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二、拓展融資渠道，加快基礎設施建設步伐。要進一步解放思想、更新觀念，從單純依靠政府投資建設轉變為依靠政策，向市場、向社會要資金，逐步建立起財政、集體、民間資本共同建設小城鎮的多元投資體制。去年，我們多方籌措資金700多萬元用于鎮區基礎設施建設，新建第三期商貿街，修建占地7畝的停車場，完成西水街等6條老街的硬化改造，新建1座中型垃圾焚燒處理場，完善鎮區主干道排水、排污設施，大力推進“綠化、美化、亮化”工程，鎮區環境得到極大改善。今年，我們將全面推進以“市民公園”、“四星級農貿市場”、“鎮區主干道立面改造”為重點的城鎮基礎設施建設，總投資超過3000萬元。資金從何而來，我們想到了“五個一點”：一是土地“生”一點，對規劃區內的土地實行“一級壟斷、二級開放、總量控制”,采取級差地租，有償使用、分類供應方式，盤活鎮區閑置土地，以地生財；二是財政“擠”一點，鎮財政加大投入力度，引導、支持小城鎮建設，如收取的土地出讓金留存部分全部用于城鎮建設；三是上級“拔”一點，爭取政策性資金，通過向上爭取項目，完善鎮區道路交通、排水排污等基礎設施建設；四是向外“引”一點，改革小城鎮建設方式，由建設小城鎮轉向經營小城鎮，按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，完善集中供水管網、電力通訊線路、幼兒園、加油站等公共設施建設；五是民間“聚”一點，鼓勵民間資金的投入，通過以地折價入股，商戶融資合作的模式，建設臨街門面房、農貿市場。特別是在小城鎮建設土地征用過程中，我們打破常規，創新方法，結合當地居民想發
展商貿的愿望，以“土地換門面”的方式征用居民用地，既保持了居民長久的經濟來源，減少了征地阻力；又盤活了土地，節約征地成本，通過以地生財、以財興鎮，實現政府和居民在城鎮發展中的“共建雙贏”。今年六塘在新建農貿市場征地過程中，69戶涉地居民100%簽字同意，實現土地征收“零阻力”。
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（三）產業結構層次較低近年來，黃河三角洲高效生態經濟區加大了產業結構調整的步伐，取得了明顯成效。該地區產業結構由2008年的7．59∶66．79∶25．62調整為2012年的7．33∶61．27∶31．40。但是這與山東省8．6∶51．4∶40．0的結構相比，產業結構層次仍相對較低。第二產業比重較大，與城鎮化息息相關的第三產業所占比重較低。第二產業中仍然是石油化工、石油裝備、紡織、造紙、鋁業制造、鹽化工、皮革制造等傳統產業占主導地位，而這些產業又是污染性較強的產業，對環境影響較大。從總體上看，資源消耗型產業和資本密集型產業仍占較大比重，科技創新型產業所占比重較低，導致經濟增長代價日增。
（四）環境保護面臨較大壓力《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》實施以來，區域內各市、縣（區）采取了有力措施，積極推行節能減排，萬元GDP能耗、主要污染物排放總量都有了大幅度減低。在這種情況下，進一步節能減排的空間越來越小，壓力越來越大。據2012年山東省政府對黃河三角洲高效生態經濟區的中期評估顯示，經濟指標與生態建設、環境保護指標完成情況呈現不一致的狀況，涉及生態建設與節能減排的指標完成情況不夠理想。［2］仍然占有較大比重的高耗能、高污染產業給生態環境帶來較大影響，霧霾天氣增多，PM2．5濃度在多個城市處于“嚴重污染”或“危險水平”。這些無疑給該地區的生態型城鎮化建設帶來很大挑戰。
（五）城鎮化發展的總體水平偏低據第六次人口普查數據，黃河三角洲城鎮化水平為46．63％，低于全省平均水平。區內各個縣（區）之間的城鎮化發展水平呈現不均衡狀態，4個市轄區的城鎮化水平較高，超過50％，而利津、陽信、高青、慶云、樂陵等縣市的城鎮化水平還在35％以下。從黃河三角洲對人口集聚的能力來看，盡管黃河三角洲地區的凈流入人口到達了21．1萬人，但城鎮常住人口占全省的比重卻由10．69％降到了10．57％，19個縣（區）中有11個縣市區對人口的吸納力有所減弱。［2］而對人口的集聚能力直接體現了城鎮化發展水平和質量的高低。從人口密度上看，黃河三角洲高效生態經濟區的人口密度僅為全省的61．2％，城鎮密度亦相對稀疏，是全省城鎮密度的79．4％。這樣的狀況不利于形成顯著的空間聚合態勢，難以形成高效率的城鎮化空間布局。
二、黃河三角洲生態型城鎮化建設的主要對策
（一）以人為本，樹立生態化發展的新理念新型城鎮化的核心是人的城鎮化。為此，城市社會生態系統運行必須有利于人的健康發展。生態城鎮化的建設過程是實現人與自然和諧共處的過程，因此，生態城鎮化要把人看作是生態系統中主體要素，并實現人與生態系統的和諧發展。黃河三角洲地區的城鎮化建設要緊緊圍繞高效生態經濟區建設的基本要求，樹立生態文明的新理念。一方面，在城鎮化的過程中要普及生態環境知識，增強城市建設者和市民的生態意識，提高他們保護生態環境的自覺性，形成保護生態環境、弘揚生態文明的社會風尚。另一方面，要倡導綠色低碳的城市生活方式。在適度的物質消費的基礎上追求豐富的精神文化生活，讓城市市民養成健康綠色的良好習慣，低碳家居、低碳消費、低碳出行，將資源節約保護意識融入城市化發展的各個階段、每個領域。
（二）科學規劃，以現代化理念構建生態城鎮建設的新格局生態型城鎮化的重點不是城市數量的增加和城市地域的擴展，而是城鎮的內涵式發展，生態化轉型。要從戰略的高度理解生態型城鎮化的任務和目標，要注重城鎮功能的完善，注重城鎮居民生活水平的提高。為此，必須在可持續發展思想和科學發展觀的指導下，做好生態城鎮發展戰略的制定，做好整個區域城鎮的總體規劃和設計。國內外生態文明建設中都非常注重編制城鎮建設發展規劃。黃河三角洲高效生態經濟區生態城鎮化建設也需要制定科學的規劃。為此，要結合《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》和各地市、縣（區）的高效生態經濟區、藍色經濟區發展規劃、“十二五”發展規劃、城鎮化發展規劃等先期規劃來科學制定生態城鎮化發展的藍圖。既可以把生態城鎮建設納入到城鎮化發展的總體規劃中去，也可以專門制定生態城鎮建設的具體規劃。在規劃設計中要堅持以人為本的理念，貫徹生態優先的方針，統籌本地生態城鎮建設的長期與短期發展目標，明確各自生態城鎮建設的重點領域和主要任務，全面考慮涉及生態城鎮建設的人口、土地、產業、生態、環境、設施等各方面因素。在規劃中應該以新城區為規劃主體，以行政中心、綠色居民區、濕地公園、城市綜合體等項目為重點，在優先考慮城市整體環境的前提下，最大限度地合理利用土地、人文、自然資源，增強規劃的科學性、前瞻性、系統性。
（三）加快載體培育，積極推進高效生態產業集聚發展生態城鎮建設必須堅持城市發展與產業成長“兩手抓”。生態產業是生態城鎮發展的載體和基礎，生態城鎮化又為生態產業發展提供了更好的發展平臺。黃河三角洲日益發展的高效生態產業為該地區生態城鎮建設奠定了堅實的基礎。高效生態產業是具有典型的生態系統特征的節約集約經濟發展模式，包括生態工業、生態農業、生態服務業等產業體系，是建設生態城鎮的有力載體。2013年，黃河三角洲高效生態經濟區實現生產總值7985．2億元，增長10．9％，成為山東省經濟發展最為活躍的地區。當前，黃河三角洲高效生態經濟體系初步建成，可以和生態城鎮建設相得益彰，協同發展，構建產城互動的新格局。當前，黃河三角洲地區產業生態化與城鎮生態化的互動發展一般有兩個途徑：一個是與老城區相聯系的傳統產業的生態化轉型。對污染較為嚴重的傳統產業進行技術改造，減少它們對城市的破壞，重構它們與城市的生態聯系。同時加大產業結構調整力度，在城市中和城鎮周邊大力發展具有綠色低碳特征的現代服務業。二是在傳統城區之外建設生態新城。主要包括兩大載體建設：生態產業園區和生態社區。生態產業園區是承載生態產業生態行為與市場行為的空間場所，也是黃河三角洲地區生態產業集聚發展的主要形式。當前，黃河三角洲地區建設了眾多的生態產業園區、循環經濟產業園區、綠色產業經濟區，這為生態城鎮建設提供了產業基礎。生態社區是生態城鎮空間中承載人類生活、居住的載體，是構成生態城市的基本單元和細胞。生態社區建設是生態城鎮建設的重要組成部分。通過生態社區建設可以使城市市民的生活方式和消費方式低碳化、生態化，為生態產業園區建設提供生活支持。
（四）遵循生態規律，優化城鎮發展的自然與社會生態系統城市生態系統是一個由自然生態和社會生態構成的復合生態系統。其中自然生態系統是物質基礎，社會生態系統是精神、靈魂。生態城鎮建設不僅需要優美的自然生態系統，更需要和諧的社會生態系統。自然生態系統的優化主要包括兩個方面：一是城市本身自然生態系統的優化；二是城市周邊自然生態系統的優化。但無論哪種生態系統的優化，都必須遵循生態規律，符合生態城鎮建設的實際需要。城市自然生態系統的優化不是自發形成的，必須有一個自覺行動的過程。其中的關鍵是要明確系統優化的主體。企業是生產方式轉變、產業園區建設的主體，居民是生活方式轉變、生態社區建設的主體。無論是在生態保護和修復、城市自然景觀的建設與維護方面，還是在環境保護和環境衛生維護方面，都必須有企業和居民的共同參與。城市社會生態系統屬于人文生態系統，反映的主要是人與人的關系。與自然生態系統相比，社會生態系統更復雜，更具有脆弱性。因為社會生態系統受人類活動的影響，具有太多的不確定性。因此，社會生態系統的優化既要遵循社會經濟發展規律，也要遵循自然演變規律。社會生態系統建設的關鍵是要構建和諧的人際關系。為此，要以社會主義和諧社會建設為主要內容，崇尚公平正義，大力推動和諧城市、和諧企業、和諧社區、和諧家庭建設，構建良好的城市社會生態系統。
（五）以科技為支撐，構建生態型城鎮化發展的動力機制生態型城鎮化需要產業、科技、體制、管理、政策等方面的動力推動。在所有的動力要素中，科技起著決定性作用。戰略性新興產業的崛起、傳統產業的生態化轉型、資源的節約利用、生態環境保護等都離不開科技的創新。科技支撐已經成為影響黃河三角洲開發建設的核心要素。由于經濟發展水平限制，黃河三角洲地區的科技投入和科技創新水平與全國、山東全省及其東部較為發達的地區相比，還存在較大差距，這已經成為制約經濟社會發展和城鎮化的重要環節。為此，必須加大科技投入，推動機制創新，全面提高生態科技水平，推動生態城鎮化建設。“生態城鎮科技是生態城鎮與生態科技的有機結合，是專門服務生態城鎮建設的科技手段。”［3］具體來說，可以從以下幾方面促進生態科技創新，推動生態城鎮化建設的步伐。一是要構建與生態城鎮適應的多元化的生態科技體系。主要包括綠色建筑技術、綠色交通技術、生態工業技術、生態農業技術、現代服務技術等等方面。二是構建一體化的生態科技合作創新機制。由于受行政區劃和行業限制，黃河三角洲區內各縣區之間、各行業之間的合作力度不夠，難以發揮科技創新的整體競爭優勢。為此，要打破行業和區域的限制，處理好政府部門、科研機構、高等院校和企業之間的關系，推動基礎研究、應用研究、技術開發和生產應用的協調發展，建立生態城鎮科技研發體系，構建“產學研”或“政產學研”一體化的合作機制。三是加大生態科技創新的投入力度。政府和企業都應加大對科技的投入力度，作為政府要在財政撥款、減免稅、優惠貸款、股份制改造、上市融資、風險投資等方面，對生態科技發展給予政策支持，作為企業要重視科技創新的作用，加大研發投入。四是加強培育生態科技創新人才。科技人才的教育與培訓是生態科技創新的重要基礎。2010年，黃河三角洲地區6市共有科技研究人員100522人，博士畢業2657人，碩士畢業9154人，占總人口的比例與其他發達地區相比明顯偏低。區內唯一一所211院校———中國石油大學（華東）也移居青島。吸納高科技人才的政策支持機制還沒有完全建立。為此，要通過多種形式、多種渠道、多種層次開展生態科技人才的教育培訓，健全生態城鎮建設的科技隊伍。高等學校要開設相關學科和專業，為生態城鎮化以及生態科技創新培養一批善生態管理、懂生態技術、會生態經營的人才。
