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篇1

文章編號：1007-7685（2014）01-0048-07

隨著我國經濟社會和城鎮化建設進入新的發展階段，大中城市綜合實力不斷增強，城鎮化體系逐步完善。如何釋放縣域經濟發展潛力，促進農村經濟社會加速轉型，深化關鍵領域改革，實現“三農”發展與現代城鎮化體系的融合，成為新型城鎮化建設的關鍵環節。天津市積極開展以示范小城鎮建設為核心，統籌示范工業園區、農業產業園區和農村居住社區（以下簡稱“三區）聯動發展，同步推進工業化、城鎮化和農業現代化，促進產業、城鄉和區域協調發展的經驗，具有一定的借鑒意義。

一、天津市示范小城鎮建設的模式

（一）天津市示范小城鎮建設的總體思路

從農業發展和農村城鎮化的視角出發，天津市城鎮化建設以“三區”聯動為基礎，統籌農村工業化、農業現代化和農村城鎮化協調發展。這種新型城鎮化模式始于通過“宅基地換房”推進示范小城鎮建設，即高水平規劃適于產業聚集和農民聚居的新型小城鎮，農民按規定標準以宅基地換取小城鎮的住宅，其原有布局分散的宅基地集中統一整理復耕還田，實現耕地占地平衡，將農村集體建設用地指標的土地出讓收入作為小城鎮建設資金，進行產業配套和基礎設施建設，或者進行工業園區開發建設。通過宅基地復墾、農業用地規模化集中開發，建設高標準的農業產業園區。采用村集體股份合作制或公司股份制等多種形式，構建與農民之間的利益聯結機制。

天津市推進示范小城鎮建設的總體思路為，以“宅基地換房”為手段，以示范小城鎮為龍頭，以“三區”聯動發展為主要形式，推進股份制改革、戶籍改革和社區管理改革，實現城鄉統籌（見圖1）。首先，示范小城鎮以農村居住社區為形式，平衡土地指標，優化土地資源，有效解決城鎮化建設占用耕地，提高小城鎮作為新型城鎮化載體的功能和輻射帶動作用。其次，統一整合土地資源和鄉鎮工業園區，合理規劃三次產業，有力地促進非農產業發展，拓寬農民就業渠道，加速農村工業化進程。最后，通過土地向農業產業園區集中，實現土地的規模化、集約化和高效化經營，大幅度提高農業經濟效益，確保農產品市場供應。

（二）天津市五城鎮開展示范小城鎮建設的模式

2005年底，國土資源部出臺《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，天津市政府開始探索以“宅基地換房”的方式進行示范小城鎮建設。“宅基地換房”是城鎮建設用地增加與村莊建設用地減少相掛鉤的一種模式。該模式由政府推動，通過土地出讓獲得的資金保障地區產業化的發展和城鎮化的順利推進。值得注意的是，在城鎮化進程中以尊重農民意愿為原則，重點體現以人為本的特征，才能符合新型城鎮化的要求。

2005～2012年，天津市已啟動49個示范小城鎮試點建設。結合幾年來的發展進程和成效，從不同類型區域選取典型村鎮，本文主要以東麗華明鎮、北辰雙街鎮、武清下朱莊街、靜海大邱莊鎮、漢沽茶淀鎮作為具有代表性的案例進行調研（見表1）。

1.華明鎮。華明鎮作為天津市第一批示范小城鎮試點，通過“宅基地換房”推進示范小城鎮建設的方法較為典型。統一整合土地資源，規模化集中開發土地，合理規劃三次產業，同時通過招、拍、掛方式出讓土地獲得收益，平衡建設資金。2011年，華明鎮開始實施“三改一化”，即集改股——村集體經濟組織改為股份制公司、“農改非”——農業戶口改城市戶口、“村改居”——村委會改為社區居委會；“一化”即城鄉一體化，深入推進城鎮化進程（見圖2）。

2.雙街鎮。雙街鎮是天津市第二批示范小城鎮試點之一，以雙街村和沙莊村的城鎮化模式較為典型。這兩個村依托良好的地理優勢，較早地進行了以村為單位的還遷，并通過土地置換和出讓等收益發展二、三產業。在產業發展成熟以后，將各類企業整合成為村集體產業發展集團（雙街村雙街置業集團、沙莊村龍順投資集團），統一管理提高資產運作效率，隨著居民社區功能提升和集體產業的壯大，將土地集中流轉投資農業，實現工業反哺農業，這種城鎮化模式是村集體通過自身經營實現主導產業帶動（見圖3）。

3.下朱莊街。下朱莊街位于武清區南端，地處京津之間的黃金走廊。下朱莊街的城鎮化始于2006年，目前已經實現較為徹底的“三改一化”。下朱莊街規劃了居住社區、商業區和服務聚集區等多個城鎮配套功能區，并注重從區域布局上實現三次產業的融合，該模式主要針對城鄉結合部周邊地區推進城鎮化建設（見圖4）。

4.大邱莊鎮。大邱莊鎮以工業化為基礎，集聚工農業合力效應，按照宅基地換房的思路實施示范小城鎮建設。由于該鎮工業起步較早，在大型工業集團的投資拉動下，使其有足夠的財力迅速完成中心鎮區周邊四個村莊的改造與整合。依托區域內工業園區的支撐和帶動，實現對農村的投資，推進城鎮化進程（見圖5）。

5.茶淀鎮。茶淀鎮是天津市第二批示范小城鎮試點之一，也是天津濱海新區首個示范小城鎮試點。茶淀鎮以特色農業起步，在工業化、城鎮化快速發展的背景下，選擇產業和區域間錯位發展戰略，延伸特色葡萄產業鏈，推動設施農業與旅游、休閑、多功能服務等高附加值產業融合發展，不僅改善了傳統農業發展效益低的劣勢，也充分發揮了農業的社會和環境功能，推進該鎮向生態文明、綠色環保的新型小城鎮轉變（見圖6）。

三、天津市示范城鎮化建設中存在的問題

（一）土地補償標準偏低

首先，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定，征地補償費包括土地補償費、安置補助費和地上附著物及青苗補償費三部分，對于征地補償費界定和標準的模糊，以及在實施過程中強制性定價，給侵占農民權益留下隱患。其次，多數村集體將農民的補償款通過集體資產運作，每年以股金分紅形式返還。這種形式使農民缺乏對集體補償金的管理和監督，一旦村集體在運作中出現風險，則農民的應得收益將無法得到保障。最后，隨著土地租金和地價的上漲以及各區域經濟發展水平的不平衡，將對征地補償價格標準的制定和落實提出更高的要求，土地置換的實施難度也會越來越大。土地出讓收入除留給國家以外，剩余部分補償金額能否在一定范圍或區域內實現各方利益平衡是亟需解決的關鍵問題。

