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TaoRen

(CollegeofeconomicsHuazhongNormalUniversity,Wuhan430079)

Abstract:Thispaperanalyzestheroot-causesofthephenomenathatresidents’interestisdamagedinthecourseofChineseurbanhousedemolition,andgivessomecountermeasurestosettlethisproblem.

Keywords:urbanhousedemolition;interest;tendency

隨著我國城市化進程日益加快，房屋拆遷已成為城市建設和發展的重要活動，而由此也引發了大量商業糾紛和社會沖突。一方面，被拆遷人出于種種考慮不愿意搬遷，或者要求獲得更為合理的補償；另一方面，政府則要求按照自己的藍圖建設更為美好的城市。從而，整個城市房屋拆遷過程演化成被拆遷人和城市政府、開發商的一種博弈行為，都希望從中獲得盡可能多的利益，從而使其偏好獲得最大的滿足，。

一、目前城市房屋拆遷中的利益傾向

1、拆遷補償評估方法不利于被拆遷人

按照《城市房屋拆遷管理條例》規定，被拆遷房屋價格評估的具體辦法由省、自治區和直轄市人民政府制定。在具體實施過程中，目前通行的城市房屋拆遷評估辦法是：房屋重置價加上區位基準價格，即房屋的建筑成本加上土地的基準價格（基準地價）。

從被拆遷房屋價格評估的內容來看，其方法為重置成本法，被拆遷人最后得到的補償價格是重置成本價。但是，被拆遷人為了尋找新的住房，必須利用這筆補償款在商品房市場上按照現行市價購買新的住房，這既包括房屋的建筑成本和土地與配套設施分攤的成本，也包括房地產開發商的利潤和各種稅費。在房地產市場上，對于同一標的物，現行市價法評估價格將遠大于重置成本法評估的價格。因此，按照現行的評估方法，被拆遷人的利益必然受到損害。

2、拆遷補償評估機構的選擇不利于被拆遷人

目前，在城市房屋拆遷過程中，房屋評估機構通常由拆遷人指定。這些評估機構因與委托人存在著利益關系，在缺乏嚴密的市場監督的情況下，很難保證其在房屋估價中的中立性和公正性。評估機構為了迎合拆遷人的要求，故意壓低被拆遷人房屋的評估價格，損害被拆遷人的利益。對具有公益性質的道路、管道等項目的拆遷，因政府相關部門不恰當的行政干預，往往不按照房屋實際價值進行評估，出具的評估報告帶有濃厚的行政干預行為色彩，與法律規定不符。

3、強制拆遷時有發生

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*作者簡介：陶韌（1980—），湖北武漢人，華中師范大學經濟學院2003級碩士研究生。

眾所周知近年來，由于我國家法律法規的不完善，政府在城市建設特別是大量的商業征用地審批、實施拆遷作業中大包大攬，有的地方為了順利拆遷甚至動用警力，強制執行。由此引起的政府與拆遷人的矛盾可以說已經成為帶有普遍性的社會問題，比較典型的就是湖南嘉禾縣商貿城建設拆遷。

二、目前城市房屋拆遷中利益傾向的根源分析

1、在相關法規中被拆遷人處于弱勢地位

拆遷人與被拆遷人在拆遷過程中應該是平等的民事主體，法律在對雙方權利、義務的設

定以及違法行為的制裁應具有平等性，但實際上卻不是這樣。

根據《條例》第16條“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”仔細分析，此條例很大的一個缺陷就是規定強制拆遷合法化，在法院未作出裁決之前，可以依法先行剝奪被拆遷人的房屋使用權和所有權。它首先給被拆遷人定下的基調就是不論怎么折騰，房子肯定是要拆的，被拆遷人所能夠做的就是努力的獲得更多的補償；在房子拆遷與否這個對于被拆遷人來說意義重大的問題上，被拆遷人是沒有發言權的，先不說被拆遷人的權益是否受到了侵害，一開始他們的權益肯定是沒有受到保障。即使是被拆遷人為了維護自己的權益，向房屋拆遷管理部門、人民法院提出申請或訴訟，在制度不健全、受到政府有關部門或當事人強勢干預的情況下，政府的房屋拆遷管理部門和人民法院是否能夠進行客觀公正的判斷也存在問題。

根據《條例》第24條“貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府制定。”問題的焦點在于“市場評估價格”，房地產市場評估方法有很多種，目前各地方通常采用的是重置法（其不合理性前文已有論述）。其實，無論采取何種市場評估方法，其得出來的價格都不會是市場價值。從相關經濟學知識知道，市場價值的形成需要相應的市場前提：買方和賣方均完全出于自愿；具有適當的期間完成交易，而不是急于出售或急于購買。在房屋拆遷過程中，由于被拆遷人一般為非自愿，而且拆遷還受到一定期限的限制，這與一般意義上的買賣交易存在著本質上的不同。雖然拆遷人會對被拆遷人給予補償，但在被拆遷人失去了“堅持不拆遷”的交易底線的時候，交易心理上已完全處于劣勢，所能得到的補償完全掌控在拆遷人手中，無論是質與量都沒辦法和市場價格相提并論。

2、城市政府在拆遷過程中的“雙重角色”互相支撐

根據目前的憲法，城市土地都屬于國家所有，從技術角度考慮，實際上是由城市政府代行這種所有者權利。因此，政府在出于公共利益需要而征收土地的時候，實際上扮演著兩個角色：一方面，政府是土地所有權之人，而該土地上的居住者，僅僅擁有使用權；另一方面，政府又是公共利益的代表者。

這兩個角色合二為一，互相支撐。政府作為公共利益的代表者，為了政府認定的公共利益而決定拆遷，同時政府又是土地所有權之者，那么，政府自然可以想什么時候拆遷就什么時候拆遷，想什么時候收回居民的土地就可以什么時候收回，因為土地本來就是政府所有的。另一方面，政府又是公共利益的代表者，作為土地臨時使用者的被拆遷人，你如果不從政府所擁有的處于拆遷范圍的國有土地上搬走，不僅侵犯了政府作為國有土地所有權人的權利，而且也損害了公共利益；而政府所擁有的強制力，為了捍衛國家對于土地的所有權，更為了公共利益，當然可以在必要的時候使用強制手段。如此，土地權利與政府的權力結合在一起，使得拆遷戶從一開始就處于絕對弱勢地位。

正是這種制度“短路”，導致地方政府有能力、也有意志不顧拆遷戶的意愿而進行拆遷，盡管已引起民眾不滿，卻仍舊以為自己的行為是完全正當的。要解決這一問題，首先應當區分政府在城市房屋拆遷過程中的兩個角色：作為國有土地所有權者的角色，與公共利益代表者的角色。地方政府當然代表、并應當追求城市的公共利益，但是，城市國有土地的所有權，究竟由誰代表、如何行使，卻似乎值得反思。至少目前由城市政府來代表，存在嚴重利益沖突。

三、解決問題的建議

1、完善《條例》

法律的基本原則應該是保護弱者，而不是維護強者的利益。保護私有財產、保護人權的條款已經寫入了《中華人民共和國憲法》，《條例》卻是更多的考慮拆遷實施方便，而忽略了對被拆遷人的利益的保護。一方面要改變房屋價格評估機構委托方式，評估機構應該由被拆遷人委托；另一方面，要改變房屋價格評估方法，采用市場比較法進行評估。同時，要明確對違規拆遷和強制拆遷的處罰措施。2、政府退出開發性和商業性的拆遷

對于開發性和商業性房屋拆遷，政府完全可以不參與、不介入，由開發商與被拆遷人協商拆遷相關事宜，按照市場化模式操作，自行拆遷或委托具有房屋拆遷資格的單位拆遷。這樣，政府能夠從大量具體的拆遷事務中解脫出來，對整個房屋拆遷過程進行有效的監督和管理，做好專職“裁判”員角色，這對于進一步轉變政府職能和維護政府形象來說，也具有重要的意義。

3、政府對公益性拆遷實行“恩恤津貼”制度

城市政府因為公共利益即全體城市市民的利益而進行拆遷，這原本是沒有問題的。但對于被拆遷人來說，卻要因為公共利益的改善而獨自承受相應的利益損失（精神損失是肯定的，物質損失前文已有論述），則顯得有些不公平。在我國實行計劃經濟時期，政府強調公共利益優先于個體利益。如今，雖然國家經濟體制正在向市場經濟邁進，但是，“公共利益優先”的理念對中國社會的影響仍然非常深刻。可以說，民眾對公共利益存在一種天然的敬畏心理。而某些城市政府正是利用公眾對政府的信任和敬畏，動輒以公共利益為由對城市房屋進行拆遷，卻拖欠提供補償或補償過低，以犧牲被拆遷人的利益為代價來推動城市的發發展，由此導致公共利益泛化。

