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1.2影響行政服務中心人員荷載的主要因素

為了做好充分準備，在正式實施調研之前，筆者到現場與該行政服務中心的負責人、大廳的工作人員進行了座談、了解了歷史數據，并對現場的出入口進行了統計以便制定周密的調研方案。影響行政服務中心人員荷載的因素有:(1)行政服務中心的級別，由于具體工作被區縣或地市一級行政服務中心分擔，因此直轄市、省一級的行政服務中心，人員往往相對較小。(2)行政服務中心的工作范圍，具備出入境業務、工商業務時，人員荷載會激增，其他窗口的人流量則較低。(3)周期性特點較強。在1年中，春季(3月份)辦理出入境的人數、年底(11月份)工商稅務辦理的人數都會形成年高峰期;在一周中，由于各單位工作的安排，一般在周一、周五會形成周高峰期;在1天中，由于交通的因素，在上午10點半、下午2點左右會形成日高峰期。

1.3人員荷載調研方法

目前，雖然有一些可以用于人員調研的自動計數設備及軟件，但是由于行政服務中心建筑的特殊性，以及設備自身的缺陷，在調研中仍舊采用常規的方法進行。獲得建筑物人員荷載，可以采用兩種方法。調研時，為了提高調研的精度，同時采用了上述兩種方法進行。將整個調研團隊分成兩個小隊:一隊為固定崗位，設置在所有的出入口，包括首層的主出入口，以及其他各樓層的樓梯口、扶梯口、電梯口，每個人持兩個計數器分別清點進出人數，每隔5min記錄一次數據，關鍵位置設兩人計數，結果按照平均值處理;另一隊為流動崗，每半點、整點統一清點區內人數，人員密集的出入境區同時設置3～4人劃區統計，每次清點持續約5min。

2調研數據

2.1現場照片可見，各區域的人員荷載差別較大，一些區域摩肩接踵，而另一些區域則門可羅雀。

2.2人員荷載統計數據

為采用出入差值法、經過數據處理后，所獲得的政務服務中心全天累積進出人數的曲線。曲線清晰地展示了:大部分時間流出曲線略低于流入曲線，差值就是滯留于區域內的人員;流出曲線滯后于流入曲線達到穩定段，滯后的時間可看作人員的停留時間。注意，由于中午存在午休，需要關門、清場，因此曲線的中午段存在一個平臺期。

2.3人均占地面積

為分區域的人均占地面積對時間的波動曲線。3層出入境區域的人均占地面積值明顯低于其他區域，其換算出的人員荷載值或者人員密度值也將遠大于其他區域。另外，圖中可以看到上午自10點開始、下午自13點30分開始，各區域人數逐步達到峰值。

3調研結論

在以往的人員荷載調研中，往往以得出所研究對象的人員密度值作為調研的目標。但是通過調研結果可以發現，對于政務中心類建筑，人員的密度值大小并不能正確反映出其人員荷載的高低。來窗口辦事的人員，一般會選擇就近的區域等候辦理。等候區的大小，并非根據窗口的辦事人員多少劃定，而是根據行政服務中心公共大廳的建筑面積、布局情況確定。例如，某區級行政服務大廳，將發改委、園林局、住建委、規劃分局、城管局、環保局、國土分局、工商、臨時、消防等窗口設置在3層某房間內，其中等候區面積87m2、僅設置一排等候座椅，其密度能夠達到0.27人/m2(人均占地面積3.7m2)，但是本行政服務中心4層大廳面積達到404m2、密度僅0.097人/m2(人均占地面積10.4m2)。實際上，這兩個區級政務中心的這一區域設置的窗口類似，人員荷載均較低，但是由于其房間面積差了3.6倍，人員密度(人均占地面積)差了將近3倍。有鑒于此，應當尋找一個能夠客觀反映人員荷載的指標。鑒于各行政服務中心的面積條件有較大不同，因此該指標不應包括面積指標;來行政服務中心辦事的人，目標非常明確，均會在目標窗口附近等候，因此該指標應當體現窗口的吸引力。綜合上述考慮，筆者提出一個表征人員荷載的指標———窗口瞬時吸引人數，本項目各層、各區域的窗口瞬時吸引人數指標。在各種窗口類型中，出入境屬于吸引力特別強的窗口，因此將出入境區域單獨進行統計，在本行政服務中心里出入境區每個窗口的瞬時吸引人數達到23.6人;工商業務辦理窗口，也是屬于吸引力相對較強的窗口，也單獨進行了統計，其每個窗口的瞬時吸引人數達到4.8人;其他區域的窗口，則屬于吸引力較低的窗口，每個窗口的瞬時吸引人數從4.4～1.7人。

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一、教育，政府的公共服務事項

近年來，隨著我國貫徹落實科學發展觀、建設社會主義和諧社會的實踐，我國行政體制改革提出了建設服務型政府的目標。建設服務型政府，不僅強調了政府行政管理體制改革“以人為本”“執政為民”的本質定位，而且強調了轉變政府職能和工作方式的要求，把政府職能限定在經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等方面。正是在建設服務型政府、強化政府公共服務職能的改革實踐中，教育事業被視為政府向人民群眾承辦的公共服務事項，從而凸顯教育事業的公共服務屬性。

為什么建設服務型政府必須強化教育事業的公共服務性呢?因為服務型政府比起以往政府類型更加強調“在民”的本質定位，更加強調政府及官員與人民群眾之間的“仆一主”關系定位，更加強調政府及官員作為公共利益“服務者”的角色定位，更加強調政府及官員全心全意為人民服務的責任定位。目前，學術界關于服務型政府的基本看法是：服務型政府是堅持“以人為本”的人本政府；是堅持依法執政的法治政府；是接受人民監督和評判的透明政府；是實行“問責制”的責任政府；是堅持靈活、精簡、效率等原則的有效政府；等等。鑒于此，把教育事業當作政府為人民群眾提供公共服務的事項，自然是建設服務型政府的應有之義。

在歷史上，基于不同的政治經濟條件和文化歷史傳統，古今中外的政府有著各自特殊的職權、職責和職能定位，但是又普遍地具有社會統治、社會管理和社會服務等基本職能。統治職能是政府按照社會統治集團的理想和意志，建構政治共同體的制度和秩序的行為；管理職能是政府作為社會公共權力機構，對社會政治、經濟、文化等各項事業進行組織和管理的行為；服務職能是政府作為社會利益的代表者，向社會委托者提供各種利益報償的行為。從歷史上看，古代政府突出其統治職能，近代政府強調其管理職能，而當代政府則日益表現出強化服務職能的趨勢。我們認為，當代世界各國建設服務型政府的實踐；是當代政府公共服務取向改革的產物。

自從人類創立學校組織以來，教育事業就與政治、經濟、文化等社會生活之間建立了密切的社會聯系。同時，政府作為處理社會公共事務的機構，也歷史性地將教育事業作為自己的職責和職能事項，從而對教育事業施加影響和干預。眾所周知，教育事業是一項具有普遍影響和多種功能的社會事業，不僅具有促進個體學習、身心發展、就業謀生、社會交往、精神享受等個體功能，而且具有促進文化傳承、政治建設、經濟增長、人口優化、生態改善等社會功能。由于這一點，歷史上的政府總是從統治、管理、服務等職能需要出發，影響和干預教育事業的發展。與此同時，教育事業也往往被政府賦予統治、管理、服務等相關社會內涵及其屬性。

從歷史上看，古代政府屬于“統治型”政府，以發揮統治職能為主，所以古代教育表現出強烈的“政治統治”屬性。東西方古代教育大體上都如此。近代政府具有“管理型”特征，比較重視社會管理職能，所以近代教育也往往承載著“社會管理”的使命。義務教育就是近代國家為促進政治經濟文化建設而構建起來的新型教育制度。進入信息社會以來，世界各國熱衷于建設“福利型國家”和“服務型政府”等，追求政府的公共服務價值。與此同時，各國也競相構建終身教育體系和學習化社會，以向公眾提供學習和發展的公共服務。在當代，雖然教育事業仍具有統治和管理的社會屬性及特征，但是更鮮明地表現出公共服務的屬性及取向。

我國建設服務型政府，強調教育事業的公共服務屬性，這是符合當代世界以“服務”為取向的政府改革潮流的，同時也是符合當代世界“學習本位”的教育改革趨勢的。我國貫徹落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會，應當把教育視作向人民群眾提供的公共服務，以人為本，以民為本，辦好人民滿意的教育。“服務型教育”，這不僅是一個富有教育正義內涵的教育倫理命題，而且是一個富有社會正義內涵的政治倫理命題。教育的本質在于為學習者服務，這樣的教育必然是以人為本的。同時，教育的本質在于為所有的學習者服務，這樣的教育必然是以民為本的。以人為本的教育，以民為本的教育，這樣的教育必然是服務性的。服務性的教育，不僅需要教育理念的根本轉向，而且需要“服務型政府”的根本支持。總之。“服務型教育”是我國教育改革的新方向，需要在建設服務型政府的過程中不斷加以展開、闡發和深化。

二、服務，教育改革的價值取向

毫無疑問，服務型政府的建設，使教育事業凸顯了公共服務屬性。但是，我們不應忘記，教育在本質上就是一種服務，即為學習者學習服務。當然，這種服務不僅僅是經濟學上講的那種有使用價值的“勞務”，更重要的是基于某種道義而承擔的責任或義務。后者恰恰是教育“服務”的精神實質，也是服務型政府對教育服務的內在要求。為此，我們應當重申教育的服務本質，堅持教育的服務取向，以此引領教育事業的改革和發展。

不可否認，教育也屬于經濟學上所講的有使用價值的“勞務”。在經濟學上，一般將人類生產勞動成果概括為“產品”和“服務”兩種形式，服務是不以實物形式而以活動形式滿足他人或團體需要的勞務。從經濟學上分析，教育是教育者為學習者提供的、有益于他們學習和發展的一種勞務，在教育過程中，教育者付出了自己的腦力和體力，學習者則消費了教育者所提供的這種腦力和體力。另外，這種教育勞務既可以無償提供(如慈善捐助的學校)，也可以有償提供，即使后者也有直接的有償提供(如私立學校)和間接的有償提供(如公立學校)等情況。因此，教育也和其他文化、科研、商業等一起，被經濟學家統稱為服務業亦即第三產業。轉但是，我們也必須看到，教育又不僅僅是經濟學意義上的服務或勞務，它有著比商業服務更為特殊的關系及內容。簡言之，教育是基于社會正義、倫理原則和道德理想等，由教育者為學習者提供的學習服務。一般說來，服務關系有三種情況：一是服務的提供者與受益者以平等互惠的關系進行服務交易，市場經濟條件下的商業服務大抵歸于此類。二是服務的提供者利用自身的某種優勢地位，按照自己的目的和要求強制對象接受服務，這是傳統政治條件下的政府行為表現。三是服務的提供者基于某種文化、宗教、倫理等道義責任，向服務對象提供無償而合宜的幫助，這屬于慈善事業中的義務奉獻之類。顯而易見，教育在其根本性質上屬于第三種服務關系，即基于某種道義責任，無償而合宜地為學習者提供幫助。這是一種利他主義的教育關系，是教育人道主義精神的集中體現。

古往今來，人類教育曾經歷了不同的歷史形態，并且有著不同的民族形態。然而，教育之為教育就在于：它不是按照經濟邏輯或政治邏輯辦事，而是遵循社會道義邏輯開展的培養人的活動。這樣的教育自然假定“人是可教的”，亦即人性是有“善端”的，從而對每個學習者寄予充分的信任和希望。為此，要求教育者善待學習者，尊重學習者，理解學習者，鼓勵學習者，啟發學習者，引導學習者，成全學習者。教育過程就是“與人為善”的過程，就是“成人之美”的過程。這樣的教育觀勢必反對功利主義的教育服務觀，也勢必反對強制主義的教育服務觀，而主張利他主義的教育服務觀。不可否認，這樣的教育觀不免具有理想主義和浪漫主義色彩，但是彪炳人類教育史冊的不正是這種“烏托邦”精神和人道主義情懷嗎?

事實上，教育對于學習者只能是一種服務，教育不可能替代學習者的學習和發展。如果說教育的宗旨是培養人、成就人，那么教育就必須建立在學習者的自覺、自動、自主的基礎上。相對于學習者來說，教育只是一種外部因素，這種外因只有激發了學習者的內在動機和動力之后才能奏效。古希臘教育家亞里士多德曾把教育比作農耕或園藝，把教師比作農民或園丁，稱教育是一種合作的藝術。把教育者比作農夫或園丁，這不是對教育服務陸最好的詮釋嗎?把教育定義為學習服務，這絲毫不意味著教育是無足輕重的。恰恰相反，對于學習者來說，這種善意的、合作的服務性教育是不可或缺的，并且是彌足珍貴的。應當說，人的學習永遠需要充滿善意和愛心的教育服務，永遠需要富有智慧和創造的教育服務!