（二）失地農民社會保障不完善，就業能力較差

實施宅基地換房后，農民失去土地保障，很多地區采取租金或股金返還的形式保障農民財產收入，從調研情況看，示范小城鎮建設基本解決了失地農民的醫療、養老等保障問題，大多實現95%以上覆蓋。但大部分示范小城鎮農民的保障標準還沒有達到市民標準。同時，不同地區的社會保障類型和標準也有所差異，如何擴大示范鎮農民的參保范圍，提高農民的保障水平，也是示范小城鎮建設中考慮的問題。在失地農民的就業安置方面，有的城鎮發展基礎較好，如雙街村、沙莊村，本地村民大多進入村集體自營企業的管理層；有的城鎮工業化程度高，如大邱莊鎮，社會福利水平較高，不用擔心生活來源問題。而大多示范小城鎮的農民在失地后，無法在短時間內提升自身技術能力，導致這部分農民的就業僅限于社區內，不得不從事簡單重體力工作，如果想要繼續耕種土地還需繳納租金。因此，新型城鎮化建沒不能只考慮住的問題，要通過商住結合、建設與就業相結合的方式，解決農民的長期收入來源問題。

（三）新建小城鎮的產城互動功能尚未有效發揮

在加快小城鎮建設過程中，應重點考慮產業支撐、基礎設施、城市服務等配套功能。如果小城鎮的產業發展滯后，不僅集中居住后的農民沒有可持續的收入，小城鎮在公共服務和基礎設施維護方面的投入也就沒有可靠的支撐。一些城鎮盲目追求發展速度，僅僅在布局和規模上追求“三區”形式，小城鎮的人口、工商業等聚集度不夠，并未達到“聯動”效果。盲目搞宜居類型的小城鎮，忽略城鎮規劃和發展質量的平衡及城鎮建設與產業發展的融合。

（四）農業園區的運作效率和經營狀況較差

總體看，示范小城鎮現代農業園區的發展普遍存在投資回報率較低，農業科技含量不高，經營管理混亂等問題。對各地園區的調研發現，除少數主導產業突出、技術和管理水平較高、經營時間較長、規模適中的產業型園區經濟社會效益明顯外，大多數園區在運作過程中均存在土地利用瓶頸有待突破、招商引資能力弱、科技創新體系不健全、產業鏈條短、產品品牌化和市場化程度低等問題。而農業產業園區的運作情況直接關系到農產品的生產與經營、農民就業安置、土地經營效率等。

（五）城鎮化模式單一

天津市在示范小城鎮建設過程中，基本依靠宅基地換房的模式，加劇土地的過度開發和盲目集中而導致資源浪費，加之對宅基地復墾質量的忽略，使得可利用的土地資源逐漸減少。單一的城鎮化模式，不符合新型城鎮化建設因地制宜和多樣性的要求。積極探索適合不同區域發展的城鎮化之路，重點在實現區域用地平衡，培育鎮域特色產業，加快區域農轉非的比例和進度，促進小城鎮居民安居樂業等方面實現突破。

四、天津市推進新型城鎮化建設的對策

（一）加快城鄉要素流動，由要素依賴型向內生增長型轉變

推進新型城鎮化建設，關鍵要把城市與農村作為一個區域經濟整體，實現經濟發展方式轉變、經濟要素和資源優化配置的城鄉統籌。為促進城鄉要素平等交換、自由合理有序流動，天津市通過“以宅基地換房”、“三改一化”農村金融改革，打開土地制度、戶籍制度、金融制度的突破口，為統籌城鄉土地、資本和勞動力要素市場奠定基礎。隨著城鄉間要素交換，傳統的以土地出讓、利用廉價勞動力等方式提取農業剩余，獲得城鎮化發展要素積累的方式越來越困難，單純靠“外生性”因素（政策、補貼）的輸入促進城鎮化發展的方法難以實現長期的可持續發展。因此，必須進一步引導城鄉資源的雙向流動，破除在要素分配上的二元差異，由農村內部產生對城鎮化發展的需求，激活區縣增長潛力，向內生增長型模式轉變。進一步盤活資源要素，推動要素配置市場化和資源使用集約化，必然觸及資源的所有權和使用權問題。深化農村產權制度改革，加強農業資源開發利用管理，完善農業資源交易體系，構建城鄉要素平等交換機制，加大公共資源向郊區傾斜，優化農業內部要素配置，實現城鄉優質資源與郊區發展的有機結合。

（二）轉變產業發展方式，由利益驅動型向結構創新型過渡

天津市在推進示范小城鎮建設中，以專業分工高度化和集中化為重點發展工業園區和產業集群，將一定區域內的零散企業統一納入園區經營管理，工業化進步明顯，顯著帶動了區域經濟增長。但從整體看，工業園區普遍處于傳統工業向現代工業過渡階段，需盡快按照新型工業化道路的要求，創新產業發展方式。在產業發展上要壯大優勢產業集群，積極推進新興產業；在結構調整上應加快產業轉移，提高科技含量，形成協同互補、量質并舉的產業發展模式。示范小城鎮在追求經濟增長的同時，應強化經濟轉型和集約增長的理念，加快三次產業融合，特別是依托園區間的產業鏈條和利益紐帶，協調產業發展與城鄉發展的關系，培育各個區域差異化的產業競爭力，逐步向“產城融合”方向過渡。

（三）提升城鄉聯動能力，由單一粗放型向多元層次型過渡

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一、從人的城鎮化視角分析小城鎮文化建設面臨的問題

（一）不適宜的小農意識與較低的文化素質

當今農村很多地區仍然是一家一戶的庭院經濟，決定了農民大都缺乏協作精神，仍然具有濃厚的小農意識。要在這樣的文化經濟環境中進行小城鎮文化建設，實現人的城鎮化，必須沖破和擺脫小農意識的束縛。農民文化知識的貧乏使城鎮化進程中文化建設缺乏足夠的動力，限制了農民認識世界，制約了農民直面人生新機遇和迎接新生活挑戰的勇氣，產生了一些不利于新興小城鎮文化發展的不良現象。一方面，新型城鎮化進程中人的城鎮化要求農民接受良好的文化教育，適應城鎮文化建設的需要；另一方面，由于市場經濟的負效應，使農村薄弱的文化基礎遭到破壞，一切圍繞金錢轉，農民的文化教育和文化素質滑坡。農民的文化素質與新型城鎮化進程中人的城鎮化要求有較大差距，傳統落后的農村文化在相當程度上制約著他們走向現代生活的步伐，阻礙了人的城鎮化的實現。

（二）落后于城鎮化進程的農村公共文化服務體系

（1）用于農村公共文化服務體系建設的經費投入不足，使得有些地方文化事業經費短缺，嚴重制約了農村公共文化工作的正常開展。（2）廣大農村文化基礎設施比較落后，難以承擔農村公共文化服務的重任，不能很好地滿足群眾文化生活的需求。（3）農村文化服務人才不足，尤其是專業人才嚴重匱乏，阻礙著各地公共文化服務體系建設。這些問題在有些新興小城鎮建設中不僅沒有得到很好解決，反而有加劇的趨向。地方政府對這種狀況難脫其責，不少地方對小城鎮文化建設的重要性和必要性認識不足，小城鎮文化建設難以提到議事日程當中，一些具體問題長期得不到解決。目前，地方政府將文化發展戰略列入城鎮發展規劃中的比較少見，小城鎮文化建設缺乏戰略性、全局性和系統性規劃，不利于實現人的城鎮化。