為了正確處理政府與被拆遷人的財產關系，以及防止公權侵犯個體利益，除了按照《條例》對被拆遷人進行補償外，政府還應該對被拆遷人實行恩恤津貼，即政府額外對被拆遷人進行一定的補貼，在一定程度上也是表現政府在組織公益性拆遷時對于擾民的“歉疚”。補貼辦法可以按戶補貼，戶補貼數額=戶常住人口*當地3年人平均生活費用。如此，一方面加大政府組織公益性拆遷的補償壓力，使其作出決策時候參與更多的理性，更好的促進土地集約利用；另一方面也可以使被拆遷者獲得更大的滿足，感受到政府的關懷，在保持社會穩定的同時,使得建設項目能夠順利的進行。

參考文獻：

[1]葉劍平.房地產估價[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

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2.強化各方的協調配合工作

鐵路建設項目是一項大型的、復雜的、工期較長的綜合性項目，尤其是涉及到與資金有關的工作時，管理上就更加復雜。在這種大型項目中涉及人員及部門較多，工作分配也較為復雜，因此補償資金要實現科學有效的管理，必須加強各部門之間的相互協調，做到權責分開，互相約束，共同促進資金的科學化管理。首先，根據部門的職責范圍，征遷部門要按程序準備發放材料，同時要及時進行實地調查，督促沿線各村鎮提供準確的補償名單，并對需要補償的金額進行科學的計算及匯總。對各戶的補償情況進行公示后，制定合理的補償方案，最后制定正規的通知文件，經相關經手人簽字確認，遞交下一部門進行下一環節的工作。財務部門根據相關資料對資金審批通過后，經過一定的審批程序交由發放部門展開征地補償資金的發放工作，要確保補償資金有效發放到被征遷戶的手上。在發放后，最好建立相關交流平臺，保證資金的后續安全。總之，在整體的工作中，各部門要盡職做好各自的分內工作，并促進相互之間的合作，在工作中出現問題時，更不能相互推諉，而是要通過溝通與協調解決問題。

3.加強對資金支出管理和金額的控制

在資金的支出環節，要對每一筆賬目的發放進行嚴格的控制。補償及安置的費用歸被征遷戶所有，在發放時要做到“一戶一折”，并進行細致的個人身份認證，使資金支出落實到被征遷戶身上。在資金支出上，要嚴格謹記該項費用是作為補償金發放給被征遷戶，任何部門不得擅自挪用。要嚴格規范補償經費的支出范圍，嚴禁擠占挪用、克扣補償資金，任何一筆賬目必須能夠從調查確認到經費審批再到最后的發放都做到清清楚楚，保證每一筆資金的支出準確無誤，對于金額上有出入的地方要及時進行核對修正，不得存在混亂或不確定的賬目。鐵路的征遷資金數額上在最后清理概算時往往會超支很多，一方面是由于可研報告中征遷數量、單價設計深度遠遠達不到要求，與實際征遷金額相比偏低，造成實際征遷金額虛超；另一方面是因為征遷單價每年存在上漲的趨勢，今年批復的單價也許到明年就偏低了，因此超支現象通常存在，要加強資金的管理，必須采取有效的資金控制政策。資金的預算與控制是相互配合、矛盾的兩個方面，解決超支問題一方面要加強征遷設計工作的深度與準確性，在預算管理系統中要充分考慮資金執行的時間差所引起的金額差異，建立動態的審批和控制系統，預算管理系統承擔一部分即時預算額度測算的任務，實現實際金額與預算的動態反饋；另一方面財務部門并不單單是預算的最終匯總部門，而同時應擔任預算執行的監督職責，對于補償資金等支出狀況應當備案，并嚴格按預算執行，根據當地的實際情況認真核實統一當地的補償標準(作物的補償標準、房屋及相關建筑物等的補償標準等)來確定補償費用，通過科學的方法對相關資金數據進行核算。由于超支難以避免，我們要盡量去減小這一情況發生的程度，在必要的條件下應該向上級資金管理單位反映實際的資金預算偏低情況，最終征遷補償資金以實際數計入投資概算。

4.建立有效的監督機制

要實現補償資金的有效管理與發放，還應建立有效的監督機制，實現補償資金發放的公開透明化，對資金流動加強審查，一旦發現有挪用、擅用、克扣補償資金的行為，要嚴格按照法律程序進行懲處。對于有問題的行為要嚴肅處理，公開曝光，通過嚴格的調查審計追究相關人員的責任，對涉嫌犯罪的，移送司法部門處理，增強法紀的威懾力，確保拆遷資金管理到位、使用規范。另外，要充分利用有線電視、宣傳單等手段向群眾公開資金補償的相關措施，加強群眾監督。

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要做好房地產企業成本控制與管理，要正確認識成本控制，理解房地產企業的特點以及房地產項目的成本構成要素。只有這樣才能把握在房地產企業成本控制與管理的過程中有效的提高成本控制效率，降低企業成本，贏得最終的勝利。

（一）成本控制的含義

成本控制是企業根據一定時期預先建立的成本管理目標，由成本控制主體在其職權范圍內，在生產耗費發生以前和成本控制過程中，對各種影響成本的因素和條件采取的一系列預防和調節措施，以保證成本管理目標實現的管理行為。

（二）房地產企業的特征

1、房地產企業最本質的特征是綜合性

現代城市建設中的房地產企業要求在開發過程中堅持“全面規劃、合理布局、綜合開發、配套建設”的方針[1]，不僅對房屋的建設要有詳細的規劃，同時對周邊的公共設施也要進行全面協調和建設。

2、房地產企業的建設過程具有長期性

房地產企業從最初的資金投入到最終的資金收回，從可行性研究報告到最后的房屋交付使用，要經歷好幾個階段，比如決策階段，設計階段，招標階段成本管理論文，施工階段，物業管理階段，每個階段都要耗費一定的規劃時間，而有時還會出現工期延后的現象。

3、房地產具有很強的地域性

眾所周知，房地產是不可移動的，因此房地產商在選擇項目開發時，首先要考慮的便是它的地理位置，那么，房地產商的就必須根據市場需求情況以及地方經濟發展趨勢來進行綜合評價，做出最后的判斷。

4、房地產企業具有很強的風險性

房地產的風險性便是由房地產企業資金密度高演化而來，每個房地產所開發的項目都要耗費巨額的資金，而籌集資金是有一定的風險，比如銀行利率的升降、匯率的變動、政府的政策、市場經濟等等這些經濟條件的變化都會引起資金實際數額的變動。

（三）房地產企業成本構成要素

圖一 房地產企業成本構成要素圖

從當前的房地產市場來看，構成房地產企業最為重要的構成要素有：地價、拆遷費用、成本、稅費、利潤這五個組成部分，要提高房地產企業的市場競爭力，就必需從這五個構成要素出發，壓縮開發項目中的地價、拆遷費用、成本、稅費，同時，從企業經濟效益來看，要擴展企業的利潤，來增強企業的整體實力，實現利潤最大化的最終目的。

二、房地產企業成本控制與管理的現狀

（一）安徽信達房地產開發有限公司的最新項目——信達· 水岸茗都項目概況

1、項目規劃

小區占地167.5畝，規劃建筑面積22.37萬平方米，地下建筑面積3.57萬平方米，綠地率近40％，建成后可容納近1800戶居民入住，小區配有停車位1400個，停車率近80％。小區配套設施有：社區幼兒園、五星級洗禮會所、超大露天游泳池、商業街等，十分齊全，讓你足不出戶及可滿足日常的生活、休閑、娛樂所需小論文。

2、項目位置

“信達· 水岸茗都”綜合住宅小區位于合肥市政務文化新區翡翠路與習友路交匯處，是安徽信達房地產開發有限公司繼“銀杏苑”、“花樣年華”、“文景雅居”、“格蘭云天”等項目后又一高品質綜合住宅小區。“信達·水岸茗都”位于新城市中心的地段，南靠十五里河環城公園，向西沿習友路步行十分鐘即可到達奧體中心成本管理論文，北距天鵝湖僅一公里之遙。優越的大配套環境及完善的社區配套設施成就了信達·水岸茗都良好的居住氛圍，也形成了信達·水岸茗都良好的性價比，讓業主們輕松實現了品質居住。

