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淺談水資源管理:新西蘭水資源管理和環境政策改革

(三)重建地方政府及其環境行政

地方政府的建制可以溯源到1852年憲法,依照該憲法設置了6 個省(后擴展為9個)。省制實行了20年后被廢除,原因有二, 一是省政府規模太小不能很好地集中財政資源促進經濟發展,二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農村的小群體居民們的利益,而眾多的、散狀居民群體分布正是當時新西蘭典型的社會結構特征。

1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后,新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區為一體的地方政府。隨之,又附設了一套行使特殊職能的政府組織,如防蟲害委員會、港務委員會和電力委員會。通過不斷的分解設立,地方政府的機構日益龐大。19世紀晚期,地方政府機構的總數為450個,到20世紀60年代早期已達到了1000多個,雖然幾次嘗試建立強有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理,但都不成功。

至1984年,地方政府體制出現了一些問題。無論精簡機構的改革怎樣努力,新西蘭仍然存在著近700個地方政府機構。 憲法所賦予的權力牢牢掌握在中央政府的手中,地方政府幾乎無權監督中央政府的權力。中央集權的一個后果是,政府的服務總是以如何行使好自己的職權為出發點而不是首先想到公眾的利益,因此政府的服務流于形式,政府漠視民眾的需求。中央集權還導致了國家高度介入經濟,這已成為80年代新西蘭改革的一個主要關注點。

80年代行政改革開始以后,地方政府改革是一個重要的內容。此項改革與其說是改革,不如說是重新創設地方政府組織結構,因為它拋棄了原有的行政框架,而從重新制訂地方版圖的依據、重新劃分地方行政版圖開始,進行了全新的、徹底的地方行政的建設。

1.關于地方行政版圖的劃分依據

重建地方政府的區劃版圖的任務交給了地方政府委員會(localgovernment commission,簡稱lgc)。在劃定地方疆界的過程中, 首先涉及的問題是依據什么來劃分。地方委員會在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后,結合新西蘭的國情提出了地方行政區劃依據:

(1)有利于利益不同的群體的協調;

(2)有利于提高公共服務傳遞的效能;

(3)盡可能有利于人口普查;

(4)盡可能接近地理上水流域的分布。

2.關于地方行政區劃

在地方政府委員會還在研究行政區劃改革的時候,資源管理的立法改革就已經在進行了,這兩項改革的互行有助于資源管理行政的建設。根據地方委員會做出的行政疆界劃分,新西蘭設置14個區域轄區,即區域政府,區域轄區的區界直接與水流域界限吻合。地方委員會認為,水流域分布應當而且已經成為新西蘭行政區劃的基礎,因為對自然資源(如水、土地、海洋、大氣)所進行的管理,或者對自然資源所進行的其他支配活動,都必須結合自然分布的狀況。

與14個區域轄區同時建立的還有72個區地方政府組織,即市或區政府,它們是根據“不同利益群體”而作的劃分。

3.關于現行行政區劃的評議

首先,對現行區政府和區域政府的設置存在爭議。在疆界確定后不久的一次民意測驗認為,過大的區域轄區不大可能實現對不同利益群體實施行政管理,因而有人主張將現有的區域政府一分為三。

其次,依據水流域界限來劃分行政區域也存在異議。與地方委員會的意見相反的觀點認為,此法既不符合不同群體利益,也不適應生態的現實狀況。水流域界限劃分法與環境生態管理最不協調的該屬海岸帶管理,因為海岸帶界線模糊,管理的重點各異,相鄰區域管轄權復雜;而新西蘭又是一個島國,此法沒有兼顧這個地理特點。

再次,行政區劃中的群體利益問題一直是爭論的焦點。追求行政區劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的,故而還引發了廣泛持久的疆界爭吵。群體利益上一個典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關系。毛利人想借這次行政大改組恢復其在中世紀英國殖民統治中失去的權利。總之,雖然行政改組努力兼顧不同群體的利益,可無論從地方政府重組過程看還是從其結果看,在對不同群體利益重視的程度上并不均衡。

即使存在上述對地方行政區劃改建的批判性評議,但普遍地還是認為目前遵行的行政區劃大致上還是與環境生態管理的需要相協調的。

(四)《資源管理法》

1.目的和原則

《資源管理法》已經引起了國際社會的廣泛關注,不僅因為它是一個幾乎涵蓋資源管理各個方面的總括性法案,而且它的立法目的立足于“可持續管理”。1984年立法改革初始,新西蘭一共有100 多個環境和資源的法律法令。法律所設的重疊繁冗的管理使資源管理和利用的許可過程變得拖沓而費時。立法的缺陷,再加上已經展開的行政改組(尤其是行政改組中重要的資源管理決策權的轉移),使得資源管理立法的改革呼之欲出。基本上說,資源管理立法也應當與地方政府改組同時進行和完成。

與中央和地方政府的重建一樣,追求經濟效率和以市場為主導的思想貫穿了資源管理法改革的始終。最初,財政部倡導的自由市場路線占了上風,幾乎每一步改革都要反映自由市場的精神。隨著公眾環境意識的增強和環境主義者積極的宣導,改革最終放棄了過分市場化的做法。

《資源管理法》共分15章。第二章是爭議較大的,規定了法案的立法目的和原則。第二章的重點是第五節,開宗明義宣布法案的立法目的是實現自然資源和物質性資源(注:物質性資源,physical resources,指供人類生產和生活之用的自然資源。)的可持續管理。這里可持續管理的定義是管理自然資源和物質性資源的使用、開發和保護,使其能維持人類社會、經濟和文化的良好發展,滿足人類健康和安全的需要,同時:

(a)實現自然資源和物質性資源的永續利用, 使其能滿足下一代的合理需要;

(b)保持大氣、水、土和生態系統作為生命支持體系的功能;

(c)避免、 補救或減輕任何開發活動所引發的對環境的負面影響。(注:原注③⑨,rma,supra note 4. at .Ⅱ。15.)