（三）傳統的城鎮化模式存在缺陷

對比人的城鎮化的新型發展模式，傳統的城鎮化發展模式存在的弊端主要體現為：空城現象，擴張式發展導致城鎮有城無人；偽城問題，片面式發展導致市民有名無分：病城問題，超載式發展導致城鎮外實內虛和黑城現象，粗放式發展導致城鎮環境失調。這些現象的產生在某種程度上都與忽略小城鎮文化建設有關，不利于人的城鎮化。新型城鎮化要受文化的制衡，蘊含兩方面的含義：一方面是要合乎民族文化傳統，另一方面指文化是改變傳統的先導。城鎮化建設要合乎民族文化傳統并以優秀的文化為先導，也就是說城鎮化建設要保持優秀傳統文化和地域文化特色，使城鎮化具有長久的生命力，進而促進人的城鎮化。

目前小城鎮發展中的結構雷同、布局雷同和建筑雷同，使得城鎮化失去了民族文化和地域特色，人文因素相當缺乏，顯然不利于人的城鎮化。文化是某一地域人們特殊品性的體現，把人和本地區的歷史連接起來，使文化得以傳承。小城鎮的結構、布局和建筑是新興小城鎮文化的組成部分，是新市民感受和傳承傳統文化的一種氛圍，對人的城鎮化起著潛移默化的作用。城鎮化建設保持地域文化與傳統，就能突出小城鎮的特色，使小城鎮建設避免雷同現象而健康發展，進而實現人的城鎮化。

二、搞好小城鎮文化建設，加快人的城鎮化進程

（一）吸納文化元素，實施新興小城鎮文化發展戰略，為實現人的城鎮化提供良好的文化條件

新興小城鎮建設要有承載自己歷史的文化發展戰略，也就是小城鎮文化建設的綱領和文化建設規劃，其中對文化發展的投資力度、文化項目建設以及檢測標準等基本規劃要素，都要有明確規定。在此基礎上確保規劃的正確貫徹，發揮文化建設在小城鎮建設過程中的重要作用，促進人的城鎮化。從運行角度分析，小城鎮文化建設要實現良性發展，即是在完善的社會主義市場經濟體制和健全的法律法規基礎上的發展；從質量角度分析，要推動小城鎮經濟發展，即是以形成高新技術含量為主的先進生產力和結構合理的產業基礎上的發展；從模式角度分析，要形成具有不同特色和不同功能的新興小城鎮的新型典范；從效益角度分析，小城鎮文化建設的發展速度要同步甚至高于小城鎮經濟發展速度，并且實現經濟效益、生態效益、社會效益三者的有機統一。

（二）完善小城鎮公共文化服務體系，發展新興文化產業，擴大新興小城鎮就業，為人的城鎮化打下物質基礎

一是地方政府要適度擴大公共財政中文化投入的比例，加大財政投入力度，加強新興小城鎮的公共文化基礎設施建設，提高其使用效益。二是加強文化隊伍建設。以提高新興小城鎮文化事業單位從業人員素質和能力為重點，培養新興小城鎮文化骨干，提高其公共文化服務自我發展能力。三是鼓勵多元化的投資機制。政府應拓寬和建立多元的文化投資渠道和機制，形成以政府、企業和個人多方參與的新興小城鎮文化建設投資機制。四是積極發展小城鎮文化產業。加強和完善小城鎮文化產品和市場開發，鼓勵集體和個人投資興辦文化事業和文化產業，利用文化產業擴大就業，為實現人的城鎮化提供物質基礎。

（三）加強社會主義核心價值觀教育，支持群眾自發文化活動，使廣大群眾在參與小城鎮文化建設中實現人的城鎮化

新興小城鎮文化建設中要不斷加強社會主義核心價值觀體系建設，深入開展以社會主義核心價值觀為主要內容的教育，形成良好的社會風氣。不斷加強社會公德、職業道德和家庭美德教育，提升小城鎮文明程度。小城鎮文化建設離不開廣大新市民群眾的參與，他們當中蘊藏著極大的積極性和創造性，在小城鎮的文化建設中，各級政府要尊重和利用這種積極性和創造性，使其創造出更具時代特色和地方特色的文化作品。吸引廣大人民群眾廣泛參與喜聞樂見、豐富多彩的群眾性文體活動，提高他們的生活質量，更好地實現人的城鎮化。

結束語

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1.基礎設施投資

主要用于城鎮道路和交通、通訊、內河治理、供水、供氣、供電、污水處理、垃圾處理、綠化、公共場所等設施的投資。基礎設施投資關系到新型小城建設的規模和承載能力。

2.公共服務保障

主要用于醫療衛生、文化教育、社會保障等方面的支出。這部分支出是鄉鎮財政支出的核心部分，直接體現新型城鎮化“以人為本”的主要內涵和小城鎮建設的質量。

3.扶持產業發展

主要是用于支持產業發展的稅式支出、財政貼息、研發補貼、人才引進補貼、服務保障等方面的支出。這項支出既關系到新型小城鎮能否做大做強和可持續發展，也是關系到鄉鎮財政能否處理好財政與經濟關系的重要問題。

4.帶動“三農”發展

新型小城鎮建設必然產生對“三農”的多方面需求，自然帶動“三農”的發展，但新型小城鎮發展速度超過了“三農”發展的速度，小城鎮建設目標也難以實現。為此，鄉鎮財政在支持鄉村道路建設、農村科技推廣、農民培訓、農業合作組織建設、農業產業化經營、農村生態建設等方面應該發揮重要的作用。

5.財政管理創新

傳統的鄉鎮財政為生產型財政，后又轉向吃飯財政，公共財政的作用發揮不足，財政管理不規范，管理手段落后。新型小城鎮建設使得鄉鎮財政收支規模、支出范圍、支出項目將發生變化，公共財政的特征更加明顯，預算更加規范，管理更加嚴格，法制化、科學化、信息化管理將成為鄉鎮財政管理新特點。

三、新型小城鎮建設中鄉鎮財政面臨的問題

1.財力緊張

當前鄉鎮財政困難具有很大的普遍性。具體表現：一是財政的經濟基礎薄弱，大部分鄉鎮工業不發達，商業規模較小，稅源少且不充裕。二是現行非稅收入極其有限，國家規范收費之后，鄉鎮原有的收費項目所剩無幾。三是營業稅提高起征點和大部分企業營改增后，現行分稅制體制下，鄉鎮財政收入下降。四是鄉鎮政府無權發行城鎮建設債券。

2.剛性支出

一是保吃飯的壓力。鄉鎮財政供養人員盡管收入不高，但對財政來說仍然是一項剛性的首要支出和沉重壓力，養人支出目前仍占鄉鎮財政支出的70%左右。二是鄉鎮基礎設施落后，維修改造、擴建、配套任務繁重，財政無力承擔，拖欠工程款在鄉鎮是一種普遍現象。三是公共服務支出不斷增長，財政處于低水平保障，甚至難以保障。