（二）房地產企業項目開發程序介紹以及階段劃分

圖二 房地產企業項目開發流程圖

根據上圖的房地產企業項目開發流程圖，我們可將房地產項目開發的整個過程劃分成如下幾個階段:決策階段、設計階段、招標階段、實施階段、后期的物業管理階段[2]。

1、項目的決策階段

項目的決策階段是項目開發能否取得成功的奠基石，房地產所開發的項目經董事會批準初步立項后，轉由企業戰略發展研究室進行可行性研究。可行性研究的目的是實現項目決策的科學化、民主化，減少或避免投資決策的失誤，提高項目開發建設的經濟、社會和環境效益。可行性研究按五個步驟進行：（1）項目公司接受委托或集團公司董事會立項；（2）調查研究；（3）方案選擇與優化；（4）財務評價和經濟評價；（5）編制可行性研究報告。

2、項目的設計階段

設計階段是房地產項目開發成本的一個重要部分，雖然它占整個開發費用的比重只有1.4%-2%，但設計的效果以及它的可行性對整個項目造價的影響力能夠達到74%之大，因此，我們也可以看出設計的重要性。

3、項目的招標階段

招標前，應嚴格審查施工單位資質，必要時進行實地考察，避免“特級企業投標，一級企業轉包，二級企業進場”等不正常現象[3]。選擇價格低廉同時質量有所保證的投標公司。

4、項目的實施階段

工程建設中最讓人頭痛的事是“三超”，即概算超估算，預算超概算，結算超預算。這是長期以來都難以破解的難題[4]。這個階段的所要做的工程量大，經常會出現些變化的因素，工程時間久，因此，這是開發項目成本控制的核心所在。

5、物業管理階段

物業管理基本上可以分為經營、管理和服務三個方面，它所執行的原則是：管理于服務之中，在服務中實現管理。

（三）“信達· 水岸茗都”成本控制與管理存在的問題

1、土地成本費用高

 

費用核算項目

前期估算費用（萬元）

實際發生費用（萬元）

差額（萬元）

土地費用

7500

8400

-900

拆遷補償費用

7260

8100

-840

基礎設施配套費

1420

1470

-50

各項建設手續費

4988

5100

-112

規劃、建筑設計費

456

425

31

小區配套設施費

2280

2100

180

財務費用

2660

3100

-440

管理費用

865

645

220

銷售費用

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一、警惕行政關系的失序

經過30多年的改革開放，中國的經濟社會經歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉型的任務。在這段歷史性的發展時期，新情況和新現象不斷涌現，新問題層出不窮。為了抓住關鍵時期的發展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關注的問題，比如行政關系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關系。“一般情況下，在實體行政法律關系中，行政主體和相對方形成行政機關為優勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關系；在程序法律關系和司法審查關系中，則形成另一種反向的不對等關系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會呈現出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會表現出“失序”。

在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領域出現了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權利意識在不斷增強，維權技能在不斷提高，但現有制度框架內的參與機制和維權渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。

在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關系的優勢轉向相對方。在整個過程中，行政關系的調整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領導以及特定情形。

(二)行政關系失序的表現

以上海某些區出現的“釣魚式執法”為例。在很長一段時間里，面對執法機關的不正當執法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執法手段，這也為互動關系的逆轉埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關系調整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現行政關系調整的直接動力來自于上級部門的關注，而非相關主體的協商與討論。

又比如，近年來各地的城市管理執法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環境屬于公共產品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現“一管就有沖突、一放就有投訴”的現象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執法的公信力。

如果不正視行政過程中的關鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關系將會陷入失序的境地，其表現就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。

二、調整行政關系的不同思路

如何防范行政關系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權利?在相關研究中，先后出現過管理論、控權論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護行政主體的優勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優勢地位依然是面臨實質約束的。

在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權限內享有絕對優勢，管理過程中的自由裁量權受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創造并規范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權。因而，行政主體在行政過程的優勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關系的失衡由政治關系來調整。

(二)控權論

控權論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權利優勢。這種理論認為在大多數行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權論主張政府最小化，認為大多數公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。

自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質性地促進公共福利的改善，反而引發了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結構失衡等。

控權論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權力保持質疑和挑戰的態度，因而行政主體的自由裁量權是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權力，確保相對方的權益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國行政法學界的創新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統治下加以制約和激勵，以實現兩者在利益關系上、法律地位上，以及在制度、機制的構建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權論過分強調行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩”。

作為一項本土化的創新，平衡論在中國行政關系的研究中得到了廣泛關注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉型時期的政治社會生態。

盡管平衡論的響應者眾，但質疑聲也不少。其中與管理實踐關聯度最高的質疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權力(相對方濫用權利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。

三、參與式績效管理

要實現行政關系的有序調整，既不能只突出行政主體的權力優勢，也不能只強調相對方的權利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。

(一)績效管理的發展與不足

績效管理是管理實踐的重要工具，也是現代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關系具有多層次性，不同行政主體的產出難以橫向比較，以及公共產品缺乏類似市場這樣的價格發現機制，因而相比企業績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。

近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環境相匹配。如果政府績效問題主要表現為公共服務供給不足，大規模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經濟社會發展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉移出的功能。

(二)參與式績效管理

自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環節是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關”的做法。每年年底，南京市政府向市民發放評議問卷，要求對所有的政府機關進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關”的活動。

作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結果運用的監督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關”的形式。從行政關系的有效調整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內涵。

如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎，只能依據感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產局、市容局、市規劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉鎮企業局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執法局、市政管理委、市規劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協辦公廳，得分最低的部門分別是市規劃局、市城管局、市建設局等。

由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據群眾評議結果調整了幾個部門的領導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。

所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數，而是包括目標設定、體系設計、信息生產、結果使用等環節的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關系的有序調整?

(三)參與式績效管理促進行政關系的調整

1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向實施管理。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。

在具體操作上，可以根據脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關系的矛盾控制在一定范圍之內。這一類管理行為包括價格管制、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發行政關系失序的主要領域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監督績效結果等方面，使公眾參與呈現出有序性。

篇5

在大型項目建設中，為了使各子項目以及外部影響因素同時達到預期的目的，需要對工程項目集的管理理論和方法進行創新。王國慶和黃鈞研究南水北調中線工程項目群的建設管理問題，提出了“同步達效”的概念。[1]2011年7月29日，河南省南水北調辦公室在鄭州組織召開河南省南水北調配套工程工作會議，要求各級各有關部門要又好又快地推進配套工程建設，以確保與主體工程“同步建成、同步通水、同步達效”。

“同步達效”是在工程建設管理中提出的概念，其基本思想可以被整個管理學所借鑒和吸收，在對大型專項行政項目建設或完成某項使命實施績效管理時，特別是針對社會復雜系統和組織復雜系統進行績效管理時，很有必要引入這一思想和方法。 “復雜系統”是指通過對一個系統的分量部分（子系統）性能的了解，不能對系統的性能作出完全的解釋，這樣的系統稱為“復雜系統”。用通俗一點的說法，對于復雜系統，整體的性質不等于部分性能之和，即系統整體與部分之間的關系不是一種線性關系。[2]大型專項行政項目可以看作是復雜系統，系統本身及其子系統與周圍的環境有物質的交換、能量的交換和信息的轉換。系統中子系統的種類繁多，子系統之間有交互作用，具有開放性、復雜性和層次性的特征。[3]大型專項行政項目的績效管理是一個系統工程。其中，公共服務績效對經濟社會發展、公眾需求滿足程度的同步性問題，項目建設中在完成某項使命時各部門、各子項目之間績效的同步性問題，同一任務在其實施的各階段銜接的問題等，都存在這方面的要求。本文以南水北調中線工程河南段項目集為例，把“同步達效”的概念引入大型項目的績效管理研究中，重點分析同步達效的特征、實現條件等，力求豐富關于績效管理理論的研究。

一、同步達效的內涵及基本原理

績效管理是一個包含績效計劃與實施、績效考核、績效反饋與改進等環節的系統過程。Bernardin給績效做出定義，認為績效是對在特定的時間內、由特定的工作職能或活動所創造的產出的記錄或工作的結果。[4]Bredrup 認為績效管理由計劃、改進和考查三者組成。[5]周志忍從系統工程、動態過程和人力資源開發手段三種意義上界定了績效管理的概念，認為績效管理是為實現所期望的結果而實施的由一系列管理機制和技術構成的有機系統，是由戰略規劃、年度計劃、持續性績效管理、績效報告和信息利用等環節構成的動態過程，是圍繞組織績效提高這一目標而實施的人力資源管理的原則和技術。[6]陳麗研究了基于共同價值的多維度組織的協同管理問題，分析構建了基于共同價值的多維度組織績效協同管理體系。[7]高小平結合我國的實際提出，中國績效管理是一種“通過創新，創造績效”的創效式績效管理，主要通過體制性創效、機制性創效、功能性創效和輔創效，還有對這些行為的評價與管理，從而實現績效管理的創效化和行政管理的高效化。[8]這些研究成果表明，績效管理內在地存在著“同步達效”所需要的“結果”、“協同”等元素，可以說，績效管理的理論和實踐對“同步達效”已經達到了呼之欲出的境地。