第二章的立法也認可了法定的“國家重要情事”,認可了《懷特基條約》-這是毛利人和英格蘭皇室在1840年簽署的基本法律文件。

2.責任的轉移

rma 一個基本原則是有關資源利用的決策應取決于受這些決策影響較大的公眾的意愿。地方一級的許可授權要重視區域的差異性,要給予公眾按照自己獨特的經濟、社會、文化和環境狀況計劃資源管理的選擇權限。(注:原注④②,cockl

in furuseth.supra note 7.,at 165.)立法規定了區域和區政府的管理職責和權限。區域政府負責水、土壤保護、海岸資源(不包括漁業)、地熱資源、大氣質量、自然災害和有害物的管理。(注:原注④③,rma,supra note 4.art.Ⅳ。30. )區政府(市和城區政府)負責土地利用和噪聲控制的管理。 實現法案目的的一項最重要的措施是制訂區域政策公報(regiona-l policy statement,rps)。 區域政策公報是一個綜合區域資源環境管理的文件,它旨在通過闡明區域環境管理的目的、政策和方法以達到區域自然資源和物質性資源的管理(注: 原注④⑤, rma, supranote 4.art.Ⅴ。59.),是可持續管理的立法原則在區域一級管理上的具體演繹。立法同樣要求制訂區域計劃(注:原注④⑥,rma,supra note4 art.Ⅴ。59.), 借此區域政府明確各項資源管理的目標、政策和方法。

區政府同樣要求制訂區計劃。區計劃必須闡明重要的資源管理的目標、政策和方法。區計劃不得與區域政策公報或區域計劃相違背。

3.環境后果評價

《資源管理法》立法的一個重要特征是它控制的對象是開發活動所造成的后果而不是開發利用活動本身。這也是有別于以前計劃法的重要之處。后果(effect),根據及時章第三節,指的是:

(1)任何正面的或負面的后果;

(2)任何暫時的或持久的后果;

(3)任何過去的或現在的或將來的后果;

(4)任何可積累的后果,指長時間以后或混合以后在規模、 深度、頻率上的后果;

(5)任何可能性很大的潛在性后果;

(6)任何可能性很小但潛在性很強的結果。

所有根據《資源管理法》作出的許可、授權和命令必須通過后果評價。法案的附件四對后果評價的各個方面作了指導性規定,包括相關物,風景和觀瞻效果,居住區的實際干擾,社會、經濟和文化的影響等。后果評價還必須包括可替代方法和減少不良影響的方法。后果評價和環境影響評價雖有共同之處,不過后果評價是《資源管理法》的產物,與單項式的環境影響評價不同,它是性的評價。后果評價的過程充分體現了環境管理的特征,是資源管理立法改革的重要成果。

4.水資源權的分配

在這方面《資源管理法》的規定與傳統水資源管理有著重大的不同。從殖民時期開始,新西蘭適用了關于瀕水權的英國普通法原則的大部分條款。按照普通法瀕水權原則,瀕水(流水)的土地的所有權者即使沒有該瀕水的所有權,也享有合理利用該瀕水的權利。1967年《水土保護法》(water and soil conservation act,wsca)授權政府管理新西蘭的流水,并制訂了獲得水權的許可制度(由地方水委員會管理),這實際上已經取代了傳統的瀕水權。

《資源管理法》重申并繼承了1967年的《水土保護法》的水管理制度,仍采取水資源利用許可制,但在具體做法上作了變動,如水資源利用的許可由區域、區政府作出。《資源管理法》對現行的水資源利用許可制訂規定了三種形式不同的申請。申請者可向其所在轄區的區域或區政府提出以下的申請:(a)引水和適用水的許可;(b)向地表水排放物質;(c)任何影響海岸帶的水質和承量的改變。

淺談水資源管理:淺談水資源管理問題及軟件技術

1中國水資源現狀 目前占全球水資源總量96.7%的海水還無法利用,大陸上淡水資源只占全球上水資源總儲量的3.3%,這其中85.0%集中在南極和格陵蘭地區的冰蓋和高山渺無人煙的冰川中,在現階段還難以利用。事實上地球上的水資源能為人類開發利用的主要是河流徑流和地下淡水。在全球氣候變化和大規模經濟開發雙重因素交

織作用下,我國水資源情勢正在發生新的變化。水資源評價近期成果顯示,1980-2000年與1956-1979年水文系列相比,我國降水量平均減少6.0%,地表水資源量減少17.0%。如果不采取強有力的措施,勢必影響和制約中國經濟社會的可持續發展。

2 水資源短缺形勢嚴峻

經濟的快速增長,相應廢污水排放量將急劇增長;氣候變暖對中國降水、水資源和地區性的分配,以及可利用量帶來較大影響,北方地區水資源緊缺矛盾更加尖銳,南方地區洪澇災害可能更加嚴重。同時由于人類活動的影響,降雨與徑流關系,產與匯流條件都在發生變化,有些江河的天然來水量己呈現衰減的趨勢。這對我國的供水基礎設施建設提出了挑戰,中國將面臨解決水資源短缺和廢污水處理、水環境治理的巨大壓力。

3 我國水資源管理問題

目前我國水資源的部級管理體制存在兩大問題:1)以經濟手段為核心的管理體制和形成一系列的政策措施未完善;2)我國水資源管理目前處于分散的,沒有形成一個有的中央統一水管理體系。水資源的分散管理體制造成了用水浪費、水體污染、產業布局不合理等現象。水價過低,普遍用水浪費,在城市中缺乏強有力的節水政策措施,使城市工業和民用水量逐年上升并部分超量。水利用和水污染治理長期缺少明確的結合性政策,加劇了我國部分地區水體污染。

4 水資源管理的發展趨勢

水資源系統模擬作為水資源配置的主要技術方法,隨著水資源規劃的需求而產生和發展,已成為一個主要研究方向。目前,水資源管理的數學模型可以從不同的流域、區域、城市體系以及用戶、模型的復雜程度等方面加以考慮, 制定相應的管理規則及其計算機軟件。目前在多數發達國家中,利用計算技術和遙感技術,普遍地發展了水資源方面的地理信息系統和管理信息系統以及相關的各種輔助系統,這是加強水資源管理的強有力的技術手段。

5 水資源模型軟件MIKE BASIN

MIKE BASIN是由丹麥水利研究院開發,與ArcGIS整合的多種管理規劃工具。主要采用數學模型技術解決流域的地表水產匯計算,地下水資源的計算與評價,流域水環境狀況分析等具體問題;還包含進行水庫的優化調度和對水力資源進行模擬計算,對農業灌溉用水、城市工業、生活供水進行計劃調配等功能模塊。

MIKE BASIN的特點是功能強大、操作簡單、使用方便、數據需求少。包括所有主要的水文過程,但過程描述被盡可能地簡化。基于ArcGIS,在現有GIS數據基礎上快速生成河網,利用熟悉的GIS工具進行編輯,結果可分層演示。

6 MIKE BASIN應用實例

MIKE BASIN軟件包括降雨-徑流、水質、土地利用管理等模塊。可從不同的時間和空間尺度上模擬流域從降雨到產匯流過程以及不同配置方案情景下流域水資源的供、用、耗、排水關系。MIKE BASIN 軟件應用于泰國北部的 Kok流域建立水資源模擬模型,對流域降雨—徑流、水資源供需分析及水污染負荷進行了研究。Storm B結合數字高程模型和MIKE BASIN軟件對美國北卡羅來納州Cape Fear流域現狀及規劃水平年水資源規劃管理進行了研究,隨著全國水資源綜合規劃的開展,MIKE BASIN軟件在我國得到了較為廣泛的推廣,并在重大工程的水資源配置規劃、規模論證及方案比較中得到應用。MIKE BASIN 軟件為用戶提供了良好的人機交互界面,方便水資源系統網絡模型的建模,適合于不同時間尺度、空間尺度上的多方案比選。軟件具有計算速度快,結果分析直觀、可移植性和可擴展性強等特點,使水資源論證工作的效率得到大幅度提高。