3.政策缺陷

一是改革開放后，特別是近些年來，國家土地政策的紅利基本上被大中城市所獨享，土地財政成為城市財政的主要特征。城市建設用地指標基本上是擠占鄉鎮非農業用地，在國家更加嚴格控制建設用地的今天，新興城鎮用地也隨之納入嚴控之中，大量的土地收益將成為歷史，土地非稅收入在新型小城鎮建設中將看不到優勢。二是國家對“三農”的支持，僅限于農村的基礎設施、農業生產、農民的生活上，而對農業人口轉移中所發生的費用并沒有納入顯性支出之中，農民享受不到市民化待遇，如低保、失業等支出，增加了農民改變身份的風險，抑制了農業人口的轉移。三是農村土地難以實現流轉，農民沒有改變身份的本錢，城市人口回流農村又受到農村房屋產權轉移的限制，城里居民與農村居民消費資金相互融通的渠道沒有打開，導致新型城鎮建設難以聚集農業人口。三是分級分稅財政體制下，鄉鎮財政很少獲得以公共服務均等化為依據的國家財政轉移支付和公共基礎設施投資。鄉鎮財政自身無力解決新型小城鎮化建設的財政壓力問題。

4.理念僵化

國家實施城鎮化戰略以來，小城鎮建設出現“重口號、輕行動，重外延、輕內涵，重眼前招商、輕整體規劃”的現象。小城鎮建設中遺留下來環境欠賬、生態欠賬、公共服務欠賬很多。近年來很多人片面認識“公共財政”，財政配置資源的職能沒有有效發揮，財政與生產的關系幾乎被割裂開來，開辟財源的意識淡薄，財政扶持支柱產業的杠桿作用幾乎殆盡。

5.管理粗放

由于鄉鎮發展落后，長期缺乏優秀的管理人才。人才是事業發展的基礎，新型小城鎮建設也不例外。盡管近些年，包括鄉鎮財政部門在內的管理部門吸納了部分大學生充實到管理隊伍，但特別優秀人才少見，長期扎根鄉鎮的干部不多。在產業中專業技術人員和優秀管理人才更是缺乏。鄉鎮人才的匱乏，導致各方面管理的粗放，嚴重影響了新型小城鎮建設和發展的質量。

四、新型小城鎮建設的財政政策支撐

1.財政部門積極參與新型小城建設規劃制定

新型小城鎮建設的核心理念是“以人為本”。滿足人的需求，適應人的生存，是新型小城鎮建設的出發點，也是歸宿。目前國務院已出臺了國家新型城鎮化規劃，但是在國家層面上具體的新型小城鎮建設規劃還沒有出爐，地方層面上的新型城鎮化建設和新型小城鎮建設具體規劃和實施方案也未見頭緒。加快新型小城鎮建設規劃和制定規劃內的新型小城鎮建設實施方案，是科學建設新型小城鎮的前提。首先是確定重點建設的鄉鎮。對聚集人口潛力大、產業基礎好、鄉鎮財政狀況優的鄉鎮優先建設。特別是交通便利的縣城與縣城之間，輻射區域廣、跨度長、流動人口多的鄉鎮，更要作為重點發展對象。在制定新型小城鎮發展規劃和實施方案中，財政部門必須作為主要部門參與制定。財政部門既要積極保障新型小城鎮建設的公共支出，也要使新型小城鎮建設控制在財政可承受的范圍內。

2.加快創新鄉鎮財政管理體制

地方各級財政分得的蛋糕有多大，不僅取決于本級全口徑的財政收入規模，更取決上級政府如何切割蛋糕。小城鎮發展緩慢不僅僅是市場經濟下資本選票決定的，在某種程度上決定于國家的產業政策、生產要素政策、財政政策等，財政狀況制約著未來經濟社會發展狀況。為了從財力上保障新型小城鎮公共建設需要，應完善現行財政體制，實施更加有利于新型小城鎮建設的中央、省、市、縣和鄉鎮的分稅制以及土地收入分成制度，擴大鄉鎮財政留成比例。必要時，對國家規劃建設的非城市周邊鄉鎮的新型小城鎮實施分成比例倒置，土地收入全部留用（彌補近些年鄉鎮土地紅利的流失），省級和市級規劃的新型小城鎮上繳的財政收入全部留用。只有通過讓鄉鎮財政獲得更多的可支配財力，才能保障新型小城鎮建設的速度和質量。

3.加大對鄉鎮的轉移支付力度

推進新型小城鎮建設，必須增加小城鎮對農民轉移的吸引力。這種吸引力來自于兩個方面：一方面，通過科學的城鎮規劃、完善的基礎設施、高質量的社會文化生活，增強基本生活設施和精神生活保障，提高農民進城吸引力；另一方面，通過提高養老、就業、醫療、教育等社會事業發展水平，增強生存和發展的保障，提高農民進城吸引力。為此，對困難鄉鎮應增加上級財政轉移支付。一是在保障社會保險和教育統籌的基礎上，提高鄉鎮社會保險、社會救濟、失業補助的標準，實現鄉鎮居民與城市居民的同等生存和生活待遇，確保社會保障資金按時足額補助到位，堅決消除拖欠、挪用現象。二是增加鄉鎮的財政專項補貼，特別是公共基礎設施、醫療衛生、教育科學、環境保護、生態平衡的補助，改善鄉鎮公共服務落后狀況，提高鄉鎮居民公共服務水平和生活質量，縮小鄉鎮與城市的差距，實現公共服務均等化。三是絕大多數鄉鎮缺少具有本地特色、可持續發展的支柱產業，國家壟斷產業（電信、電力、石油、鹽業等）又從鄉鎮掠走稅收和高額壟斷利潤。在新型小城鎮建設過程中，中央、省、市財政應在預算單列新型小城鎮建設專項資金，實行專戶管理，確保資金專款專用，真正實現城市對鄉鎮的反哺，使為城市發展建設做出貢獻的農業勞動力和農村人口實現本地化的安居樂業，真正解決農民工候鳥式的生活，實現社會的穩定。

4.積極探索新型農業人口轉移成本分攤機制

在農業人口向新型小城鎮轉移過程中，城鎮增容必然帶來城鎮基礎設施建設、就業、教育、醫療衛生、社會保障等方面的財政壓力，為此探索建立科學的農業人口轉移成本分攤機制將成為新型城鎮化建設的難題，破解這個難題的唯一辦法就是解放思想，進行體制機制創新。一是嘗試用農民土地流轉收入換入城安置費用。二是嘗試農民住宅面向城市殷實富戶開放流通，實現農民住房財產與城市居民收入的轉換。三是農村土地在確保集約化農業生產的前提下面向城市資本開放，吸引更多的非農資金投入農業，既實現國民經濟基礎產業發展維持國家糧油安全，又增加農民收入，實現更多農民在新農村建設中就地轉換身份，或有能力進入新型城鎮享受市民待遇。四是增加上級財政投入，對小城鎮新安置農業人口實施補貼政策，緩解鄉鎮財政壓力。五是設立農民在小城鎮創業扶持政策，包括稅收減免政策、財政補助政策、小額貸款貼息政策等等，增加轉換農民收入，自力更生承擔進入新型小城鎮的成本。

5.加大財政對鄉鎮特色支柱產業的支持力度

在推行多元化投融資方式、多種所有制形式和多種經營方式的同時，財政應重點支持文化旅游、商貿物流、資源加工、交通運輸等體現鄉鎮特色資源、區位優勢的產業發展，通過規劃引導，市場運作，利用財政的稅收政策、貼息政策、國家參股政策、補貼政策等，充分發揮財政杠桿作用。要重點鼓勵社會資本參與小城鎮公用設施投資運營，通過完善基礎設施和公共服務，發揮引致投資的作用，引導更多的私人資本投資于新型小城鎮，加快新型小城鎮建設步伐，為新型小城鎮實現可持續發展奠定經濟基礎。