不可否認，由于種種原因，我們的教育太缺乏道義服務的內涵及其品質了!學校教育的行政化、產業化、科學化等種種傾向，已經和人們心目中的“真教育”漸行漸遠了。行政化使我們的教育不會尊重人，產業化使我們的教育失去理想，科學化使我們的教育缺少同情心。但是，我們不能忘記：學校，無論對于年輕的學習者還是對于提供學習服務的教育者來說，都永遠需要成為一塊充滿道義、責任、理想、神圣的精神家園。教育必須學會尊重人，必須學會幫助人，必須學會成就人，亦即必須真誠地為學習服務，這才是教育的天職和本份!值此我國建設服務型政府之際，我們大有必要倡導“服務型教育”，大有必要弘揚教育的道義服務精神。為學習服務，這才是我國教育改革的基本價值取向。

三、公益，教育服務的行動準則

以上我們分別從政府的公共服務職能和教育服務的道義性質兩方面分析了教育的服務性內涵，但是有必要進一步指出：教育服務不僅是社會道義性的，而且是社會公益性的。黨的十七大報告明確指出，要堅持教育公益性質，這就是說，發展教育事業必須堅持公益性原則。公益性是教育事業在社會利益和效益上最本質的表現，這就是說教育事業在本質上是超個人需求的，是超個人功利的，是超個人現實的。一部人類教育發展史就是如何以超個人功利方式發展教育事業的歷史。在當代條件下，隨著市場經濟的發展，個人功利意識不斷張揚，如何建設和發展這種公益性的教育事業，仍是一個重大的實踐課題。

說到教育公益性，不能不提到現代經濟學中的公共物品理論。這一理論對于解釋和說明教育的公益性是很有價值的。經濟學認為，教育勞動所提供的產品是一種服務，即為學習者提供的服務或勞務。這種服務具有經濟學上所講的“公共物品”屬性，如產品上的不可分割性、消費上的非競爭性、技術上的非排他性、效益上的外部經濟性等。當然，教育事業本身又是分門別類的，有許多層次、類型、形式等。如：基礎教育、職業教育、學術教育；或者科學教育、人文教育；或者理論教育、實用教育；等等。在這些教育類別中，有的接近于“純公共物品”，有的接近于“私人物品”。所以教育是一種具有公益性的“準公共物品”。應當指出，經濟學對教育公益性的實證性分析，對于理解教育公益性是很有幫助的。

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1.政府責任的概念界定

筆者經過查閱文獻發現，我國學界主要從政治學、法學、行政學、倫理學及經濟學等不同學科視角對政府責任進行了研究與探討。至今，學術界對政府責任并沒有統一的概念。具有代表性的主要觀點有：一是政府責任即是政府對自己的各種行為或者制度設計承擔相應的責任形式，并對政府的消極行為進行制約，該觀點把“政府責任”看作是是一種責任形勢，推崇“負責任的政府”，是責任政府的操作層面，是責任政府制度化的實現途徑和方式；二是政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、高效地實現公眾的合法需求和利益；三是把政府責任視為政府社會回應力，政府的義務和法律責任的整體概念。盡管不同的學科視角對政府責任進行了不同的論述，但從本質上看，政府責任均包含以下有兩層含義: 第一, 政府及其公務員所負有的職責, 第二, 政府及其公務員沒有履行職責而應承擔的不利后果。此外，學者們還對政府責任進行了分類，比較受到認可的主要有下面幾種觀點：一是羅姆瑞克(Romzek) 把政府責任分為四種: 即官僚責任、法律責任、政治責任和職業責任, 并認為前兩種責任強調嚴格的監督和較少的自由處置權, 后兩種責任則允許較大的自由裁量權[1]。在國內不同學者也從不同的角度對政府責任類別進行了論述：中國人民大學的張成福教授把政府責任分為五種即: 道德責任、政治責任、行政責任、訴訟責任和賠償責任[2]；華南師范大學政法學院講師張強把政府責任分為政治責任、官僚責任、公平責任和績效責任[3]。

2.政府責任缺失的表現及原因分析

好比一部機器會出現失靈一樣，政府責任也有缺失的現象，例如當下社會頻繁出現的食品安全事故，等均把政府責任缺失推上了輿論浪尖。筆者認為所謂政府責任缺失主要包括政府的不作為、作為不到位以及不當作為三種情況。深究原因主要有以下幾種：

2.1從文化視角上來看，傳統的“官本位”思想根深蒂固

長期以來的“君尊民卑，官貴民賤”導致政府責任意識不強。盡管后來我國政府進行了相應的改革，強調建立責任型政府和服務型政府，對這種觀念造成了一定的沖擊，但其心理積淀并未徹底消除，仍然在左右著我們的觀念和行動，尤其是一些政府官員思想上未能從“官本位”真正轉向“民本位”。正是傳統的“官本位”心理模式在作祟，一方面激發了人們的權利意識，促使人們對權力進行狂熱的追逐；另外一方面，卻淡化了行政主體的責任意識，使他們在行政執法過程中無限地擴大權力的內涵，縮小責任的內涵，遇到問責就會出現“臨時工”等替罪羔羊；同時，民眾的“奴性”心態也為政府失責奠定了群眾基礎，群眾監督難以發揮作用。

2.2我國政府責任缺失的關鍵原因是相應制度尚未完善

縱觀我國的現有制度中，很多都是用來約束和規范政府的管理對象，主要針對政府及其公務員的相對較少。實際上，政府及公務員握有公權，擁有公共資源的支配權，更有必要對其行為進行嚴格的規范與監督，杜絕腐敗和行政亂作為，損害公共的利益。但是由于制度的欠缺，政府失責的成本就大大降低，追究責任時難免遇到無法可循的尷尬局面，也讓一些思想不端正的公職人員利用制度漏洞，趁職務之便謀取個人利益而得逞。

2.3我國政府各職能部門間的職責劃分不清，職能出現混叉的現象

集團理論認為在一個集體內，集團收益是公共性的，集團中的每一個成員都能共同且均等地分享它，而不管他是否為之付出了成本。集團收益的這種性質促使集團的每個成員想“搭便車”而坐享其成，這就嚴重影響了集體的效率。當前，我國政府各職能部門間的職責劃分不清，職能出現混亂的現象，他們類似一個龐大的集體，也會面臨這種困境，從而導致責任行政的缺失。同時由于責任主體分散，所有行為個體都不同程度地負有責任，這樣制度對他們的約束力是比較有限的，其后果對個人的影響也相對較小。這種責任擴散心理容易使政府官員產生一種無所謂的態度，從而不能夠嚴格履行職責并承擔責任。其次，職能混亂給追究責任主體和確定責任限度時均帶來不便，可能出現法不責眾，或權責不對等的情況。很難舉到震懾后人的效果，如一些行政人員看到別人在不負責任的行為之后沒有受到嚴厲的懲罰和追究，因此也盲目效仿。

3.進一步落實政府責任的有效途徑

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隨著第二次工業革命的推進，資本主義世界進入了所謂壟斷資本主義時期，社會經濟發展取得了巨大成就，人們的物質生活水平有了極大的提高，而人們間的社會生產關系也隨之日趨復雜化，各種以前所不曾出現的社會矛盾開始涌現。在這種情況下，自由資本主義時期的公共行政理念受到了前所未有的挑戰。狄驥這樣論述道：“今天，作為某種復雜變革的一個結果，一方面歸因于知識進步，另一方面歸因于經濟與工業的發展，政府的事務已經超出提供司法、警察和戰爭防御的范圍，人們要求它履行各種各樣的職能”。并且，“隨著文明的發展，與公共需要相關的政府活動呈數量上升趨勢，而這樣所帶來的一個后果是公共服務的數量也在不斷增加”。[1]也就是說，公共行政已經不能再局限于秩序的維護領域，而必須將比此前更多的精力與關注投入到公共服務的提供方面。

政府所承擔的這種為公民提供公共服務的行政方式，就是服務行政。詳言之，服務行政是政府以維持人們生活、增進人民福利和促進社會運轉與發展為目的，直接或間接向公民提供公民個人與市場機制所不能自行提供的公共服務，保障公民基本生活的一種行政方式。

二、服務行政的性質

（一）作為恩賜的服務行政

在中國歷史上，政府從事賑濟災民、興修水利等事務是素有的傳統，各個朝代莫不如此。但對于老百姓來說，國家的公共服務是來自君主的額外恩賜，體現的是皇恩之浩蕩、圣上之仁慈，而并非國民份內所應得的，更說不上什么權利。

在德國，謀求人民福利和社會進步早在警察國時期即成了國家理念之一，但當時所謂的“福利國家”亦非人們的固有權利，而僅僅是作為者的君主的恩賜。[2]

在英國，政府的公共服務以歷史悠久的濟貧活動為典型。1601年，伊麗莎白女王頒布了《濟貧法》，規定全國普遍設立濟貧院。1834年，維多利亞女王頒布了新《濟貧法》，加強了對貧民的控制。從英國濟貧制度的歷史發展看，濟貧在性質上并非是政府的法律義務，接受救濟更不是貧困者的法律權利，相反，濟貧從一開始就帶有對貧困者的羞辱與懲戒性質，[3]即使政府在客觀上提供的幫助，也僅僅是政府對貧困者的恩賜。

總而言之，在二十世紀之前的大部分時間里，服務行政都是以政府（君主）的恩賜面目出現的事物，提供服務不是政府的法定義務，獲取服務也不是公民的法定權利。

（二）服務行政從恩賜到權利的發展

十九世紀后期，歐洲各國的經濟急劇發展，由政府提供更多的公共服務勢在必行。正是在這一時期以后，服務行政的性質發生了根本的改變，從政府的恩賜而成為公民的權利──提供公共服務成了政府必須履行的法定義務。

1871年通過的德意志帝國憲法序言明確將“促進德國人民的福利”作為國家的目的。此后，德意志帝國議會在1883—1889年間相繼通過了《健康保險計劃》、《工傷事故保險計劃》和《退休金保險計劃》三項社會保險立法，首開現代社會保障服務之先河。1919年《魏瑪憲法》規定，經濟生活之組織，應與公平之原則及人類生存維持之目的相適應。{③}這一時期服務行政的發展，最大特點也在于國家承擔的服務職責加大，性質發生了根本性變化。福斯多夫認為，“生存照顧應該視為一個獨立的概念，而與所謂的’濟助’并不相同，所謂的濟助，系指對陷于困境的人施予救濟。值得吾人注意的是生存照顧誠然可包括濟助，但生存照顧概念卻非導源于濟助”。[4]也就是說，“生存照顧”在性質上已迥然不同于過去的作為國家恩賜性質的“濟助”，而成為公民的權利。

在英國，Rowntree教授于1899年在調查約克城貧民狀況后，提出“貧窮文化”的理論，認為貧窮的原因不在于其個人或家庭，而在于社會，濟貧并非是一種施舍、慈善或恩惠，而是國家的責任，應當由政府來辦理濟貧工作。1908年，英國國會通過了《養老金法》，對70歲以上的老人實施免費養老金制；1911年頒布的《國民保險法》，規定工人患病、失業時可以獲得安全保障；1925年頒布的《地方政府法》，把社會救助和福利事業視為地方行政，由地方政府負責主持。這樣，作為服務行政重要內容的社會保障也從過去的政府恩賜性質而轉向公民的法定權利性質。[5]

服務行政由政府恩賜而向公民權利的轉變至今尚在進行之中。在美國，基于權利（right）與特權（privilege）的區分，當事人在社會保障領域的利益是否享有“權利”的待遇還是一個在變動中的問題，有時是作為權利而受正當法律程序保護，有時是作為特權而不能受到正當法律程序保護。如1966年法院以福利受領者沒有“權利”而駁回相關案件。[6]到1970年代以后，法院的態度有了改變，開始放棄“權利─特權”的區分，將某些原來屬于“特權”的利益承認為權利，例如工作和就業，社會福利等。[7]在1970年的Goldbergv.Kelly一案中，最高法院第一次提出政府通過制定法而賦予公民的社會福利是一種“財產”，應當受到正當法律程序的保護。{④}

三、服務行政的類型

（一）金錢、實物給付型服務與設施、組織提供型服務

根據服務的內容與方式，服務行政可分為以下兩種類型：第一類是金錢或實物給付型服務。這一類型的服務行政首先體現為服務主體向相對人提供一定的金錢與實物，如政府向符合最低生活保障條件的居民給付的生活保障金。此外，還可體現為免除相對人的一定義務，從而使相對人的財產得到消極增加，如根據《殘疾人保障法》的規定，國家對接受義務教育的殘疾學生免收學費。第二類是通過一定的設施、組織提供的服務。在這一類服務行政中，政府不是將一定數額的金錢或實物給付于相對人，而是先設立一定的組織或設施，進而通過該組織，或允許相對人使用、利用設施而提供服務。如政府通過建立學校、醫院、圖書館等設施，以及煤氣、自來水、公共交通系統等設施，為公民提供服務。[8]