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（一）集體建設用地流轉受到嚴格限制，集體建設用地產權不完整
集體建設用地使用權的流轉被政府所掌控，忽略農民集體作為農村土地所有權主體對其產權的收益與處置權利。
1.以征收為主的利用方式，忽視農民的土地財產權。
首先，法律未對公共利益作出明確界定《土地管理法》第43條又模糊了土地征收的公益性，為政府擴大征收權提供了法律上的支持，政府可以合法的濫用土地征收權，任意擴大征地范圍，為城鎮化發展提供建設用地，以致強征強拆等違法、違規現象層出不窮，侵害失地農民的合法權益。其次，集體土地所有權主體虛位，集體建設用地產權不完整，弱化了農民集體處分和流轉土地的權利，集體土地的經營管理權基本集中在村委會，村長和村委會成員成為實際的所有者，致使土地征收中職務犯罪頻發，侵占、挪用、截留征地補償款的現象時有發生，農民無法抵制這些侵害。最后，土地征收補償機制不完善，征地程序缺乏透明度和協商機制，政府按照被征收土地的原用途對失地農民采取一次性的貨幣形式補償，農民沒有話語權。政府通過低征高賣所得的增值收益基本與農民無關，農民群體所得的征地補償費僅相當于土地征收之后增值收益的1/50，集體土地所有者的權利被否定，土地的社會保障功能喪失。政府成為土地征收的最大受益者，不僅催生了土地財政，透支了未來的土地收益，更為嚴重的是農民集體基本被排除在土地增值的受益群體之外，忽視了農民的土地權利，導致政府、開發商和農民群體三方利益分享嚴重失衡，與農民的預期收益發生沖突，在利益訴求缺少救濟途徑的情形下，征地過程中的矛盾不斷激化。今年10月13日和14日發生于河南駐馬和昆明富有村的暴力沖突事件都源于征地拆遷事件，特別是富有村沖突出現致8人死亡的嚴重后果，社會影響極壞。
2.城鄉建設用地增減掛鉤，違背了農民的意愿。
為克服集體土地征收的固有頑疾，創新集體建設用地的利用方式，推行城鄉建設用地增減掛鉤政策，提高了集體建設用地的使用效率，改善了農村面貌，一定程度上緩解了城鎮建設用地供需矛盾。但在增減掛鉤過程中為了獲得更多的城鎮建設用地指標，擅自擴大試點范圍和掛鉤周轉指標規模，大規模開展拆村并居，強制村民搬遷，增減掛鉤變成了讓農民“上樓”的行動。實踐中對安置樓房的標準、樓層、樓間距等問題都沒規定，安置房的建設并沒有考慮農民生活的實際狀況，引起部分農民的不滿。農民宅基地轉化為城鎮建設用地的增值收益的絕大部分都歸屬于政府，跟農民無關。增減掛鉤并沒有突破城鄉二元化的土地格局，未從根本上解決我國土地二元制所帶來的矛盾，農民的話語權有限，缺乏表達自己意見的意愿和機會，仍處于弱勢地位。2010年底國務院發文要求對增減掛鉤進行清理。農民集體在土地使用權流轉中享有的權益難以得到保障，現行集體建設用地制度犧牲了農村和農民的利益。
（二）缺乏科學的建設用地規劃，土地利用效率低
在城鎮化過程中，由于法律對集體土地流轉的限制，加之相關制度的缺失，出現城鎮和農村建設用地同時擴張，耕地面枳不斷減少，導致建設用地緊張與浪費并存的局面。
1.規劃的缺失，使集體建設用地利用粗放。
農村集體建設用地沒有規劃或者對規劃執行不力，導致農房建設無序，布局分散零亂，農村居民點呈條狀分布且以庭院式結構為主。缺乏必要的監督和指導，亂圈亂占宅基地的現象時有發生，一戶多宅現象普遍存在，難以治理。農村建設用地基本處于自發狀態、缺乏有效的約束與管理機制，布局散、用地亂、環境差是當前農村建設用地的顯著特點。規劃、土地、城管等部門在對農村集體建設用地進行管理中工作有交叉，政出多門，形成管理漏洞，存在一定的“扯皮”現象。大部分農村地區的集體建設用地規劃建設實際上處于放任自流的狀態，造成無序管理的局面。
2.集體建設用地利用率低，閑置或低效利用問題突出。
隨著城鎮化的推進，大量農村人口轉移到城市，原宅基地被閑置或廢棄。另有大量兩棲居民的存在，因宅基地無償取得且缺失監督和制約，回村又重選址建房，原有的宅基地閑置，出現一戶多宅的現象，同時在城鎮也擠占建設用地，出現了城市和農村兩頭擠占耕地的現象，導致農村建設用地的增加和耕地的減少，農村空閑住宅達到10%至15%。法律禁止宅基地使用權的自由轉讓、抵押和出租，宅基地的交換價值不能實現，大量閑置宅基地不能盤活利用，降低了農村土地的利用效率。雖有一戶一宅的規定，但沒有相應的配套措施。重新選址和進城的村民都保留宅基地，由于缺乏積極的土地回收、復墾機制，宅基地退出機制不健全，各地農村均存在人均建設用地超標、空心村、用地粗放的問題。農村人口在減少，但農村居民點面積卻有增無減，出現大量的閑置用地，閑置規模相當于現有城鎮用地的1/4到1/3，進城人口占用的宅基地并沒有退出。既增加了城市建設用地的緊張狀態，又在農村形成事實上的耕地緊缺與宅基地浪費并存的局面。
（三）集體建設用地自發流轉無序，沖擊了國家土地制度和土地交易市場
法律限制集體土地使用權的流轉，集體土地的價值難以體現，隨著城鎮建設用地的需求越來越大，集體建設用地的價值逐漸凸顯，為集體建設用地交易提供了機會。由于集體建設用地的管理空白和流轉成本低，潛在收益導致集體建設用地隱形交易市場大量存在。集體建設用地突破了原有的使用范圍，通過私下交易進行自發流轉，從自建自用轉變為出租、抵押、轉讓、入股等方式進行流轉。農民個人非法占用集體土地建小產權房和私下轉讓宅基地，導致不受法律保護的小產權房大量地存在，并且蓬勃發展，屢禁不止，如北京的“畫家村”、深圳的“城中村”等；農村集體將集體土地使用權進入地下交易市場，通過聯營、股份制、出售、出租等各種形式變相轉讓土地使用權；而政府也鼓勵利用集體建設用地興辦工業園區，大力招商引資以加快經濟的發展，這與現行的法律法規相背離。但在利益的驅使下人們大肆進行“灰色”交易，集體建設用地使用權頻繁地進入“黑市”流轉，給土地法律制度帶來重大挑戰，導致集體建設用地隱形市場活躍，沖擊了土地利用總體規劃的有效實施和國有土地交易市場，造成土地利用混亂和交易秩序混亂。缺少法律的保護和制約，易引發糾紛，給流轉雙方交易安全帶來隱患，也不利于保證交易安全。但法律限制了集體土地的流轉，禁止集體土地入市，集體建設用地的使用權能和處置權能得不到有效保障，阻塞了農村集體建設用地流轉渠道。
三、完善農村集體建設用地利用的對策
弱化農村集體土地所有權制度，實現集體建設用地所有權與使用權相分離的制度，允許集體建設用地入市，通過統一的土地市場實現對集體建設用地資源配置的優化。
（一）科學制定并嚴格執行土地利用規劃，促進農村建設用地合理布局
1.完善土地利用規劃，堅持以規劃控制為前提。
加強土地規劃用途管制，編制鄉鎮土地利用總體規劃、村鎮建設規劃、村級土地利用規劃和村莊整治規劃，發揮土地利用規劃的調控功能。按照控制總量、合理布局、節約用地的要求，加大對農村宅基地的管理，嚴格劃定農村居民點，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，引導農村居民點由零亂分散變為集中有序、促進自然村落適度撤并，穩步推進居住點向小城鎮、中心村集中，禁止散點建房，確保農民新建住宅按照規劃、計劃使用土地。重新開發和利用廢棄、閑置的土地，推行占一補一工程，拆除廢棄房屋，杜絕一戶多宅情況的發生，逐步清理空心村。統籌生產生活設施、公共服務設施，加強基礎設施建設，改造村莊環境的整治，整治村容村貌，突出鄉村特色，實現農村居民點建設用地的有效整合與規范，保證土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的實施。目前農村建設用地有2.84億畝，承載著7.4億人，而城鎮建成區面積只有5700萬畝，卻承載著5.7億人，農村人均占用建設用地是城市人口的3.8倍。充分挖掘集體建設用地的潛力，對集體建設用地進行規劃和整合，可以避免農村集體建設用地無序和混亂流轉，實行土地利用規劃法制化，節約大量的集體建設用地。
2.嚴格執行宅基地使用權面積標準，建立宅基地有償使用制度。
可效仿海口市《農村宅基地管理辦法》，建立宅基地使用權收回、退回和置換機制，采取經濟措施對退出宅基地的農戶給予補償和獎勵，引導和規范農村閑置宅基地的合理流轉，對地上農房依法給予合理的經濟補償，對積極復墾宅基地的農戶給以土地復墾、整理補助費，以解決一戶多宅、超標準占地等問題。推進村鎮規劃的實施和空閑宅基地的盤活和復墾，提高農村宅基地的利用效率。嚴格執行宅基地使用權面積標準，引導農民依法按程序申請和使用宅基地，在面積標準范圍內，農民無償使用，對超出標準的部分實行有償使用，其有償使用價格由市場的供求關系決定。堅持一戶一宅和面積限制的原則，賦予農民對宅基地享有占有、使用、收益等完整的權能，允許出租、抵押、轉讓、置換、繼承等方式流轉宅基地，促進宅基地的商品化。農民一旦將宅基地流轉，不能再無償從集體取得宅基地，只能依轉讓、出租的方式取得宅基地，對于一戶多宅和面積超標的農民住宅，征收宅基地使用費，每年向集體經濟組織繳納多宅或超標部分的宅基地使用費。弱化宅基地的社會保障功能，將農民的社會保障與宅基地分離，實現城鄉一體化的社會保障體系，減少農民對土地的依賴。賦予宅基地使用權人繼承人合法的繼承權，給予不符合條件的繼承人適當的經濟補償，將宅基地使用權收回。
（二）允許集體建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場
1.對集體建設用地確權登記。
賦予集體建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能，修改土地管理法、擔保法、物權法等法律法規，推進相關法律法規的修改和完善。建立農村集體建設用地、宅基地和農村房屋的確權登記發證制度。成立專門的登記機構，開展集體所有權和使用權確權登記，在確權的基礎上，頒發具有法律效力的集體土地使用權證、宅基地使用權證及房屋所有權證，享有與國有土地同等的權利。通過產權制度保障集體土地同權參與城市開發。集體建設用地確權、登記、發證工作是集體土地流轉管理的基礎，為集體建設用地流轉提供條件，切實保障農民長期分享土地增值收益。
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(一)金融投入不斷增加，支持城鄉統籌力度逐步加大2013年末，我市本外幣貸款余額505.53億元，比年初增加81.08億元，同比多增16.47億元，同比增速為19.1%，比去年同期提高1.14個百分點，高出全省平均水平3.5個百分點。主要從四個方面加大了信貸投放，扶持城鄉統籌發展:1.加大了“三農”信貸支持。涉農貸款余額292.48億元，比年初增加49.46億元，占貸款增額61%。2.增加了工業貸款投放。凈投放工業貸款21.56億元，同比多增5.44億元，增長33.75%。3.重點支持中小微企業。中小微型企業貸款余額持續上升，中小微型企業貸款余額合計239.03億元，比年初新增43.86億元，增長22.47%，其中，小微型企業貸款余額合計86.27億元，比年初新增10.32億元，增長13.59%。小、微型企業貸款分別新增5.25億元和5.08億元。4.加大縣域發展支持力度。高新區、赫山區、資陽區貸款余額為268.9億元，比年初新增37.91億元，僅增長16.41%，低于貸款總體增速2.69個百分點。增額占貸款新增總額的46.76%;南縣、桃江、安化、沅江4個縣市貸款余額236.63億元，比年初新增43.17億元，占新增總額的53.24%。5.扶持個人消費貸款。個人貸款余額188.31億元，比年初增加35.36億元，增長23.12%，高于本外幣貸款增速4.02個百分點。從消費貸款品種看，主要集中在購房貸款。個人購房貸款余額45.21億元，比年初增加12.95億元，增長40.14%。