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昌吉高新技術產業開發區處于新疆東聯西出的黃金通道，距離昌吉市中心20KM，距離烏魯木齊市中心50KM，距離烏魯木齊國際機場40KM。是烏魯木齊機場西部門戶樞紐，面向中亞、西亞、南亞，重要的國際航空通道，網絡化航線布局基本形成。煤炭資源預測儲量4300多億噸，占全國儲量的7.7%；石油儲量石油儲量5．7億噸以上；天然氣儲量天然氣儲量380億立方米以上；多種有色金屬礦產森林草場天然森林575．7萬畝，草場9981．3萬畝耕地資源重要的商品糧、商品棉和番茄、釀酒葡萄生產基地。近幾年眾多知名企業入駐高新區已經形成四大產業、五大基地的產業態勢：工業總產值約占園區工業總產值的45%，擁有一批自主研發機構、企業孵化中心、科技服務中心。

1. 新型城鎮化建設背景

為深入貫徹黨的十關于城鄉發展一體化的重大部署，《關于深化昌吉國家高新技術產業開發區管理體制改革的決定》（昌州黨發[2012]21號）文件中加快推進高新區、榆樹溝鎮“以城帶鄉、以工哺農、城鄉統籌、區域一體化發展”，建設昌吉市產城融合新城區的相關要求，全面加快昌吉國家高新區和榆樹溝鎮（以下簡稱“區鎮”）城鄉發展一體化步伐，打造城鄉統籌發展的先行示范區，結合實際，實現園區426.24平方公里，建成全州及至全疆以城帶鄉的試驗區、城鄉發展一體化的示范區、產城融合的新城區。

2. 存在的主要問題

2.1從調查情況看，高新區小城鎮建設方面取得了一些成績和經驗,但在實際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下四點:

(一)認識上有差距。突出表現在:還沒有把小城鎮建設擺到應有的戰略位置,廣大干部群眾對小城鎮建設在促進農村改革和發展中的重要作用認識不足。技術產業企業數量有限，發展受制約嚴重 ；產業布局被動選擇，基礎設施環境建設尚未完善，支柱產業規模效應沒有完全形成，資金短缺是搞好小城鎮建設的短板；從而存有畏難情緒,缺少發展新思路,造成工作被動;存在急功近利的短期行為,缺少長遠眼光,制約了小城鎮建設上檔次、上水平。

(二)規劃滯后。一是規劃不健全。雖然完成了新一輪總體規劃編制,但沒最終評審 ,致使小城鎮建設無章可循、無序發展。

(三)政策落實不到位。近年來,隨著高新區建設進程的加快,市委、市政府出臺了一些優惠政策,如戶籍、土地使用、各種收費等,還沒有得到很好地落實。一是現行戶籍管理制度制約小城鎮建設。企業招聘的管理技術人才和進鎮經商辦企業的農民,戶籍管理混亂,有些聘用人才、投資者因戶籍問題解決不了而打退堂鼓。二是社會保障體系不完善。近幾年來,轉移到小城鎮的農村剩余勞動力人數呈迅速遞增的態勢,各項社會保障制度如住房、教育、社會保險等不配套,農民進企有后顧之憂。

(四)融資渠道不暢。主要表現是:⑴銀行對小城鎮建設貸款較少。（2）從小城鎮建設工程中收取得土地出讓金、基礎設施配套費、城市維護建設稅等很少用于小城鎮基礎設施配套建設。（3）小城鎮建設經營程度低。有關部門、企業和個人投資少,利用外資開發小城鎮的力度不大,民間資金潛力挖掘不夠。（4）高等教育人才力量相對較弱。這些因素,導致小城鎮建設資金投入不足,制約了小城鎮的發展。

2.2發展思路：加快發展昌吉高新區新型城鎮化建設的重要意義：小城鎮是推動“鄉村城市化”的橋梁。是實現農村工業化和農業產業化的載體，城鎮化是現代化的一個標志。

3. 對策及建議

明確了目標，有了正確方向，才能正確有效的實施。這是搞好小城鎮建設的首要問題。以新農村建設“二十字”方針為總抓手，以農牧業增效、農牧民增收為核心，先從有典型示范作用的示范村開始，以點帶面，典型引導，層層帶動，形成網絡推進態勢，促進農村產業結構調整，改善村鎮生產生活環境，使榆樹溝鎮農村經濟發展與加快鎮區新型城鎮化進程按照既定目標進行。

(一)進一步提高認識,切實把小城鎮建設擺上突出位置。小城鎮是農村經濟發展的重要載體,是推進城鎮化的重要途徑,是實現城鄉經濟協調發展的橋梁和紐帶。發展小城鎮有利于促進人流、物流、信息流聚集,有利于轉移農村剩余勞動力,有利于輻射帶動周邊經濟快速發展,縮小城鄉差距。 “在穩定發展農業的同時,積極發展二、三產業,搞好小城鎮建設”。建設小城鎮、發展小城鎮,經營小城鎮已成為當前繁榮經濟,促進發展的重要內容。因此,要進一步解放思想,更新觀念,樹立超前意識、機遇意識、發展意識,切實把實施城鎮化戰略放在農村工作的突出位置來抓,實行領導責任制,把規劃、建設、管理好小城鎮列入任期責任目標,調動一切社會力量,全方位,多角度,參與小城鎮建設,切實加強對小城鎮建設的協調指導,形成齊抓共管的合力。

(二)科學規劃,夯實基礎。小城鎮建設總體規劃要立足現實,著眼長遠,堅持高標準規劃,高質量建設,高水平管理,真正做到“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一條龍”。 以特色鄉鎮、中心村三年創建為契機，確定工業強區的工作目標，以312國道和“昌－呼路”為軸心，發展沿路經濟，二三產業發展迅猛，全區經濟、社會各項事業健康、穩步發展。完善我區道路交通、供水、供汽、供電、醫療衛生、商業服務、住宅建設、綠化環境衛生、鎮容景觀等公共服務設施能力，逐步形成基礎設施完善、服務功能齊全的城鎮化建設總格局。

(三)深化改革,落實完善政策保障機制。一是要進一步落實進區人員的戶籍政策。建議以高新區為核心形成：規劃擴展區：其位置為烏奎高速路以南，及S201以北，其涉及的區域為：前進村五、六、七組；四畦村一組；勇進村二、三、四組；曙光村一組、二組、四組；牧業村一、二組。該區域總人口為：5781人，1377戶。規劃區：烏奎高速路以北312國道以南為劃定的近期規劃實施區，該區域有：前進村一、二組，四畦村二、三、四組，勇進村五組。該區域總人口為：2368人，573戶。規劃實施區： 312國道以北S201以南為劃定的規劃實施區，該區域有：榆樹溝村一組、二組，曙光村三組。該區域總人口為：1338人，396戶。在此三處設立居民委員會,按城市戶籍管理有關規定管理小城鎮人口,形成城鄉人口有序流動機制。二是簡化土地征用手續,降低收費標準。各職能部門要認真落實招商引資的各項優惠政策,切實轉變工作作風,堅持一站式服務,一個漏斗收費,縮短建設項目的立項、審批和建設周期,提高辦事效率。三是逐步建立和完善小城鎮的社會保障制度。要建立適應小城鎮發展要求的住房、醫療、教育和社會保險等制度,發展公益事業,健全小城鎮公共服務和社區服務等功能,解除進區人員的后顧之憂,增強小城鎮的凝聚力。