另外,比較重要的是模型的率定參數應該取多大,應根據具體流域或區域給定具體的參數值,為避免需要更加專業的人才操作具體軟件,我們應該加大軟件通用化的創新。

7 水資源軟件發展趨勢與總體設計

MIKE BASIN軟件功能已經非常強大,處理信息非常方便,對于目前存在的水資源問題都有自己的解決方法,應該不需要新的問題解決模塊,就降雨-徑流問題來說,目前最為重要的一點就是水資源軟件依靠的模型及其模型參數的選取問題的解決,現有關于降雨—徑流的水資源軟件通用性均不太理想,可通過開創設計思路,通過多模型、模塊設計上輸入模型的權重因子,相對解決地區差異的問題。

8 結論

可以按照MIKE BASIN軟件的設計理念,進行自主開發或二次開發,吸收它的優點,修補它的不足,來設計出更能適應我國實際情況的較為通用化的水資源管理軟件。

淺談水資源管理:論黑龍江省勃利縣地下水資源管理

1 勃利縣地下水資源的賦存條件及開采形式 勃利縣地下水賦存形態是上層滯水及潛水通過包氣帶與大氣圈水、地表水發生水力聯系的,大氣降水與地表水入滲補給的途徑較短,又無連續的隔水層,故這部分水易受到污染;承壓水是充滿于兩個隔水層之間,并具有靜水壓力。承壓水由于埋藏深度較大,且上部有連續的隔水層阻隔,故不易受到

大氣降水及地表水的污染和補給,參與水循環較弱,但如受到污染則不易恢復,而勃利縣對地下水的開采主要是取水井,因此對地下水井的管理就顯得非常重要。

2 地下水開采中出現的問題

勃利縣地下水開采主要以機(電)井為主,早在1958年就開始取用地下水灌溉農田,由于當時鉆井水平低,成井工藝差,所以大部分井沒利用多久就逐步報廢,地下水開采量很少。進入20世紀80！年代以后,隨著工農業生產的發展和人民生活水平的提高,機(電)井建設逐年增多也出現了一些問題。

1)大量開采地下水,使第四系砂礫石孔隙潛水部分已遭不同程度的污染,水質較差,氯化物、硫酸鹽和硝酸鹽氮超標,只能作為水質要求不高的行業用水;基巖裂隙水水質較好,除鐵、錳多數超標、硝酸鹽氮個別超標外,其他指標基本符合國家飲用水標準。2)采用混層開采的形式取用地下水,照成深層地下水不同程度上的污染。3)水行政執法強度不足,實施水法的力度不強,不服從取水許可管理現象時有發生,造成在沒有得到取水許可的情況下擅自打井。4)機電井建設實施部門多,全縣以各鄉鎮和縣直有關部門爭取國家扶持做了大量工作,新建了大量的飲水井、灌溉井和抗旱井等,由于投資渠道多,實施部門也多,造成了農村地下水開采和機電井建設標準和成井工藝混亂的現象。

3 水資源管理建議

鑒于以上在地下取水井管理中存在的不足,在集中加大水資源管理建設的同時,應加快水資源信息化建設,強化取水許可實施力度,在開發利用地下水資源上必須嚴格遵循合理開發、節約使用、有效保護的原則,按照流域或區域地表水、地下水統一管理、聯合調度的方式進行統籌規劃、合理布局。逐漸實現由工程水利向資源水利的轉變,提出如下建議。

3.1 樹立可持續發展的資源利用觀 對于地表水資源、淺層地下水資源等可更新的資源在開發利用上,要限制在其可恢復的承載力限度內,同時采取有效措施促進可更新資源的再生利用;對于深層地下水等更新速度較慢的資源要減少其消耗,并提高它的利用效率。在開發利用水資源時,不僅僅考慮當代人的利益,還[]必須兼顧后代人的需求。所以在水資源管理中應根據《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《取水許可管理辦法》的規定以“三條紅線”為標準,建立科學完善的水資源配置機制,開展嚴格的取用水管理和監督,落實用水總量控制制度。并利用水資源辦2007、2008年在勃利鎮城區已安裝的智能水表在取用水的水量上做好年度用水計劃,依據法律法規要求用水單位必須在每年的12月31日前向水資源辦報送其本年的取水情況總結(表)和下一年度的取水計劃建議(表)做好提前準備工作,水資源辦應在每年的1月31日前向取水單位下達當年取水計劃書,明確年度可供水量分配及調度規則。根據批準的水量分配方案和用水需求,在考慮生態用水的基礎上,制定和實施各種保障措施和工作制度,確保水資源分配方案和年度水量調度計劃有效實施。強化全縣取用水監督,利用信息化手段,監視取水,實時掌握水量和取用水變化情況,保障水里分配及調度方案的有效落實。

3.2 嚴格執行水資源論證制度 建設項目立項前進行水資源論證,不僅保障建設項目在建設和運行期間有安全的水量和水質的保障,并能確保建設項目經濟和社會目標的實現,而且可以促使水資源的高效利用和有效保護,保障水資源可持續利用,為企業在用水方面提出可行性報告,減少企業因水量、水質等各種的問題造成不必要的經濟損失。通過論證,使建設項目在規劃設計階段就考慮處理好與公共資源-水的關系,同時處理好與其他競爭性用水戶的關系,通過論證評審工作可以使建設項目用水需求控制在水資源統一規劃的范圍內,保障公共資源-水、生態和環境不受大的影響,使人與自然保持和諧相處。

3.3 加強鑿井施工隊伍管理 水源井工程建設,質量是及時位的,水源井質量的好壞與鑿井施工隊伍有直接的關系,因此對其管理也是水資源管理的一部分。鑿井施工單位應當具備相應的資質等級。?區外鑿井施工單位到勃利縣從事鑿井施工的,應先到縣水行政主管部門進行資質登記。無鑿井施工資質的,應到自治區水資源主管部門申辦鑿井施工資質。?鑿井施工單位不得超越本單位資質等 級許可的業務范圍或者以其他施工單位的名義承攬鑿井工程,也不得允許其他單位或者個人以本單位資質的名義承攬鑿井工程。鑿井工程承建單位可以參照建設工程施工合同示范文本訂立合同,鑿井合同簽訂后,鑿井工程承建單位在鑿井前應向勃利縣人民政府水行政主管部門提交鑿井方案。鑿井方案應包括工程基本情況、工程所在地水文地質條件、管井

設計、鑿井工藝、施工組織及質量管理等有關內容 。鑿井方案經勃利縣水資源辦核準后,方可鑿井。鑿井施工單位應嚴格執行鑿井技術操作規程,按照國家現行鑿井技術規范和核準的鑿井方案施工。鑿井施工過程中,鑿井方案需要做較大變動時,應報原核準鑿井方案的機關核查。各鑿井施工隊伍在鉆孔、選料、下管、連接、綁扎和濾料等各個環節,必須按規范進行。在施工過程中,做好施工現場記錄,尤其是做好小班記錄、洗井記錄、抽水試驗記錄等,作為原始資料存檔。工程竣工后施工單位提交施工的有關資料,在各項原始資料完備的前提下,水利主管部門、水政水資源辦和有關部門方可進行驗收。