（一）同步達效的概念

同步達效是指通過系統的各要素、層次和子系統之間的協同配合，使系統的整體功能達到最優的狀態。具體到工程或項目而言，是指工程或項目的各個環節和部門都達到了計劃要求的目標，實現預期效果。

（二）同步達效的基本原理

1.短板原理。“短板原理”又稱“木桶原理”，即木桶的盛水量是由箍成木桶的木板共同決定，并受最短的木板所限制的，最短木板是木桶盛水量的“限制性因素”，起到了支配和決定的作用。在一個系統中，“限制性因素”決定是否能夠實現整體功能的最大化。具體到一項工程和項目的管理中，往往效率最低，分配資源最少的部門決定工程是否能夠最終按時達標，實現績效的最優化。因此，同步達效要求注意“限制性因素”的選擇，做到資源分配的合理性，部門績效的同步性，通過互動協作，適當突出對“限制性因素”的管理，使系統各部分均衡發展，實現組織整體的最優績效。

2.役使原理。役使原理指出，系統演化過程中，在接近狀態變化的臨界點時，“快變量”由于變化太快，以致未對系統施加影響就消失或變化了，而極少數“慢變量”變化相對緩慢，成為支配和主宰系統演化的序參量。序參量由子系統的競爭與協同產生出來，同時它又支配子系統，子系統伺服于序參量、序參量協同合作形成有序的宏觀結構。具體到一個工程而言，進度最慢的部門或項目決定著系統的進度。同步達效力圖克服部門間效率的不同步問題，以保證工程整體按照理想狀態進展。

3.個體理性和集體理性統一原理。“囚徒困境”的占優策略均衡揭示出個人理性和集體理性間的沖突和矛盾。反映在一項工程項目中，各部門按著各自利益最大化的方向發展導致組織整體績效的偏離。同步達效重視組織各部門間的相互影響，具體到管理活動中，強調生產、財務、研發、后勤等部門間的互動溝通、協同運作，避免因各自為己而造成部門間的相互制肘，減少因缺乏互動性而產生的內耗，實現甚至倍增整體績效。

二、同步達效的主要特征

同步達效是運用系統論、控制論、協同學和管理學等理論的基本思想和方法，通過研究管理系統中各個對象、要素的活動規律，以達到對其實施協同管理目的的一種理論。目的是通過協調各部分目標達成的效率，以實現系統的整體功能效應最大化。與傳統的部門管理活動相比，同步達效強調協同的思想，具有互動性、協調性、同幅性等特點，在處理問題的方法以及看待問題的視角上也有很大的不同之處。同步達效試圖使系統達到“自組織”，“自學習”和“自協調”，構造學習型組織，以適應當前知識型社會和迅猛發展的社會經濟對現代管理提出的要求。其特征具體表現為：

第一，互動性。隨著社會交流與合作的日益頻繁，管理環境的日益復雜，管理系統已經不可能按照簡單機械的分工活動來運行，或只通過各部門相互獨立的工作來實現整個系統的目標，而是需要各種管理要素的互動溝通。只有這樣才能有效消除阻礙目標達成的消極性沖突，形成和諧的分工合作機制、建立起相互促進的目標達成氛圍，加強各要素的目標達成效果從而更好地實現系統效應。

第二，協調性。“同步達效”管理歸根到底就是協調組織各部分的行動，以實現組織目標的活動。傳統的管理活動注重專業分工、部門分離，因此，各部門之間缺少互動協調。同步達效力圖打破僵化的科層界限，加強部門間的互動和協作，達到個體理性和集體理性的統一。傳統的管理活動只重視對組織所需資源的尋求，卻忽視了對動態環境的考慮，從而缺乏對動態環境作出及時反應的能力。同步達效的協調性則包括了系統與環境的互動與協調，更加重視與利益相關者的適應性調整。

第三，同幅性。“同步達效”強調組織運行時系統各部分在時間、空間和速度上的同幅性，即要求各要素遵循共同的時間參照系，在空間里合理布局，在速度和力度上張馳有度、松緊銜接。如準時生產制中要求前后相鄰工序在時間上要平行同幅進行，并且前后相鄰工序的生產率要相等或接近。具體到工程項目集而言，同幅性要求避免各部門的無序運行，促進了系統形成協調一致的整體運動，從而達到預期目標。

三、同步達效的實現條件

在組織系統的實際管理活動中，時常會存在不注重對組織系統中 “短板”的管理，忽視“快變量”和“慢變量”之間的協同，缺乏對各子系統間進行有效的溝通協調等問題，這些都會阻礙整體績效最大化的實現。因此，要實現同步達效就需要從管理結構、管理過程、加強溝通協調三個方面創造條件。

（一）管理結構上的協同銜接

同步達效強調組織系統中的各要素間、要素與子系統間、各子系統間、系統與環境間的互動與協作，強調通過組織系統各部分的協調合作，最終實現整體績效最大化。體現在管理結構上，主要需要解決兩個關鍵問題：一是空間橫向環節的協同，二是時間縱向層次的銜接。空間上的同步性要求各要素之間的協調配合，就好比交響樂隊，必須有弦樂、器樂和打擊樂等不同部分協調演奏，才能產生出美妙的樂章。[9]時間上的同步性要求各要素之間的順次銜接，就好比接力比賽，要求團隊的每位成員在依次完成個人負責的一段賽程后，相互合作，配合默契，進行接力棒的傳遞，獲得比賽最終勝利。

（二）管理過程中的同步可控

從管理過程看，同步達效強調各環節的先后協調，控制縫隙和時間差；在同一環節上，要求各子系統同步協調，強調速度的可控性和同步性。速度的可控性主要是指各要素之間保持最合適的進度，就好比在接力比賽中，順利的交接棒是取得好成績的前提條件。優秀的接力跑運動員會在交接棒的瞬間，恰好達到在接力區的最高速度，然后跑出接力區，一直到把接力棒交到下一名運動員的手中，這樣環環相扣，最終沖刺到終點。所謂同步性，不是時間上的機械統一，而是各子系統協同運作，并且要特別注重起關鍵作用但在系統中往往占弱勢地位的“限制性因素”，就如同在接力比賽的隊伍中，如何合理安排速度最慢的那個選手的賽位，對比賽至關重要。同理，在“田忌賽馬”這個經典案例里也講到，先用下等馬對上等馬，又用上等馬對中等馬，再用中等馬對下等馬，這樣就以兩勝一負取得總體好成績。

（三）加強協調溝通機制的建設

實現同步達效的協調溝通機制是指可以使各子系統或要素能更好的產生協同作用從而促進系統實現整體績效最大化的一切交流或溝通方式。這是組織系統實現同步達效的基礎，本文主要從以下兩個方面進行分析。

1.協調過程中的管理成本和利益分配

從成本角度看，同步達效要求組織系統中各要素和子系統的協同成本要小于實現整體績效最大化所帶來的收益。協調成本過高，則不符合同步達效的內涵和要求。猶如在接力比賽中，過長的交接棒時間或者交接棒時出現失誤都會使比賽失利。

組織系統內的人力、財力、物力、時間、技術、信息等資源的供給是有限的，因為資源是稀缺的。從利益分配角度看，同步達效強調按照組織系統中各要素和子系統對實現同步達效所起作用的重要性或“貢獻”大小進行利益的合理分配。不合理的利益分配可能導致沖突的產生，從而影響整體績效最大化的實現。在協調溝通的過程中，還應注意個體目標和整體目標的統一，凡是不利于整體目標實現的個體行為都應被避免。合理的利益分配機制既是持續實現同步達效的必要物質條件。

2.構建信息溝通平臺

為了優化信息溝通的內容，解決溝通不暢，反饋不對稱等問題，系統與外部環境間、各子系統間、子系統內部可以構建信息溝通平臺。如我國政府在行政管理中，常常啟用“工作領導小組”的機制，屬于任務性組織的性質，它在實踐中被證明是有效的。一類是常設性領導小組，如“中央財政經濟工作領導小組”、“中央外事工作領導小組”、“中央農村工作領導小組”、“中央宣傳思想工作領導小組”等。另一類是臨時性領導小組，如在南水北調中線工程河南段項目集建設中成立的“河南省南水北調工程建設領導小組”。這類組織一般是為了推動某項重大公共政策而設立。[10]這種機制可以看作是促進系統溝通交流的平臺，起到“上情下達”、“下情上達”的作用，增進各方面的協調，指導和監督大型專項行政項目的建設，減少執行摩擦成本的作用，同時也可以監督指導各子系統和要素的運行，促進同步達效的實現。