(四)廣辟投融資渠道,建立多元投資機制。堅持政府主導、市場化運作的原則,拓展小城鎮建設資金渠道。一是小城鎮建設市場化。要改革小城鎮建設方式,由建設小城鎮轉向經營小城鎮。按照“誰投資,誰受益”的原則,積極探索把公用基礎設施建設推向市場的融資路子。在統一管理的前提下,由住宅開發向二、三產業延伸。鼓勵各部門、企業、個人投資參與小城鎮開發建設。二是要實行財政、金融扶持政策。財政、金融部門要加大力度,每年投入一定的資金引導、支持小城鎮建設;小城鎮建設的各項稅費,如從小城鎮收取的土地出讓金(地方留成部分)、基礎設施配套費、城市維護建設稅等,要重點用于小城鎮基礎設施配套建設。三是擴大開放,加大招商引資力度,利用外資開發建設小城鎮,構筑開放式的投資主體多元化、多層次新格局。

(五)進一步加大管理力度,優化發展環境。要理順體制,建立健全區鎮建設管理機構,明確管理職責,強化對農村建筑市場和施工隊伍的管理和監督檢查。要加強小城鎮內部的綜合治理,優化內部環境;加強社會治安綜合治理,營造平安環境;加強美化、綠化和公共衛生管理,打破“一條街,兩行樹”的舊格局,營造優美的自然環境;加強文化建設,突出文化特色,營造良好的人文環境。

4. 總結

目前，城鎮化建設已經引起社會各界的重視，各地的小城鎮建設日漸升溫，其成果也日益明顯。對昌吉高新區而言，特別是昌吉州21號文件下發以來，要求昌吉高新區與榆樹溝鎮通過科學規劃實現區鎮合一。實現 “以城帶鄉，以工哺農，城鄉統籌，鎮區一體化”的新型城鎮化發展模式已拉開序幕。但昌吉高新區新型鎮化建設任重道遠，需要努力付出的各層面還有很多。要完美的地建設昌吉高新區的小城鎮，盡快實現昌吉高新區榆樹溝鎮新型農村城市化建設目標，就要社會各界都要一起努力，針對重點問題具體解決。按照規劃先行、突出重點、以點帶面、分類指導、整體推進措施,努力推進昌吉高新區新型城鎮體系步伐。

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一、小城鎮規劃建設現狀

目前，我國小城鎮處速發展的時期，城鎮化不斷加快，很多地區主要重視經濟的發展，忽視了環境的污染、生態的破壞及資源的嚴重浪費。同時，小城鎮規劃管理比較落后，城鎮規劃工作滯后于規劃建設管理和城鎮目前建設的需求，跟不上全國大形勢下新型城鎮化的整體建設規劃理念，對于城鎮規劃及管理的投資比較少，致使目前中小城鎮規劃建設及經濟發展出現瓶頸，亟需尋求適合小城鎮的發展模式，緊跟新型城鎮化發展的速度。三要鎮近幾年來，共新修移民樓 套，開發新街2條，新增商鋪 53間，實現移民搬遷332 戶，城鎮建設初具規模。

二、當前小城鎮規劃建設中存在的問題

（一）規模小

小城鎮具有聚集、輻射等功能。如果想要充分發揮這些功能，就必須使小城鎮鎮區人口達到3萬人。但目前我國大部分鎮區人口數量并沒有達到這個標準。這樣以來，小城鎮建設就面臨投入成本高、時效慢、第三產業發揮不出功能等問題。

（二）規劃與現實情況不匹配，基礎設施建設差

基礎設施通常是指道路、能源等硬件設施和教育、醫療等軟件設施。而城鎮化建設質量和水平主要取決于基礎設施的建設情況。就目前我國小城鎮的建設情況來看，除交通、通訊等硬件設施建設較好，教育和醫療體系等方面卻有待改善。

（三）城鎮建設資金投入少

城鎮建設離不開資金的投入。但目前我國城鎮建設卻遇到了資金投入不足的問題。其主要表現有：一是鎮區可動用資金少。首先財政收入較好的鎮區要向上一級財政上繳相當一部分；其次三農政策實施以來，鎮政府失去了農業稅等稅收，財政壓力增加。二是缺少對產業化項目的資金支持。例如，小城鎮的農業產業化項目、農業基礎設施建設項目等沒有顯示出額外的資金支持。三是招商引資道路坎坷。由于城鎮的區域環境和投資條件都遠不如城市，所以招商引資沒有優勢，很難實現。

（四）政策未改進

目前我國實行的戶籍制度對農民進城落戶沒有吸引力。其主要原因在于：一是土地問題，農民如果將戶口轉為城鎮戶口就不能擁有承包土地的權利，而且，目前大多農民在城鎮就業并不穩定。二是計劃生育問題，農村在執行計劃生育政策力度上要比城鎮寬松一些。所以一旦落戶城鎮，就需要轉變思想，嚴格按照政策約束自己。三是建房問題，在城鎮居住時需要購買商品房，其居住成本要遠大于農民申請宅基地和建造的成本。

（五）規劃缺乏科學性

小城鎮的規劃編制工作滯后于城鎮建設需要，城鎮的基礎設施規劃滯后于地區經濟增長速度。同時沒有科學有效地進行分區規劃，小城鎮的公共設施服務半徑小、功能少，服務設施的布局及發展不平衡。中小城鎮的規劃沒有長遠性，缺乏可持續發展的規劃理念。

（六）規劃建設管理體制不完善

小城鎮的規劃管理部門權力有限，以規劃部門的權限不可能改變城市的不合理建設。在小城鎮中，規劃管理人才數量少，知識結構不合理，很大程度上阻礙了城市規劃管理整體水平的提高。

三、加快小城鎮規劃建設的相應措施

小城鎮建設要以鄉鎮的實際情況為依據，縱觀全局，采取相應措施，推進小城鎮建設的速度。

（一）、明確城鎮化最終目的，實現人的城鎮化。

結合三要實際，就要實現人的就地城鎮化，讓群眾般的來、住得下，能致富。具體地說：近幾年三要新修移民樓332套，新修商鋪53 間，基本可以滿足群眾搬遷意愿。要讓群眾搬來能致富，就要實現家家有產業、戶戶有收入。利用新修商鋪鼓勵搬遷群眾發展家庭小作坊等小微企業，帶動就業，實現群眾增收；鼓勵開辦小商店、小超市、發展理發、餐飲等第三行業，以創業帶動就業，增加收入；同時，結合實際，鼓勵新成立的烤煙、豆腐、西瓜等家庭農場、手工編織等農業專業合作社，擴大規模，創新方式，成立專業合作社聯社、家庭聯合農場，擴大市場占有率，創新營銷方式，積極擴大對外聯系，幫助群眾致富。