（二）維持型服務與發展型服務

這是根據服務行政的層次標準進行的分類。維持型服務指該類服務的目的在于維持人們的基本生活，或者說，若離開這些服務，人們的生活將難以為繼。如電力、煤氣與自來水的提供，最低生活保障的給付，災區民眾的食品、衣物、住所救濟等都基于維持人們的基本生活，因而屬于維持型服務。發展型服務則是指人們基本生活得以維持的基礎上，為進一步提高民眾福利與生活水平而提供的服務，如提供圖書館、博物館以滿足人們的精神文化需要，提供體育館、休息設施以促進人們的身體健康與休閑娛樂等。

（三）收費服務與免費服務

這是根據服務行政是否直接向接受服務者收取費用進行的分類。收費服務指接受該服務的每一位公民，都須向服務提供者交納一定的費用，否則即不能得到這些服務。典型的收費服務如城市公共交通服務、供水、供電服務等等。免費服務則指公民在接受服務時并不需交納費用的服務，如城市道路的使用、接受政府的救濟、領取最低生活保障金、使用免費圖書館與博物館等等。服務行政的收費與否，并沒有一個依服務的性質而截然分開的界限，很多時候它取決于經濟發展水平與政府的政策，如博物館收費與否、城市公共交通收費與否、高速公路收費與否等等。當然，任何服務總是要耗費一定的財力，所謂的免費服務僅僅指其經費全部來自于公共資金，而不象收費服務那樣至少部分經費來自于使用者。

四、服務行政的范圍

漢斯·j·沃爾夫等人認為，行政的范圍受到人民的生活條件、國家權力和行政權力、被統治者的愿望、共同體和國家目的、科技的發展程度、行政的效率等因素的影響。[9]具體到服務行政的范圍，從該理論的首倡者福斯多夫開始，一直不曾有人作出過明確詳盡的論述。

誠然，生活于現代社會的人不可能僅依靠自己的力量有尊嚴地生存，而同時需要依賴他人、社會以及國家（政府）。但當市場經濟決定了個人、市場與政府都對個人的生存與發展承擔義務的時候，同樣作為外在的力量，政府應該在哪些范圍內向已經融入市場的個人提供服務？政府與市場各自的職能范圍如何確定？對此，法學本身是無能為力的，而經濟學中的公共產品理論則在一定意義上為我們提供了分析工具。

所謂公共產品，是指那些能夠同時提供給許多人享用，并且供給它的成本與享用它的效果，并不隨著享用人數規模的變化而變化的產品。與私人產品相比較，公共產品具有不可分割性、非競爭性和非排他性三大特征。[10]通常，公共產品一旦被生產出來，任何人都可以自由地進行消費，而不需要他人許可，從而出現了“搭便車”現象。與此同時，經濟學理論還證明，由作為公共機構而組織起來的政府提供私人產品，是缺乏效率的。這樣，行政的范圍似乎可從經濟的角度推出：政府應該并且只應該向公眾提供公共產品，而不需要也不應該涉足私人物品的生產。{⑤}

然而，公共產品理論只能一定程度上用以指導確定行政作用的范圍，而不能明確界定服務行政的范圍。首先，須由政府提供的公共產品并不都是服務性的，一些傳統的公共產品如國防的安全、治安的維護等等須運用行政權力通過秩序行政來完成，并不在服務行政范圍之內。其次，某些公共產品的提供，可能在結果上屬于服務行政，但在手段上卻屬于秩序行政。如建設一處水利設施屬于提供服務，但在手段上可能需要強制搬遷一些居民，又屬于秩序行政。再次，公共產品理論是與市場的提供能力緊密聯系在一起的，但一些政府必須提供的服務可能很難與市場聯系起來，卻又不得不由政府來提供。可見，盡管在一般意義上我們可以說，服務行政的范圍是政府提供的公共產品中除秩序行政以外的、滿足公民的生存與發展需要，尤其是物質方面需要的公共產品。但欲明確界定服務行政具體包括哪些內容，還需進一步的論證。

作為一種新型的行政方式，服務行政經歷了從無到有、從少到多、從不受重視到受到高度重視、從政府的額外職責到政府的重要職責甚至主要職責的歷程，目前尚處于發展過程之中。因此，考察服務行政的范圍，須考慮到以下因素：1、服務行政的范圍是不斷發展變化的；2、必須考慮到一定的時代背景中一項服務對公民的重要性；3、必須考慮市場的可滿足性；4、必須考慮對工商業自由的保護；{⑥}5、必須考慮人們生活水平的提高和國家的經濟發展程度，即服務行政的范圍應隨著人們生活水平的提高和市場環境的變化而擴展。

在上述考慮之下，可以認為，服務行政的范圍不是一成不變的，由于其內容繁多，分類繁雜，欲對其一一列舉，實際上也難以做到。目前來看，至少以下事項可納入服務行政的范圍：交通方面：市內公共交通、鐵路系統、公路系統等；基本生活設施方面：供水、供電、供氣系統等；衛生方面：基本醫療系統、疾病預防體系等；教育方面：各類大中小學校，幼兒教育、特殊教育、職業教育等；社會保障方面：最低生活保障、基本住房保障、養老院、福利院、救災賑災體系等；文化設施方面：公共圖書館、文化館、博物館等；生活環境方面：環衛設施、清掃隊等。但須注意的是，為推行經濟政策而從事競爭性行業的國有企業，不應屬于服務行政范圍。

五、服務行政的方式與途徑

（一）行政機關直接提供

由行政機關直接提供是指國家通過行政機關和人員，直接向公民提供相關服務。它以行政機關為服務的具體承擔者，人們接受服務時需要與行政機關打交道，感受到的是某一服務直接來自某一具體的行政機關。行政機關直接提供的公共服務往往是單方性的服務，主要是金錢或實物給付型服務。這是由這一類型的公共服務適宜由行政機關直接提供的特性所決定的，因為實物與金錢給付型服務形式較為簡單，由行政機關直接提供也不涉及相對于其它機構的效率問題，因而沒必要再經過其它環節。

（二）通過公共設施提供

通過公共設施提供服務指政府投資建造公共設施，公民則自由免費使用該公共設施。這一提供方式的特征是：首先，公共設施由政府直接投資建造，至于建造過程中如何發包、如何建造等等則在所不問。其次，公民對該公共設施的使用是免費的。再次，公民直接任意使用政府建造的公共設施，使用之時不須與任何主體打交道，既不須與行政機關打交道，也不須與管理該設施的組織打交道。公民在接受這一形式的服務時，由于其不經過任何環節，因而所感受到的僅僅是在直接利用國家已經提供的服務，而不會感覺得在接受某一具體機關或組織提供的服務。因此，這種形式的服務不同于行政機關直接提供的服務，也不同于政府通過其他主體間接提供的服務。

（三）通過公務法人提供

公務法人原是法國行政法上的概念，是國家或地方團體認為某種公務的管理需要一定程度的獨立性和靈活性，由行政機關直接管理不妥當時，為增加管理機構的自主能力而創設的一種法人。公務法人是公法上的機構，其設立和運行規則不受規范私法人的法律如公司法的規范，而有其獨特的規則。[11]

在中國，公務法人還不是一個法律上的概念，而僅僅是學理上的概念，學者們將履行公共管理職能的事業單位、社會團體定位為公務法人，認為公務法人與其使用者之間的關系不僅僅存在民事法律關系，也存在行政法律關系。公務法人與利用者、使用者發生行政性糾紛后，應通過行政訴訟途徑來解決。[12]

通過公務法人提供公共服務是服務行政的重要方式，如醫療服務、教育服務等都是通過公務法人提供的。在公務法人的意義上考慮服務行政的提供問題，就不能不考察我國的事業單位現象。1984年《關于國務院各部門直屬事業單位編制管理的試行方法（討論稿）》規定，“凡是為國家創造或改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動，不是以為國家積累資金為直接目的的單位，可定為事業單位”。隨著改革的深入與經濟的發展，事業單位性質與表現形態已經變得復雜，一些名義上的事業單位實際從事的是經營性事務，在性質和功能上已經向企業轉變，從名稱著眼，我們已經難以將事業單位和服務行政直接聯系起來。但若從“為國家創造或改善生產條件，從事為國民經濟、人民文化生活、增進社會福利等服務活動”這一要求著眼，事業單位與公務法人仍有著密切聯系。在這個意義上，我國公共服務中的很大一部分都是通過作為公務法人的事業單位提供的。

（四）通過公共企業提供

公共企業是以提供公共服務為目的的企業。它以服務公共利益為存立基礎，在設立、運營等方面遵循一定的公法規則，但總體而言，其在運行上卻按作為私法主體的企業的邏輯與規則進行運作，是企業與公共服務目標的結合。公共企業都由政府投資設立，有時由某一行政機關具體負責，但每一家公共企業在法律上都是獨立主體，而不從屬于特定的行政機關。通過公共企業提供公共服務是服務行政的重要方式之一，人們日常生活所必需的一些基本服務通常由公共企業提供的，如煤氣、電力、自來水都來自公共企業。

與一般的企業相比，公共企業往往在某一區域內實行壟斷，但同時也受到更為嚴格的管制，如價格上可能完全由政府定價，產品提供方式和標準上也受到嚴格控制。而與同為國家作為投資主體的競爭性國有企業相比，公共企業最大的特點在于以提供公共服務為直接目的，而后者則以營利為直接目的。與事業單位相比，公共企業的特點在于運行規則的不同，它在提供服務時，需要按企業的模式，出售產品并收取費用，而事業單位盡管也可能實行收費服務，但所收費用的標準卻不是象公共企業那樣直接取決于所提供的產品。

（五）通過特許由私法主體提供

服務行政是政府的職責，一般情況下，公共服務都由政府組織直接提供或通過公共性質的組織提供。但隨著社會經濟的發展，服務行政有時不再由國家或公共組織提供，而是通過國家特許的方式，由以營利為目的的私法主體在政府的規制下提供。比如政府通過BOT方式，由私人企業建立并在一定期間內經營高速公路。在通過私法主體提供公共服務的情況下，私法主體是完全以商業企業的身份，在法律規定和特許合同約定范圍內，按商業邏輯提供某一服務。事實上，從服務行政的過程來看，大部分公共服務都曾經在某一個或幾個階段是由私法主體負責的，如免費提供的公共設施在建造之時由某一私營企業承包等等。

【注釋】

[1][法]狄驥.公法的變遷[M].鄭戈.沈陽：遼海出版社，春風文藝出版社，1999.50-53.

[2]陳新民.行政法學總論[M].臺北：三民書局，1997.13.

[3][英]卡羅爾.哈洛，理查德.羅斯林.法律與行政[M].楊偉東等.北京：商務印書館，2004.55.

[4]陳新民.“服務行政”與“生存照顧”概念的原始面貌[A].陳新民：公法學札記[C].北京：中國政法大學出版社，2001.

[5]張守文.社會法論略[J].中外法學，1996，（6）.8-14.

[6]BernardSchwartz.AdministrativeLaw[M]，3rdedition.Boston：Little，BrownandCompany，1991.252.

[7]王錫鋅.正當法律程序與“最低限度的公正”——從行政程序角度的考察[J].法學評論，2002，（2）.23-29.

[8]劉井玉.行政公務研究[A].北京：中國政法大學碩士學位論文，2002.6.

[9][德]漢斯.j.沃爾夫，奧托.巴霍夫，羅爾夫.施托貝爾.行政法[M].高家偉.北京：商務印書館，2002.37.

[10]丁冰.現代西方經濟學[M].北京：中國經濟出版社，1995.23.

[11]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1988.49.

[12]馬懷德.公務法人問題研究[J]，中國法學，2002，（4）.40-47.