3.4 堅決杜決混合開采地下水資源 從上面的地下水賦存及地下水井開采形式可以看出承壓含水層與潛水及上層滯水的關聯不大。隨著農業經濟的快速發展,化肥的用量在逐年增大,而且化肥、農藥的降解緩慢,殘效期長達數年至二三十年,面污染對水環境的破壞也越來顯現出來,后果也越來越嚴重。因此,如采用潛水與承壓水兩層混采,就會把潛水區及上層滯水區受到污染的水與下層的承壓水相貫通,造成承壓水的污染,而承壓水區受到污染,由于自身的特征決定將不易得到恢復,為了我們的健康應堅決制止地下水井的混合開采。

3.5 大力開發地表水資源 為了能滿足勃利縣經濟發展的要求,解決水資源成為經濟發展的瓶頸問題,務必綜合開發建設好九龍水庫,在九龍水庫建成后,以地表水供給鎮內工業發展,深層地下水全部用于居民生活用水,適當開發潛層地下水用于第三產業經營性用水。合理開發利用水資源,嚴格控制地下水的開采。

3.6 加強勃利縣農村地下水開采和機電井管理 按照國家新頒布的《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》,勃利縣水務局是負責勃利縣水行政主管部門。為此結合我縣農村地下水開采和機電井管理的實際情況,加強對勃利縣農村地下水開采和機電井管理。1)勃利縣水務局負責農村地下水開采和機電井技術管理的具體工作;2)凡是爭取到國家、社會和自籌資金計劃新打農村機電反循環井和深水井的單位和個人,都必須把當年的打井計劃報縣水資源管理辦公室備案,并依據《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》做好取水許可制度,在成井后應提交取水許可的資料及打井備案資料。

淺談水資源管理:優化黃河水資源管理促進節水型社會建設

〔論文摘要〕總理指出:加強水資源管理,提高水的利用效率,建設節水型社會,應該作為水利部門的一項基本任務。我們必須嚴格按照總理的指示精神和水利部、黃委實施最嚴格的黃河流域水資源管理制度的要求,逐步完善好水資源開發、管理與利用紅線,強化取水許可登記和總量控制管理,完善黃河水資源管理督查制度和調度督查機制,進一步提高黃河水資源管理能力。

論文關鍵詞:黃河 水資源 節水 管理 治污

水是人類賴以生存和發展的、不可缺少、不可代替的特殊資源。沒有水就沒有生命,就沒有文明的進步、經濟的發展和社會的穩定。世界上的水資源是有限的,經濟和社會的發展必須與水的供應相適應,不能無限制地采水用水,不能超越水資源的承載能力。黃河水資源是我國重要的淡水資源之一,特別是黃河流域地區工農業生產、居民生活及生態用水80%以上靠的是黃河水。因此,加強黃河水資源的統一管理、合理開發與有效利用;強化節約用水與治理水污染勢在必行。因此,筆者認為:合理開發、利用水資源,治理水污染,保護生態環境,維護人與自然的和諧,已經成我們共同的責任和使命。

一、水資源短缺等諸多問題亟待解決

水危機是未來20年中國實現建設小康社會目標所面臨的重大挑戰之一,水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態資源赤字”。水危機的性質不同于能源危機,能源短缺可以通過國際市場大量進口得以緩解,水的區域性、不可替代性決定了應對水危機的長期性和艱巨性。目前關于水危機的性質分析有不同的認識,一種較為流行的看法認為水危機是資源供給短缺導致的資源危機。實踐證明水危機表面上是資源危機,實質上是治理危機,是我們治水體制的長期失效(包括政府缺位、市場缺失和計劃失效),導致治理能力低下,不能有效應對變化條件下的各種挑戰。長期以來受“水資源取之不盡,用之不竭”的傳統價值觀念影響,水資源被長期無償利用,導致人們的節水意識低下,造成了巨大的水資源浪費和水資源非持續開發利用。據資料顯示:“我國水資源總量居世界第六位,按人均水資源量計量,人均占有量不足2400立方米,為世界人均水量的1/4,世界排名第110位,被聯合國列為13個貧水國家之一。全國668座城市中,有400多座城市缺水,年缺水量60億立方米以上”。加強水資源統一管理、合理開發和有效利用,已成為當務之急;水資源日益短缺、節水意識淡薄、節水法制法規滯后、節水措施不到位、設施落后和水污染嚴重等諸多因素,亟待解決。

二、黃河水資源管理和節水型社會建設中存在的主要問題

(一)節水意識不強

節水是一項具有廣泛社會性和區域性的工作,搞好節水工作需要社會的理解和支持,需要社會成員的廣泛參與和共同努力。特別是要通過節水來緩解黃河下游斷流這類區域性缺水和水環境問題,更需要全區域(或全流域)社會成員和各地區、各部門,各行業的共同努力才可能見成效。而我國人民群眾對節水的認識普遍不高,節水往往只停留在口頭上。目前在農業生產中的水資源浪費現象非常嚴重,群眾節水意識淡薄,在灌溉中大部分地區還是采用傳統的大水漫灌的澆灌方式,大水漫田之后,尾水或流到鄉間路上,造成滿路污水橫流,或流入坑塘,造成坑塘滿灌,寶貴的水資源被浪費和閑置起來。

(二)引黃水費偏低 黃河水浪費嚴重

水價形成機制存在問題。水價是影響供水企業水費收入的直接因素,由于歷史原因,我國水價普遍偏低,水價并未真實反映水的使用價值,因此,水費收入和供水企業正常運營以及擴大再生產所需資金之間,還存在一定的矛盾。當前,引黃供水雖然改變了過去公益性服務、無償式用水的管理模式,但水費低也是造成水浪費的重要原因。農業灌溉水費標準太低,實際水費標準不足供水成本費的30%;目前,黃河渠首農業供水水資源費僅為0.01元/每立方米,150立方米黃河水不足一瓶礦泉水的價值,離供水管理實際成本相差甚遠;非農業供水為0.085元/立方米,也就僅僅只夠成本,而不夠彌補農業供水的成本差額和基礎設施的維修與養護費用。對黃河供水事業的發展和引水工程建設的維護十分不利。也就說沒有資金投入于供水基礎設施的維護與管理。合理的水價應包括引黃供水工程的投資、折舊費、維修費,正常運行的經費,包括工作人員工資、工程老化維修費、以及合法、正當的利潤。在水費征收過程中,一些地區的水費不能全額征收,影響了引黃工程、灌溉工程效益的充分發揮。