（一）統一思想認識，建立健全小城鎮建設工作機制

小城鎮是連接城市和鄉村的重要部分，在新農村建設中承擔著載體的責任。由此可見，加快小城鎮建設不但能夠匯集多方面信息，還能夠分散農村剩余勞動力，促進農村經濟發展。因此，各級領導要摒棄舊觀念，統一思想認識，積極抓好小城鎮建設工作。一是加快形成具有特色的小城鎮建設工作的相關政策和具體實施方案。二是組建專門的建設隊伍，負責小城鎮建設的管理工作。三是建立規范的小城鎮建設工作機制，將計劃、分析、檢查和考核形成整體流程，保證小城鎮建設工作的順利進行。

（二）合理布局，科學規劃

如何做好小城鎮建設的源頭和重點在于規劃是否科學。判斷規劃科學性的標準是小城鎮是否能夠不斷發展。具體來說就是，人口、經濟、社會、資源和環境的發展能否不矛盾、不沖突，實現協調性；人口、產業是否向小城鎮聚集；城鄉是否統籌發展。一是進行總體規劃和布局，重點發展有潛力的建制鎮。二是根據各地實際情況合理制定小城鎮建設規模和發展方向及速度。

（三）倡導節約發展模式

建立現代化的經濟發展體系。堅持走新型節約化道路，依托人力資源、自然資源，轉變目前重速度、輕質量的經濟發展模式，發展循環經濟、低碳經濟、綠色經濟，以可持續發展的模式推動地區經濟的增長。中小城市在新型城鎮化過程中需要對自身的政策作出改革和調整，才可能實現低碳環保的可持續發展道路。

（四）解決農村剩余勞動力問題，實現農民穩定就業

如果能夠將農村人口分散到城市，那么對完成小城鎮建設具有巨大的推動作用。如何加快實現城鎮化？首先要實現農村勞動力在城鎮的穩定就業。而就業的穩定性要依靠城鎮第二、三產業的發展。只有就業機會不斷增加時，城鎮二、三產業的發展才能有所發展，也才能減少農村剩余勞動力，推進城鎮化建設。其次要制定配套的勞動力就業服務政策，建立相應的就業培訓機構。對農民的技術培訓必須與實際工作相匹配，實現快速上手，從而提高農民適應能力，穩定就業。第三，推進戶籍制度改革的進程。只有對戶籍制度進行改革，才能從根本上保證農民的利益，消除農民的顧慮。與此同時，隨著戶籍制度的改革，對社會就業制度也做相應的改善，才能加快小城鎮發展。

（五）改革現有的土地制度，完善社保機制

如果在農村土地集體所有制不變的情況下，農民可以在集體經濟組織范圍內對自己承包的土地通過多種方式進行流轉，這樣以來，一方面可以提高土地的集約經營，使農村土地資源配置最優，一方面也能夠減少投入資金，提高農民個人經濟收入。只有在推進城鎮化的過程中，將農民利益置于首位，建立小城鎮社保制度，解決失去耕地的農民的就業、生活等保障問題，讓農民順利的過度到市民，才能真正實現城鎮化建設。

（六）改革投資、融資機制，推進小城鎮建設進程

一是轉變現有的投資機制，建立多元化的投資機制，從而擴大資金來源。例如，推行股份制、合作制、租賃制等政策，吸引外資注入。另外，設立小城鎮公用設計建設專項資金，由國家財政撥付。這樣以來，可以帶動小城鎮發展速度。對于小城鎮建設中的住宅建設、基礎設施建設等，采用市場化投資經營，鼓勵多方通過多種方式進行投資，并自行管理，自負盈虧。在保障投資者回報問題方面，可以通過組建小城鎮建設股份投資公司，農民可將用土地入股，投資者可對投入的市政設施進行收費；可以將小城鎮資源作價提供給有實力購買的企業，由其講行經營；可盤活基礎設施存量，對適宜經營性管理的市政設施實行市場化運作，促進資源優化配置和資金滾動開發。二是加大對小城鎮建設的支持力度。如提高小城鎮在建設用地轉讓收益中的分成比例；市財政和金融部門每年應切出一定的資金引導、支持小城鎮建設；市國司參與小城鎮建設等。三是認真完成項目建設前的準備事項，爭取更多更好的政策和資金支持。

結束語：

近年來，根據十報告精神，新型城鎮化是我國經濟增長和社會發展的強大引擎，而小城鎮又是我國推進城鎮化進程的重要部分，為適應城市化的推進趨勢，小城鎮的發展需要更多的關注，利用新型城鎮化的發展理念，推動小城鎮和大中城市協調發展，加快新型城鎮化進程。

參考文獻：

[1]李明超.我國城市化進程中的小城鎮研究回顧與分析[J].當 代經濟管理，2012，03：67-73.

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一、小城鎮建設是經濟發展的必然要求

1、小城鎮建設為農村經濟結構調整奠定了基礎。結構問題是經濟發展的重要組成部分。只有農村小城鎮建設步伐加快，才能為農村二、三產業的發展提供載體和基礎，才能加快非農產業的發展且提高其在農村經濟中的比重，建立起適應市場經濟發展要求的農村經濟結構，壯大農村經濟實力，進一步推動農業和農村經濟的發展，為加速農業現代化建設奠定堅實的基礎。

2、小城鎮建設為轉變農業生產經營方式提供了條件。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，非農業的發展，大量農業富余勞動力將從土地上轉移出去。只有這樣，才能加快實現農業小規模、粗放型生產經營方式向適度規模、集約化生產經營方式轉變。現代農業科技成果、現代農業生產技術設備和現代科學的管理方法在農業生產中得到普遍應用，為實現農業現代化提供了物質技術條件。

3、小城鎮建設為健全完善農村市場體系提供保障。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村經濟的發展，必將加快農村信息化建設，健全完善農村市場體系，使農業生產與市場緊密聯系起來，減少農業生產盲目性，提高農業生產自覺性，形成“公司+農戶”新型產業組織，推開市場農業之門，必然產生農民增收、企業增效、財政增效的連動效應，為實現農業現代化提供信息和財力保證。

4、小城鎮建設為農業現代化提供人力資源準備。隨著農村小城鎮建設步伐的加快，農村科學、文化、教育、衛生、體育等設施逐步增加和完善，農民受教育的機會進一步增多，受教育的條件進一步改善，農民的科學文化知識水平不斷提高，身體素質進一步增強，農民的思想和生活方式將發生重大轉變，農民的市場意識進一步增強，一批有道德、有理想、有知識、懂管理、善經營的新型農民逐步成長起來，為實現農業現代化提供人力資源準備。

二、用發展的思路客觀評價臨川小城鎮建設的現狀

自改革開放以來，特別是近十年來，我區對小城鎮建設予以高度重視，調整了小城鎮建設的思路，加大了小城鎮建設的投入，使我區小城鎮建設進入了快速發展時期。截止到目前為止，我區建制鎮已由改革之前的4個發展到目前的18個，占農村鄉鎮總數的67%；小城鎮基礎設施建設有了較快發展，鎮內道路全部實現硬覆蓋，其中柏油路占55%,建設小型自來水廠7座,農村小城鎮電話全部實現了程控化;鎮區內基本普及了有線電視，并且供電、排水等基礎設施和生態環境進一步改善，小城鎮建設在推進我區農業現代化建設中發揮著重要作用。