【參考文獻】

{①}“警察國家”是18世紀歐洲的一種國家形態，是由專制國家過渡到（法治）國家的中間階段。關于警察國家的進一步論述，可參見陳新民：《行政法學總論》，三民書局1997年修訂6版。

{②}有關這一時期的“福利國家”與二十世紀以來盛行的“福利國家”理念的區別，可參見［英］哈耶克：《自由秩序原理（下）》，鄧正來譯，三聯書店1997年版，第209頁。

{③}參見《魏瑪憲法》第151條。

{④}Goldbergv.Kelly，397U.S.254，262（1970）。

{⑤}當然，由于公共產品本身的多樣性及其它的一些因素的影響，也使得公共產品并不僅僅由政府提供，其它相關機構甚至私人在一定條件下也可提供公共產品。

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二、KIBS創新特性及在創新系統中的作用及功能

在知識經濟下，知識是最重要的生產要素之一，并逐漸取代了土地、資本、勞動力這些傳統的生產要素，成為經濟發展的主要動力。在創新系統中，知識流動及各主體之間的相互作用是創新過程的關鍵所在。KIBS具有知識生產和知識擴散的功能，在創新系統中扮演著重要的角色，而非一般的生產和消費部門。

（一）KIBS創新特征

KIBS創新是指發生在知識密集型服務業中的創新行為及活動，是KIBS與客戶利用各自的知識及技能，為完成一項以知識為基礎的創新任務而做出的一系列合作行為。知識密集型服務創新具有顯著的高客戶相關性，即KIBS與客戶之間是一種“共生”關系，創新服務質量的高低依賴于KIBS與客戶的交互作用。在創新中，客戶與KIBS之間的知識流動是雙向的：KIBS為客戶提供專業的服務，在交互中傳播現有的知識，同時通過客戶反饋也加強了KIBS本身的知識基礎，擴大了KIBS的知識存量，并可能引起新的交互作用。Strambach（2001）建立一個模型（見上圖），將KIBS知識過程分為明晰知識和緘默知識的獲取、知識的重新整合、知識向客戶企業的轉移與擴散三個階段，說明了KIBS與客戶間的這種知識流動及交互作用。[7](53-68)

（二）KIBS在創新系統中的角色

KIBS創新具有高客戶相關性，這不僅僅促使其本身必須具備高的創新性，以滿足客戶的需要，也使其有可能將創新性知識傳遞、擴散給客戶，即KIBS不僅僅具有知識生產的功能，也具有知識擴散的功能。具體而言，KIBS在創新過程中主要有三個角色：創新推動者（Facilitator）、創新轉移者（Carrier）及創新來源（Source）。[8]

1.創新來源（提供者）。KIBS在進行創新時是創新主角，KIBS為制造業或其他服務行業提供服務或知識，提供創新概念及思想，并與客戶企業緊密聯系共同完成創新。Hertog（2000）認為，KIBS作為知識及創新的合作生產者，是一種私人知識庫，即所謂的“第二知識庫（theSecondKnowledgeInfrastructure）”或“新知識庫”①。[9](491-528)如廣告商為客戶開發并組織實施一個新的廣告策略。2.創新推動者（合作者）。KIBS企業為客戶的創新提供支持服務，但創新本身不是來自KIBS，也不是由它從別的企業擴散到客戶企業。如管理咨詢公司協助客戶開發一種新的服務分銷渠道或引入一種新的會計制度，在這里，KIBS為客戶傳遞它們需要的知識或服務來支持創新。3.創新轉移者（購買者）。KIBS企業將現有的創新從一個企業或者一個行業傳播到另外一個行業或客戶企業，創新本身不是從KIBS產生的，KIBS只是一種中介。此時，KIBS也扮演著購買者角色，即KIBS從制造業或者其他服務行業購買知識、設備及資本品，但KIBS在購買后還承擔一個重任，即將該產品客戶化，適應客戶的需求。如KIBS企業為客戶引進及實施一個先進的、創新性的ERP軟件，并將該軟件客戶化。

可見，KIBS在創新系統中發揮作用的關鍵在于它的知識生產和知識擴散的功能，是創新系統的節點及橋梁，是創新系統中不可缺少的重要組成部分。KIBS在創新過程中扮演多種角色，發揮不同的作用，KIBS本身作為一個創新主體，在不斷進行內部創新的同時，也為創新系統中的其它主體提供了創新的平臺，對創新起到催化作用。

三、國家創新系統的國際化擴展——KIBS國際化的動因

在全球經濟一體化下，國家創新系統是一個開放式的、國際化的系統，國家創新績效取決于該國利用全球創新網絡及全球創新資源進行創新的能力，國家創新系統的國際化已成為促進創新能力提高的一個重要因素（Toivonen,2005）。[10]另外，對于發展中國家來說，由于自身創新系統的不完善及創新資源的缺乏，通過國際化獲取創新資源，提高本國創新系統競爭力就成為一個必然選擇及必要的途徑。國家創新系統的國際化發展，增強了作為創新系統重要組成部分的KIBS國際化發展的動力及壓力，主要體現為實現如下四個效應的需要：（一）國家創新系統邊界的國際擴張效應

Coase（1937）認為，企業的擴張與收縮在于交易成本的節約。[11](386-405)創新系統也存在由于交易成本節約而導致的邊界擴張與收縮。創新系統邊界的擴張表現為創新組織規模的擴大和創新行為的融合與協調兩個方面，前者是單一組織形式下的規模擴張，后者是對創新系統的改造。[12]創新系統革新的動力來源于知識在系統內流動的機制。信息通訊科技的發展及經濟全球化，使各國創新活動之間的互動與依賴日益加深，為了獲取更多、質量更高的創新資源，國家創新系統中的創新主體主動向外擴張，實現國際化發展。KIBS國際化一方面是實現本身規模經濟的需要，另外一方面降低了知識在創新網絡接點傳播的交易成本，使報酬遞增得以實現，并促進其他創新主體實現規模經濟與范圍經濟。同時，KIBS作為知識擴散的橋梁及中介，它的國際化有利于改造跨國創新組織結構，建立靈活的組織創新網絡，有效降低創新主體在國際化進程中由于規模擴大而帶來網絡接點之間連結不穩定的風險（規模擴大與風險加大之間存在“兩難”問題），實現創新系統質的擴張。（二）知識的放大效應及國際擴散效應

知識系統要么是網絡結構，要么是層級結構，而無論哪種結構，KIBS都起到非常重要的作用。在網絡結構中，KIBS加強了不同網絡接點之間的知識流動。在層級結構中，KIBS有利于知識沿著層級進行流動，如典型的專業會計服務就屬于這類。而創新系統競爭力的差異在于知識創造和擴散通過不同的中介和組織交互作用來進行。[13]隨著全球經濟一體化趨勢加快，各國國內市場日益與國際大市場融為一體，產業全球化以及企業生產、研究活動的國際化，使國際間的知識流動愈加強烈。由于KIBS具有知識生產性和擴散性并重的特征，KIBS在國際化發展中不斷吸取國外知識，并通過對知識的整合、加工，不斷進行知識創新，放大知識存量，提高了知識流動的質量，促進知識在創新主體之間的國際流動，在不同類別的知識網絡中傳遞，加強了國家創新系統知識生產子系統及知識擴散子系統功能，通過不同創新主體之間的有效聯結來提高學習和創造能力，使國家創新系統立足于國際創新前沿，利用國際創新系統的優勢，迅速提高創新能力。

（三）制造業、服務業創新子系統的國際互動效應

KIBS所具有知識生產及知識擴散功能，使傳統的創新系統發生了變化，服務業創新子系統與制造業創新子系統出現融合的現象，制造業與服務業的創新活動互相表現對方的特征。它們之間存在信息、知識及人才等要素的流動，并通過這些流動使兩者產生極強的互動作用，互相為對方的發展提供支持。制造業生產的國際化產生了對金融、會計和法律等服務的需求，為了滿足國內制造業國際化的需要，KIBS企業跟隨進入東道國提供服務。隨著服務水平的提高及在國外提供服務經驗的不斷豐富，KIBS企業有能力主動在國外尋找發展的機會，實現從跟隨戰略到主動尋求新市場的國際化戰略轉變。跨國制造業規模經濟的來源很大程度上來源于服務的能力而不是制造產品的能力，[14](45-56)在制造業國際化程度較高情況下，KIBS國際化是提高制造業國際競爭力的現實需要。

（四）國家創新網絡的國際綜合協同效應

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作者：毛瑞芳 單位：鄭州市科技中等專科學校計算機教研室

憑證變更管理模塊主要包括憑證的確定和變更、臺賬的確定和變更、懸帳的確定和變更等，負責到報刊目錄發生變更后，哪些數據庫必須隨之作相應的變更，同時也必須保證能查詢到變更以前的數據。訂單管理模塊主要負責訂單的錄入、變更、查詢和統計。當報刊目錄發生變更時，例如原計劃按月刊發行，后決定按半月刊發行，則訂單也必須改成半月刊發行并更改相應的數據，例如訂閱金額等。2目錄變更子系統的NTER模型ER模型是數據庫設計的圖形表示方法，非常適合概念性的數據庫設計。為了擴展ER模型的功能，以及滿足事態數據庫的要求，更突出時變屬性的時態性，也為了更好、更方便地表達及引用時態區間，提出了嵌套關系的時態實體-關系數據庫模型（NestTemporalEn-tity-RelationshipModel），簡稱NTER模型[3]。運用NTER模型，根據基于時態分析原則來分析目錄變更子系統中的客觀因素。例如，對于報刊目錄信息，將目錄信息中獨立于時間的屬性（即不受時間因素影響的屬性）置于“報刊目錄自然信息”關系中，將時變屬性（即受時間因素影響的屬性）置于“報刊目錄時變信息”關系中。在“報刊目錄信息”關系中，用嵌套關系來表示隨時間變化的各種信息，這樣能夠將各種信息統一歸類管理，即克服了冗余數據多的缺陷，也便于查詢。用NTER模型能夠很方便、直觀地描述時態數據庫的三維實體對象。

最常見的是“新的報刊目錄從2011年2月1日開始執行”的文字描述，其有效性與時間緊密相關，因此目錄變更策略是一種典型的結構化時態知識。結構化事態知識，是指結構比較明確的知識，這種知識有時態特征。例如，某一雜志從2011年4月1日由月刊改為半月刊，該變更從2011年2月1日開始執行，整訂價格由3.6元改為5.7元，則用標準表表示如表1：可以驗證，各報刊的整訂單價符合如下模型定義，可以用表來記錄。（式略）4時態數據庫的實現4.1時態數據庫模型和查詢語言選擇對于報刊目錄變更來說，不但要指明有效時間（起始有效時間，終止有效時間），還與事物時間有關，因此必須用雙時態數據庫（BitemporalDatabase）來實現。目前，時態信息技術仍處于研究和發展階段，人們從不同的觀點，提出了各種時態數據庫模型。最有影響的時態數據庫模型有13種，目前得到大多數人認同和應用的時態數據庫模型和查詢語言主要是基于雙時態概念數據模型BCDM（BitemporalConceptualDataMod-el）的TempSQL、TQule、TSQL2等，由于TSQL2實際上是時態數據庫模型、時態數據庫查詢語言的研究成果與SQL-92的結合，TSQL2是SQL3標準草案的一部分，所以它是當前最具代表性的時態數據庫查詢語言。而河南省郵政綜合服務平臺采用的數據庫是Oracle9i,與SQL-92完全兼容，并且報刊目錄變更子系統必須實現雙時態數據庫，所以設計時采用目前最流行也最成熟的TSQL2模型。在TSQL2中提出了三種描述能力相等的時態數據庫模型，即面向查詢和數據庫邏輯設計的雙時態概念數據模型（BitemporalConceptualDataModel）、面向存儲的表示數據模型（RepresentationalDataModel）以及面向演示的演示數據庫模型（PresentationDataModel）。這三種模型構成了類似DBMS的三層邏輯關系，即數據存儲、數據邏輯和數據表示分開。時態中間件位于傳統DBMS的前端，在對非時態數據進行操作時，它們沒有什么差別，但涉及時態數據的操作時，時態中間件就能使操作變得簡單明了。在實現嵌入式時態應用時，從邏輯上可以劃分為三個層次：（1）時態應用層此層是和用戶聯系的窗口，它提供了應用時態預處理的工具來定義時態數據視圖，編輯時態知識庫調用時態中間件服務，完成時態信息處理。（2）時態中間層提供基于Web的跨數據庫平臺的時態信息處理服務，包括時態查詢、時態推理等。（3）數據庫層實現在傳統的數據庫平臺上時態信息的表達。

由于理論功底和實踐經驗等方面的不足，還存在很多需要改進的地方，例如在怎樣提高數據庫時態管理能力方面考慮不夠。下一步需重點研究的主要方面有：（1）查詢優化數據庫系統的基本功能是對數據進行有效存儲、查詢和更新。數據庫系統如何按照用戶提出的特定查詢要求，有效、合理、快速和正確地將對應的數據查詢出來，關鍵技術就是索引技術，索引技術的優劣直接關系到查詢效率的高低。由于有效時間和事物時間的二元時間結構，給時態查詢帶來了許多困難，傳統的數據索引技術已經不能支持對時態信息的有效存取和查詢，研制適合于時態特性的索引機制是時態數據庫管理系統的一個重要方面。（2）存儲優化由于雙時態數據庫既可以進行回滾操作，對過去的事物時間點進行查詢，又可以對元組的時態屬性進行修改，以保存符合實際的時間屬性記錄，所以雙時態數據庫會帶來非常大的存儲開銷，合理有效的存儲設計是非常重要的。