(二)金融支持城鄉統籌所存在的制約因素1.金融生態環境欠佳，制約金融投放新型城鎮化力度。近年來，金融機構不斷加大涉農領域貸款投放力度，有力支持了“三農”發展。由于金融生態環境欠佳，多次出現企業惡意逃廢債現象。一是涉農企業貸款風險較大。以農發行為例，截止2013年末，不良貸款余額為17.95億元，比年初新增2.82億元，不良率達18.17%，比年初增長1.32個百分點。受2013年棉花收購貸款和糧食收購貸款未清零影響，2013年初投放和收回的產業化龍頭企業棉、麻類貸款，今年已基本停止了續貸。二是農村地區的信用意識淡薄，貸款到期歸還率低。我市金融機構大力發展農戶聯保貸款業務，有力支持了農戶經營發展，但部分農戶誠信意識不強，不良貸款不斷發生，僅農行2013年農戶小額聯保貸款就新增不良貸款1000多萬元。涉農領域貸款成本高，投放難度大，當前不良率又呈現不斷攀升態勢，大大挫傷了金融機構投放“三農”的積極性。三是民間融資行為趨于活躍，金融風險不斷攀升。根據益陽市中支監測和調查，2013年4季度，益陽市累計發生民間借貸交易額264.08億元，同比增加175.17億元，增長197.02%。2.金融不均衡現象明顯，新型城鎮化城鄉協調關系受制約。一是機構網點數減少，金融投放渠道縮小。二是支持能力相對有限，難于滿足城鎮化的金融需求。三是涉農企業長期需求難滿足，金融支持乏力。3.農業自身特性影響，制約新型城鎮化與現代農業協調發展。一是農業天生具有弱質性，經營風險較高。由于農業生產對自然有很強的依賴性，就農業總體來說，仍是靠天吃飯的格局，這意味著農業面臨著自然條件、市場環境和政策因素三重影響，農業生產的風險和不確定性較大，金融機構信貸支農風險較大。二是農業貸款占用周期較長，與金融機構經營理念相沖突。現階段農業貸款一般最長時間為一年，最短的幾個月，發展種植業、養殖業等在一年內能夠回收成本并償還貸款的可能性不大。三是涉農企業發展程度較低，信貸缺乏有效載體。由于我市涉農企業整體規模較小，客觀來看其信貸資金吸納能力不強。我市農業產業化企業原始積累歷程短，農業企業規模偏小，發展水平相對落后，缺乏現代經營管理經驗，自身信用難以滿足融資需求。調查發現，大部分涉農企業所占土地都是租用農業集體土地，無房產證與地產證，無法用于申請銀行貸款。4.基礎設施建設難以滿足信貸條件，制約新型城鎮化發展質量。一是基礎設施建設承貸主體不明確。二是缺乏有效抵押物。如益陽市保障性住房建設項目全部通過劃撥方式取得土地，而按照目前政策，劃撥土地不能單獨作為抵押標的物。三是公益性強，不適合商業開發。基礎設施項目大都具有社會公益性性質，往往沒有經營性資產產生穩定的現金流，還款能力難以保障，制約了金融對民生項目投入。四是投融資平臺貸款受限，基礎設施建設資金來源匱乏。據調查了解，我市投融資平臺貸款九成以上投向基礎設施建設，但當前投融資平臺貸款屬于嚴格調控領域，基礎設施貸款呈現“斷流”態勢。5.小村鎮缺乏信貸能力，制約新型城鎮化城鄉均衡發展。一是小城鎮、村資源有限，信貸承載能力差。二是村級集體經濟發展不平衡，難于爭取金融支持。農村金融支持步履艱難，村級集體經濟發展融資渠道少，不少村為籌資建設資金，不得不向個人集資或向民間高息借款，導致負債累累，據隨機調查14個村發現，村集體平均負債93.9萬元。6.難以滿足農民工金融需求，不利于“人的城鎮化”推進。據了解，農民工金融需求主要集中在回鄉創業貸款。調查中農民工普遍認為:金融機構的不重視是金融需求無法滿足的主要原因。由于缺乏相應的金融支持政策，選擇回家創業的農民工只占極少數。
三、金融支持新型城鎮化建設的相關建議
(一)繼續優化金融生態環境，努力維護金融運行穩定。加強金融知識普及宣傳，提高全社會金融素質，多渠道、多層次向社會宣傳推介銀行的金融業務、金融產品。加強企業信用培植，提高企業信用等級。建立中小企業信用信息采集管理辦法和信用評價體系，推進信息資源共享，切實增強企業融資功能。繼續優化金融生態環境，加大銀行類金融機構的引進力度。密切關注轄內金融運行，加強金融機構流動性風險監測分析，高度關注房地產行業、政府融資平臺風險，防止企業資金鏈條斷裂造成信貸資產質量變化，切實維護金融穩定。
(二)加強城鎮化建設的財政支持和政策引導，探索多元化的城鎮建設資金籌集方式。深化融資體制改革，探索多元化的城鎮建設資金籌集方式，形成城鎮化建設的市場化擴張機制。一是加大城鎮化建設的財政投入。二是逐步改進財政支農方式。三是將部分基礎設施逐步商品化、市場化運作。對于基礎設施，可以考慮鼓勵企業、個人建設經營承擔。對于綠化、環境衛生、廣場等，可通過政府統一招標選擇管理單位。對于財力欠缺的小村鎮，可以通過增加財政政策傾斜，加大鎮級財政留存資金比率，增強其支付能力，并可考慮通過特許經營權(BOT)等方式利用社會資金，加快小城鎮基礎設施建設。
(三)加快完善金融體系，增加中小金融機構。國有大型銀行由于受國家政策、上級行經營策略影響較多，不能及時根據我市實際狀況開發新產品，這就要求大力倡導和鼓勵中小金融機構的發展，如村鎮銀行、小額貸款公司這類經營策略靈活、自主性和創新性較強的金融機構，加快金融服務組織體系的完善，拓寬融資渠道。
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（二）城鎮化基礎設施投資存在明顯“二元”結構性差異
由于鐵嶺市長期推行“工業立市”經濟發展戰略，使得基礎設施建設財政資金投入主要集中于城市，造成農村基礎設施建設滯后于城市，阻礙了現代農業的發展。推進城鎮化進程必須首先加強農村基礎設施和社會事業建設，改善農村地區生產條件，然而投入資金不足造成農村地區基礎設施投資增長十分緩慢。由于政府投入農村基礎設施建設資金較少，而且農村城鎮化的基礎設施投放具有投資額大、周期長、不確定性高等特點，因此難以獲得金融機構的支持，造成資金來源結構單一，投資規模無法迅速擴大。
（三）現代農業發展使農村信貸需求呈現新變化
一是資金需求量增大。現代農業特別是農業產業化投入水平遠高于傳統農業，大規模集約生產促使信貸資金需求從以往零散、小額的傳統農業需求模式，向集中、大額轉變，單戶單筆資金需求額較過去有明顯增加；二是資金需求長期化明顯。種、養殖產業產品周期長，生產、倉儲和銷售等環節需要長期占用大筆信貸資金，需要長期信貸資金支持；三是資金需求點增多。現代農業發展中形成多種以特色產業為基礎的農業產業化鏈條，出現了“公司+經紀人+農戶”、“農村經紀人+農戶”、“協會+農戶”、“農民專業合作經濟組織+農戶”等多種生產經營方式，在生產、加工、銷售等諸多環節產生新的信貸需求特點；四是貸款方式呈多樣化需求。現代農業發展中農戶因所處產業領域和發展階段的不同，對信貸方式也提出多樣化要求。過去農戶貸款一直以單一的小額信用貸款和農戶聯保貸款為主。隨著農業發展為產業化集約經營，大額資金需求上升，小額信用貸款、聯保貸款方式已難以滿足大額資金需求，對抵質押貸款需求呈上升趨勢。
（四）中小企業信貸發展緩慢
中小企業是城鎮吸收農村勞動力就業的主渠道，但中小企業發展長期受到信貸約束的影響。一是信用缺失。中小企業由于信用意識普遍淡薄，信息披露意識差，財務信息虛假，易產生逃廢銀行債務的情況，金融機構對中小企業的還款預期很低，挫傷了金融機構向中小企業提高信貸服務的積極性；二是產權障礙。許多中小企業不同程度存在機器設備、房屋所有權及土地使用權不明晰的問題，使中小企業無法將產權進行抵押來獲得銀行信貸支持；三是經營穩定性較低。中小企業資產規模小，負債能力有限，易受市場環境影響而產生較大經營風險；四是融資需求多樣化。中小企業類型多，資金需求呈現多樣化、小批量和頻度高的特點，增加了銀企雙方的信貸管理和融資成本。
二、傳統農業地區金融支持城鎮化發展的相關建議
城鎮化建設是金融與經濟良性互動的一個機遇期，目前鐵嶺市已進入城鎮化建設高速發展期1，具備良好的基礎條件，GDP、財政收入、固定資產投資、城鄉居民人均收入連年增長，城鎮承載農村勞動人口能力不斷增強。鐵嶺市政府規劃“十二五”末期實現城鎮化率70%的目標，屆時將新增城鎮人口70余萬人，平均每年新增18萬人，且城鎮化率每提升1個百分點，就可拉動社會零售品消費總額增長1.5個百分點。這對于金融機構來說將是一個龐大的潛在市場，深度參與城鎮化進程將是地區金融發展的重大戰略選擇。筆者就傳統農業地區金融機構如何支持城鎮化發展提出以下對策建議。
（一）明確金融支持城鎮化政策導向，以統籌城鄉發展的理念規劃金融資源
一是加強政策引導。政府部門對金融機構明確城鎮化戰略方向，增強金融信貸投入農村城鎮化領域的積極性；二是人民銀行應引導各類金融機構參與城鎮化進程。通過窗口指導和貨幣政策工具的運用，采用差別化的政策手段，引導金融機構將城鎮化作為拓展新業務和信貸投放的重點；三是明確城鎮化建設信貸需求特點，加大對農村基礎設施建設、現代農業和中小企業發展的信貸支持力度。充分發揮政策性銀行與城鎮化建設相關項目的信貸功能，如鐵嶺市農發行土地整理貸款2，2013年已向昌圖縣土地儲備中心發放4600萬元的三年期貸款，用于昌圖鎮城關村土地征收整理儲備項目，2014年該行計劃將向開原市和調兵山市發放此類信貸共計14527萬元。
（二）找準現代農業信貸需求特點，滿足產業化發展的多元化需求
現代農業發展的多元化、多層次、多類型,需要農村金融從信貸品種上加快創新,為需求主體提供個性化、差異化的服務。一要把信貸資金優先配置在區域主導產業上。要根據主導產業發展的規模、階段差異，設計不同額度和期限的信貸產品，滿足不同類型企業和農戶的資金需求，提升主導產業的檔次與質量，向集約化和規模化發展；二要把信貸資金優先配置在優質產業鏈上。以優質產業化鏈條中的龍頭企業和農戶信貸需求為重點，全面提高原料生產、產品加工、倉儲和銷售等環節的信貸供給水平，充分發揮龍頭企業在產業鏈中的拉動效應，促進產業化水平的提升；三要把信貸資金優先配置在高效組織上。加強對農民專業合作社等合作組織的信貸投放，促進其發揮連接市場和企業、農戶的紐帶作用，推動農戶聯合、產品聯合的規模化經營和產業化發展。
（三）加強中小企業信貸服務，促進中小企業產業集群發展
金融機構要根據地區中小企業發展特點，充分利用信息技術，把握當前國家穩健貨幣政策的重點和一系列有利于緩解中小企業融資難的信貸政策。一是完善信貸工作流程。在適當下放信貸審批權限的基礎上，縮減傳統審貸流程不必要的環節和過程，對中小企業采取差別化的授信機制，推進限時辦結制度，開辟中小企業信貸服務“綠色通道”；二是擴大抵押擔保范圍。探索中小企業采取股權、出口退稅稅單、商業匯票、應收賬款、在建工程和商品存貨等多種抵押方式，解決抵押資產不足的問題；三是不斷挖掘和拓寬中小企業客戶渠道。從產業鏈上下游尋找優質中小企業客戶，如鐵嶺市煤炭、橡膠行業；從商業生態鏈上發現優質客戶，如在東北物流城建設和運營中產生的商品物流供應鏈條上的大量中小企業客戶；四是加大對工業園區和產業集群的信貸支持。工業園區和產業集群建設是發揮地區主導產業聚集優勢的主要載體，集合了大量優質中小企業，對于城鎮化建設和農村勞動力轉移具有重要意義，金融機構應建立特別針對工業園區和產業集群的授權制度。實行綜合授信和信貸傾斜政策，創新信貸支持的品種，解決建設融資不足、審批速度慢的問題。
（四）加強農村基礎設施建設
信貸投入，促進城鄉環境協調發展一是政府應盡快建立和完善政府投資基金，加大對農村地區財政轉移支付力度，將有限的財政資金投入到道路、能源、電力、通訊及信息等公共基礎設施建設中；二是建立一個完善的財政補貼機制。通過建立利差撥付、確立合理經營費用補貼、提高呆壞賬準備率等利益補償機制，對金融機構因支持農業基礎設施建設形成的政策性虧損給予及時彌補，實現農業政策性金融機構的保本經營;三是商業銀行要制定有關政策，特別對農業基礎設施建設實行資金傾斜，優先投入資金，保證農村資金回流；四是明確農業政策性金融的支農形式。在當前大力倡導金融支農的背景下，中小型農業基礎設施建設應成為農業政策性金融支持的重點。農業政策性金融應為投資小、見效快的小型基礎設施項目提供5年以下短期貸款;為供電供水、農村道路交通、雨水集蓄利用工程、種子工程等小型基礎設施提供5～10年期貸款;為農田改造、更新改造農機化設備、中型水庫和中小河流治理等工程提供更長期限的貸款。
（五）完善相關配套措施，改善地區金融生態環境
1.完善農業保險制度，分散農業經營金融風險。一是加大財政支持和政策優惠力度。財政部門應給予農業保險經營公司一定的保費補貼和稅收優惠，提高其贏利水平和經營的積極性。二是增加農業保險經營品種。在完善傳統農業保險產品的同時，應不斷開發推廣針對特色農業和農業產業化需求的新保險產品。三是完善農業保險的風險補償制度。建立農業再保險體系和巨災風險基金，引導更多的商業性保險機構拓展農業保險業務。