四、同步達效的協同分析框架

大型項目績效管理的同步達效問題是一個龐大、復雜的巨系統，涉及眾多部門、眾多利益群體、眾多領域。本文從系統論的角度，應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型項目系統進行條理化、層次化，化繁為簡，并融入協同的思想，構建同步達效的WSR理論協同分析框架。

（一）WSR系統方法論原理

物理-事理-人理系統方法論（Wuli-Shili-Renli System Approach，簡稱WSR方法論）是由顧基發教授與朱志昌博士在1994年提出的一種軟系統方法論，在觀察分析帶復雜特性的系統時，具有獨特的中國傳統哲學思辨性，既是一種東方系統方法論，也是解決復雜系統問題的工具。[11]

WSR方法論認為，社會事態由物、事、人組成。任何處理這類事態的項目都應從機能整體性的角度考慮物理、事理、人理這三個要素。[12] 物理主要涉及物質運動的機理，通常用到科學方面的知識，主要回答“物”是什么的問題，需要的是真實性。事理是做事的道理，主要解決如何去安排這些物，通常用到管理方面的知識，主要回答怎樣去做的問題。人理是做人的道理，處理任何事物都離不開人去做，以及由人來判斷這些事和物是否得當，通常要用到人文社會科學的內容，主要回答應當如何做的問題。 [13]

（二）同步達效的WSR理論協同分析框架

大型項目建設涉及到規劃研究、調查分析、選擇方案、建設過程中具體科學技術的運用、運營時各方面關系的協調等。大型項目的同步達效強調整個過程中物、事、人的相互作用、相互依存關系，通過有機地協調系統各部分，進而達到整體績效最大化的目標。

1.WSR三維分析模型

基于上文闡述的WSR系統方法論的原理，對大型專項行政項目從物理-事理-人理三個維度進行分析。項目對資金投入的要求，融資進度的規劃、施工建設中各風險的評測等方面的數據、數據采集及統計過程看成物理，因為通過具體的數據收集和調查研究，對項目進行成本-收益的可行性分析，回答了該項目的“物”是什么，是否有必要進行建設的問題；具體到工程建設中，運用科學技術和管理方法解決施工過程中的技術難題，提高勞動效率，可以看作是事理，即通過管理科學等“硬”技術回答了怎么去做的問題；那么如何保證項目建成后最大化發揮公共服務績效，促進社會經濟的發展可以看成人理，這個層面主要涉及到決策者，執行者和其他利益相關者之間的協調問題，需要運用人文社會科學方面的“軟”技術解決最好怎么做的問題。圖1為WSR三維分析模型：

圖1WSR三維分析模型2.WSR系統分析矩陣

按WSR系統方法論的思想，將大型專項行政項目系統條理化和層次化，從物理-事理-人理三個維度對各子系統和元素進行分析，具體過程可用矩陣加以描述：

（1）劃分系統項目集

將大型專項行政項目系統按一定規則劃分成n個子系統，如按工程進度順序，南水北調中線工程可以劃分為規劃期，建設期和運營期三個階段。設項目系統集為A：

A=（a1，a2，a3，……an） ai是系統的第i個子系統

（2）確定維度分析矩陣

根據對大型專項行政項目“物理”、“事理”、“人理”的初步分析，結合項目的實際情況和具體環境，采用德爾菲法從物理-事理-人理三個維度確定影響子系統的變量，用維度分析矩陣加以描述，用B表示：

B=（bij）3xm=b11b12b13…b1m

b21b22b23…b2m

b31b32b33…b3m

B中的元素bij（i=1，2，3；j=1，2，……，m）表示從“物理”、“事理”、“人理”不同維度著眼，對系統A的子系統ai產生影響的變動因素，比如項目資金量，政策法規的變動，施工設備與技術的改良等。

（3）構建系統分析矩陣

由上述A和B，大型專項行政項目R可以用矩陣的形式表示為：

R=（a1Ba2B…anB）T

其中，aiB表示經過WSR系統分析的大型專項行政項目R的第i個子系統；aibij表示第i個子系統中，從物理-事理-人理三個維度中某個維度著眼分析的第j個元素。

3.同步達效的分析思路和框架

應用WSR（物理—事理—人理）系統方法論，將大型專項行政項目系統進行條理化、層次化，確定項目R的子系統aiB和第i個子系統中的元素aibij。要實現組織系統的同步達效，需要aiB和ajB之間，aibii和aibij之間，aibij和ajbji之間的互動與協作，提高元素間的協同性，增進信息交流，消除負面沖突。還應針對組織系統層面和子系統層面的“短板”和“慢變量” aiB或者aibij進行管理，以保證管理結構上的協同銜接和管理過程中的同步可控。分析框架如圖2：

五、南水北調中線工程河南段項目集同步達效分析

南水北調中線工程由漢江中上游的丹江口水庫引水，全長1432公里，其中在河南境內731公里，途經南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉、安陽，總投資776.41億元。為了使南水北調水資源在水源地之一的河南省充分發揮其效益，更好地促進流域地區經濟可持續發展，項目集需要運用同步達效的管理方法。這里對南水北調中線工程河南段項目集如何實現同步達效進行分析。

（一）南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標

南水北調中線工程河南段項目集同步達效的目標就是按照南水北調工程規劃、協調進度建設要求，主體工程、配套工程及管網工程，各個工程階段和各個利益相關者有效合作，使建成后的供水負荷與設計供水量、實際用水相當，滿足工程設計時的預期要求，水質符合要求，保證水資源的充分利用，使整體工程效益最大化，充分發揮社會效益，經濟效益及生態效益。

（二）同步達效的WSR理論協同分析

1.同步達效的系統性分析

南水北調中線工程河南段項目集可以劃分為三個時期：規劃期（Planning period）、建設期（Construction period）、運營期（Operation period）。本文研究認為，該工程項目集劃分的三個時期屬于系統的三個子系統，即系統項目集A=（ap，ac，ao）。從物理-事理-人理三個維度進行分析，各時期中涉及具體數據收集與統計分析的活動屬于“物理”方面，如工程方案的調研，項目可行性分析等；具體工程的開工建設可以看作是“事理”方面，如施工過程中妥善解決讓膨脹土遇水不軟等技術難題；而建成通水后，保證水資源能賣出去、被利用好，最大限度的促進當地社會經濟的發展等問題則涉及到“人理”的方面。系統整體績效與其各時期子系統之間的關系可以用下面的函數表示：

f（U）=f（P，C，O）

P，C，O是項目集規劃、建設、運營三個時期，各個時期中分屬不同維度，發揮作用的職能部門、開工運行的具體項目工程等則可以看作是每個子系統中的元素。從管理結構和管理過程上看，對各時期進行統籌管理時，需要實現子系統間的協調配合，在時間上保證各時期縱向層次的銜接；就單個時期而言，需要充分調動各時期部門的積極性，在空間上保證橫向環節的協同，實現每個階段的預期目標，使子系統內各要素間達到速度的可控性和同步性，最終實現項目集f（U）的最大化。

南水北調中線工程河南段主要由中線主體工程、分水口門以下至城市水廠以前供水配套工程、城市水廠及管網工程三部分組成（簡稱為主體、配套及管網三部分工程）。這三部分工程以“項目群”的形態出現，屬于復雜的巨系統。其中主體工程由國家負責投資，配套工程由河南省南水北調作為責任主體，配套供水線路總長998.5km，涉及l1個省轄市，57個縣，涉及面廣，協調量大，工作任務重，而管網工程則是省轄市作為責任主體。[14]南水北調中線工程河南段項目集要實現同步達效，不僅要求主體工程、配套工程以及管網工程各項目順利達到預期目標，還要求每部分工程需要按照南水北調工程規劃，協調進度進行建設。配套工程的順利推進保證了主體工程按時建成通水，管網工程達到工程設計對供水負荷與實際用水的預期要求，確保水資源的充分利用，使工程整體效益最大化。

2.工程中“短板”和“慢變量”的管理

系統中的“短板”和“慢變量”是指決定系統是否能夠實現整體功能最大化的關鍵因素。同時，往往因為其效用實現的延時性和對主體因素的輔而被人忽略。具體到該工程項目集而言，從宏觀層面分析，運營期是整個工程項目集的“短板”和“慢變量”，直接關系到建成通水后水資源能不能被利用好、能不能賣出去、能不能對當地經濟社會發展形成有利的功效等問題。這恰恰是工程項目集實現同步達效的內在要求，因此，不能因為建設期花費大量人力物力而放松對運營期的管理。微觀層面的分析，具體以對規劃期的“短板”和“慢變量”的管理為例。