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所謂服務型政府,是相對于管理型、權力型、命令型政府而言,它是在公民本位、社會本位理念指導下,在整個社會民主秩序的框架內,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。

服務型政府有兩個重要特征:一是政府只提供市場、企業和個人不能或不愿提供的公共物品和公共服務。眾所周知,現代經濟學普遍把產品分為公共物品和私人物品。公共物品(除政策、法規外)往往是投資規模大、投資周期長,對于企業而言,投資于公共物品無利可圖;對個人而言,則往往無力承擔。而公共物品所具有的非排他性特征,又使得人們容易產生搭便車的心理,即某人參與了公共物品的消費,卻不愿意支付或充分支付生產成本而依賴他人支付。這種搭便車的心理(以及避免被搭便車的心理)導致了集體的不理性:大家都不愿提供公共物品。這就決定了公共物品不可能由市場提供。經濟學上私人物品和公共物品的劃分方法很好地界定了服務行政的范圍:政府只應該向公眾提供公共物品,而不需要也不應該涉足私人物品的生產。私人物品完全可以由市場機制實現有效率的供給,政府沒有必要介入私人物品的生產。二是政府應當鼓勵公共服務市場化。雖然政府應當提供公共物品,但是政府決不可以壟斷公共物品的生產。即使事實上只有政府有能力提供的服務,也沒有理由因此而禁止私人企業去嘗試和尋求其他方法,也就是在不使用強制性權力的情況下提供這些商品和勞務的方法。人們完全有可能找到一些新的方法,使一種在過去不可能由那些愿意為之支付費用的人排他性獨享的服務成為一種可供交易的服務,進而使市場方法能夠在它此前無法適用的領域中得到適用。政府不得壟斷公共物品的供給意味著私人和私人企業可以進入這些領域,這些公共服務行業是面向市場開放的。因此,公共物品的供給應該向私人開放,與私人不愿意提供公共物品并不存在矛盾。作為服務型政府,不僅不可以壟斷公共物品的供給,而且應當鼓勵公共服務市場化,因為在存在競爭的情況下,服務行政的弊端會降至最低程度,并能和市場經濟體制的基本要求相兼容。

2創建服務型政府的必要性

2.1建設服務型政府是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀需要

服務型政府的根本任務就是按照社會主義市場經濟體制和法治社會的要求,提供良好的市場經濟發展環境。經過20多年的改革開放,中國社會主義市場經濟體制初步建立,但是傳統計劃經濟的影響仍然較為嚴重,舊體制下最困難的問題被積淀下來,轉型時期的特殊問題也已凸現。政府直接管理經濟、地方保護主義、部門與行業壟斷、假冒偽劣等問題仍然存在,這些既不符合WTO規則,也嚴重影響了整個市場經濟體系的規范發展。服務型政府,正是改變過去政府管理中不規范、不完善的地方,進一步轉變政府職能,將政府主要精力放在加強與改善宏觀經濟調控,規范市場、創造良好市場環境,提高公共服務水平和能力等方面;使政府管理符合市場經濟體制要求,推進我國社會主義市場經濟體制的完善。

2.2建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的

我們黨的宗旨是為最大多數人謀利益,這也是的一個基本觀點。貫徹“三個代表”的要求,本質在堅持執政為民。黨的一切工作,都以實現最廣大人民的根本利益為最高標準。我們黨致力于發展先進生產力和先進文化,正是為了不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活的需要,實現和維護最廣大人民的根本利益是堅持“三個代表”的最終落腳點。我們的政府是人民的政府,這就決定了政府所做的一切,必須是也只能是為人民服務、為人民謀利。

2.3建設服務型政府是各國政府改革的重要趨向

在席卷西方世界的政府再造之風中,特別是自20世紀90年代以來,西方各國的政府均以重塑服務型政府為其主要目標。1994年,英國政府進行了“政府信息服務”的實驗,1996年11月公布“GovernmentDirect”計劃,提出新形態的公共服務以符合未來社會的需求。美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上:服務美國公眾的標準”,主張建立顧客至上的政府。同年12月,美國政府信息技術服務小組提出的政府信息技術服務的遠景報告認為,改革政府不只是人事精簡、減少政府赤字的問題,更需要善于運用信息技術的力量徹底重塑政府對民眾的服務工作。還有新西蘭的“公共服務部門之改造”以及日本的“實現對國民提供高品質服務的行政”,都體現了政府改革的目標———構建服務型政府。改革開放以來,我國也在創建服務型政府方面做出了不懈努力,先后多次進行以轉變職能為重點的機構改革。

3創建服務型政府的路徑選擇

3.1建設高素質的公務員隊伍是建設服務型政府的關鍵

建設服務型政府,首先要建設一支高素質的公務員隊伍。所謂高素質的公務員隊伍,不僅是指公務員具有較高的業務素質,更是指公務員具有較高的政治素質和強烈的服務意識。培養公務員的服務意識,必須強化公務員的職業道德、責任意識、敬業精神,提高公務員的業務能力、服務本領。具體而言,要著重強調以下三點:一是主動性。國家公務員要有主動為公眾利益服務的熱情,善于發現問題、了解問題,會做調查研究,能夠以敏捷的反應能力去體察、了解社會客觀事物,并積極預防和解決問題。同時也意味著國家公務員能夠積極回應民眾的需求,為其提供高品質的服務。二是高效性。行政效率是達到行政目標的最重要手段。人民需要高效率的政府,希望政府簡化辦事程序,提高辦事效率,尋找完成行政工作最迅捷、最經濟的途徑和方法。三是公正性。行政機關的活動以及相關的制度對任何人都不偏不倚,一視同仁。因而國家公務員在理念上,要承認社會公民具有平等的權利。政府所提供的機會和福利盡可能地在社會成員之間公平分配。在具體的施政行為中,要有一種“非人格化”的依法精神。即不因親而優特,也不因疏而冷漠,既不因位高而特殊,也不因位低而歧視。消除個人的、非理性和感情的因素,維護社會公正與正義。3.2深化行政審批制度改革是建設服務型政府的重要舉措

根據行政審批制度改革的總體要求,在行政審批制度改革工作中要遵循五個原則。①合法原則。即設立和實施行政審批必須符合依法行政的要求,符合法定權限和法定程序,依據的有關法律、法規、規章必須公開。沒有規范性文件依據,而依部門內文件設立的審批事項一律取消。②合理原則。指設立和實施行政審批必須有利于社會主義市場經濟發展和社會全面進步,有利于政府實施有效管理。③效能原則。要求簡化程序,減少環節,方便群眾,強化服務,縮短時限,避免多頭、重復審批,提高效率,以較小的行政資源的投入,實現最佳的政府工作目標。④責任原則。按照“誰審批,誰負責”的原則,有行政審批權,就要對審批的事項負相應責任。行政審批機關不履行、不正確履行對許可對象的管理職責或者違法審批要追究責任,依照有關規定,給予有關責任人相應的紀律處分。⑤監督原則。即對行政審批機關行使審批權進行監督制約,保證合法、合理、公正地行使行政審批權,維護相對人的合法權益。相對人對審批提出異議,要做出書面答復,并告知有申請復議和提起行政訴訟的權利;審批機關要及時處理舉報、投訴,將處理結果通過適當方式回復舉報人、投訴人。“合法、合理、效能、責任、監督”五項原則是相互補充的有機整體,在實際運用中,不能割裂,片面強調其中一項或幾項。特別是要把握合法原則和合理原則的有機統一,即使是符合合法原則的審批事項,如果不符合合理原則,該項審批也應通過立法程序予以取消;雖然符合合理原則,但不符合合法原則,則應通過相應的立法程序,制定規范性的法律文件予以確定。

3.3建立行政服務中心是實現服務型政府目標的重要方式

行政服務中心就是將原政府職能部門的各項職能集中到一個大廳,面向服務對象統一提供對口服務。建立行政服務中心可以使公民不再需要分別找各部門科室,就在大廳內一次性解決問題,由跑多門變為進一門。與行政服務中心相配套的制度還有首問責任制和公開承諾制。首問責任制要求第一個受到咨詢的公務人員負首要責任。如所詢問事務屬于本窗口職責范圍則必須負責接待并為之辦理所有事務,若不屬于本窗口服務內容,則負責指點或幫助聯系相關部門人員接待,不得推諉搪塞。公開承諾制度堅持“公開、公正、公平”的原則,實行政務公開。行政服務中心的一切服務項目、辦事程序、服務時限及管理規章一律公布于眾,對服務質量和提供速度進行公開承諾并接受群眾監督。“一站式服務”、首問責任制與公開承諾制構成了行政服務中心的核心運轉機制,是行政服務中心這一新生事物的新意所在。建立行政服務中心是對傳統行政管理體制的變革和揚棄,是政府管理理念的一次改革和創新。行政服務中心通過將審批、審核事項集中辦理,實行“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一條龍服務”,通過“陽光下作業、規范化管理”的形式,公開所有辦事過程,使行政活動過程和行政權力的運用公開化、透明化,提高權力運行的透明度,為建立辦事高效、運轉協調、行為規范的服務型政府打下良好基礎。

3.4發展電子政務是實現服務型政府的重要手段。

電子政務的主要目標就是建立起以為公眾服務為導向的政府。發展電子政務屬于政治體制改革范疇,電子政務的實施過程,就是政府打破公共服務領域的壟斷,提高服務效率,更快捷、更直接和更廣泛地為社會服務、為公眾服務的過程。公眾由此可以獲得更多的公共信息資源,可以享受政府更具體、更個性化的服務。電子政務的公開性決定了上網的政府必須實行政務公開。首先是要求政府行為公開,無論是政府決策還是政府審批都不能實行暗箱操作,必須按照法定的程序進行,接受人民的監督。再就是要求政務信息公開,凡是法律規定需要向公眾公布的政務信息都必須上網,向公眾公開。

3.5推進公共服務社會化是實現服務型政府目標的有效途徑。

公共服務社會化主要是指將原來由政府承擔的一些公共服務職能,大量地轉移給非政府組織和私人部門,即從公共服務和公共產品完全由政府部門或國有企業提供轉變為政府利用社會的力量由社會自治或半自治組織以及私營企業向公眾提供公共服務和產品,一些私營部門、獨立機構,社會自治、半自治組織等社會組織都將成為公共物品及服務的提供者,為提供相同的公共物品和服務展開競爭。政府通過對社會力量的組織、利用和管理,實現公共管理和服務的社會化,以便在不增加政府規模和開支的情況下改善公共服務,提高行政效率。公共服務社會化可以使許多非政府機構加入到公共服務和產品的提供隊伍中來,這樣原先由政府承擔的很大一部分公共管理職能轉移出去,政府可以部分地甚至完全地從日常事務中解脫出來,專心于政策的制定和執行、市場經濟秩序的維護、基礎設施的建設,真正做到“掌舵,而不是劃槳”,為公眾提供更多,更優質的服務。這也是實現“小政府、大社會”的前提。

要實現公共服務社會化,政府必須廣泛采用授權或分權的方式,將社會服務與管理的權限通過參與或民主的方式下放給社會中的一些組織,授權并運用政策鼓勵社會中介組織、社區或私營機構承擔一些公共服務事業和產品。隨著社會結構的變遷,社會多元利益格局的形成,市民社會的成長,大力培育、發展和規范社會中介組織,推進公共服務社會化,建立社會自我管理機制,將成為政府社會管理模式改革的實踐取向之一,亦是建設服務型政府的重要環節。

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(2)程序正當服務｡政府提供公共服務包括具有強制性的管理服務,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密､個人隱私的之外,應當公開,注意聽取公民､法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序,依法保障相對人､利害關系人的知情權､參與權和救濟權｡

(3)權責統一服務｡政府依法履行經濟､社會和文化事務管理職責,要由法律､法規賦予其相應的執法手段｡政府違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一｡依法做到執法有保障､有權必有責､用權受監督､違法受追究､侵權須賠償｡

(4)誠實守信服務｡政府非因法定事由并經法定程序不得撤銷､變更已經生效的行政決定;因國家利益､公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償｡

(5)高效便民服務｡政府公共服務應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民､法人和其他組織｡

總之,政府要大力推進公共服務的法治化建設,要通過一系列的實體法和程序法的建構,為公共服務提供法制保障｡

2強制服務無償化

由于政府公共服務從性質上劃分屬于非排他性､非競爭性､非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性､不可選擇性與可選擇性､直接有償性與間接有償性等特點,其中具有強制性､不可選擇性､間接有償性特點的“公共服務”,屬于約束性的“公共服務”,其他的屬于交易性的“公共服務”｡約束性“公共服務”包括以強制力作后盾所開展的公共服務諸如國防､治安､社會穩定等服務,以及只有政府才能行使的服務諸如行政許可等｡