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自中國2011年超過美國成為世界上最大的能源生產和消費國，能源問題已成為中國城鎮化進一步發展的瓶頸。目前國內能源主要受三方面約束：化石能源國內供應有限，能源效率較低；石油、天然氣對外依存度高；高強度能源開發對生態環境造成巨大壓力；產能和用能中心在地理上布局不均衡。能源是支撐一個國家國民經濟與社會發展的物質基礎，，更是中國新型城鎮化建設的和發展的重要物質基礎，中國當前面臨的常規能源有限供應能力挑戰和嚴重的生態環境危機，亦是當前世界各國需要共同面對和解決的能源問題。
1.能源效率低。
與發達國家相比，中國目前能源的效率比較低。每生產1000美元GDP，中國需要消耗273千克油當量，而美國僅需要171千克，韓國為184千克，日本則為125千克。國際經驗表明，一個國家或地區的城鎮化率在30%~60%之間時，是這個國家城鎮化加快階段，而城鎮化發展速度和城市能源需求兩者關聯密切。統計數據顯示，截至2013年，中國石油、天然氣、煤炭、核能、水力發電、可再生能源等一次性能源消費所占比例分別為17.8%、5.1%、67.5%、0.9%、7.2%、1.5%。中國是目前世界上唯一的以煤炭為主的能源消費大國，煤炭能源在中國能源結構中仍舊處于主導的地位。2013年中國能源總體消費情況，總能耗是34.2億噸標煤（電熱當量計算法），能源集中生產和供應中上述標煤41.7%用于發電、4.7%用于供熱、14.9%用于煉油，其他用途9.1%、損失29.6%，而發電使用效率34.6%、供熱使用效率74.5%煉油使用效率97.9%。煤炭作為主要的化石能源，通過火車、汽車、船運送到城市去，其中在運輸過程中所產生的能耗就占到了總能耗的20%以上，能源的集中式生產以發電、供熱、煉油為主，但集中式發電、供熱效率非常低。如熱電廠，要劃分一個供熱半徑，以供熱半徑內的最高負荷來建熱電站，但是供熱范圍內的用戶不可能同時開啟所有的用能設備，所以其整體的供電供熱效益在40%左右，而且終端用戶在建筑、工業的能源利用效率低于國際先進水平至少20%左右。
2.廢水、垃圾處理難和空氣污染重。
廢水、垃圾處理和空氣污染是城鎮化建設中與能源問題密切相關的另外兩方面。中國目前城市環境矛盾凸顯，600多座大中小城市中，有70%被廢水、垃圾所包圍，一些重點流域、海域水污染嚴重，部分區域和城市大氣灰霾現象突出，形成“垃圾包圍城市”的局面，許多城市和地區的主要污染物排放量超過環境容量。2012年城市生活垃圾清運量1.7億噸，比2011年增加4.2%；城鎮生活污水排放量462.7億噸，比2011年增加8.1%，占全國廢水排放總量的67.6%。預測到2030年，中國城市垃圾年產總量將達到4.09億噸，城市廢水、垃圾總量增速堪比當前國家GDP增長速度。而城市空氣污染問題，根據國家統計年鑒顯示的31個主要城市2012年主要廢氣污染物排放統計數據，這些城市年均二氧化硫排放11.19萬噸，氧氮化物14.36萬噸，煙塵5.28萬噸。而同年北京的上述三種廢棄污染物排放分別為9.38萬噸、17.75萬噸和6.68萬噸，PM10年均值每立方109微克，2013年北京PM2.5年均值是每立方90微克。根據2012年國家頒布的空氣質量新標準，PM2.5年均值達到每立方米35微克以下才算二級良好水平。在全球化、信息化的今天，中國如何在新型城鎮化建設中解決上述影響城市發展的能源問題，如何優化能源結構、提高能源效率、充分利用可再生能源，能源互聯網是未來能源生產和利用模式方展方向，是解決未來可再生能源大規模有效利用的重要基礎設施。
三、利用能源互聯網，提高能源消費結構和效率
能源互聯網是美國學者杰里米•里夫金在《第三次工業革命：新經濟模式如何改變世界》中提出的愿景。他的書中提出了第三次工業革命，十九世紀蒸汽產生動力帶動第一次工業革命，內燃機產生電力帶動第二次工業革命，到了二十一世紀進入互聯網時代，是否利用互聯網形成新的一次工業和產業革命？2008年美國國家科學基金（NSF）項目未來可再生電力能源傳輸與管理系統中明確提出了能源互聯網這一學術概念。
1.能源互聯網定義界定。
能源互聯網是一種構建在化石能源和可再生能源發電，通過分布式能源采集和儲存等裝置，運用先進的電力電子技術、信息技術和智能能源管理技術，將多能源網絡和信息互聯網結合起來新型電網結構，實現能源和信息雙向流動的交換與共享網絡。以可再生能源發電為基礎，常規化石能源為重要補充對能源互聯網絡進行構建，通過云計算智能網管理系統實現實時、高速、雙向的電力數據讀取和可再生能源的接入。該網絡具有能源種類多樣化、能源來源的區域分布廣、多種類能源互聯、能源網絡共享、系統自愈功能、運行高效、綠色環保等特點。
2.能源互聯網核心技術構成。
能源互聯網由若干個能源局域網相互連接構成。能源局域網由能源路由器、發電設備、儲能設備、交直流負載組成，可并網工作，也可脫網獨立運行。能源路由器由固態變壓器和智能能源控制系統組成；智能能源控制系統根據收集的能源局域網中發電設備，儲能設備和負載等信息做出能量控制決策，然后將控制指令發送給固態變壓器執行，即智能能源控制系統管理信息流，固態變壓器控制能源流。為保證能源互聯網的可靠安全工作，能源局域網的上一級干線具有智能故障管理功能，提供能源互聯網故障的實時檢測，快速隔離等自愈功能。
3.能源互聯網面臨的技術挑戰。
發展能源互聯網需要技術跟進，現有技術面臨更大的挑戰。首先，能源互聯網系統中的多能源網絡架構和云計算信息融合機制。能源路由器是能源互聯網實現的核心，但能源的路由比信息要復雜得多，如何對多種能源收集、儲存和控制管理；其次，要實現能源互聯網控制，電力電子技術是主要手段，根據居民用能的實際需求以指定電壓和頻率控制電力的傳輸是技術關鍵和難點，電力電子變壓器比傳統變壓器效率高，但其容量和安全可靠性等方面是需要解決的關鍵問題；最后是分散協同式的能源控制管理，傳統的能源管理系統和可再生能源管理最終在能源互聯網的平臺上通過云計算智能網實現統一的多種類能源生產、收集、儲存和傳輸等信息實時采集、處理、分析與決策的產能用能，國家和企業對如何促使電網的智能化和信息化結合，信息能源基礎設施的一體化發展，是互聯網時代能源基礎設施進行變革的新挑戰。
四、能源互聯網在新型城鎮化建設中的實踐
《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出，新型城鎮化建設中城鎮清潔可再生能源消費比重由2012年的8.7%提高到2020年的13%，能源種類多樣化、安全化、高效使用，推進新能源示范城鎮建設以及智能微電網示范工程建設，支持分布式能源的接入，提高居民和企業用能的智能管理。
1.平衡能源結構及供應。
目前，化石能源，比如天然氣，其供應穩定、存儲方便，但其使用將會產生碳排放，同時化石能源的存儲量在急劇的減少；而可再生能源，具有清潔及低運營成本的優勢，但其斷續和生產的不確定性又將影響能源供應的可靠性和穩定性，比如光伏到了晚上就不能發電，影響供能可靠性。采用兩者優勢互補的原則來綜合的利用。同時，生產生活過程中會產生的廢棄物垃圾、污水、污泥、廢熱和生物質廢料充分的回收利用并轉化成能源作為補充，利用循環的理念來減少化石能源的需求。
2.技術實踐體系。
同時利用傳統化石能源和可再生能源，使用集中式能源供應和分布式能源系統兩種能源結構。具體做法：多元能源結構，優先使用可再生能源，化石能源為支撐；供應模式：分布式為主，集中式為輔；最后實現能源供需互動，有序配置，節約高效的平衡用能方式。首先，在應用端，每個客戶在用能的過程中同時也是產能者，利用節能技術在不斷降低能源消耗和提升能源利用效率的基礎上，充分回收不同用能單元在用能過程中所產生的余能、廢能。其次，采用集中式和分布式能源生產結合的方式，利用以分布式發電機組為核心的分布式能源站，因地制宜利用可再生能源，不足部分再由集中式能源補充，貼近用戶，根據用戶對能量的品質和數量的不同需求，提供相匹配的能源和能量。在控制層面，以智能能量管理作為核心形成分布式能源控制網絡，充分借助人的智慧對能源系統進行整體的優化和控制，進一步提升整體系統的能源效率。最后，以云服務平臺為核心的多種能源運營管理系統，將能源的生產商、服務商、運營商、用戶有機的結合在一起，通過對多能源的協同調度、監管、交易和智能化服務，形成真正意義上的能源互聯網的交換和多方共贏。
3.物理布局在區域內如何實現。
從物理布局上來看，在一個小型區域內，以四環節循環生產形成區域分布式能源系統，終端用戶盡量利用節能技術，減少能源需求，再利用分布式能源站來匹配他們的冷、熱、電、氣、生活用水等多能源需求，同時利用不同能源的存儲，回收垃圾、余熱、廢熱、廢氣及終端用戶的工業余能，可實現季節、晝夜能源峰谷的調節，來降低能源的投資和運營費用。以一個小型的區域為示例，實踐中在主干網上會有多個區域，它們都掛在主干網絡之下，由現有的國家電網、中石油、中石化、、中海油來負責主干網的運營，通過這多各區域之間進行多能源的互補和匹配供應，來減少能源的主干網絡晝夜、季節的峰谷壓力，降低能源峰谷之間的差距（夏季供冷所需的電負荷非常大，而燃氣在夏天基本只是用來做飯做菜，但冬季則相反，燃氣供暖消耗的負荷急速增長，國家電網或者是中石油中石化等作為單一的運營商只能提供單一的電或者是單一的燃氣是無法解決多能源季節峰谷調節問題）。
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（三）機遇分析1.城鎮化建設需要融資平臺繼續發揮作用。中國城鎮化建設離不開政府宏觀調控，現階段仍是政府引導經濟發展戰略。一方面，城鎮化速度和質量的提高要求有更完善的基礎設施配套。融資平臺在基礎設施等固定資產投融資方面積累了豐富的經驗，成為實現政府戰略的融資主力；另一方面，目前普遍存在的政府債務率高的問題不能僅靠財政收入增加來彌補，而應該依靠融資平臺經營能力提高和盈利水平提升來彌補財政資金不足。2.規范發展融資平臺，提高業績。政府融資平臺可以國家對政府融資平臺清理、規范和整頓為契機，在功能定位、治理結構、信用建設、機制建設和模式創新等方面加以完善，改變過去融資資本實力差、融資結構單一、資本利潤率低的狀況，整合成市場透明度高、運作規范、治理結構完善的平臺公司。在實施有現金流的公益性或非公益性項目時通過融資杠桿撬動社會資金，提高資金運轉效率。
（四）挑戰分析1.投融資體制不完善。投融資規劃不到位，地方經濟社會發展需要、財政承受能力及債務對經濟社會的影響等因素摸底不清楚，致使融資行為盲目；投融資風險內控管理不到位，對政府直接債務、融資平臺間接負債、各類或有負債統計不全面，上一級財政不了解下一級財政負債情況，沒有制定可操作的風險控制制度；信息披露制度欠缺，金融機構難以獲取準確的政府債務信息，導致無法評估合理的融資邊界。2.融資機制和模式單一。融資平臺資金來源大多是銀行貸款，如果現金流與還款期限不相匹配，還款現金流存在斷裂風險。大多數融資平臺對財政依賴程度高，與土地收入關聯度高，一旦財政吃緊或土地出讓價格下降，就會造成現金流緊張，還款困難，影響再融資。
二、融資平臺發展路徑選擇
（一）構建統一評級授信機制，提高債務透明度目前，各金融機構分別對融資平臺評級授信，由于各自掌握信息的能力不同，有些金融機構很難準確判斷融資平臺的償債能力。融資平臺資金需求和銀行貸款規模擴大需求的一致性促使雙方都希望多貸款，在政府債務透明度不高的情況下，造成了融資平臺過度負債。為此，需要能夠對融資平臺進行統一評級授信的機構，其他金融機構在此評級授信范圍內開展業務，從而控制融資總量保證不突破償債能力。一是需要掌握平臺債務結構信息，以確定總債務負擔。二是考察平臺總營運資金是否連續三年至五年做到預算平衡。三是確定平臺可得到的地方稅和政府間接收入具體款項，以及收集有關稅收征得率和地方預算對特定收入來源依賴程度的歷史記錄。四是評估平臺所處整體社會經濟環境。另外，公開融資平臺債務信息，包括依賴政府財政資金還款情況、依靠自身經營現金流還款情況和抵質押物情況，積極制定政府對融資平臺的債務集中統一管理辦法，提高信息對稱性。