（1）運營期的管理。工程建成后，河南省受水區將出現引丹水與當地地表水、地下水等多水并用、聯合調度的局面。為保證工程運營期水資源的合理開發、有效利用、保障供水配套工程良性運行，應該完善政策體系，加強水資源統一管理，制定受水區地下水控制開采管理辦法等，形成一個由政府主導、市場調控、用水戶參與的供需水管理體系，促進受水區經濟的可持續發展，主要需注意水價控制的問題和建立水權交易市場。

水資源是具有自然壟斷性質的商品，政府應通過立法，建立合適的體制和提供有效的經濟手段，保證市場發揮資源配置的能力。南水北調水資源的成本主要包括3 個部分： 資源水價（ 水資源費） 、工程水價、環境水價（ 污水處理費） [15]。水價制定時既要考慮成本問題，又要考慮居民、企事業單位的承受力問題。具體來說，水資源價格的制定應遵循以下四個原則：公平性和平等性原則，水資源高效配置性原則，成本回收性原則和可持續發展性原則 [16]。

水權交易問題是工程建成通水后水資源交易市場的核心問題。由于水資源的所有權是國家的，水的所有權與使用權是分離的，在經濟活動中，水權更多地是指使用權。南水北調中線工程建成后，河南各個地市會被分配大約整個工程的1/3的水量——37.6億立方米。這些水被分配到沿線的一些縣市中。雖然規劃時各個縣市都上報了用水量，但是考慮到各個縣市的經濟發展情況、水資源的貧富情況等，可能會出現某些時間某些縣市不想用引來的水，有些縣市可能還缺水。按照目前的管理模式，不論這些縣市用水與否、用水多少，都要支付工程水價——大約每噸一元多。這會對不用或用水量比設計水量小的縣市造成了經濟負擔和水資源的浪費。所以建議建立南水北調中線工程的水權交易市場，使得工程引水的使用權可以交易——不僅在河南內部，還可以考慮跨省交易，如河北、天津、北京等地。

（2）規劃期的管理。在規劃期中，需要充分考慮項目資金、設計施工、拆遷移民和政治環境等方面可能存在的問題和風險。在工程項目的規劃管理中，一般假設資金供應是充足的，河南段項目建設資金主要來源于國家財政撥款（20%）、省財政配套資金（20%）、南水北調基金（40%）和商業貸款（20%）。此外，項目設計是規劃期的核心內容。因此，在制定工程規劃時除充分考慮工程設計施工計劃和合理安排融資進度外，還應特別注意工程建設所帶來的移民拆遷和對政治環境的影響的問題，這是規劃期管理的“短板”和序變量，處理不好，不僅影響工程項目集同步達效的實現，還可能會引起。

中線工程于2003年開建，位于長江最大支流——漢江之上的丹江口庫區是其水源地，因此庫區移民安置成為了整個工程的重要組成部分之一。此次移民涉及遷動安置的人員約32.8萬人，其中23萬人需要外遷。拆遷和移民是一項復雜工程，涉及相關政策的落實和資金的調配，拆遷過程中沖突的溝通，庫區移民與遷入地區居民和環境矛盾的調解等一系列問題。此外，由于拆遷和移民問題的復雜性對工程施工進度有一定的影響，因此，也需要在規劃中做出相應解決預案。

南水北調工程不僅影響到供水區和受水區居民的日常生活，還會對相關區域的政治和環境產生深遠影響。因此，在工程項目規劃建設的同時，還要推進配套政策、法律法規的制定和實施，通過對各種水源的使用從立法高度加以科學的規劃，使其社會效應、經濟效應、生態效應最大化。如加快地下水控制開采專項法律法規建設，改變專項法律法規缺位的現狀；依法實施統一管理，改變地下水部門分割、多頭管理的現狀；嚴格實施取水許可制度，依法加強取用地下水的源頭管理；加強節水措施的落實，提高受水區水資源利用效率，減少受水區水資源的消耗；加強普法和執法工作，營造學法、用法、嚴格執法的法律環境；加強對工程附近的工廠排污、城市建設、工業建設、農業生產等方面的法律規定，避免對引水的水質造成破壞等。

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篇6

環境問題日益成為全世界高度關注的一項重大戰略問題。因環境污染問題導致的糾紛和沖突數量也在逐年增加，環境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發的已構成影響我國社會穩定的三大因素，成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。當前我國經濟發展已步入新常態，實現經濟發展與環境保護相協調，探索綠色生態發展的新路子已成為國家戰略之一。環境屬于集體消費品，任何人無法獨享，單純依靠政府治理和企業自發的環境保護模式已不能實現環境利益的最大化。公眾是環境問題的利益相關者和最終承受者。①環境問題的嚴重性、環境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實踐，使公眾成為環境公益訴訟的原告資格有了現實需求和實踐基礎。

“公眾”的概念及內涵

“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）為例，有“公眾”（《環保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環保法》第六條）、“公民”（《環保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環保法》第五十八條）等不同規定。立法語言應是準確而嚴謹的，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統一規范用語，至少應作出相應的立法解釋。1998年歐盟經濟委員會在《公眾在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟權的國際公約》中第二條第4項指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”。按此規定，“公眾”的范圍應包括自然人、法人和其他組織。要取得環境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環境侵害行為直接影響或間接影響或與環境事務感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環保機關在外的，以公民、環保組織為主體的、不特定多數人的一個動態集合體。

公眾作為環境公益訴訟原告資格的正當性分析

公眾可以作為環境公益訴訟原告的正當性源于其存在的理論基礎和價值意義。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。②環境權理論的提出和發展為公眾作為環境公益訴訟原告資格提供了權利來源基礎。所謂環境權，是指公眾享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利。③環境權是20世紀60年代環境危機和環境運動的產物，由“環境公共財產論”、“公共信托理論”發展而來，作為公民的一項基本權利在以美國為代表的很多國家予以法律認可，并得到國際公約的確認和保護。環境權理論的提出者美國的薩克斯教授認為，公民將大氣、水和陽光等公共環境資源信托給國家管理和保護，國家和公民之間是委托關系；如果公共環境財產受損，作為共有人的公眾有權提訟。④

我國法學理論界和司法實務界圍繞著環境權的性質、主體、內涵、救濟方式等內容也進行了深入研究和探索，在環境權的性質探討上形成了法律特定權利說、人類環境權說、人權說、物權說、精神美感說等不同的學說觀點。⑤盡管理論和司法實務界存在不同的聲音，但認為環境權應區別于我國環境資源法中的各種權利或權益，并不是這些權利或權益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權利，已成為學界的主流觀點。

環境權作為一種新型人權，包括環境信息知情權、環境決策參與權和司法請求權等具體權利。事實上我國憲法有環境權的宣示性規定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環保法（如第六、五十三、五十七條）和相關單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環境權的隱性規定，這為環境權的存在提供了立法支撐。環境權之于環境公益訴訟，是“權利”與“權利的實現途徑”的關系，有權利必有救濟。因此，“在環境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環境權益受到侵害為由提訟，參與到環境保護的行列中來”。⑥

公眾作為環境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價值意義。一方面，公眾提起環境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環境民主的有力體現。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽為“21世紀最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運用到環境保護中，已成為包括我國在內的各國環境法的一項基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟受損或可能受損的環境利益，不僅是公眾參與的法律保護手段，而且還拓展了公眾參與的表現形式。在我國傳統的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權力的過程中不愿或很少與公眾進行充分溝通，導致公眾特別是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當公眾的環境利益得不到體制內的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗爭的形式尋求解決路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理，增加了社會的不穩定因素。司法是維護環境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環境法治從紙面落實到實踐。

另一方面，公眾被賦予環境公益訴訟原告資格，是對法律規定有關機關和環保組織作為環境公益訴訟原告資格的有益補充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環保法》使環境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環保組織原告資格地位。《環保法》第五十八條對環保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經濟利益作為前提下，又設定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的限制性規定。據民政部的《2014年社會服務發展統計公報》，截止2014年全國有生態環境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環境公益訴權的環保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數量、經費、技術等軟硬因素的制約下，僅靠整體發育不良的環保組織擔當起繁重的環境公益訴訟，顯然無法實現立法的初衷。雖然理論和司法實踐中不乏行政機關和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機關與檢察院特殊的職能地位以及于法無據，到目前為止，行政機關和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環保組織的壓力，落實檢察機關支持制度。