(三)水資源費征收難度大

水費征收難度大。如有的地方政府和企業拖欠水費,不能實現全額征收,造成資金周轉緊張;二是基礎設施建設資金籌措難度大。供水設施維修養護需要大量資金,如何籌措到足夠的建設資金,也是擺在黃河管理部門的一項難題;

(四)節水機制不到位

當前節水工作還沒有一套適應市場經濟的運行模式。水價太低是主要原因,許多節水工程直接經濟效益有限,更多地體現在社會效益和生態效益、緩解水資源供需矛盾上,而國家又缺乏優惠發展政策。這些原因的存在,致使許多用水大戶節水積極性不高,節水并沒有真正變成企業、農戶的自發行動,節水工作處于被動狀態。因此,強化節水機制建設,必須在資金的投入、政策的優惠與扶持等諸多方面入手,建立起一套比較完善,適應經濟社會發展的有效機制,通過運用行政、市場、法律、制度等手段來強化水資源的統一管理與調度、合理開發與利用,促進節水型社會建設的良好有效運行。

(五)節水立法不到位

俗話說:“沒有規矩,不成方圓”。節水也是如此,需要堅強的法制保障和的統一管理。而在我國節水意識和節水法制都很薄弱。目前節水管理尚處于各自為戰、條塊分割狀況,定額標準混亂,節水型社會建設還處在起步階段。目前,國家還沒有一部有關節水的法規,節水工作缺乏法律依據,更談不上有效監督管理,不可能從水資源供需平衡的高度解決好“節水”的問題。因此,強化節水法規建設,通過法律保障節水型社會建設和治理水資源污染,已成為當務之急。在此,我認為節水法規建設,應當本著既符合憲法、水法等國家基本法的要求,又要注重民生,尊重民意,廣泛征求民眾的意見;既要考慮水資源的統一管理、合理配置、合理開發和合理利用,又要盡量滿足工農業生產、居民生活和生態環境的正常用水所需。真正使節水法規、制度建設服務于民,用之于民。真正使節約用水成為社會每一個成員的自覺行動。同時,節約用水涉及各行各業,千家萬戶,必須由政府和市場聯動,在法律法規的有效制約下才能真正奏效;才可能促進節水型社會建設發揮實效。

三、優化黃河水資源管理促進節水型社會建設的措施

(一)加強 宣傳引導,提高全民節水意識

節水型社會是水資源集約高效利用、經濟社會快速發展、人與自然和諧相處的社會。節水型社會建設,是水利部門的一項基本任務,同時應作為各級地方政府的一項重要工作。同時,節約用水涉及社會的方方面面,關系到每個機關、組織、單位、團體、廠礦企業和每個人,必須加強宣傳教育,正面引導,發動全社會每個公民、每個團體起來節約每一滴水。充分利用“世界水日”和“中國水周”做好宣傳發動,采用各種不同的宣傳形式,如制作展版、張貼宣傳標語、在鬧市區設立咨詢站、借助新聞媒體發表電視講話、組成宣傳隊伍深入社區、深入農村等開展豐富多彩的節水宣傳活動。讓全民清楚目前我國的水資源狀況,讓全社會了解當前水資源所面臨的嚴竣形勢和存在的危機,讓每個人都認識到隨著人口的增長,生活質量的提高,社會經濟的快速發展,工業化、城市化和農業現代化進程的加快,對水的需求增加了,但是我們所擁有的水資源總量是不會增加的,從而提高人們的節水意識、最終達到節約用水的目的。目前,已經有相當一部分人民群眾包括少年兒童意識到保護水、節約水的重要性和必要性,但仍然有一些人認為,水是天上掉下來的,是地下生出來的;黃河水不用白不用,不用也得流入大海而白白浪費;水是取之不盡、用之不竭的,這些認識都是極端錯誤的。這就需要在今后一段時期加大宣傳力度,向社會各界廣泛宣傳保護水資源、防治水污染,實行計劃用水節約用水的必要性,達到人人皆知、家喻戶曉的程度。真正從根本上改變人們的用水方式和用水習慣,形成全社會自覺節水的良好風尚。

(二)農業節水潛力巨大

農業用水占我國總用水量的80%,但農業用水中的浪費現象也最嚴重。灌溉用水占農業用水量的70%,灌溉過程中半數以上在中途滲漏,采用漫灌又要浪費30~35%,實際能夠真正用于灌溉農田的水量也不過30% ,有約70%的水被浪費掉了。因此,今后應大力發展節水灌溉技術。進一步對灌區和下游引黃灌區進行工程配套和防滲改造,增強滲漏防護措施;對灌溉農業區,節水灌溉技術應以改進地面灌溉為主,推廣適合我國國情的地面灌溉節水技術(如整平土地、溝渠配套、溝灌、間歇灌、滴灌、噴灌等)。對旱地農業區,應按照水旱互補的方針,充分利用雨水集蓄節灌等現代旱地農業技術,充分利用夏季多雨季節,集蓄雨水用于旱田灌溉;并通過各種措施,降低無效蒸發,提高土壤有機質,建設土壤水庫,增加貯水。同時,根據不同作物的需水特征和當地水資源條件,調整作物布局,優化種植結構,選育優良品種,努力發展抗旱作物種植,確保在節約用水的情況下農業不減產。

逐步實施以水定產的運行模式,根據水權總量,依據現狀和未來水資源承載力,科學制定國民經濟和社會發展規劃,建立與水資源承載力相適應的經濟結構,實行以水定產業、以水定結構、以水定規模、以水定灌溉面積。同時,實行嚴格的定額管理。依據水權總量,核定單位工業產品、人口、灌溉面積的用水定額和基本水價。以定額核總量、總量不足調結構,定額內用水執行基本水價,超定額用水加價收費。

(三)工業和城市生活節水不容忽視

工業生產也是用水大戶。目前我國工業萬元產值用水量是發達國家5~10倍,壓縮工業用水量還有很大的潛力可挖。降低工業用水量可以從以下三個方面入手:(1)改革生產用水工藝,爭取少用水。如我國煉鋼等生產過程的單位耗水量比國外先進水平高幾倍甚至幾十倍,若用氧氣轉爐代替老式平爐,不但可提高鋼的產量,而且可降低用水量86~90%。(2)提高水資源的重復利用率。國外先進工業企業的用水重復利用率高達90%以上,而我國工業企業的用水絕大部分都在一次利用后作為廢水排放。雖然我國一些缺水大城市的工業用水重復利用率較高,但地區差別很大,進一步挖潛可節約大量水資源。(3)探討利用海水、微咸水的技術。由于淡水資源的缺乏,沿海城市可利用海水做工業冷卻水和生活沖廁水,華北和西北地區可開發微咸水資源。