政府約束性或強制性的公共服務不能實行收費服務,或直接收費服務,而應該無償服務,政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障｡如果政府的強制性公共服務諸如公共治安､刑事案件偵破等服務,或者只有政府才能行使的服務諸如政府許可性蓋章､辦證等服務,都實行收費服務,或直接收費,或設一個特許公司間接收費等,就容易產生“權力產業化”､以權謀利甚至等嚴重問題｡

3服務有限市場化

政府公共服務市場化是在公共部門中引入市場機制,要通過招投標､合同承包､特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務,要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求,從而達到降低成本､提高效率的目的｡但是政府公共服務市場化是有限的｡因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候｡

我們認為,政府公共服務中具有“非強制性､可選擇性”､可替代性的公共服務,就可以采取市場化,例如垃圾回收､衛生清掃､部分社會保障等服務｡但是具有強制性､不可選擇性,不可替代性的公共服務,則應由政府提供,不能實行市場化,例如國防､外交､公共治安等服務｡因此,政府公共服務市場化的類型和程度,要根據政府公共服務的具體性質和類別進行選擇｡

公共服務市場化的方式有以下幾種:

(1)合同承包｡政府通過合同形式將政府公共服務某些服務的部分或全部承包給非政府組織､第三部門､國有企業或私營企業,由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務,政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據承包服務項目的實際成本測算服務收費標準,給予承包單位按標準進行收費服務｡由于政府發包項目是一定的,而承包單位數量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權,就必須降低成本,同時提高服務質量,最終政府公共服務效率和質量都會提高｡

(2)特許經營｡特許經營是一種特殊形式的契約承租形式｡特許經營的范圍一般界定在自然行業,涉及國家安全利益､人民生命財產安全等行業,政府通過對經營者的資質､條件等進行規定,確保經營服務的水平和質量｡特許經營公共服務可以進行收費,但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經營收費服務標準,只有這樣才符合政府特許經營公共服務的本質要求｡政府切忌與特許單位同流合污,把消費者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質,也背離了特許經營項目具有基本公共服務的特征｡一般認為,適合于特許經營的服務項目有電力､天然氣､自來水､污水處理､廢物轉化為能源的裝置､電信服務､港口､飛機場､道路､橋梁以及城市公共交通等｡

(3)憑單制｡

憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼｡對某些具有公共服務性質同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務,政府不直接進行生產和公共服務,而由私營部門或第三部門進行生產和服務,政府根據公共服務責任和要求向服務對象提供可以自由使用的“服務”,即政府部門發放一種“服務券”,消費者持“服務券”到特定市場進行自由消費｡如政府發放教育券,補貼給特定的消費群體,他們再拿這些“教育券”到公立學校或私立學校購買所需要的特定教育公共服務｡

(4)參照競爭式｡

當直接競爭或來自替代品生產者的競爭不起作用時,通過與其他地區的同行業的業績進行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務,為什么別人服務很好,我們做得不好,這就體現一種競爭｡以城市自來水行業為例,因為各個自來水公司經營范圍通常都局限在特定的地理區域,局部壟斷依然存在｡參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當利益｡

(5)內部競爭制｡

政府公共服務中,有一些自然壟斷行業無法引入行業系統外的力量與其競爭,或者引入行業系統外的力量可能導致不效率,因此應該在其行業系統內部放松規制,引入競爭,通過行業內部競爭,提高公共服務的質量､效率和水平｡例如,我國政府對民航運輸業實行一定的競爭機制,使政府航空公共服務機制由政府壟斷向市場競爭轉變,民航運輸業的效率得到了大大的提高｡

4服務部分社會化

服務的社會化,是以社會需求為導向,調動社會力量,鼓勵各種社會民間組織參與興辦公益事業,提供社會公共服務｡服務社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務,因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務,或代替政府等其他組織完成公共服務,所以,公共服務社會化只能是部分社會化,即根據不同公共服務項目的性質和特點,建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局,實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化｡如高等教育､科學研究､圖書出版等公益性很強的公共服務,公共部門､私營部門和社會力量同時“經營”,政府重點辦好一些重點大學､基礎科研､重點圖書館和出版社,除此之外,由社會力量和私人組織根據市場需求投資經辦,政府給予政策扶持和引導,對其服務質量和水平進行監督評估｡

參考文獻

[1].全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面[M].文選(第三卷),北京:人民出版社,2006.

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（三）信息共享不通暢行政中事務絕大多數都需要填寫核實辦事人員的一些信息，這些信息分散在不同的管理系統中，相互之間難以共享。不僅師生無法掌握個人的全部信息，單個行政人員也無法掌握一個師生的全部信息。辦理事務是師生需要一次次的重復填寫各類信息，行政人員需要從各方信息來源一次次的核實這些信息。帶來很多不必要的重復勞務，不僅效率低下，而且感覺很差。

（四）“雙肩挑”領導事務繁忙院系的行政領導大多數是“雙肩挑”干部，同時擔任領導職務與承擔教學科研任務，并且大多數是學術帶頭人，學術事務十分繁忙，經常需要參加各類會議以及學術交流，頻繁出差，又需要保證個人教學科研的時間，因此基本上難以實現坐班的要求。而師生辦理的多數事務，都需要經相關領導的審批意見，遇到領導不在的時段，為了一個簽名，師生短則等待數小時，長則需要幾天。不僅師生覺得事情難辦，院系領導也認為很多可以省去的管理職責占用了太多的個人精力。

（五）假期行政工作安排高校行政另一個特殊的問題是在社會各項工作正常運轉時有寒暑假時間，期間各項行政工作陷于停滯或者以極低效運行。而對師生來說，雖然假期時高校教學工作是停止運轉的，但科研、實習、社會服務等并沒有停止，以及其它一些師生的個人事務需要用到單位材料或加以明證的。而行政人員的假期輪班，并不按工作流程進行安排，加上行政人員的各自分工不交融，因此正常時間可能很快就完成的幾項工作流程，放到假期可能就需要幾周不一定能做完，遇到緊急的事務，即使行政人員愿意加班也不一定能做成。

（六）行政人員素質參差不齊高校行政人員的來源復雜，除了進幾年開始的事業單位通過考試競聘上崗的人員，平均素質相對統一，之前的人員有各種來源，素質參差不齊，加上沒有淘汰機制，高校里面行政工作壓力不大，多數行政人員學習動力不強，業務水平靠慢慢積累經驗提升，而近些年新技術發展迅速，各類改革政策也推出頻繁，更是拉開了個行政人員的個人能力和業務水平，同樣的事不同的人辦差別太大。

（七）與師生之間溝通太少，缺乏互相理解高校師生與行政人員，同屬于一個大集體，但工作時間、考核、待遇、職業前景等都有較大差異，互相換位思考較為困難。高校的師生是思想特別活躍的一個群體，對僵化的行政工作批判很多，而學校職能部門制定的教師的各種激烈的聘崗和晉升制度，讓教師對行政人員的意見也時有爆發。而有部分行政人員沒有經歷過大學生活，也難以體諒學生的焦慮和思考。一邊是去行政化、教授治校的呼聲，一邊是教師不懂管理、不顧全局的評論。溝通越少，對立越多，使得一線的院系行政工作更加困難。

二、院系行政工作轉型的建議

行政工作的問題很多人都看得很清楚，在國家整體的改革大潮下，高校行政工作也已經在逐步推行者一些改革嘗試。以下是對于院系基層行政工作轉型一些比較粗淺的思考。

（一）面向大學理念樹立工作目標院系行政工作要跳出復雜的政策制度和工作流程的框架樹立工作目標，有沒有做好工作不是說遵守了多少制度和流程，而是究竟對學校的理念是否有幫助，是否對學生的培養、教師的研究提供了正面的作用，是不是有利于自己學院與學校的發展。當然，理念與目標不是基層行政人員所提出來的，但基層的行政工作中需要有這樣的理念和目標。

（二）擴大院系行政權限，轉審批為備案自下放是近些年老生常談的話題，這不是院系行政層面能決定的事情，但也是十分迫切需要的事情。要給與院系行政辦公室直接利用學校資源、使用學校材料、調用學校職能部門的權限，只要不是影響學校全局的事務，原來掌握在學校職能部門手中的權限盡可能的放到一線的院系行政機構手中。未曾行使否決權的審批全部取消，改成由院系行政機構直接完成，由學校職能部門備案，完成過程中有困難的，由學校部門提供幫助和建議。學校所有可以重復利用的資源，院系可以直接使用，報學校職能部門備案，發生沖突再進行協調。對于師生來說，這樣可以極大減輕辦事的復雜性。

（三）按工作對象而不是按職能劃分辦公室，并加強輪崗院系的內設機構，一般都按職能進行劃分，并且對應學校的各個職能部門。而大多數事務都帶有綜合性，師生辦事時需要進過多個部門的流程，或者要分清楚不同的事情要找不同的部門和人員，這樣就要求師生必須要清楚每一個具體事務的分管部門與流程。而服務型行政一個顯要的要求就是要面向用戶的需求，因此從院系三大工作對象可以講內設的辦公室改成教師服務辦公室、學生服務辦公室、對外服務辦公室等。分別處理教師、學生、外部機構人員涉及到的所有事務，再加上一個負責綜合協調的崗位。這樣師生需要辦理任何事情都只需要找到一個人就可以，這樣可以縮減很大一部分工作流程，減輕行政事務帶給師生的負擔。在減少外部工作流程的同時，對于相對復雜的事務，增強內部工作流轉，通過行政人員之間的互相交流和合作進行分解，這樣即使對于少部分事務會降低效率，但是帶給師生的感受卻完全不同，對于事務內部事項不需要懂太多，只要找到一個部門的一個人，事情就可以完結。在此基礎上加強行政人員的內部輪崗，服務對象從教師到學生到外部人員輪換過后，每個行政人員都可以基本掌握院系行政中主要的服務事務，成為一個多面手。

（四）梳理服務型事務、執行性事務、主動型事務，精簡不必要的事務于此同時，院系行政機構還需要對具體事務進行分類，將面向師生進行服務的事務與執行政策對師生有限制的事務以及需要主動完成的機構內部事務進行區分，結合校級機構的職能改革，盡量精簡不必要的內部事務以及對師生帶有管制的事務，并且編制相應的學生指南、教師指南等材料簡潔明了的讓師生了解哪些事是他們必須要做的，哪些事是行政人員為他們辦理的，并進行公開和及時的更新。凸顯出服務型事務的主要地位，也可以強化師生的主人翁精神，增強對院系發展的責任感。現在有一些教師往往搞自己的科研，只追求個人的發展，而公共事務和自己無關，公共事務是院系領導的事情，只要不影響到自己的利益就漠不關心。而即使真的要實現教授治校，也需要培養出教授們對公共事務的熱情和奉獻精神。

（五）明確責任的基礎上增加職員的權限，在合理考核上加強職員的工作重疊在擴大院系行政權限之后，一旦行政人員要獨立去解決師生的全部事務，就需要他對全部涉及到的事務都有相應的權限，而現代的很多行政權限，體現出來的是形形的管理系統的用戶權限，為了保證管理系統的穩定與安全，院系行政人員的權限一般都是最低的。此外行政等級也帶來一些權限的分類，什么等級的職務有什么樣的權限。要真的實行服務化行政，還需要打破這種權限管理，給一線的直接經辦人員最大的權限，并由他們承擔起相應的責任。對于大多數日常的服務性事務來說，由什么層級的人來做決定并不具有太大的不同，也不會帶來很大的危害。只要一線經辦人員具有責任感，因為他們對具體事務和情況了解的最多，從能力上來說，是最適合做出判斷和決定的人選。只要明確責任，合理考核，大多數形式上需要領導和上級部門處理的事務都可以直接由一線人員直接完成，沒有把握的只要給一線人員相應的請教渠道即可。同時淡化職能分工，加強業務重疊，院系層面行政人員本來就少，如此不僅可以提高工作效率，激發一線人員的積極性，減輕他們的純粹當操作員的感覺；也可以減輕院系領導對日常管理事務需要投入的精力，使他們有更多精力投入到學科發展、學生培養等宏觀決策中去；同時也可以減少工作流程和環節，消除很多推諉事務的借口，提高師生對行政工作的評價。