公眾提起環境公益訴訟的法律障礙與現實困難

現有立法尚未明確公眾能夠提起環境公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條和《環保法》第五十八條雖然從立法上確認了我國環境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環境公益訴訟主體資格排除在外。《環保法》第六條雖有規定公眾有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利，但公眾提訟能否理解為“檢舉和控告權”尚存爭議。雖然地方立法和司法實踐不乏公民環境訴訟資格試點探索，如海南省2011年7月制定的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點工作的實施意見》就規定了公民享有環境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導致同一案件由于認定法律依據不同而產生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權威性。

公眾提起公益訴訟面臨重重現實困難。一方面，公眾的知情權得不到充分保障。公眾參與環境保護有效性首要前提環境信息獲取保障。雖然《環保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規定，第五十三條亦明確了對公眾的環境信息權，但公眾獲取環境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發生的一系列影響較大的環境，主要還是由環境影響評價階段信息公開不透明所致。

另一方面，公眾提訟缺乏相應的制度保障。我國現行立法已明確非政府環保組織是當前環境司法公眾參與的主體。非政府環保組織先天發育不良且符合條件的數量有限，面對繁雜程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實踐中，由環保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機關和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側面反映環保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環保組織來挑起環境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環境問題所具有的專業性、復雜性等特點所決定的環境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環境公益訴訟就更加鮮見了。

環境公益訴訟公眾原告資格的制度設計和路徑探討

立法上明確公民的環境權。中國環境資源法學會會長蔡守秋教授提出，公民的環境權作為一種基本人權、原權、、對世權、不可轉讓的權利，要從立法上予以創設。⑩而且，“傳統法學理論囿于體系問題無法適應環境侵害這一現代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創設環境權以滿足需要。”可見立法上確立公民環境權，不僅是環境法理論界的主流觀點，也是解決我國環境危機、實現人與環境協調、可持續發展的現實需求。在憲法上確立起環境權的法律地位后，有必要對環境保護法、環境單行法、其他專門立法進行相應的修改，對環境權的屬性、權利構成、形態類型、救濟和保護等內容進一步規范和探討。當然，立法上確認公民環境權，并不意味著公眾的環境利益就能得到充分保障，因為權利救濟和維權途徑能否得到法律保障才是關鍵。因此，還必須就環境權的實現形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。

適度擴張原告訴訟資格。公民環境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認了“任何人”的環境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環保組織、檢察官、聯邦、州和城市。公民環境訴權的相關規定，極大地激起了美國公眾環境保護的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發展。公益訴訟原告資格的擴張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環境保護公眾參與的現實需求。作為維護公眾環境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應突破傳統的“直接利害關系”，擴展到“有利害關系”或可能“有利害關系”，即存在污染破壞的違法行為，已經或即將影響公共環境利益，公眾都可提訟。因考慮訴訟經濟和濫用訴權等因素而否認公民環境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據我國實際情況，筆者認為，建立以公眾（包括公民個人、環保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環境公益訴訟主體是比較可行的。需要說明的是，環境公益原告資格的范圍是排除環境行政部門在外的。因為法律已賦予環保部門的行政管理和監督權，賦予其公益訴訟有可能造成其在環境處理問題上拖延，有將本應承擔的環境保護責任推卸給法院之嫌。雖然環保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持人參加到環境訴訟中來。

建立起公益訴訟的司法保障機制。基于環境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認定的專業性、技術性等現實障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環境保護，應在訴訟制度上提供相關的司法保障。可借鑒域內外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環保法庭，貴陽清鎮市人民法院生態保護法庭等。同時，適當減（免）原告預交訴訟費用，勝訴則由被告支付相關訴訟費用，結合環境保護法第十一條規定，對提起環境公益并勝訴的原告，給予物質和精神上的適當獎勵，如用環境損害處罰金的一部分補償訴訟成本、建議人民政府或有關部門給予政策減免、頒發環境保護公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責任。應將我國在環境侵權訴訟中的舉證責任倒置原則擴大到環境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責任范圍。

適當限制公眾環境公益訴權。盡管有學者認為基于我國缺少訴訟傳統等原因，賦予公眾環境公益訴權并不會導致“濫訴”，但筆者認為公眾提起環境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實而濫用訴權，即便在公民法治意識強、公民訴訟最發達的美國，也有對公民行使訴權的限制。因此有必要適當限制公眾的環境公益訴權。借鑒域外經驗可以設置訴前前置通知程序。即規定公眾發現環境損害事實，提訟之前一段時間，比如30天，須先將預的通知告訴環保部門或違法者本人，由環境部門做出行政處理或違法者采取補救措施；通告期滿后，環保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提訟。前置程序的設置，既是我國現行環保法關于公眾“檢舉”“控告”權的實現，也與我國環境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環保部門依法行政起到監督作用，對環境違法者起到震懾作用。

（作者單位：海口經濟學院公共課部；本文系海南省2016年哲學社會科學規劃項目“海南國際旅游島背景下公眾參與環境法治創新研究”階段性成果，項目編號：HNSK（YB）16-76）

【注釋】

①史玉成：“環境保護公眾參與的理念更新與制度重構―對完善我國環境保護公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學》，2008年第3期。

②蔡守秋：“環境權初探”，《中國社會科學》，1982年第3期。

③呂忠梅：“環境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環境保護》，2013年第23期。

④陳泉生：“環境時代與憲法環境權的創設”，《福州大學學報》（哲學社會科學版），2001年第11期。

⑤張莉明：“環境民事公益訴權研究―理論分析與制度設計”，吉林大學碩士學位論文，2015年。

⑥鄧一峰：《環境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。

⑦朱謙：“環境民利構造的價值分析”，《社會科學戰線》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社會組織可提環保公益訴訟”，《新京報》，2014年4月25日。

⑨沈婭云：“公民環境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟”，《現代法學》，2013年第11期。

陳泉生：《環境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。

篇7

2、重點工程進展順利。縣青少年活動中心、*縣中學學生公寓樓、*縣第二中學一期校建工程8月底全面竣工，今秋開學已投入使用；*縣第二中學二期校建工程，目前已進入掃尾階段，可望年底交付使用；*縣第二初中綜合樓已完成規劃設計和地質勘測等前期準備工作，*中巷拓寬改造工程現也初步達成拆遷協議。

二、學校管理得到加強

1、加大了監控矯正力度。針對全縣中小學管理方面存在的突出問題和薄弱環節，縣局組織力量扎實開展了“常規管理百校行”、“常規教學一日查”和“遠程教育管理應用百校行”活動。檢查組采取不打招呼、隨機抽查的方式，針對性地進入學校，深入課堂，發現問題，現場剖析，強力矯正，有力地規范和加強了過程管理。一年來，三個檢查組深入學校180所，走訪師生700多人次，召開座談會60余場次，聽評課285節次，編發專題通報31期，責令管理混亂的8所學校和嚴重違規的16名校長、教師遞交了書面檢查和整改匯報，并對其進行了追蹤復查，督促其整改提高。

2、學習借鑒了外地先進管理經驗。4月下旬，縣局組織全縣學區校長和部分管理、教研人員參加了市局舉辦的“創新教學管理論壇”，聽取了江蘇洋思中學蔡林森等六名專家的專題講座，使與會者更新了管理理念，激活了管理思路。

3、加強了高中管理和指導。一是縣局領導帶領相關人員多次深入*中、二中檢查調研，指導督促這兩所高中理清了辦學思路，糾正了兩所高中在教育教學工作中的偏差，增強了學校管理的針對性。二是組織部分高三教師先后5次參加了省市高考信息會和高考復課專題講座，邀請國家考試管理中心專家相陽和本縣名師馮耀宗為3所高中師生作了高考復課報告10場次，聽講師生達2000多人次。三是組織了*中、二中高一聯考，加強了兩所高中之間的競爭和交流。四是在督促指導三所高中分別召開高考復課安排會的基礎上，縣局召開了全縣高考復課工作會，制定了《關于20*年高考復課工作的安排意見》，提出了加強和改進高三復課工作的措施和要求。五是調整充實了縣局高中管理領導小組力量，加大了對高中教學工作的管理和指導力度。

4、強化了質量管理措施。一是縣局主要領導先后三次深入*中專題調研，召開了學生、教師和管理人員三個層次的座談會，發放了意見征詢書,征求了提高教育質量的意見和建議。二是10月中旬邀請部分縣人大、縣政協代表和委員，老干部、老教師代表和部分中小學校長，召開了提高教育質量座談會，商討了提高全縣中小學教育質量的措施和辦法。三是在充分調研的基礎上，縣局制定了《關于加強學校管理提高教育質量的實施意見》，提出了加強學校管理、提高教育質量的16項具體措施。四是縣局主要領導和主管領導帶領相關人員，對全縣中小學抓管理、抓質量情況進行了專項督查，現場做了指導,提出了改進的要求。

