教育的情感體驗(yàn)，激發(fā)他們學(xué)習(xí)國家安全知識的熱情和興趣。

（三）提高大學(xué)生在虛擬世界的內(nèi)控力

大學(xué)生是新媒體應(yīng)用最為廣泛的群體，高校應(yīng)順勢而為，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)安全教育類的課程，開展以提高大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)和道德意識為主題的校園文化活動，培養(yǎng)其對信息的思辨、評估能力，構(gòu)筑抵制不良信息沖擊的思想“防火墻”。此外，梳堵結(jié)合。高校要積極引導(dǎo)大學(xué)生的網(wǎng)絡(luò)行為，培植骨干學(xué)生轉(zhuǎn)發(fā)、評論有利于國家安全的正面信息。也可通過建立大學(xué)生網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)控機(jī)制，約束大學(xué)生的網(wǎng)絡(luò)行為，提高維護(hù)國家安全的自覺性。

（四）構(gòu)建新媒體環(huán)境下國家安全教育的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制

新媒體時代教育環(huán)境發(fā)生了深刻的變化，迫切要求大學(xué)生國家安全教育的協(xié)同創(chuàng)新。一方面，要積極聯(lián)合校內(nèi)外力量，搭建學(xué)校負(fù)責(zé)、政府督導(dǎo)、社會力量廣泛參與的社會大系統(tǒng)教育平臺，通力配合，共同推進(jìn)大學(xué)生國家安全教育改革。另一方面，要優(yōu)化整合校內(nèi)教育資源，各部門密切合作，構(gòu)建課堂教學(xué)、校園文化活動、日常教育管理相結(jié)合，理論教學(xué)和社會實(shí)踐相結(jié)合，顯性教育和隱形滲透相結(jié)合，線上教育和線下網(wǎng)教育相結(jié)合的立體式的國家安全教育平臺。

三、結(jié)語

作為國家公民，人人都應(yīng)該增強(qiáng)國家安全意識。大學(xué)生是社會發(fā)展的青年力量，代表著祖國未來的方向，因此，更應(yīng)該利用當(dāng)下充足的教學(xué)資源，了解國家安全信息，掌握相關(guān)政策，認(rèn)識到自己的責(zé)任，努力避免新媒體弊端的影響。高校在培養(yǎng)大學(xué)生國家安全意識上義不容辭，要繼續(xù)探索。

作者：王艷 單位：陜西工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院