（六）建立師生信息檔案，互通共享，統一信息來源，增加渠道既有的管理體制使每個職能部門或行政人員掌握著師生們的部分信息，導致很多事務需要不同程度的配合，統一信息與檔案數據是一個減少此類問題的方向。最好是由學校層面來建立數據中心，所有涉及到師生個人的數據及信息，都歸類到個人信息檔案中，這樣不僅不同的部門可以批量的讀取全體師生的同一類信息形成數據，師生個人也可以查閱自己個人的全部信息，并可以有選擇的向外公開，有變動時也可以及時的進行修改，還可以通過技術手段，通過部分數據授權的方式，對很多事務進行委托代辦。行政人員在為師生辦理事務時也可以方便的調取信息檔案，極大的節省審核環節與時間。唯一需要注意的是加強信息安全的防范，避免因為太過全面的個人信息的泄露帶來其他的隱患。

（七）建立聯系人制度與緊急事項通道，利用新技術增加與師生的溝通渠道中國的特殊文化，致使很多事情熟悉的人辦理還是不熟悉的人辦理會有差異。現在普遍開花的定點聯系體系是一個很明顯的體現。從院系行政工作來說，這也是一個很好的推行服務行政的一個切入點。一個院系的行政人員不多，師生也不算多，建立聯系人制度，每名行政人員分別聯系十幾位教師、百多位學生，然后相對熟記他們的信息檔案，雖然不可能去負責這些師生的全部事務，但是可以為這些師生提供咨詢通道，作為他們解答問題的人員。同時可以建立緊急事務流程，尤其在節假日期間常規事務中斷辦理時，師生辦理事務先尋找他們的聯系人，通過行政人員內部的溝通，可以像正常工作時間一樣為師生處理好事情。利用現在的移動互聯網技術，通過手機直接完成很多的信息獲取、事務審核與權限分派，并且可以隨時溝通，進行工作之外的交流，互相倒倒苦水，更容易做到換位思考，建立良好的互動關系。

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這一理論的主要代表人物是弗里德曼和哈耶克，他們認為政府在社會公共管理活動中要盡可能少地干預市場，政府的主要職能只是為社會公眾提供市場提供不了的公共服務和產品。

2“.流程再造”理論。

這一理論由哈默和錢皮提出，它源于企業經營管理理論和方法。流程再造理論認為企業要適應日益激烈的市場競爭，必須要圍繞顧客的需求對現有業務流程進行重新思考和改革，使企業在成本、質量、服務、效率方面得到大的提升。后來這一理論被逐步引入到社會公共管理和政府行政管理中，用來改造傳統力量強大的官僚制體系。

3“.重塑政府”理論。

該理論的代表人物是奧斯本和蓋布勒，他們在《改革政府———企業精神如何改革著公營部門》一書中全面闡述了這一理論。奧斯本和蓋布勒認為要解決當前政府部門的弊端，就要重新定位政府職能，用企業家精神去重塑一個“企業化政府”，用企業經營管理的成功方法指導政府機構的運行，提高政府部門工作效率。該理論的核心要素是以顧客為中心，強調政府部門應對他們的顧客———社會公眾負責，聆聽他們的呼聲，并把社會資源放在顧客手里讓他們挑選。上述不同的管理理論雖然側重點不同，但是他們“共同的主題就是對市場機制和市場術語的運用”。從源頭上講，新公共管理理論就是將企業管理的一些原理、技術和方法應用于公共管理部門，通過引進私營部門成功的市場經驗，實現在公共部門的良好管理。在新公共管理理論中，“公共管理者集中地關注責任和高績效，試圖重構官僚機構、重新界定組織使命、使機構程序合理化并分散決策權”，可見，新公共管理理論的根本價值取向在于效益和效率。隨著我國高校辦學規模的不斷擴大、辦學層次的不斷提升、辦學水平的不斷提高以及內部管理體制改革的不斷深化，行政管理的地位和作用更加突出，工作任務日漸繁重和復雜。但是，由于歷史和現實的原因，我國高校行政管理理念和管理方式與高校的教學科研機構屬性不相適應，對外屈從政府和社會壓力，不能維護高校自主辦學和學術自由，對內干預學術事務、侵犯學術權力，行政管理的低效率越來越成為高校發展的阻礙。因此，亟須要對當前高校管理進行改革，尋找一種新的管理模式以適應高校的快速發展。而新公共管理理論在管理效益和效率上的價值取向正可以為此提供理論支撐。

二、新公共服務理論與高校行政管理

新公共服務理論是歐美一些公共管理學者在對新公共管理理論進行反思和批判基礎上建立的一種新的公共管理理論。這一理論代表人物是羅伯特•B•丹哈特和珍妮特•V•丹哈特，他們在《新公共服務：服務而非掌舵》一書中對新公共服務理論進行了系統闡述，提出了新公共服務的七大原則：服務而非掌舵；公共利益是目標而非副產品；戰略地思考，民主地行動；服務于公民而非顧客；責任并不是單一的；重視人而不是生產率；超越企業家身份，重視公民權和公共事務。新公共服務理論認為，公共管理者在管理公共組織和實施公共政策時要把重點放在如何為公眾服務上，而不是依仗手中的權力為政府航船掌舵和劃槳；要向公眾放權，由公眾來決定航船的方向；公共管理者的職責只是建立具有高度響應力和高效執行力的行政機構來為公眾服務。新公共服務理論是在對新公共管理理論批判繼承的基礎上發展而來的，它肯定了新公共管理理論對推動當代公共管理實踐活動的積極意義，同時摒棄了作為新公共管理理論核心的“企業家政府理論”。新公共服務理論關注的重點在于民主價值和公共利益，主張把效率和生產力置于民主、社區、公共利益等更廣泛的框架體系中，力求建立一種以公共協商對話和公共利益為基礎的公共服務行政。可見“，新公共服務理論的價值取向是民主，高度重視公民權利、公民意識、公民身份和公民價值，追求最大程度的公平、民主和公共利益的最大化。”新公共服務理論的核心就是把民主、公平和公正看作是公共行政的首要價值取向，把公共利益的獲取放在首位，并時刻強調行政部門的服務性。根據這一理論，高校行政管理就是要建立以服務為核心的行政管理模式，把為師生服務作為高校行政管理部門的根本宗旨，把為師生服務作為學校管理的出發點和歸宿。在具體的管理實踐中，高校的管理部門應倡導實踐民主、公平、公正的價值觀念，努力使行政管理者、教師、學生之間形成一種互相尊重、彼此平等的和諧關系，要充分考慮并積極維護師生員工的合法權益，尊重他們的意愿，努力使全體師生平等地享有學校的發展成果。

三、服務行政理論與高校行政管理

“服務行政”概念來源于“公共服務”，1913年，法國著名法學家萊昂•狄驥在《公法的變遷》一書中，最早論述了“公共服務”的概念和意義。1938年，德國行政法學家厄斯特•福斯多夫在其代表作《當成是服務主體的行政》一文中，第一次明確提出了“服務行政”概念。20世紀90年代中期，我國學者開始了“服務行政”理論的系統探討研究，“服務行政概念逐步被引入到行政模式的構建中來，成為直接思考行政改革目標模式的理論探索”。服務行政理論涵蓋有多個方面的內容，我國學者普遍認為為人民服務、促進人的全面發展是服務行政最根本的主題。在服務行政模式中“，為人民服務的宗旨不僅是一種行政觀念，而且是通過立法的形式被確定下來的一種制度”；服務成為了“一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”；“政府以人的全面發展為目標，就可以實現對個體目標和社會整體目標的系統整合”。服務行政促進人的全面發展這一主題，與我國高等教育目的是一致的。教育理論家阿弗烈•諾夫•懷海德（英）在《教育的目的》一書中指出：學生是有血有肉的人，教育的目的是為了激發和引導他們的自我發展之路。我國《高等教育法》規定：高等教育必須貫徹國家的教育方針，為社會主義現代化建設服務，與生產勞動相結合，使受教育者成為德、智、體等方面全面發展的社會主義事業的建設者和接班人。《高等教育專題規劃》中也明確：高等教育堅持育人為本，把促進學生健康成長作為高等學校一切工作的出發點和落腳點，把促進人的全面發展和適應社會需要作為衡量人才培養水平的根本標準。當然，這種一致性需要一套科學的行政運行機制做保障，這是高等教育理論研究者與實踐管理者所面對和要解決的重要課題。

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構建服務理念下的高校行政管理的基礎是建立專業化服務模式。只有通過專業化人才管理，才能有效地減少在解決問題過程中遇到的不必要的誤差，使服務得到進一步提升。高校行政管理本身是一個比較復雜的工作，因此各高校的行政管理部門應由多個崗位共同構成，且由專業化管理人員進行管理。

2規范化的服務模式

除了構建專業化的行政管理模式之外，高校還要建立規范化服務，這是實現高質量服務模式的重要途徑。由于高校行政管理本身是一項復雜而繁瑣的工作，為了有效地實施規范化服務管理模式，應根據高校行政管理的實際情況制定出相應的規章制度，從而提高高校行政管理的規范化管理。在實施行政管理的過程中，要將制度和程序進行有效的規范，同時加強服務型行政管理。例如，實施人性化管理或將繁瑣的流程盡量簡單化，以學生和教師為主要服務對象，將規范化服務模式應用于高校行政管理的各個環節，從而推動高校事業的快速發展。

3尊重模式

構建高校行政管理過程中要實施尊重模式，確保高校行政管理的順利進行，避免出現不必要的糾紛或者矛盾。首先，各個高校應制定相應的管理章程，將尊重貫穿于整個行政管理過程，實現師生之間的良好溝通。其次，在高校執行行政管理過程中，行政工作人員要以良好的服務態度作為自己的行為準則，使用人性化的處理方式，構建行政管理的尊重模式。最后，通過各種適時機制讓尊重模式得以完美展現。例如，由于行政管理涉及管理對象的基本權益，這就需要行政管理人員給予管理對象一定解釋的權利，并根據實際情況對其進行復查或復核。這樣才能從根本上有效地解決問題，進而避免矛盾或者糾紛的產生。

二如何構建服務理念下的高校行政管理模式

服務理念下的高校行政管理模式符合社會發展的規律，能夠滿足高校發展的需求。針對如何有效地構建服務理念下的高校行政管理模式，筆者提出以下幾點措施。

1有效地樹立良好的服務型高校行政管理理念

良好的服務理念和服務原則直接決定了服務的質量。高校行政職能部門和相關工作人員應將服務理念貫穿于整個行政管理模式中，在提高服務的過程中加強行政管理，將服務和管理內容充分結合在一起，樹立良好的服務型高校行政管理理念。行政工作人員要堅持以教師和學生為主要服務對象，摒棄傳統的行政管理觀念，將服務意識深入到行政管理模式中的各個環節，將服務當作首要的行政管理職能。另外，在改變傳統的行政管理方式的過程中，要避免出現強制或命令式的工作指令，提倡主動的工作模式，以尊重師生利益為前提條件，以優質的服務調動師生的積極主動性。

2積極組織服務理念下的高校行政管理人員專業知識的培訓

只有充分加強高校行政管理人員的專業化培訓，才能有效地提高行政管理人員的專業技能。高校行政管理工作通常以本校的規章制度作為基礎，這就要求高校行政管理部門積極組織服務理念下的行政管理人員進行專業知識的培訓，包括學習管理中的組織和策劃溝通能力等，使行政工作的專業化操作得到進一步提高，為學校培養出更多的專業化管理隊伍。行政工作人員應經常參加服務型高校行政管理理論和技能的培訓，或者到其他高校進行學習和交流，了解兄弟院校的行政管理優勢。總之，高校行政管理人員應主動通過各種方式或途徑進行行政工作方面的學習，使自己的專業理論知識和技能得到進一步提升。

3健全并完善服務型高校行政管理的規章制度

隨著高校教育的不斷變革與發展，各高校應根據本校實際情況，以服務型管理為前提，建立一套適合本校實施的行政管理的規章制度。首先，建立科學民主的決策權。例如，有關學校發展的重大決策等，應充分聽取廣大師生的意見和建議，有效地加強與師生間的溝通。通過實施民主決策權建立透明化制度，加強師生對行政管理人員的信任感。其次，建立部門服務制度，主要體現在各職能部門之間要明確工作職責和內容，確保高校行政管理的有效進行。最后，建立并完善服務承諾制度。讓廣大師生了解行政工作人員的職能，增強廣大師生對行政工作人員的監督化管理，一旦行政工作人員出現違規違紀現象，將根據具體情節的嚴重程度進行嚴肅處理，從而使高校行政管理有章可循，賞罰分明。

4創建服務型高校行政管理考核制度

創建服務型高校行政管理考核制度有助于提高行政管理部門的服務質量，對行政工作人員起到一定的激勵作用，進而提高工作效率。在制定考核制度的過程中，應以學生、教師和科研人員為核心，將服務水平及師生滿意度作為衡量標準，有效地對行政管理部門服務效率進行合理評價，以此提高行政職能部門的工作能力和服務質量，推動高校行政管理的順利進行。