（二）不同平臺分類處置按照還款來源，對完全依靠政府財政還款或擔保還款的融資平臺，要重點監測、關注財政風險、逐步化解轉型，綜合考慮地方財政收支情況和債務水平，逐步降低其負債水平，進而向有經營收益的方向發展；對于部分依靠財政還款、部分依靠自身收益的融資平臺，要合理分析平臺的投資經營狀況與地方債務情況，充分發揮經營項目市場效益，借助政府信用實現公司可持續發展，積極構建混合型融資平臺；對于完全依靠自身經營收入還款的融資平臺，積極支持其做大做強，謀求多元融資渠道。按照貸款模式，對于省帶市（縣）貸款模式的融資平臺，嘗試建立統一化省級平臺，整合資金和資源，利用市場化手段，通過多渠道募集資金，以落實重大項目配套資金、補充項目建設資金，實現政府投資引導意圖；對于市帶縣貸款模式的融資平臺，應著重強化治理結構建設，規范投融資決策和管理，加強公司信用，弱化政府信用，加強債務風險管控；對于縣直貸模式，應控制縣財政實力弱、平臺經營能力弱的融資平臺貸款。
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（二）溫江區鄉村旅游現狀分析
從以上幾組數據不難看出，溫江區的旅游產業發展勢頭較好，增長幅度也較大。尤其2013年，整個成都市受國際形勢的影響，入境游客增幅下降的大背景下，依然保持了良好的增幅。鄉村旅游的發展，對解決農民就業，增加農民收入等問題也都起到了較大的積極作用。但同時，也不難分析得出，溫江區的旅游業也存在著一定的問題。一，溫江區的全區旅游收入在成都市范圍來看，所占份額較少，最近兩年都只占到了全成都市的1%。旅游接待人數也遠遠不足，近兩年也僅占到全成都市的10%左右。二，就溫江區自身的旅游結構而言，鄉村旅游總收入在全區旅游總收入中僅占到了三分之一。就目前溫江區鄉村旅游現狀、產業結構以及區位條件來看，鄉村旅游還大有潛力可挖掘。
二、溫江區鄉村旅游存在的問題
（一）缺乏品牌產品
通過對溫江區鄉村旅游的調查可以看出，溫江區的鄉村旅游雖然起步早，資源多，但真正的鄉村旅游品牌并不多，可以說根本還沒有“叫得響，拿得出”的品牌產品。究其原因，其一是從業人員多數都是農民，素質參差不齊，文化素質普遍偏低，沒有品牌意識和品牌營銷觀念。其二，政府缺乏有力的引導。某些地區出現了一些品牌，比如“萬春鹵菜”、“紅楓基地”等，但對品牌定位不準，挖掘度不夠深入；其三對品牌的宣傳力度也有限。所以溫江區雖然鄉村旅游產品眾多但還沒有形成如“郫縣農科村”，“錦江三圣花鄉”這樣具有廣泛影響力的品牌產品，自然也就難以發揮出品牌效應。
（二）缺乏對文化的深入挖掘
作為文化重鎮的溫江區，一直以“金溫江”的美名享譽海內外。不僅有著豐富的物產，還因為溫江區獨有的文化積淀。溫江區不僅是4000多年前古蜀魚鳧王國的發祥地，更有文廟、陳家桅桿等名勝古跡。可惜的是，溫江區的鄉村旅游發展依然停留在傳統的形式和定位上，就是“吃農家飯、干農家話，住農家屋”，以休閑娛樂為主，形式單調，缺乏特色。沒有更好的深入挖掘溫江的地方文化特色，形成自己獨有的核心競爭力。
（三）缺乏與產業的結合
溫江區是我國三大花木基地之一，同時也是中國西部最大的花卉苗木集散地、中國第二大花卉苗木生產銷售市場。此外，溫江盆景還是川西盆藝的代表。但目前溫江區的鄉村旅游很少和花卉苗木產業相結合進行發展，還處在單純的農家樂階段，形式也是以私人老板為主，規模較小，基礎設施和接待能力也有限。不僅沒有利用好當地的產業優勢，使得鄉村旅游本身也缺乏長久持續的吸引力。
（四）缺乏區域間的合作和統一規劃
以溫江區為例，其核心產業主要是花卉苗木，與周邊接壤的郫縣在產業上有很多交集。但這兩個區縣并沒有就鄉村旅游展開深入的合作。兩區縣的鄉村旅游基本還是以家庭為單位，政府也沒有在區域間進行更深入與更全面的統籌規劃。使得這些農家樂不僅接待能力有限，同時還容易在同片區內造成產品同質化，缺乏差異性和特色性。從而出現低價競爭，形成惡性循環。導致鄉村旅游產品無法更進一步的提檔升級，也無法出精品。
三、新型城鎮化建設對溫江區鄉村旅游的影響
對溫江區鄉村旅游問題的總結，可以發現隨著旅游業的不斷發展，人民需求的提高，城鄉結合進程的加快，鄉村旅游不再是簡單的第三產業的發展。我們對鄉村旅游的定位也不能僅從旅游產業單一發展的角度來思考，應該更加多元化，產業之間的結合也更加的密切，隨著國家新型城鎮化建設的提出，溫江區的鄉村旅游應以發展現代新型城鎮化背景下的鄉村旅游為目標,以內需為導向進行產業發展。同時應當通過內需型產業的深度融合與發展（如溫江區的花卉苗木產業等），拉動鄉村旅游產業的規模化發展和全面質量提升，并推動鄉村土地配置市場化、農村土地資本化，提升和保證農民的基本財產權利，優化農村資源配置和產業結構，直接帶動農民就地就業、農業就地轉型、農產就地增值、農村就地城鎮化。
四、溫江區鄉村旅游提檔升級的對策
（一）以“大區域”的整體理念進一步打造溫江區鄉村旅游
在鄉村旅游產業快速發展的背景下，獨立發展逐漸不能滿足旅游市場的需求。統籌區域旅游發展對促進區域產業結構優化、推動區域經濟的協調發展都會起到十分重要的作用。尤其是在國家新型城鎮化建設的提出后，區域旅游發展對促進形成高效的產業協同發展機制，實現旅游產業經營的大型旅游企業集團化、中型旅游企業連鎖化、小型旅游企業專業化都有著積極的作用。而溫江區地理位置優越，產業基礎好，更有著良好的區位交通優勢，因此更應利用自身優勢，樹立“大區域”的理念，對旅游產業鏈進行更加有機的整合，推行和打造區域之間的無障礙旅游和無縫隙服務。積極推進合作區域內旅游交通體系化、旅游服務一體化、旅游信息聯動化。
（二）打造精品特色旅游村的同時對基礎設施提檔升級
溫江區鄉村旅游的進一步發展應抓住新型城鎮化建設的契機，打造一批精品文化特色旅游村。在建設鄉村公共文化服務圈，基本醫療服務圈，整體帶動農民生活水平和鄉風文明水平的提高的同時，提高旅游基礎設施的等級。如：村級道路、溝渠、田園綠道等基礎設施的進一步建設，移動光纖、WIFI等信息化資源的進一步覆蓋等。
（三）引導鄉村旅游項目集群發展
溫江區應充分利用自己的產業優勢，加快鄉村旅游項目的集群發展。以旅游為主導，帶動花卉苗木業、奇石產業、有機農產品產業等與旅游相關的泛旅游產業的發展。形成一批以特色產業聚集為依托的旅游產品。如：川西特色林盤、魚鳧民俗文化村落、特色花木產業區等特色旅游產品。
（四）強化鄉村旅游品牌創新
溫江區的鄉村旅游雖然起步早，發展快，但缺乏叫得響的品牌。溫江區應在做響溫江休閑農業名片上加大力度。不僅要加強國家A級景點和景區申報評審，更應通過開發特色旅游產品、節慶營銷等手段，打造出一批能享譽四川乃至全國的旅游精品，擴大溫江都市休閑農業的知名度和影響力。
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黑龍江農墾轄區總面積5.76萬km2，占黑龍江全省土地面積的12.6％。其下轄寶泉嶺分局、紅興隆分局、建三江分局、牡丹江分局、九三分局、北安分局、齊齊哈爾分局、綏化分局和哈爾濱分局9個分局，114個農牧場。根據墾區實情和農墾區域布局特點，提出構建“四五”城鎮化體系，以5個分局規劃建設5個中心城，并確定城市發展產業定位。如寶泉嶺分局打造成食品工業產業城；建三江分局打造成中國綠色米都；紅興隆分局打造成現代農業示范窗口；牡丹江分局打造成生態旅游城；九三分局打造成北方生態園林城。以農場級別并結合農場發展規模，建設50個重點鎮、50個一般鎮，以農場生產作業區建設500個規范化管理區，3個級別定位貫穿于農墾城鎮化發展，分別承擔起大、中、小城鎮職能。小城鎮建立完善基礎設施和人居必要生活設施；中等城鎮發展商貿服務業，為墾區小城鎮的物資流通提供中轉站；大城鎮集聚人才與資源，發展特色產業，帶動區域發展。這一發展定位已經初見成效，農墾城鎮初具規模，形成獨具特色、宜居、宜業、生活幸福的農墾城鎮，逐步實現“耕作在廣袤的田野上，居住在現代化城鎮中”的夢想。黑龍江墾區是我國現代化農業的代表，是我國農業開發形成的以農為主多種行業組成的經濟社會系統。近年來，墾區采取“撤并生產隊，建設管理區，發展小城鎮”發展思路，快速推進了墾區城鎮化建設，也增加了墾區的耕地面積。由于體制、機制的優越性和農墾的經濟實力做保障，黑龍江農墾城鎮化走在全省前列，引領黑龍江省農村城鎮化的發展方向。農墾小城鎮景觀已經成為黑龍江省城鎮建設的靚麗風景，吸引各界人士參觀學習，也為推進黑龍江省城鎮化發展奠定了堅實基礎。
3黑龍江農墾區對園林專業人才的需求
3.1黑龍江農墾城鎮化對園林專業人才的需求
近年來，黑龍江農墾小城鎮建設已經初具規模，各個農場都需要建設城鎮綠化養護的專業隊伍。根據黑龍江省墾區2011—2014年人才需求計劃（見表1），2011—2014年墾區的園林相關人才有所增加。從園林專業相關需求方向看，主要需求園林綠化養護、園林規劃設計、城鎮規劃、林業、旅游、園區規劃管理等專業人才，其中園林綠化和養護需要的人數和旅游方向需要的人數增加較大。
3.2農墾農場對園林專業人才的需求
2012年暑期，園林專業教師組成調研小組行程6000km，對黑龍江農墾部分農場的小城鎮建設情況、園林綠化隊伍建設及人才需求情況進行調查。結果發現，有的農場小城鎮建設已經基本完成，如嫩江農場、鶴山農場、云山農場、八五七農場、七星農場、前進農場、洪河農場、紅旗嶺農場、八五二農場，這些農場園林綠化已經完成，急需建設一支高水平的綠化養護隊伍；一些農場小城鎮建設正在進行中，如尖山農場、大西江農場、海林農場、八五三農場、濃江農場、創新農場，一些住宅小區和農場公園、廣場及主干道附屬綠地都需要建設，他們也急需園林專業人才。未來幾年，海林農場將利用周邊旅游資源開發農業休閑旅游，七星農場擬建三江綠色米業和現代化大農業開展現代農業觀光旅游，八五三農場利用燕窩島景觀開展農墾文化旅游資源，這些農墾產業發展的新亮點都需要引進園林相關人才。另外，農場很重視農業園區建設，農業園區具有現代農業展示、科技示范、休閑觀光的功能，如尖山農場農業園區、鶴山農場的萬畝大豆田、七星農場的國家級農業園區、洪河農場的農機展示區等，這些平臺也需要園林專業相關人才。
4園林專業人才培養新模式
由上文分析可知，黑龍江農墾城鎮化建設中需要大量的園林專業人才。通過與黑龍江八一農墾大學2007級園林專業學生座談發現，基本沒有學生打算去農場就業，都希望留在城市發展。究其原因：一是學生對農場不了解———園林專業課程中沒有與墾區建設和發展相關的內容，園林專業實踐中沒有到墾區調研實踐，導致學生對墾區的了解少，有的學生想去墾區又有所猶豫，導致農場招不到合適的人才。二是園林專業課程設置、人才培養與墾區發展不對接———墾區城鎮化進程中以小城鎮建設為主，要兼顧考慮農業生產與居民生活的功能。同時墾區近年來建設各種科技園區、示范區及觀光農業區，需要的人才不僅要懂得園林規劃、設計、施工、養護管理，還要懂得一些農業栽培、宏觀管理的相關知識。一方面企業需要園林人才，一方面畢業生工作難找。為了推動學生到墾區就業，逐步實現園林專業人才培養與墾區園林專業人才需求的良性對接，提高大學生的就業能力，我們在園林專業人才培養方面進行了改革，提出了新的人才培養模式，即結合實際進行教學改革實踐，為黑龍江農墾城鎮化提供合格的園林專業人才。第一，進行課程體系調整，增加有關墾區小城鎮建設、新農村建設與規劃、農墾科技園區規劃與管理的相關課程，讓學生初步了解墾區的綠化建設。第二，調整實踐教學環節，組織學生到墾區進行實踐鍛煉，了解墾區的城鎮化進展。黑龍江八一農墾大學農學院已與墾區100多個農場建立聯系，先了解農場每年的人才需求計劃，然后根據農場需求情況，從園林2008級、2009級、2010級的學生中選派2～3名學生到農場實習。這種做法既使學生的工作能力得到提升，又使農場根據需要選留到合適的人才。截至目前，到農場就業的大學生2007級有1人、2008級有4人、2009級和2010級各有6人。第三，培養學生到墾區、到基層就業的意識和情感。以走下去（學生主動到墾區實踐鍛煉）、請進來（墾區的專家領導到學校報告、交流）的模式，培養學生到墾區、到基層發展的意識。第四，建立墾區城鎮化建設、新農村發展、人才需求與農墾大學園林專業教學實踐信息互動平臺。教師和學生積極參與墾區的城鎮化建設、園林施工養護的方案，鍛煉教師的專業素質，提高學生的就業能力，擴大學生的就業領域。園林專業教師積極參與農場園區規劃項目、居住區景觀規劃等社會服務，在這一過程中，增加了相互了解，學生得到了鍛煉。