城市生活用水是水資源消耗的一個重要方面,也是水污染的又一重要來源。據建設部城市水資源中心的資料表明,我國城市生活用水的1/3由于水資源供給和使用過程中跑、冒、滴、漏現象而白白損失了。由于許多城市自來水管道老化和質量低劣,每年我國由于管道漏損的水量就占自來水管網供水的20%以上,達到60億立方米。面對這種情況,我國城市應提高節水技術,開發推廣節水器具,宣傳并鼓勵節水,創建節水型城市。逐步走城鄉一體化道路。由水行政主管部門對水資源實行統一規劃,統一調度,統一發放取水許可證,統一征收水資源費,統一管理水量水質,實行城鄉水資源統一管理。

(五)治理水污染勢在必行

除了在農業、工業和生活用水中節水外,開發、引進先進的治污技術,提高污水處理率和再利用率也是節水的一個重要途徑。面對水環境污染日益嚴重的問題,首先應從戰略上變“末端治理”為“源頭控制”。積極開發和引進吸收國外先進的治污技術,提高城市污水的處理深度,將城市污水開辟為“第二水源”。這種再生水可用作城市用水、工業冷卻水、環境用水、地面沖洗水和農田灌溉水。這是保護供水水質和改善水環境的必然要求,也是實現城市水資源與水環境協調發展的根本出路。

(六)合理提高水價,促進節約用水

黃河流域水價嚴重偏低,導致用戶對水的價格不敏感,節水觀念淡薄,用水浪費,同時低水價導致人們對水資源短缺缺乏足夠認識,對水資源保護也存在不足,以致在浪費水資源的同時,還不斷向水中大量排放污染物。合理提高水價有利于鼓勵人們節約用水,同時也可以籌集資金,改善供水設施,減少供水環節的滲漏浪費,改善環境,保護水資源等。

(七)實施“兩水分供”提高供水效益

實施黃河水量統一調度,通過綜合運用各種手段,使黃河水量維持一定基流,建立起公平、規范的用水秩序,能夠基本滿足流域及相關地區經濟社會發展用水,有效緩解用水緊張局面。但是,隨著沿黃地區社會經濟發展和人民生活水平的提高,對黃河水資源的需求也越來越大,水資源供需矛盾仍舊突出,加之地下水缺乏統一管理,以及水污染形勢嚴峻等,對黃河下游地區來說,黃河水仍處于缺乏的狀態。面對有限的水資源和工農業生產生活日趨增加的用水需求,只有進一步調整供用水管理和運行模式,使農業灌溉避免大漫灌,工業生產避免浪費,提高水的重復利用率,才能使黃河水資源的綜合利用效益得到優化。為此,應實施“兩水分供”和“兩水分計”(即農業用水和非農業用水分別供應和計量)的措施,由于農業用水和非農業用水的價格懸殊較 大,通過實施“兩水分供”和“兩水分計”,就能有效利用水價格這一杠桿調節水資源的供需關系,促使用水戶樹立水商品意識,既能達到節約用水的目的,提升黃河水資源的綜合利用效益。

(八)合理配置水資源,實現可持續利用

我國北方水少而南方水多,且時間上波動很大。這種空間分布與時間分配的極不均勻性,決定了采用區域水資源調配辦法改善這種不均勻性的必要性。但是確定是否需要調水,又必須具體地分析北方受水各地區缺水的性質,并根據區域經濟與社會近期與遠期的需求進行周密的區域水資源供需平衡分析,以確定調水的合理規模,并充分論證工程技術的可行性。南水北調是我國經濟發展中一項具有實踐意義的措施,它可以使調入區的調水量規模最小而效益較大。調水對于調入區來說是一種重要開源,但開源又必須在節流的前提下進行,在節流的基礎上開源是水資源調配的基本原則。調水應是對當地水源的補充。只有實現了地區節流,充分挖掘當地水資源的潛力后,實施調水才是最經濟、最合理的。

(九)實施取水許可制度,進一步優化水資源管理

一是逐步完善各項取水許可監督管理制度,進一步量化、細化、增強其可操作性,促進黃河水資源的合理、優化配置;二是解決流域機構的行政執法主體資格,賦予流域機構及下屬管理機構行政處罰權,明確其執法主體地位。三是理順黃河內部各部門在黃河水資源管理中的關系,形成一個責權明確、關系協調、運行有力的黃河水資源管理機制。

為了合理開發、利用水資源,保護生態環境,必須強化水資源管理,制定全國水資源規劃,水資源中長期供求規劃。國民經濟和社會發展規劃以及城市重大建設項目的布局必須進行科學論證。在地下水超采區,應嚴格控制地下水開采。在制定水資源開發、利用規劃和調度水資源時,應當維持湖泊、水庫以及地下水的合理水位,維護水體的自然凈化能力。一是逐步完善各項取水許可監督管理制度,進一步量化、細化、增強其可操作性,促進黃河水資源的合理、優化配置;二是解決流域機構的行政執法主體資格,賦予流域機構及下屬管理機構行政處罰權,明確其執法主體地位。三是理順黃河內部各部門在黃河水資源管理中的關系,形成一個責權明確、關系協調、運行有力的黃河水資源管理機制。

綜上所述,以上節水措施的實施,必須適應生態環境保護和經濟社會健康持續發展的要求。社會與經濟發展要與“水資源承載能力”相適應。其自身的水資源能夠持續支撐的經濟社會發展規模并維系良好生態系統的能力。避免水資源浪費和水資源非持續開發利用。堅持節約用水,合理開發、利用水資源與水資源統一管理、保護生態環境相結合,維護人與自然的和諧和水資源統一管理、開發利用與生態環境保護的和諧統一。提高全民節水意識,加強黃河水資源統一管理與調度不僅是技術問題,更是政治、經濟、法律問題,完善和正確運用行政、法律、經濟、技術和教育等手段,充分發揮政府、公眾、市場力量和作用,是節約黃河水資源,搞好水資源統一管理,實現水資源可持續利用、維持黃河健康生命的重要保障,是確保黃河安全、改善民生、促進治黃事業、和諧、可持續發展和實現人水和諧治黃工作新局面的重要保障

淺談水資源管理中的資源配置

摘要：從水資源在可持續發展中的基礎性地位和至關重要的作用出發，在介紹世界水資源管理的幾種主要模式的特點的基礎上，強調了水資源統一管理對提高水的利用效率的重要作用，指出水資源優化配置是實現水資源可持續利用的重要手段。從分析水資源的自然、經濟、生態等基本特征，提出水資源科學配置的必要性和緊迫性，重點探討了充分發揮政府配置和市場配置雙重作用，實現以兩級政府為主、市場調節的水資源配置機制。

關鍵詞：水資源 科學配置 可持續發展

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，這一論點已被全世界所接受。在2002年南非約翰內斯堡舉行的可持續發展世界首腦會議上，水被列為水、能源、健康、農業和生物多樣化五大可持續發展的世界性課題之首，對水的關注主要體現在三個領域：水與發展、水與環境和水的管理。全球對水與發展和水與環境的強烈關注反射出水資源在可持續發展中的基礎性地位和至關重要的作用；對水的管理的關注反映出社會的一種擔心：不恰當的水的管理可能是誘發各種水問題的主要原因。因此，加強對水的管理，實現水資源可持續利用，保障經濟社會可持續發展，已成為一種全球性共識和正在世界范圍推廣的實踐。