三、隊伍建設成效顯著

1、充實了校長和教師隊伍。一是調整充實了部分工作滯后或有嚴重失誤的校區校長，提拔任用了一批年富力強的中青年校長，增強了校長隊伍活力。二是公開聘任了一批中小學教師。縣局采取查閱檔案與公開試講相結合的辦法，擇優錄用了57名師范類本科畢業生；采用公開考試的方式，從986名大中專畢業生和在職代課教師中擇優聘用了277名新任教師，有效緩解了中小學教師嚴重短缺的突出問題。三是對新聘人員實行合同制管理，引入了新的人事管理機制，為加強教師隊伍建設、挖掘教師工作潛能探索出了一條新路子。

2、切實加強了師德教育。一是扎實開展了師德警示教育和職業行為規范教育，充分利用暑期校長會和教師學習會，組織教師觀看了師德啟示錄光盤，開展了師德征文演講活動，表彰了一批師德先進個人，有效地規范了教師育人行為，極大地促進了師德建設。二是深入開展紀律作風整頓活動。10月13日縣局召開了全系統整頓作風、加強管理、提高質量動員大會，專門安排部署了紀律作風整頓活動，并出臺了《加強教職工管理工作的有關規定》。通過為期半月的“八查八糾”整改活動，有效解決了紀律作風和師德師風方面存在的突出問題，并對紀律作風方面有違規行為的4名責任人進行了嚴肅處理。

3、狠抓了各級各類提高培訓。一是先后選派15名中小學校長參加了省市舉辦的各類校長培訓班培訓，組織2800多名中小學教師參加了省、市、縣三級舉辦的課改、遠教、計算機、英語培訓和繼續教育培訓，嚴明了培訓紀律，加大了督查力度，有效地增強了兩支隊伍的綜合素質。二是7月初對新聘教師進行了為期3天的崗前培訓，并進行了嚴格考試和考核。三是采取學歷達標緊逼戰略，督促支持教師參加學歷提高培訓，目前全縣有80名教師在師范院校離職進修，有325名教師參加了師范院校組織的函授學習。

4、扎實開展了業務技能競賽活動。縣局先后舉辦了中小學教師教學基本功與技能大賽、中小學教師優秀課件展評、教學能手與教學新秀評賽等活動，2820余名教師參與了活動，240人獲等級獎，47名教師被命名為縣級教學能手，27名新任教師被評為縣級教學新秀。

四、素質教育穩步推進

1、德育工作日趨實在。一是德育活動開展扎實。圍繞社會主義榮辱觀教育這一嶄新主題，縣局先后組織全縣中小學生開展了文明禮儀引導教育、“紅色之旅”征文演講、“八榮八恥”學習實踐、“拒絕，遠離網吧”簽名、“熱愛科學，立志成才”和“共建綠色家園”征文等系列德育實踐活動，有效地提高了廣大中小學生的道德素質和文明修養。新民、龍高、西坡、底店等中學，香廟、義門等學區，城關、實驗等小學扎實開展了“文明禮儀進校園，爭做文明小主人”競賽活動，北極中學、新民中學、職教中心、縣幼兒園成功舉辦了校園文化藝術節，開展了各類體育比賽和藝術展演活動，*縣中學、第二中學、城關中學等學校組織師生聯手參加縣上開展的“四項教育”知識競賽，教師代表隊和學生代表隊均獲一等獎，縣局獲組織獎。這些活動的開展，豐富了校園文化生活，陶冶了學生情操，增強了學生綜合素質。二是進一步加強了法制安全教育。在全面拓展德育實踐活動的基礎上，各校區普遍采取靈活多樣的形式，充分發揮法制副校長的職能作用，定期舉辦法制安全講座，經常開展法制、安全主題班團隊活動。一年來，全縣中小學累計舉辦法制、安全講座180多場次，知識競賽20多場次，主題演講30多場次，有力地增強了學生的法制安全意識。三是加大了協調力度，努力促成了多方聯動的育人機制。一年來，縣教育局與文化、公安、工商等部門聯手協作，依法取締了黑網吧及違規經營攤點和門店40多個，優化了育人環境；密切配合縣關工委開展了爭創“新三好”競賽活動，評選表彰了1001名“新三好”學生；取得縣交警大隊的支持，加強了中小學交通安全教育，召開了中小學交通安全工作聯席會議，舉辦了交通安全知識講座、安全圖片巡回展等系列安全教育活動，增強了學生交通安全意識。

2、課改工作有所突破。一是校本課程開發得到規范。在充分調研的基礎上，縣局制定下發了《*縣中小學校本課程開發指南》，有力地規范并激活了校本課程開發。城關小學、北極中學等相當一部分學校開發的校本課程貼近生活，自成體系，具有較強的針對性和實用性。二是課改教學骨干體系初具規模。目前，全縣已涌現出課改示范學校8所，課改教學骨干教師30多名，有教學成果的專兼職教研員20多名，發表課改論文、教學案例50多篇。三是課改特色學校創建工作進展順利。城關小學的“雙層并進，合作研練”校本培訓模式實施順利；義門學區的“五動”管理策略和“雙層三級”校本教研模式富有成效，全縣多數中小學在課改特色創建工作中邁出了新步子。

3、教育科研明顯加強。一是加強了科研課題管理，對市、縣兩級科研課題進行了專項評估驗收，批結縣級課題14個，申報市級課題3個。二是廣泛開展了以“講課標、講教材、講教法”為主要內容的“三講”系列教研指導活動，有效克服了校本教研空泛不實的難題。三是狠抓了學科“改薄”提高工作，縣教研室和大部分校區均分別制定了英語、物理、生物、計算機等薄弱學科“改薄”提高措施，加大了實施和督查力度。四是重視了中高考復課研討，先后召開了中高考復課研討會和中考復課現場會，并對兩次中考模考進行了分析、反饋。

4、高中招生制度改革不斷深化。一是高中招生規模明顯加大。今年共為四所高中錄取新生3250名，錄取率由去年的57.3%提升為62%，增長了4.7個百分點。二是進一步完善了招生錄取辦法，繼續實行綜合等第制度，更加注重了學生的綜合素質和平時表現。

五、骨干體系創建成績顯著

*年，我縣在“多門類創建，高標準迎驗”的骨干體系創建思想指導下，各創建學校進一步更新辦學理念，改善辦學條件，強化管理措施，較好地完成市一級的創建任務。經市教育局評估驗收，永樂中學被命為市級示范初級中學，城關中學、車家莊中學被命名為市級依法治校示范學校，*縣中學、新民中學等5所學校被命名為學生體質健康標準達標示范學校，為我縣實現教育強縣目標奠定了基礎。

六、教育宣傳力度加大

召開了全縣教育新聞宣傳工作會議，制定印發了《*縣教育局教育宣傳工作管理辦法》，邀請《咸陽日報》文藝部主任王永杰來我縣辦教育宣傳通訊員作了寫作培訓。各校區都成立了教育新聞宣傳工作領導小組，組建了教育宣傳通訊員隊伍。截至目前我縣已在市級以上教育報刊發表新聞稿件75篇，廣泛宣傳了我縣教育所取得的豐碩成果，為樹立*縣教育新形象、推動教育改革的不斷深化營造了良好的輿論氛圍。

七、遠教、職教、幼教工作邁上新臺階

1、遠程教育工作成效明顯。一是縣電教中心組織技術人員巡回服務基層學校，現場處理故障230多次，維修設備600多臺（件），現場培訓管理人員700多人次。二是組織師生參加了中小學教師現代教育技術成果評選和全國中小學信息技術創新與實踐活動，我縣選送的47件教師作品均獲市級獎，7人次獲省級三等獎。三是在省教育廳開展的“陜西省農村中小學現代遠程教育應用網上百縣行”活動中，我縣上傳網頁、電子報刊8件，課件制作10件，教學設計20件，圖片資料40幅，文本資料15篇，充分展示了我縣教育風采。四是在漢中召開的全省電教中學標準化建設現場會上，我縣介紹了經驗，縣電教中心順利通過了市局組織的電教中心標準化建設工作檢查驗收，并得到檢查組高度評價。五是順利開通了*縣教育網，制定了《*縣教育網信息管理辦法》，為宣傳*縣教育發展和教師學習交流打造了廣闊的信息平臺。