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2、進行思想教育，促進進城農民在思想上市民化。農業文明的思想與現代城市文明的思想存在差異性。現代城市文明思想是經歷數百年工業文明進化演變而來的。因此，要讓進城農民思想上進城，放棄過去相對封閉、保守的思想而向多元、開放、競爭的思想轉化，職業教育可以發揮其作用。
3、進行生活教育，轉變進城農民的生活方式。研究表明，農民工和新居民的消費方式、休閑活動與市民的消費方式、休閑方式存在很大的區別。他們的休閑方式還是多以個體性的、家庭性的自由式娛樂活動為主，參加公眾性的、社區性的公共娛樂活動的人數比例明顯低于市民;不能很好地像市民一樣出入一些社區公共娛樂場所，進行休閑娛樂。對進城農民進行生活教育，幫助他們縮小與城市市民在生活上的差距，有利于消除人際壁壘。
4、開展公民教育，提高進城農民公民和法制意識。對進城農民開展民主與法制教育，進行社會主義主流價值觀和核心價值觀引導，幫助他們形成良好的政治權利意識和遵守社會規范的習慣，逐步消除自由散漫的農村生活習慣，提升進城農民自我公民義務意識和責任感。
5、開展科學文化教育，提高進城農民的科學文化素養。進城農民的科學文化素養和技能水平是制約農民在城市生活、就業、發展的重要因素。一些研究表明農民的科學文化素養與其城市生存和生活質量呈正相關。因此，職業教育在實施技能培訓的同時，還應當對進城農民開展科學文化教育，提高其理解現代文明的能力和使用現代生活用品、用具的能力。
6、實施農業技術教育，培養職業農民。中國農民要成為職業農民非常不容易，真正的職業農民比合格產業工人的要求還要高。因為新型職業農民除了是生產者之外，還是農業先進科技的應用者、農業生產的投資者、農業經營的決策者、農業生產市場與自然風險的承擔者。中央政策研究室的報告指出，培育新型職業農民要與農業職業教育專業化有機結合。發揮職業教育的作用，培養職業農民的有效途徑。
7、開展農村區域文化教育，培養農村文化人才。農村文化資源產業開發從內在意義上說制約著社會主義新農村的建設和發展，是我國文化產業的重要組成部分。職業教育在課程設置、師資配置、教學計劃制定、初、中、高級人才培養等方面具有豐富的資源，農村文化產業人才的培養需要職業教育關注和參與其中。
二、職業教育如何在新型城鎮化建設中發揮功能
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中指出，要“加快發展面向農村的職業教育，加強涉農專業建設，改革招生和教學模式，加大培養適應農業和農村發展需要的專業人才力度”，這些重要論述都顯示了黨和國家對農業與農民教育的重視，也為職業教育如何服務新型城鎮化建設指明了方向。
1、加強涉農專業建設，不斷提高服務農民培訓的能力。專業建設包含五個方面的內容：專業調研確定方向、制定專業建設方案做好頂層設計，課程建設確保培養方向，隊伍建設確保培養水平，場地建設確保人才質量。專業建設要在廣泛的調研基礎之上，結合區域經濟發展現在及規劃、結合培養對象自身的特點來制定專業建設計劃和建設方案。課程的設置要在國家教育部相關專業設置標準的基礎之上結合區域特色進行調整和完善，隊伍建設是專業建設的關鍵因素，同時，還要重視實訓、實驗場地建設。
2、實施課程改革，提高課程的針對性和實效性。無論是開展農民工技能培訓，還是開展職業農民培訓，或者進行公民及其他教育，都需要對課程進行改革。尤其是實施農村區域文化培訓，不同的區域有著不同的文化，不同的文化有其獨特性，這就要求職業院校對相關地區的文化進行研究，探索其規律和特色，研究如何將這些資源課程化。
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(三)以人為本開創和諧建設局面在推進城鎮化建設的進程中，必須面對的一個問題就是如何取得群眾的支持，盡可能減少建設中政府與群眾間的摩擦。因為太多的事例證明，在涉及土地征用、群眾投工投勞、城鎮管理等事情時，經常會造成干群關系的緊張，甚至是產生群眾與政府間的對抗，破壞社會和諧。有鑒如此，當地基層政府在正式開展相關建設前，就積極主動做好群眾動員工作，從群眾實際出發不斷調整具體方案，杜絕負面事件的發生。其具體做法是:一是以工作專班的形式，分組進村入戶對群眾開展宣傳工作。特別是對抱有疑慮的群眾，工作專班從將來旅游業發展所能帶來的經濟收入的提高、生活環境的改善、交通便利的提升等多方面做好解釋工作;二是通過群眾大會的形式進行政策宣傳。在集體性的會議上，與群眾面對面的就集鎮改造等相關事宜進行交流，解答他們的疑惑和要求;三是借助政府公示欄、宣傳標語、宣傳手冊、文藝活動等載體持續性地做好宣傳動員工作。通過這些細致工作的逐步開展，造就了當地良好的社會輿論環境，后續建設過程中極少發生群眾阻撓的事情。一般來說，普通群眾所期盼的發展與基層政府所推動的發展具有內在的一致性，而在實踐過程中經常發生干群沖突的根源在于相互之間理解問題的角度不同。從群眾的角度出發，需要的是合理的解釋和可預見的收益，以及生存與發展的保障和承諾。其中必然涉及到每個個體所需要解決的問題的差異性。而基層政府則是從較為宏觀的發展角度出發，大多只考慮整體性問題，以期快速達成目標。因此，即使發展的目標一致，但缺少兩種觀點之間的互相理解，摩擦與矛盾的隱患也就產生了。而作為較強勢的政府，如果不能做好解釋動員工作，以主觀的善意去強行開展工作，也無法取得好的社會效益，只會造成更多的社會問題，違背了建設的初衷。更深層來看，下谷鄉基層政府的做法體現了權力實施中對“人”的看重，即一切工作的開展圍繞每個具體的人來進行，充分考慮到群眾的利益、意愿和要求。而不是拋開具體的人去談論地方發展，這也是符合國家以人為本的發展理念。
(四)以民族文化提升城鎮文化品質在把下谷坪鄉未來的發展定位于旅游城鎮后，基層政府并沒有走上只注重物質和經濟發展，只注重GDP增長的粗放式發展道路，而是充分考慮到民族鄉具有深厚的文化底蘊這一實際情況，通過多種途徑促進文化建設，使傳統文化和民族文化伴隨城鎮的建設同步繁榮。在具體的實踐中，該鄉圍繞“堂戲”和“皮影戲”兩項省級非物質文化遺產的保護與發展，走出了一條以民間智慧為源泉，以學校教育為基點，以民族文化傳習為平臺，以公司運營為助力的文化創新與發展之路:一是突出當地民族文化愛好者在民族文化保護與發展過程中的主體地位。政府經常組織召開民族文化愛好者座談會，聽取他們的意見，在民族文化保護與發展策略上從不主觀和武斷地做決定。在調查期間，筆者參與了一次座談，目睹了新老兩代人就“堂戲”劇本應當專注傳統劇目還是應當不斷創新這一問題展開激烈的討論。雖然最終也沒能形成統一的意見，但能看出這些與傳統民族文化聯系最緊密的人在相關問題上確實具有真知灼見，特別是爭論中流露出的那份對民族文化的熱愛讓人敬佩。也正是通過這樣的途徑，這些最基層的民眾，近兩年來在政府的引導下，撰寫了少數民族文化書籍兩部，通過網絡報刊等形式發表多篇相關研究文章，使當地傳統文化具備了持續發展的根基。二是引導民族文化進校園，擴大民族文化在學生群體中的影響力。當地政府意識到如果要讓民族文化更具生命力，必須重視代際之間的傳承，因此結合民族鄉的實際，決定在該鄉民族學校開設專門的課程，每周設置2節課80分鐘的時間，通過自己編寫的鄉土教材在學生中宣傳和普及民族文化知識。為了更具體的展現當地民族文化特色，學校還在日常教學活動中，經常性地舉辦“堂戲、皮影戲進課堂”“巴山舞進校園”等活動。這一系列舉措，使當地青少年不斷加深對本民族傳統文化的了解，增強了他們對本民族的認同感和自豪感。三是走專業化的人才培養之路。為了使民族文化保護與發展具備合理的人才梯隊，該鄉于2010年完成了“堂戲”、“皮影戲”文化傳承大師的申報工作，確立了他們在傳承體系中的核心地位。緊接著，為了使文化傳承大師傳授其精湛技藝得到制度化的保障，該鄉制定了“堂戲”、“皮影戲”傳習實施方案，并成立“下谷堂戲、皮影戲文化傳習所”。以傳習所為平臺，聘請文化傳承大師收徒授課，所有學員一律免費，并由政府補貼生活費。還購置設備錄播授課過程，便于學員們仔細揣摩大師技藝，實現教學與訓練的統一。由此一來，專業有序的人才培養體系就較為完善的建立起來，傳承大師們也感覺自身的價值得以體現，而不僅僅是一個象征性的存在，學員們也少了后顧之憂，能夠潛心學習。四是以市場化運作推動民族文化發展。政府出臺政策，鼓勵和引導民間力量組建表演隊伍和文化公司，結合旅游業的發展把該鄉優秀傳統文化推向市場。目前已組織建起了兩支表演隊伍，在神農架主要景區長年進行傳統民族文化表演，擴大下谷鄉少數民族文化的影響力。另成了一家宏緣喜慶文化傳播公司，自組建以來，已演出100多場次，特別是在2011年春節舉辦的迎春篝火晚會，在神農架和相鄰恩施、巫山等地引起很大反響，在網絡上也受到網友們的高度關注。可以說下谷鄉民族文化發展的每一步都充分體現了當地政府新穎的工作思路和細致的工作態度。仔細研究，我們可以看到以當地旅游業發展為導向，從奠定民族文化發展的群眾基礎，到普及民族文化知識，再到挑選優秀人才進行專業培養，最后把專業人才推向市場，幾個環節環環相扣，很好的解決了在注重經濟增長的發展模式下如何促進文化發展的問題。更重要的是，通過這樣的方式，能夠使未來的城鎮更具文化內涵，也使得下谷鄉在旅游業發展的過程中，不僅能凸現自然風光的獨特性，更能體現民間文化的差異性，有利于增強對游客的吸引力。
(五)引導企業投資落戶增強城鎮發展動力城鎮化建設的關鍵問題在于解決好就業和增收問題，在啟動下谷土家族鄉集鎮改造之初，當地政府就著手準備解決未來人口集聚后就業問題。采取的策略是通過創造良好環境引導企業投資落戶，并為企業的持續發展提供全方位的保障。應當說，招商引資，吸引外來企業投資落戶是全國大多數地區都在進行的一項重要政府工作，下谷鄉的發展當然也離不開對外部力量的借用。當地政府在進行這項工作的時候，始終把坦誠相待作為基本理念，既要求企業不破壞生態環境，并有效解決當地群眾就業增收問題，又注重保護企業利益，不以虛假信息誘導投資者，使企業能夠持續發展。比如為了解決當地群眾種植中藥材、魔芋、茶葉等農產品的銷售問題，政府引進了一家農特產品加工公司，為了既方便群眾運輸產品，又不造成水土污染，對該公司的廠址就進行了反復研究。同時，政府組織農戶進行選擇性種植，放棄以往產量低、市場價格不高的部分農特產品，轉而有針對性地連片種植，形成幾個較有規模的產品。不僅使村民的收入有了明顯的增加，也保障了企業原材料供應。再比如2012年為了適應旅游業發展的需要，吸引外來投資興建了一座精品酒店。洽談時，政府就以詳細的發展數據為依據，充分論證了投資的可行性，解除投資者的擔憂。而且精品酒店的建成能夠提升當地的接待形象，并可提供數十個工作崗位，還能帶動周邊居民從事小商品銷售等相關商業活動。不以短期的所謂“政績”為目的，而是將一個地區的長遠發展放在工作首位，從群眾、投資者的角度考慮問題，使引進和培育的企業發揮的社會效益逐年增長，在當地創造了一個政府、企業、群眾三方多贏的局面。
(六)量力而行夯實持續發展根基所謂量力而行，是指在下谷土家族鄉發展過程中，基層政府雖然著眼于未來，卻是步步為營的去攻克困難，不采取超出地方政府財力承受能力的發展方式。因為從許多地方的發展事實來看，經常因不合實際的超前發展策略導致地方政府負債累累，從而嚴重影響到社會各項事業的均衡發展。或者是在不恰當的引導下，導致群眾急功近利，造成經濟損失。以該鄉太和山村為例，村內自然風光優美，但一直缺乏資金進行大規模開發。面對這種現狀，基層政府從神農架旅游發展全局出發，沒有簡單的把資源開發權利轉讓，而是積極與神旅集團進行溝通，并簽訂合作協議，擬定該集團對景區進行開發以前，每年向該村支付5萬元，用以加強自然景觀的保護，景區建成后按一定比例分享利潤。這一做法不僅使當地村民能在發展中獲得持續性的收益，而且大大改善了村集體的經濟狀況，夯實了發展根基。總而言之，該鄉無論是集鎮建設、特色民居改造還是其它工程的實施，都依據自身財力和所爭取資金的大小，以及村民的經濟基礎來按規劃執行，極少超出預算。使政府得以輕裝上陣，逐年落實發展規劃，完成城鎮發展從量變到質變的過程。群眾也能在力所能及的范圍內不斷改善自身的生活環境和質量，在看得見的成效刺激下，更加擁護政府決策，形成良好的社會氛圍。