一、關于水資源管理的幾種模式

在約翰內斯堡的可持續發展世界首腦會議上，在水資源管理問題上有兩個堅持、一個反對之說。即堅持水資源統一（綜合）管理（以下統稱為水資源統一管理），堅持權利下放的用水管理，反對水資源的分割管理。

1．水資源統一管理模式

水資源統一管理目前正在成為世界各國廣泛認同的科學管理的模式。聯合國水行動框架[1]中論述了水資源統一管理的六個方面的內容：可持續發展的國家水資源政策、戰略和相關法律法規；國家水資源信息系統；國家層次和流域層次的水資源配置框架和實施方案；水資源管理和開發利用中的投資機制和執行效果的監測和監督機制；一種“良政”機制確保水資源管理的透明性、公共參與和落實責任；一個統一的機構對如上所述的各項內容負總責。從上述的水資源統一管理的內涵可以看出，水資源統一管理的落腳點在于對水的資源管理。重點要求政府，尤其是中央政府，要從以往注重提供工程和水服務為主的管理模式，向資源管理的模式轉變。核心問題是讓社會充分認識水在生活、生產和生態等各個領域的綜合資源價值，統籌規劃，實現水資源在區域間和生活、生產、生態等各用水領域的優化配置，通過資源管理提高水資源的利用效率。

2．權限下放的用水管理模式

堅持權限下放的用水管理模式，主要指在水資源統一管理的基礎上，在實現了國家和流域水資源配置的基礎上，用水管理的權限要盡可能下放到地方政府。根據區域的不同特點，這種用水管理權限下放的管理既包含了資源管理，又包含了用水服務管理。地方政府對水資源的管理，主要是在國家和流域配置的水資源基礎上，建立區域的水資源利用宏觀指標體系[2]，實現水資源在不同用水行業之間的合理配置，維系良性生態必需的水量和水質，實現水資源的較大綜合效益。水管理權限下放的另一個重要領域是地方政府對用水服務的管理，主要包括三個方面：一是保障全體居民，尤其是貧困群體的基本用水權利；二是運用價格原理和需求管理，通過市場機制協調用水供需矛盾，充分發揮水的利用效率；三是創造條件，鼓勵社會力量參與用水服務和用水管理，提高用水服務的質量。總之，用水服務管理權限下放，一要進一步細化水的資源管理，二要通過政府的、市場的和社會的合力，在提供水服務和用水過程中實現水資源的高效利用。

3．水資源的分割管理

水資源的分割管理是水資源統一管理的反面，即片面地強調生活、生產、生態各自的用水利益，片面地強調各行業本身的用水利益和各行業本身的水的管理權限，片面地強調各個區域本身的用水利益和各區域自身的水的管理權限，激化各地區、各行業用水之間的競爭矛盾。其結果是水資源短缺、水資源浪費和生態系統惡化在一個國家、一個地區、一個時期同時產生。因此，水資源的分割管理模式已被世界上越來越多的國家所擯棄。

二、水資源配置與提高水的利用效率

汪恕誠部長曾經指出，水利工作的核心是提高水的利用效率，以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展[3]。如何提高水的利用效率？必須抓住兩個環節[4]：一是從資源的統一管理中提高水資源的利用效率，二是從提供用水服務和用水過程中提高水資源的利用效率。以往我們主要是從供水和用水的環節提高水的利用效率。如農業節水，主要進行灌區改造，提高渠系水的利用系數；工業節水主要是提高水的重復利用率；城市節水主要是提高水價，對管網系統的跑冒滴漏進行處理，提倡使用節水器具等。但是對實行水資源統一管理對提高水的利用效率的貢獻和影響研究的不夠。事實上，水資源管理對提高水的利用效率作用巨大，應受到高度重視。

從水資源的管理中提高水的利用效率必須實行水資源的統一管理，反對水資源的分割式管理，核心內容是實施水資源優化配置，即根據流域水資源的可利用量，在保障人的生活基本用水需求和維系生態系統平衡的基本用水需求的前提下，在區域間和不同用水行業間進行公共河流水資源使用權的合理分配，明晰初始水權。水資源優化配置對提高水的利用效率的主要功能在于通過初始水權的確定，界定區域及行業的用水上限，抑制用水需求的無限制膨脹，防止區域間對水資源的爭奪而造成無序開發，平抑各行業對用水的無序競爭，保障所有人的基本用水權益，保護生態環境，促進水資源市場機制的建立，充分發揮水資源在生活、生產和生態較大的綜合資源價值，從資源管理的過程提高水的利用效率。

我國水資源配置工作目前還處于起步階段。在全國的諸多河流中，只有黃河和黑河流域具有國務院批復的水量分配方案。黑河流域的張掖地區作為全國節水試點單位，在流域分配的水量的基礎上，按照制定行業宏觀用水指標體系的方法，正在試行用水行業間的水資源配置。

水資源配置工作的落后狀況，往往是造成水資源不可持續利用和生態災害的主要原因之一。20世紀70年代起的塔里木河下游斷流、河道湖泊干枯、綠色通道逐漸消亡、沙漠入侵的生態災害，黃河在20世紀90年代的持續斷流，海河流域由于水資源過度開發造成的“有水皆干、有河皆污”的生態災害，以及2002年山東南四湖在幾個月內無序引水7億m3，造成湖泊干枯，都是水資源管理中沒有配置或配置失敗的實例。同樣是黃河、黑河和塔里木河，近幾年由于實施水資源優化配置，強化水量統一調度，在持續大旱之年實現了黃河不斷流，塔里木河下游的臺特馬湖、黑河下游的居鹽海在干枯多年后重新恢復了湖面，恢復了綠色生機，又是通過水資源統一管理實現水的綜合資源價值的有力證據。

三、把握水資源的基本特征，實現水資源的科學配置

1．水資源的基本特征要求科學配置水資源

資源的配置方式要考慮資源自身的特點。一般性的生產要素資源，往往通過市場機制達到資源優化配置的目的。水資源是基礎性的自然資源，屬于自然資源中的生態資源，與生態系統與榮共榮，與損俱損。水資源又是戰略性的經濟資源，與人民生活、經濟生產息息相關。對這樣的資源進行配置，應該首先了解我國水資源的基本特征，具體體現在它的自然特征和經濟社會特征。

從自然特征上講，主要表現在以下兩個方面：一是以流域為基本單元。無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的調水，流域之間的水資源是獨立的。二是時空分布不均勻。如果地球上的淡水資源在時空上均勻分布，水資源可以滿足人類的全部需求。但是水資源時空分布是不均勻的，這就造成了世界上有的地方、有的時間出現水資源短缺和洪水問題，同時也增加了資源配置的成本。我國的水資源時空分布尤其不均勻，這是我國洪澇災害嚴重、水資源短缺和水生態環境易遭破壞的主要自然原因。