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筆者將中國銀行業市場的特征及其基本假定具體概括如下：

第一，由寡占市場向壟斷競爭市場過渡。中國目前已經打破了四大國有銀行的寡占壟斷經營，各類商業銀行逐步打破地域經營界限，外資銀行也呈逐漸滲透之勢。

第二，同質產品市場。中國各類商業銀行提供的服務同質化嚴重。各銀行提供的儲蓄、匯兌、結算、信貸等服務基本是無差別的，也就是說，在服務范圍和責任內容上沒有差異。這主要是因為在同一個市場：中，面對的客戶需求基本相同，提供相同金融服務在成本上沒有太大差異，因此，對于相同服務銀行服務收費費率的計算應該是一致的。

第三，范圍經濟特征明顯，價格是主要競爭手段，這也是銀行業的基本特征。范圍經濟往往和自然聯系在一起，銀行業雖然不具有自然壟斷的特征，但銀行的服務卻具有范圍經濟的特點，客戶一旦選擇在某家銀行開戶，一般儲蓄、貸款、結算、繳費等業務都通過這家銀行辦理，因此銀行的成本收益很難從單一業務方面進行測算。因此，如果放開中間服務收費的管制，對于中資銀行是否選擇收費以及收費標準，考慮的不僅僅是單項業務的成本收益，而是客戶流失、綜合業務下降等等系列問題，特別是面向一般儲戶的收費，服務價格的高低將直接影響到儲蓄規模等一系列問題。

第四，進入壁壘是影響市場競爭程度的重要因素之一。目前中國商業銀行的設立受到嚴格的管制，銀行業由于關系到國家經濟的安全，存在很多有形和無形的行業進入壁壘；同時，相對于整個市場需求，單個商業銀行的供給能力有限。商業銀行服務的供給能力是山資本實力決定的，表現在是否能夠提供覆蓋整個市場的服務體系。從這——點上看，任何一家銀行在儲蓄、結算、信貸等服務領域都不能獨立滿足整個市場的需求，需要各家銀行之間的合作，才能更好地為社會提供優質服務。

二、壟斷競爭下銀行業服務收費分析

根據以上對中國銀行業市場的基本特征分析，筆者認為，可以利用壟斷競爭的基本思想對銀行服務收費的競爭問題進行研究。壟斷競爭下，每個廠商面對著一條向下方傾斜的需求曲線；有足夠多的廠商，其中每個廠商都認為，如果自己降低服務價格，其競爭對手并不會改變他們的價格策略；廠商的進入導致利潤趨于零。

（一）壟斷競爭條件下的市場均衡

對壟斷競爭市場上廠商行為進行的分析，最早見于哈佛大學的愛德華、張伯倫于1933年出版的頗具影響的《壟斷競爭理論》一書。在張伯倫考慮的市場-亡，最初有一定數量的具有相同成本曲線的相似廠商，這些廠商生產具有不完全替代性的商品，如果這些廠商索取相同的價格，那么，他們平分市場。

根據張伯倫的理論，假定最初所有銀行的收費是相同的，比如說P1.如果一家銀行將價格略微降低，那么，它有可能從其它銀行那里爭取到一些客戶，在現實生活中出現過有些銀行為了推銷信用卡，取消卡費的優惠措施，結果造成短期內客戶增加的實例。同樣，如果某家銀行將價格提高到其競爭對手之上，那么，它就會把一些客戶推給對手，這方面也出現過工商銀行一種儲蓄卡由免費開始收費，結果出現部分持卡人退卡的情況。因此，面對向下力傾斜的需求曲線，銀行在產量問題上將選擇邊際收益等于邊際成本之處，假設就是（P1，Q1）。如果在這種均衡狀態下存在利潤，那么就會產生吸引新的競爭對手進入該市場的動機，直到利潤趨近于零。隨著新銀行的進入，市場上將會出現更多的替代品，正如現實中隨著外資銀行的進入，各類股份制商業銀行在全國范圍內設立分支機構，客戶選擇的余地大了，這一過程的最終均衡點將是需求曲線恰好與成本曲線相切的那一點，假設是（Pe，Q1），在這一點，利潤為零。

（二）熊彼特競爭現象

著名的哈佛大學經濟學家約瑟夫。熊彼特沒想了一種形式頗為不同的壟斷競爭，對目前中國銀行業的競爭問題也具有一定的借鑒意義。熊彼特注意到，作為廠商技術優勢的結果，不同市場在不同的時期被一人或少數廠商所控制，但是，隨著新的創新取代原來的技術，這些廠商經常面臨著對其技術優勢的競爭。這種現象在中國的銀行業中也有一定程度的表現。很多銀行通過金融創新，占有新的市場領域，如果新的市場領域存在具有吸引力的利潤，其它銀行就會通過“學習”進入這個市場。

在這種情況下，即使在新業務領域具有主導地位的銀行，也面臨新對手進入的威脅。當它獨自支配著一個市場時，它像一個壟斷者那樣行事，根據邊際收益大于邊際成本的原則決定市場策略，提供比完全競爭少得多的服務。但是，主導銀行如何使用利潤卻受到市場競爭的影響：如果它希望維持其現在的主導地位，那么，它就必須把這些利潤投資到新的金融創新之中，提供更好的金融服務。

（三）合謀——組建卡特爾

如果一個區域內的銀行進行合謀，組建市場卡特爾的話，無異會給銀行帶來超額的壟斷利潤。但是，在壟斷競爭的市場結構下，如何監督執行卡特爾協議，以及如何有效懲罰違規者等等，這些困難足以使任何卡特爾同盟瓦解。

同時，隨著中國加入WTO后金融市場開放承諾的兌現，外資銀行的進入，以及允許各類中資商業銀行在異地設立分支機構，任何卡特爾都可能招致非成員競爭對手的顯著競爭，從而最終造成卡特爾的崩潰。

三、市場策略與政府規制建議

考慮到銀行服務市場競爭的特征，為了避免同質產品之間激烈的價格競爭，銀行首先應該考慮產品差別化的競爭策略。通過提供有別于其他銀行的金融產品和附加服務，在保持穩定中間服務收費增長的基礎上，采用非價格競爭手段贏得市場。因此，“專業化、個性化、區域化”應該是未來市場競爭中避免殘酷價格競爭的主要策略。銀行應該加大與其他非銀行金融機構的合作，創新推出各類理財業務，例如與券商合作，提供債券買賣服務，與信托公司合作，提供信托投資服務，通過一系列金融創新，實現客戶資產收益最大化，在此基礎上通過收取各種中間服務費，不僅可以避免銀行間直接的價格競爭，而且可以通過新業務的推廣，逐漸培養客戶付費的市場意識，從而通過拓寬服務范圍培育更大的市場蛋糕。

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這種模式可以表述為：將產品生產全面質量管理的基本觀念、工作原則、運籌模式應用于政府行政機構之中，以達到行政機構工作的全面優質、高效：各級政府及其全體公務員通力配合，綜合運用現代管理技術、專業技術和科學方法，為社會公眾提供優質服務，最優地實現對社會公共事務的系統管理活動。通過對基層稅務機關的實地調研，結合全面質量管理的質量控制理念，本文認為應對稅收行政管理工作的程序、要素、質量職能、過程、不合格控制等諸多質量環節予以嚴密監控，以確保在稅收行政管理領域實現最優服務。

二、稅收行政管理工作質量分析依據TOM理論，可以將稅收征收管理的質量問題分為以下三方面：

1、稅收征收管理業務的質量．指稅收征收管理業務滿足明確和隱含需要的能力的特性總和。主要包括功能性、合法性、合理性、準確性、時間性、文明性。

2、稅收征收管理過程的質量．稅收征收管理業務的完成都必須經歷一個過程，而過程的每一階段又可看做是過程的子過程。如稅務行政處罰就要經過調查取證、審理、告知、做出處罰決定的過程。所以過程質量問題存在于任何稅收征收管理工作。要保證稅收征收管理業務的質量就必須對稅收征收管理進行全過程的質量控制。

3、與稅收征收管理有關的工作質量。除直接參與稅收征收管理過程的工作外，稅收征收管理業務的完成還需要一些與稅收征收管理過程間接相關的工作的支持，如資源配備、人員培訓等，由于這些工作之間的整體性，一項工作的失誤可能破壞其他工作，從而影響到稅收征收管理業務的最終質量。所以，對每一項工作，無論是直接相關還是間接相關，都必須認真對待，保證工作的質量。

三、基于TOM的稅收管理質量模式框架設計

一般而言，稅收行政管理質量模式的框架應包括如下幾部分：

1、質量目標．質量目標是根據質量方針的要求，稅務機關在一定期間內在質量方面所要達到的預期成果。質量目標必須是可以測量的，要清楚明確，要有時間要求。稅務征收管理工作的質量目標一般可以用一定期間內的稅務行政復議案件和稅務行政訴訟案件變更、撤銷數(率)、服務承諾兌現率、納稅人滿意率等指標來表示，這些指標反映稅收征收管理滿足依法治稅或優質服務要求的程度。

2、組織結構．組織結構是稅務機關為行使其職能而建立的內部組織機構及組織機構的職責、權限及其相互關系。稅務機關普遍有一套現存的較為完善的開展稅務征收管理工作的組織結構。但為提高質量體系的有效性，應按現代質量管理的方法和手段對現行的組織結構進行優化。

(1)成立健全有力的質量管理部門，負責質量活動的計劃、組織、協調、指導、檢查、監督工作。確實無條件成立質量管理部門的單位，可將上述綜合性質量管理工作分解到有關的綜合性管理部門。

(2)合理分解質量職能。質量職能除上述綜合性職能外，還包括策劃、控制、改進等職能，對這些職能應進行合理的分解，明確各部門及部門工作人員的質量職責。其中，策劃應由最高管理者負責，以質量管理部門為主，負責編制質量計劃，包括方針、目標和實施計劃。控制一般由質量管理部門牽頭，各有關部門分工合作，即發現不合格、查找和分析原因并制訂改進措施，該項職能應落實到各個部門。

(3)理順各項質量活動的相互關系，明確各部門之間和工作環節之間的接口，確保質量活動的恰當銜接。

3、程序．程序是為進行某項活動所規定的途徑。只有對直接或間接影響質量的主要活動程序做出規定，才能使各項質量活動能按正確的方法組織實施，并得到適當的控制和驗證。典型的程序應包括以下內容：

①目的和范圍：即開展此項活動的目的及活動所覆蓋的領域：

②職責：為達到上述目的，由誰來實施此項程序：

③實施步驟：按邏輯順序把實施流程和細節排列出來；

④文件：即實施此程序所依據的法律法規或規范性文件：

⑤記錄：實施此程序所應制作的質量記錄。

一般來說，稅務機關應對以下質量活動規定程序：內部溝通、質量體系文件控制、質量記錄控制、管理評審、資源管理、過程實現的策劃、納稅人要求識別、稅收征收管理要求的評審、與納稅人溝通、采購控制、稅收征收管理運作控制、標識和可追溯性控制、內部質量審核、不合格控制、數據分析、采取糾正措施和預防措施。

4、過程．過程是將輸入轉化為輸出的一組彼此相關的資源和活動。質量體系是通過過程來實施的。為了建立和實施一個有效的質量體系，稅務機關應根據自身的具體情況確定有哪些過程。過程和程序是密切相關的。質量活動是通過程序規定的途徑和方法來進行的，而過程又是通過這些質量活動加上投入的資源來實現的，因此，程序是確保過程得以實現的前提。如增值稅一般納稅人認定過程涉及到納稅人要求識別、評審、標識、質量記錄控制等多項質量活動，這些活動都是通過程序規定的途徑和方法來開展的。稅務機關現有的稅收征收管理過程可以分為稅務登記、資格認定、減免稅管理、發票管理、證明單管理、其他稅務管理、納稅申報、稅款征收、稅務行政處罰、稅務稽查等1O大類，其中每一大類還可以細分若干個小類。

四、稅收管理TOM模式要素確定

(一)內部審核．根據此要素的要求，稅務機關應定期進行內部審核(一般每年不少于2次)，以確定質量管理體系是否符合標準的要求、是否得到有效地實施和保持。為此，應制定內部審核程序，規定實施審核、確保審核獨立性、記錄結果并向管理層報告的職責和要求，對審核中發現的問題應及時采取糾正措施。

(二)過程的測量和監控．此要素要求采用適當的方法對滿足顧客要求所必需的實現過程進行測量和監控。稅務機關可采取不定期現場抽查的方法對過程進行測量和監控：各部門負責人負責對本部門的過程進行現場抽查，管理層負責對整個單位的過程進行現場抽查。另外，稅收執法檢查，也不失為一種監控過程是否符合規定要求的好方法。