二、民族地區城鎮化建設存在的問題及其應對策略
(一)加大上級政府持續性投入從下谷土家族鄉的城鎮化建設來看，即使如前文所述在具有戰略眼光基層政府的帶領下，在當地各族群眾的奮斗中取得了巨大成就，但從其整體水平來說還是處于較低狀態。2001年底，該鄉城鎮化水平為20．3%，到2010年城鎮化水平達到32．5%。10年來增長12個百分點，主要原因在于這一時期移民搬遷安置、城鎮改造規模擴大等。該鄉預計再經過10年的努力，使城鎮化水平在2020年能達到42%。要實現這個目標，我們認為還存在許多不可預見的困難。因為，城鎮規模受地理環境限制，難以擴張，要想容納下更多人口，必須解決包括水、電、公路、住房等在內的基礎設施建設問題。而這些工程中的任何一項，如果沒有上級財力的支持，單憑鄉鎮自己籌集資金，是很難妥善處理的。而且，從該鄉長遠規劃來說，要建成真正意義上的生態與民族文化旅游目的地，對處于以傳統農業為主轉向以旅游業為主的小鄉鎮來說，過渡時期財力的緊張使其沒有能力承擔景區開發、接待條件改善和提升等事項的前期投入。因此，必須在今后的發展中，爭取上級部門的持續性的財力投入，才能保障所有規劃得到落實。
(二)進一步加強生態環境保護優美的生態環境是該鄉生存與發展的命脈，雖然當地在這一問題上進行了大量的工作，基本杜絕了企業或是基礎設施建設造成的對環境大面積破壞。但由于人們傳統的生活習慣難以在一時改變，因此，由群眾日常生活所導致的對環境的破壞還是時有發生。比如向河道傾倒垃圾、生活污水直接排放，捕殺或捕撈野生動物，采伐野生植物等。對此，主要從兩方面著手解決:一是通過宣傳教育和制定更嚴格的規章制度進行控制，防止這些現象的發生，對于涉及違法的事件不能姑息遷就。特別是在人口集中的城鎮范圍內，要把保護環境的意識通過長期的宣傳教育和監督，使之內化進人們的思想觀念中，從而自覺維護;二是提供支持，幫助群眾改善人居環境。比如爭取農村污水處理項目資金，在集中連片居住區內建立綜合的污水處理設施。完善城鎮垃圾回收處理體系，便捷群眾集中放置垃圾并及時處理。
(三)健全少數民族干部選拔培養機制從該鄉未來發展來看，短時期內難以達到令人滿意的成效，需要人們長時期不懈的努力。現實存在的問題有:部分領導干部流動性較大，不利于展開持續性工作;當地人才流失嚴重，可能導致后續發展缺乏智力支持;當前社會環境復雜，離不開熟悉當地情況的基層干部協助解決各種可能出現的問題。加之少數民族干部具有其他民族干部代替不了的作用，少數民族干部在少數民族地區的建設中起著橋梁作用、保證作用、骨干作用、帶頭作用。他們是少數民族地區的領導力量、骨干力量。所以我們提出健全少數民族干部選拔培養機制這一觀點。具體方法是:出臺激勵政策，以優惠政策吸引人才進入。特別是鼓勵從本地走出去的大中專畢業生回鄉就業;其次，從基層挑選人才。以當地優秀民族青年為主要考察對象，并為其走上領導崗位提供機會。一般來說，這些人對家鄉感情深厚，而且熟悉鄉情，一旦成為領導干部，其對于本地區、本民族的發展所能發揮的影響力更大一些，有利于切實地促進當地的發展。只有這樣，才能建立起一支結構合理，能夠在當地長期堅持工作的人才隊伍，逐漸讓該鄉宏偉的發展藍圖一步步成為現實。
(四)加強與周邊地區的交流與合作前文介紹過該鄉與巴東縣旅游重鎮沿渡河、重慶巫山小三峽、神農頂、國家濕地公園大九湖等地區相鄰，處于這幾個旅游業發展較快地區的中心位置。但目前并沒有與這些地區形成良好的互動，其中心位置的特殊性和便利性沒有體現出來。旅游業發展上，大家各自為政，沒有形成合力去產生更大的影響力。因此，應當注意從政府層面上加強與周邊地區的聯系，可以建立一個互動機制，經常性地開展交流活動，從而促進區域性旅游資源的整合，便于為游客提供既豐富多彩又具備差異化的觀光游覽享受。當這種局面構建出來后，該鄉所具有的區位優勢才能轉化成促進當地發展的實際動力。
(五)城鎮化建設必須具有層次性下谷土家族鄉人口少，分布廣，如果要讓所有村民都享受便利的基礎設施，其投入十分巨大，成本過高。但要把人口集中，又面臨諸多問題。因此，根據全鄉11個自然村組的發展條件和該鄉社會經濟發展規劃，我們建議構建“一般鎮———中心村———基層村”的村莊集鎮體系。這樣可以循序漸進地推動城鎮化建設，緩解資金壓力，消化掉建設中產生的問題，讓建設成效能夠長久保持。
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在計劃經濟時代，我國形成了城鄉分割的戶籍制度，城市戶口與農村戶口代表著兩種不同的社會身份，享有不同的就業、社保、教育、醫療、住房等資源。通常而言，城市戶口有著較高的“含金量”，承載著較多的社會福利和教育資源，有著較多的就業機會和完善的社會保障；而廣大農民身處社會底層，就業機會少，收入水平低，教育醫療差。這種不合理的戶籍制度導致城鄉差距不斷拉大，影響了經濟社會可持續發展。
2.城鄉發展不均衡。
首先，城鄉收入差距拉大。由于農村發展滯后、生產效率低下，以及收入分配扭曲、公共資源配置不均衡，導致城鄉收入差距不斷拉大。據有關部門統計，2013年我國城鄉居民收入比為3.10，遠高于世界平均比值1.5。其次，城鄉生產力發展不均衡，城市以服務業、工業等為主，有著較高的產業附加值；農村以農業為主，現代化程度低，勞動生產率低。再次，城鄉人口素質差異大，農村人口多為小學及以下文化程度，受過大專以上教育的僅占1%；城市人口以高中、大專及以上文化程度的人口為主，受教育程度的差異直接導致了城鄉收入差異。最后，城鄉之間的公共資源配置差別很大，城市的教育、醫療、通訊、交通、文化等方面普遍高于農村，這種公共資源投入上的差異，導致了農村發展滯后。
3.農民主體地位缺失。
在城鄉二元結構體制下，城鄉居民 的地位不平等、待遇不一樣，農民的主體地位缺失，經濟、政治、文化等權利無法得到充分保障。例如，農民進城務工常面臨著醫保、子女教育、就業、社會保障等問題，使他們無法融入城市生活之中；由于農村土地產權主體不明、權限不清，農民無法合理支配和處置土地，在土地征用中農民無法得到合理補償；在農村集體事物管理中，農民的知情權、監督權、參與權等得不到保障，等等。
二、推進新型城鎮化建設和城鄉一體化的方法策略
1.積極推進戶籍制度改革。
城鄉二元的戶籍制度是城鄉發展不均衡的制度根源，要縮小城鄉差距就必須破除不合理的戶籍制度。首先，應逐步放寬農民進城落戶的限制，中小城鎮要取消農民工落戶的障礙，大城市應降低落戶標準，有秩序、有條件地引導農民工到城市落戶。其次，應減少捆綁在戶籍制度上的各種社會福利，推進基本公共服務均等化，解決農民工進城所面臨的子女教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生等一系列問題，使農民工享有與城市居民同樣的權益。
2.努力縮小城鄉收入差距。
應加大公共財政對農村和農業的支持力度，加強對農村基礎設施建設，穩步推進農業產業化、現代化進程。應積極推進農產品深加工，不斷延伸農業產業鏈，實現“產、供、銷”、“貿、工、農”相結合，提高農業生產力，提升農民的經濟收入。同時，應積極拓寬農民增收渠道，推進農民收入多元化。例如，可以引導農民外出務工，增加農民的工資性收入；引導農民發展家庭農場、合作社等，實現農業規模化經營，提升農民的收入水平。此外，應建立農民增收長效機制，實現農民收入的可持續發展。比如，應理順農產品價格機制，適時提高農產品價格，不斷縮小農產品價格的“剪刀差”；健全農業補貼機制，加大良種補貼、種糧補貼等補貼力度，為農民增收創造基礎。
3.保護農民的合法權益。
在城鄉二元結構的社會體制下，廣大農民面臨著戶籍身份、福利待遇、社會就業等諸多歧視，這使農民在政治、經濟、文化等方面處于弱勢地位。在新型城鎮化建設中，應逐步消除各種社會不平等，維護農民的合法權益。例如，應完善農村土地使用權登記制度，用法律明確農民的土地權利；應完善土地征用制度，提高土地征用補償標準，使農民在土地征用中獲得更多的收益。再如，應完善村民自治制度，充分保障廣大農民的知情權、選舉權、決策權、監督權等政治權利，讓農民管理農村事務。
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1.1.2環境質量持續改善，部分環境問題治理要加大力度（1）水環境逐步改善與優化。2007—2011年，廣西水環境質量不斷提高。2011年，廣西39條主要河流70個斷面水質符合《地表水環境質量標準》（GB3838—2002）的Ⅲ類標準，達到相應水環境功能目標要求，水質達標率為95.9%，比2007年的91.9%提高了4個百分點；近岸海域海水水質達一類、二類標準比重為81.8%，比2007年提高了19.3個百分點；海水環境功能區達標率88.6%，比2007年提高了3.18個百分點。（2）空氣質量不斷得到改善。2007—2011年，廣西城市環境空氣質量整體保持良好態勢。2011年，廣西14個設區市中，達到全國城市環境空氣質量目標要求（二級）的城市為13個，比2007年提高了2個。（3）生活污水垃圾處理提高。2007—2011年，廣西繼續推進城鎮生活污水和生活垃圾處理設施建設，污染防治不斷加強。2011年，廣西城市生活污水處理能力累計達256.5萬噸/日，比2007年的104.5萬噸/日提高了近1.5倍；污水集中處理率達52.99%，比2007年的14.96%提高了38.03個百分點；生活垃圾無害化處理能力為8241噸/日，比2007年的3880噸/日提高了1倍多；生活垃圾無害化處理率達到95.49%，比2007年的68.38%提高了27.11個百分點。（4）園林綠化水平持續上升。2007—2011年，廣西綠化建設不斷推進，城市綠化覆蓋不斷擴大。2011年，廣西綠化覆蓋面積為69697公頃，比2007年的60623公頃提高了14.97%；建成區綠化覆蓋率為37.40%，比2007年提高了5.3個百分點；園林綠地面積為64461公頃，比2007年提高了20.9%；人均公園綠地面積為11.02平方米，比2007年增加了28.74%。（5）多項生態建設指標欠佳。2011年，廣西建成區綠化覆蓋率為37.40%，比全國水平39.20%低了1.8%；人均公園綠地面積為11.02平方米，比全國水平低了6.61%；污水處理廠集中處理率為55.58%，比全國水平76.42%低了20.84%。（6）石漠化問題依舊較突出。廣西石漠化面積、潛在石漠化面積均處于全國前列。2011年，廣西石漠化土地面積為192.6萬公頃，占全國巖溶地區石漠化土地總面積的16.04%，位居全國第三（見圖6）；潛在石漠化面積為229.4萬公頃，占全國潛在石漠化面積的17.2%，位居全國第三。
1.2智能化建設不斷推進，“智慧”潛力有待挖掘
1.2.1信息化建設扎實推進，信息化發展步伐要加速2007—2011年，廣西信息基礎設施不斷完善，信息化水平不斷提高。2011年，廣西行政村基礎電信網絡覆蓋率達到99.4%，基本實現村村通電話和互聯網；移動電話用戶數為2532.7萬戶，比2007年的1370.94萬戶增長了84.747%；互聯網寬帶接入端口數590.2萬個，比2007年增長了近2倍；互聯網用戶數達到2042.3萬戶，比2007年增長了近12倍。城市信息化水平不斷提高，南寧、柳州等城市應急聯動系統達到國內先進水平，南寧市城市應急聯動中心獲“2011年中國應急管理信息化卓越成就獎”；農村信息化建設加快推進，90%的鄉鎮建立了農村信息服務站，“三農”信息服務平臺不斷完善。目前，廣西的社會信息化程度處于全國中等偏下水平，信息化程度與經濟發展速度極不均衡，需要加快信息化發展步伐。在政策服務及資金支持方面的力量較為薄弱，電話以及互聯網普及率低于全國平均水平。2011年廣西支持工業發展的財政扶持資金大多用在比較成熟和重點支持的產業，對新一代信息技術相關產業的投入較少。2011年廣西移動電話普及率為54.94部/百人，較全國同期水平的94.81部/百人低72.57%，互聯網普及率為29.4%，較全國同期水平的38.3%低8.9個百分點。