從經濟特征上講，水資源除了反映出一般的生產要素資源的經濟特征外，又反映出以下特有的三個基本特征：一是水資源是公益性突出的經濟資源。水資源不僅要與其他生產要素合理配置，促進國民經濟健康持續發展，更要首先從量與質上滿足人類生活的基本需求，保障社會穩定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同時政府對農業、公益環境等行業用水還要采取保護措施，防止和減少市場競爭對其產生的破壞作用。二是水資源是與生態系統關系密切的經濟資源。與人力、資金、技術和信息等經濟資源不同，甚至與礦產等自然資源不同，水與生態系統密切相關。沒有任何一種資源像水那樣處于生態系統與人類經濟活動之間的激烈競爭之中，而截止到目前，生態系統往往是競爭中的失敗者。此外，水資源還是極易受到破壞的經濟資源，幾乎各種行業的經濟活動，都會直接或間接地對水體造成污染，從而加大水資源開發利用的成本。因此，滿足維系生態平衡對水的基本需求，要防止經濟競爭中對水資源的無序開發利用；對水資源開發利用的同時，要更注重對水資源的節約和保護。三是水資源是各類經濟社會活動中基礎性的要素資源，并且是難以替代的要素資源。對能源的依賴可以是多樣的，比如石油、煤炭、水電、風能、太陽能、生物能源等，可以相互替代，緩解競爭的緊張局面。但對水資源的依賴往往是惟一的，我們可以節水，但是不能不用水。因此，水資源這種不可替代的特征加上區域的經濟發展對流域水資源的依賴關系，往往是造成國與國、區域與區域對公共河流水資源的爭奪非常激烈的主要原因。因此水資源的合理配置變得尤其重要。

2．應充分發揮政府配置和市場配置雙重作用，建立以兩級政府為主、市場調節的水資源配置機制

正是水資源這種公益性特征、生態特征和不可替代的特征，使得水資源配置是一個復雜的過程，不僅要滿足人民生活、社會穩定和維系生態系統平衡的基本需求，還要協調各用水競爭領域的利益和目標，發揮水資源較大的綜合效益。因此要充分發揮政府配置和市場配置的雙重作用，保障水資源配置的合理性。根據《水法》，水資源屬于國家所有。因此首先要由中央政府組織對全國水資源進行科學評價，計算我國水資源總量、較大可利用量和分析我國水資源開發利用現狀，建立起我國水資源真實的、的和的數據平臺；在水資源科學評價的基礎上，實行以兩級政府（既中央和地方政府）為主、市場調節的水資源配置機制。

首先由中央政府組織進行跨省、直轄市、自治區（簡稱省市區）河流的可利用水資源量分配，或稱為初始水權（使用權）的確定。關于水資源配置的原則，一些文章上已有介紹，比如民眾基本生活用水原則、保障社會穩定和糧食安全原則、地域優先原則等[5]、[6]。但是從部級的水資源配置來講，應該突出的是公益用水領域優先原則和競爭用水領域的公平原則。公益用水領域優先原則是指在水資源配置中要優先考慮滿足人民生活、維系生態系統、保障社會穩定、保障糧食安全等公益性的基本用水需求。競爭用水領域的公平原則就是在滿足公益性用水領域基本需求的基礎上，要轉變以往采用的需求預測加供給的水量分配模式，對競爭用水領域實行公平配置水資源。競爭用水領域的公平原則是水資源配置中的一條重要原則。對于許多國家和地區，水資源屬于稀有資源。面對水資源這種稀有資源，需求預測往往是放大的，我國一些地區目前編制的一些水利發展規劃，一些供水項目，對水資源的需求預測往往高于實際需求，這就加劇了對本已稀缺的水資源的競爭狀況。因此，對于競爭用水領域的水資源配置不能簡單的以需求預測為依據，而應以公平原則為依據。在公平配置的基礎上，鼓勵提高水的利用效率，并在此基礎上，對于省市區競爭用水領域出現的供需中短缺現象，通過開辟節水、污水處理再利用等非常規水源或通過省市區之間的水權交易市場解決。中央政府對競爭用水領域的水資源配置不是直接配置到用水行業，而是配置到省市區。

在跨省市區的流域水資源配置的基礎上，地方政府根據公共河流分配的水資源和自產的水資源，對水資源進行二次配置，不僅進行地區間的水量配置，還要通過建立宏觀水量分配指標體系和微觀用水定額指標體系，實施用水行業間的水量分配[3]。二次配置除了遵循公益用水領域優先原則外，對于競爭用水領域還要堅持效益原則，鼓勵用水行業不斷提高水的利用效率。針對用水行業的水資源的配置并不等于用水行業就此獲得初始水權，還要依法獲取取水許可證。

在初始水權確定的基礎上，可以充分發揮水價和水權價格在市場中的杠桿作用，在地區之間和行業之間進行競爭用水領域的水權交易，解決地區和行業之間由于政府兩次配置后存在的水資源供需平衡的矛盾，較大限度地發揮水資源的綜合資源效益和市場效益。

3．優化配置水資源，從水的資源管理中提高水的利用效率

在水資源統一管理中，水資源的配置對提高水的利用效率發揮著以下主要作用。首先，保障了人的生活的基本用水權和維系河流生態可持續性的基本水量。按照公益性用水領域的優先原則，各級政府不僅要在水資源配置上保障人的生活的基本用水，保障維系良好生態的基本用水，而且在實踐中要切實體現這一優先原則。從2000年開始，中央連續投入農村飲水工程63億元，解決了2423萬人的飲水困難問題；連續向塔里木河、黑河生態綜合治理工程投入26億元，使干涸多年的河流下游生態煥發了生機，奏響了一曲綠色的凱歌。這都體現了水利管理工作以人為本、生態優先的原則，充分發揮了水的社會邊際效用。其次，平抑了對水資源的無序競爭。區域間、用水行業間的水資源無序競爭在缺水國家和地區尤為激烈，其管理上的直接原因在于缺少對區域、行業用水權的合理確定，缺少水資源利用的總量控制。實行可利用水資源在區域和行業間的配置，確定區域、行業間用水權益并實施用水總量控制，可以把區域、行業間對水資源量的無限制的外部競爭，轉化為提高用水效益的內部競爭，從而有效提高水的利用效率。第三，有利于落實地方和行業水資源節約和保護的責任，提高水的利用效率。在各地區、行業用水權益確定的前提下，任何超出總量控制范圍的水量增加都是要付出昂貴代價，轉而促進內部的挖潛節約和對水資源的有效保護，有利于促進節水、水污染防治和污水處理再利用。第四，有利于培育水權交易市場的形成，在水權的交易中實現水資源的優化配置，提高水的利用效率。水資源只有在權屬確定的前提下才能進行交易，水權交易所形成的水市場實質上是一種生產要素市場。水資源作為生產要素，和其他生產要素的經濟行為是相同的，即在市場配置過程中尋求效益較大化，從而提高水的利用效率。