1.2.2信息技術已廣泛應用，相關產業亟待加快發展信息技術在廣西工業、商貿、銀行等經濟社會各領域近年來得到廣泛應用。一是工業企業。信息技術在規模以上工業企業的應用水平不斷提升，廣泛應用于研發設計、生產過程和關鍵工序控制、營銷物流等環節，中小企業信息化取得顯著進展，信息技術在重點工業行業的應用有效推動了節能減排和污染源監控。二是電子商務。電子商務應用取得良發展，電子支付和結算加快推廣，網絡信用環境有所改善，網上交易規模不斷擴大。廣西糖網的電子化交易量突破1億噸，廣西移動公司“甜蜜通”項目提升了糖料蔗生產、食糖生產、銷售及倉儲物流等環節的信息化水平，在全國移動電子商務領域具有示范意義。三是物流平臺。電子口岸實現無紙化大通關，鐵路、公路、航空、航運等信息化管理水平大幅提升，一批專業化的物流信息服務平臺投入應用。四是金融領域。金融領域信息技術應用成效顯著，銀行卡消費額占全社會消費品零售總額的15%以上。與全國其他發達省（區）市相比，廣西信息技術產業競爭力不強，產業總量占廣西生產總值比較小。2011年，廣西14個地級市中，百色市信息技術產業占地區生產總值比重、信息技術產業從業人員占城鎮從業人員比重均為最高，分別為2.59%、5.61%；柳州市信息技術產業從業人員占城鎮從業人員比重為2.25%，排在廣西第四位，但信息技術產業占地區生產總值比重偏低，僅為0.69%，排在廣西倒數第二位。
1.3城鎮發展關注以人為本，人文關懷需落到實處
1.3.1教育衛生事業不斷推進，資源配置水平需繼續提高（1）衛生資源總量顯著增加。2007—2011年，廣西醫療機構床位數、衛生技術人員數呈上升趨勢。2011年，醫療機構床位數為152039張，比2007年的105223張增加了44.49%；執業醫師和執業助理醫師數為73776人，比2007年增加了26.85%；注冊護士數為76505人，比2007年增加了47.97%；每千人口醫院、衛生院病床數為2.72張，比2007年增加了32.04%；每千人口衛生技術人員數為3.92人，比2007年增加了28.52%。（2）教育事業發展不斷推進。2011年，廣西學前教育規模持續擴大，每十萬人口學前教育在校生數位于全國前列，幼兒在園人數為3129人，比2007年的2169人增加了44.26%；廣西成為第一個通過國家“兩基”驗收的少數民族自治區，全面實現了城鄉免費義務教育；優質普通高中教育資源明顯增加，自治區示范性高中建成51所，總數達到115所；高等教育毛入學率達到19%，大專程度以上人口為275.12萬，大專程度以上人口比例為6.6%，比2007年提高1.96個百分點；新增博士學位授權一級學科點13個，實現了博士學位授權一級學科“零”突破。（3）衛生資源配置仍需優化。2011年，廣西每千人口衛生技術人員數、每千人口執業醫師和執業助理醫師數、每千人口注冊護士數、每千人口醫療衛生機構床位數均落后于全國平均水平。每千人口衛生技術人員數為3.80人，在全國31個省（區、市）中排名倒數第八；每千人口執業醫師和執業助理醫師數為1.38人，全國排名倒數第五；每千人口注冊護士數為1.43人，全國排名第21位；每千人口醫療機構床位數為2.83張，全國排名倒數第二。（4）教育發展水平有待提高。廣西教育發展基礎弱，義務教育鞏固率、高中階段教育毛入學率、高等教育毛入學率等重要指標與全國教育發展的平均水平差距較大，高等教育大眾化水平低。2011年，每十萬人口高等教育在校生人數為1688人，比全國水平的2253人低了25.07%；大專以上程度人口比例為6.6%，比全國水平10.06%低了3.46個百分點。廣西14個地級市中，南寧市大專以上程度人口比例最高，為12.65%；貴港市大專以上程度人口比例最低，為3.24%。
1.3.2居民生活水平持續改善，公共服務水平需不斷提升（1）城鎮就業規模不斷擴大。2011年，廣西城鎮新增就業53.29萬人，比2010年增加7.68萬人，增長16.84%；城鎮登記失業率為3.46%，比2007年下降了0.33個百分點，且低于全國平均水平4.1%。（2）居民生活水平繼續改變。2011年，廣西人均GDP為25326元，比2007年的12277元提高了1倍多；城鎮居民恩格爾系數為39.5%，比2007年的41.7%下降了2.2個百分點；城鎮居民人均住房建筑面積39平方米，比2007年的35.3平方米提高了10.48%。（3）社會保障體系逐步完善。2011年，廣西參加城鎮職工基本養老保險人數483.75萬，比2007年增加了48.64%；參加城鎮基本醫療保險的人數為981.32萬，比2007年增加了近2倍；參加失業保險的人數240.77萬，比2007年增加了7.6%；參加工傷保險的人數272.52萬，比2007年增加了49.39%；參加生育保險的人數243.77萬，比2007年增加了49.14%；全區109個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療試點工作，新型農村合作醫療參合率達到96.2%。（4）居民生活水平有待提高。2011年，廣西人均GDP為25326元，比全國水平的35181元低了28.01%；城鎮居民恩格爾系數為39.5%，比全國水平36.3%高了3.2個百分點。（5）各項設施建設亟待加強。廣西城鎮基礎設施和公共服務設施建設水平仍較低（除人均城市道路面積、人均用水量、垃圾無害化處理率外，多數指標未達全國平均水平），與未來發展的需要和城鎮居民的期望要求還有一定距離。
2廣西城鎮化建設規劃存在問題
2.1城鎮規劃科學性不夠，各類規劃缺乏銜接由于城鎮建設涉及很多內容，因此編制的規劃很多，包括總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、專項規劃及各部門的發展規劃。鑒于各項規劃的組織部門與編制部門不同，因此規劃側重點亦有差距，出現了各類規劃相互交叉、相互矛盾、銜接不到位的現象。另外，規劃的合理性也存在很多值得商榷和推敲的地方，比如不論城鎮大小都規劃大廣場、寬馬路，道路網一律都是方格網，并不考慮城鎮本身的特點，結果導致千城一面，城鎮特色漸漸喪失。
2.2規劃的權威性不夠突出，規劃修編較隨意城鎮規劃普遍存在權威性不足的現象，尤其在廣西這種相對欠發達的地區表現尤為明顯。最常見的現象就是一旦政府換屆，規劃就要重新修編一輪，對于規劃修編的必要性，并沒有進行充分的論證與評估。“領導一換，規劃重來”，規劃淪為政府凸顯政績的重要手段，有點偏離規劃原本真正的意義。同時，因為重大項目，或者是利益集團的需要，公園用地可以改變為商品房開發用地，工業用地可以調整為房地產用地。在香港和西方國家，規劃的權威性和法制性很強，規劃不能任意修改，規劃的修改必須經過嚴格的法定程序。規劃不只是政府意圖的體現，更是民眾意愿的表達，民眾充分參與規劃建設。在這一點上，中國與發達國家有較大的差距，而廣西與國內發達地區也存在較大的差距。
2.3城鎮規劃相對滯后，與城鎮建設步伐不符廣西的城鎮化進程近年來步伐加快，大、中、小城鎮發展迅速，城鎮規劃跟不上城鎮建設的步伐。城鎮建設過程中，規劃改了又改，馬路挖了又挖，城鎮建設呈現無序狀態，持續不斷地挖、拆、改、建。地下涉及天然氣、供水、供電、電訊、污水、路燈、道路指示燈、天網等專用管線道密布，任何一個部門的“修繕”、“維護”、“改造”和“搶修”，均會將一個好好的城市挖得個“百孔千瘡”，一場大雨洗刷，城市排泄設施功能癱瘓一覽無遺。一來是城鎮發展過快，導致各項配套設施跟不上，需要擴容更新；二來是城鎮規劃的滯后與不合理，缺乏前瞻性，對交通規劃及管線綜合規劃的功能把控不到位。
2.4規劃人員缺乏，管理效率與水平有待提高規劃管理部門由于受編制、機關規定等的制約，大中專規劃專業畢業生很難直接進入規劃管理部門，城市規劃專業人員數量嚴重不足，難以應對城鎮規劃建設的快速發展；規劃管理業務成倍增加，特別是部分管理人員年齡及知識結構老化，缺乏新知識，科班出身的各類專業人才尤其缺乏，直接制約了城鎮規劃管理水平的提高；地方政府對城鎮規劃的資金投入也相對不足，在城鎮規劃編修過程中，資金經常不到位，給城鎮規劃和管理增加了新的難度，大大降低了規劃編制和管理的效率。
2.5缺乏公眾參與城鎮規劃，使社會監督缺位城市規劃工作是一項政府職能，體現著城市發展趨向和公眾利益，影響著千家萬戶，必須將規劃工作置于公眾的監督之下。當下的規劃管理工作是封閉運行的，對規劃的社會效益、經濟效益的評價，并沒有形成一個順暢、有序的表達機制，公眾不了解規劃的內容，也沒有途徑進行監督。對規劃工作的一些失誤，公眾沒有糾正的渠道，只能通過復議、行政訴訟，而這些途徑往往都只對行政行為的合法性進行審查，而不對規劃的合理性進行審查，從而使公眾的利益得不到有效保護。
3廣西新型城鎮化建設規劃對策
3.1加強新型城鎮化發展建設體制創新
3.1.1提升新型城鎮化建設的規劃理念在廣西新型城鎮化建設規劃中，不僅關注城鎮物質空間形態有序、集約、健康發展，也要對城市文化、地方特色、居民生活質量、人文關懷等方面增加關注度。政府與市場相結合，政府為城市社會、經濟發展與環境保護和治理等提供鼓勵和引導政策，市場在相關指引下推動城鎮發展建設。規劃成為政府與市場銜接的平臺，在政府制定的政策和市場運作機制中起協調作用。
3.1.2推進新型城鎮化土地、戶籍改革在土地政策方面，嚴格執行《土地管理法》，嚴格征地用地審批手續，推行統一規劃、統一征地、統一出讓或劃撥、統一開發、統一管理的“五個統一”辦法，以有利于城鎮發展及農民向城鎮轉移為原則，健全土地管理制度，不僅要加強土地管理，也要保證城鎮建設的必需用地。積極開展土地整理，盤活現存量土地，制訂并落實土地年度利用計劃。在土地用途嚴格管制和土地有償使用的基礎上，劃分小城鎮的土地權屬關系，采取轉讓、出租、作價入股等方式，允許集中土地使用權進入小城鎮土地市場。在戶籍改革方面，加快落實放寬中小城市、小城鎮落戶條件政策，引導在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。以具有合法穩定住所為戶口遷移的基本條件，通過建立和完善土地、住房、社保、就業、教育、醫療保險、衛生服務保障體系，吸引農村居民到城鎮落戶；使進城落戶的農民在就業、住房、教育、社會保障、服兵役、撫恤優待等方面，享有與當地居民同等的權利。全面建立城鄉統一的戶口登記管理制度，降低農民進城入戶門檻，在全區范圍內逐步實行居住證制度。以北部灣經濟區為試點，通過系統的制度設計，放寬城鎮入戶條件，推動人口向北部灣聚集，使北部灣經濟區成為我國人口和經濟的重要集聚區。
3.1.3以新型城鎮化推動公共設施建設以集約、綠色、智能、低碳和人文等新型城鎮建設的目標要求，多方籌集資金，加大新型城鎮化建設的投入力度，改變城鎮公共服務設施建設明顯滯后的狀況。一是改革投融資體制，拓寬城市建設資金來源，放開市政公用市場，廣泛吸引社會投資，盤活城市存量資產。二是以人為本，圍繞人文城鎮建設要求，加快推動城鄉一體化和公共服務均等化；按照集約、智能、高效、綠色的要求統籌規劃和建設城鎮基礎設施和公共服務設施網絡，大力推動城鎮道路、供電、供水、供氣、學校、醫院和住宅等建設。推動城鎮生活垃圾分類收集和縣域生活垃圾“村收鎮運縣處理”試點；推動生活污水集中處理和城鄉垃圾一體化處理。
3.2實施新型城鎮化建設規劃多元模式
3.2.1城鎮規模結構的多元化堅持大中小城市和小城鎮協調發展，在大中小城市和小城鎮共同發展的過程中，各類城市發展的重點應有所不同。其中，大中城市以內涵發展為主，即圍繞新型城鎮特征和目標，提升城市發展質量，創造良好的城市發展環境；小城市和小城鎮則以外延發展與內涵發展并重，在擴張聚集人口的同時注重發展轉型，提升城鎮發展內涵。
3.2.2城鎮空間布局的多元化不斷提高城鎮化的質量，促進城鎮體系升級，致力于形成功能各異、層次分明、運轉高效的新型城鎮發展體系。堅持現代化、工業化與城鎮化“三化驅動”戰略，堅持區域協調發展戰略，大力推進城市組群發展，增強中心城市輻射帶動能力、做大做優中小城鎮，打造產業集聚和城市發展的示范地區。以南北欽防沿海城市群為沿海增長極，桂柳梧城市群為腹地增長極，玉林、貴港為兩城市群的延綿區和節點城市，增強城市群之間、各城市之間的經濟聯系，在廣西形成產業互補互動、功能分工明確、層次梯度明顯提升的新型城鎮化發展體系。
3.3開展新型城鎮化建設規劃試點工作