但是，也必須看到我區小城鎮建設與珠江三角洲和江浙發達地區相比還存在著較大差距，小城鎮建設還存在許多制約因素，小城鎮建設還受到多種因素的制約。這些制約和限制因素主要表現在：

1、小城鎮建設總體規劃水平較低。總體規劃是小城鎮建設的依據和前提。沒有小城鎮建設總體規劃和詳細建設規劃，小城鎮建設必然是盲目亂建，布局混亂，建筑呆板，工程質量較差。目前，全區共有27個鄉鎮，其中7個鄉鎮無總體規劃，8個鄉鎮的總體規劃由市、區設計單位設計，經過嚴格審批并具有法律效力的小城鎮建設規劃不足30%。因此，一些鄉鎮的小城鎮建設由于缺乏高水平、高起點總體規劃的有效指導，小城鎮建設呈現出短期性、隨意性，缺乏科學性、合理性和超前性，遠遠不能適應市場經濟發展和農業現代化對小城鎮建設的迫切要求。

2、規模較小，功能難以發揮。目前，我區共有建制鎮18個,平均每個城鎮鎮區人口不足1萬人。由于我區小城鎮規模較小，對資源的積聚能力就小，難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域的經濟也無法起到帶動作用。目前，小城鎮的戶籍政策雖然有所松動，符合條件的農民可以辦城鎮戶口，但也只有在一定區域內得到承認；另一方面,由于收費條件、子女上學等問題,農民對進鎮落戶仍有后顧之憂，因之不愿放棄土地,辦理農轉非的熱情不高。由于小城鎮人口擴張速度緩慢,也必然影響了小城鎮發展。小城鎮在農村一定區域經濟中心的功能難以發揮。

3、建設資金嚴重短缺。由于我區農村產業結構不合理，非農產業比重較少；鄉鎮企業規模較小，資產質量較差，產品科技含量較低；鄉鎮企業適應國內外區場的能力較弱，缺少創新力、開發力和競爭力，因而，鄉鎮財政實力較弱。目前，多數鄉鎮可支配財力有限，而且絕大部分要用于支付人頭費，甚至有些鄉鎮財政收不抵支。加之，投資體制改革滯后，啟動民間投資不力，致使小城鎮建設資金嚴重短缺。由于沒有足夠的資金支持，小城鎮建設無法大規模推進。

按照全面建設小康社會的奮斗目標，圍繞“發展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的思想，確定我區小城鎮建設發展的新思路，推出能夠有效加快小城鎮建設的新舉措，使我區小城鎮建設有新的突破。

三、用創新的理念，推出新舉措，實現臨川小城鎮建設發展的新突破

1、按照十六大確定的發展目標，進一步完善小城鎮建設發展戰略規劃。根據新的形勢、新的特點，以現有的城區和區級試點鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來，制定完善全區小城鎮發展戰略規劃，解決小城鎮發展的戰略重點和布局。除此以外，還應下大力氣抓好國道省道沿線、城區周圍的小城鎮建設。統籌協調有關部門在小城鎮的各類建設項目，集中有限的資金，按照建設規劃，建設好有條件的建制鎮。防止遍地開花，盲目建設，造成浪費，使資源得到合理有效的配置。把當前正在進行的扶貧開發、廖坊水庫移民搬遷與有發展條件和潛力的小城鎮建設結合起來，完善小城鎮的各種服務設施和配套設施，創造更多就業機會，既有效安置移民，解決其生產生活問題，又可使那些有潛力的小城鎮做大做強，成為區域經濟發展的增長極。

2、把小城鎮建設與城鄉經濟結構優化調整結合起來，促進城鄉經濟共同繁榮。根據經濟區域分工和產業梯度轉移，充分發揮小城鎮連城帶鄉的特殊優勢，在符合有關政策的前提下，適當安排吸收東部地區一些已失去競爭優勢的勞動密集型產業以及大中城市產業結構優化升級過程中退出來的、有利于小城鎮經濟發展的其它產業，健全完善小城鎮的產業體系。還可以利用小城鎮科技、信息、通訊、教育、文化、交通、市場相對集中和發達的優勢，為搞好農業和農村經濟結構調整、發展農業經濟服務。著力在小城鎮培育各類有利于農業產業化經營的龍頭企業，形成農產品的生產、加工和銷售基地，為小城鎮發展提供強勁的動力。當前正值我國城鄉社會新的就業高峰，城鎮下崗職工的再就業，農村富余勞動力的轉移都面臨著許多新的問題，影響到社會的穩定。充分利用小城鎮的發展優勢，開辟新的更廣闊的就業渠道，接納轉移出來的農村富余勞動力和城市下崗職工重新就業，是解決這一現實矛盾的重要途徑。

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1 引 言

小城鎮被稱為“城之尾、鄉之首”，在統籌城鄉發展中起著重要的橋梁和紐帶作用，也是城鎮體系的重要環節。2014年的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，優化城鎮規模結構，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。隨著城鎮化的快速推進，城市消耗了大約85%的資源、能源并排放了等比例的污染物和溫室氣體。國家發改委（2015）提出了“創新、綠色、智慧、人文”的新型城鎮建設方向。低碳生態小城鎮是介于城市與鄉村之間的經濟社會高效綜合體，不但為區域城市提供生態產品，還是廣大農村地區經濟、政治和文化中心，對推進生態文明建設具有較強的示范帶動作用。低碳生態小城鎮如何建設？目前尚沒有統一答案，但有一點共識，發展低碳生態小城鎮首先要對其建設管理的指標體系進行研究，通過構建全面系統、功能互補、有機銜接、密切配合的指標體系來引領和指導建設實踐，是小城鎮低碳生態發展的必經之路。

2 低碳生態小城鎮的內涵和模式

對于低碳生態小城鎮的內涵和發展模式，學術界尚未形成一致觀點。俞今[1]（2011） 以開化縣華埠鎮為例研究了低碳生態小城鎮建設的關鍵問題，提出低碳生態小城鎮的基本特征為循環共生性、高效經濟性、城鄉統籌性、和諧宜居性。歐陽懷東等[2]（2013）提出了包括社會經濟、規劃管理、設施建設、公共服務等7大類35項共62個指標構成的低碳綠色生態小城鎮建設標準。程炎焱[3]（2014）從產業結構、城鎮規劃、低碳建筑、低碳生活方式等四方面提出了“四位一體”的低碳生態小城鎮建設管理模式。周頻[4]（2015）認為低碳生態小城鎮的建設重點在于在于技術創新和制度創新，要從城鎮的生產、生活、交通、社會等各層面實現低碳排放。筆者認為，低碳生態小城鎮本質上屬于生態小城鎮的范疇，是生態小城鎮的必然要求，其對生態小城鎮的追求，是從節能減排及緩解資源環境壓力的角度展開并深入的，對生態小城鎮的其他特征（如和諧共生、循環利用等）并非忽略，而是在減少碳排放的基礎上加以重新整合，低碳生態小城鎮是將低碳目標與生態理念相融合，實現“人-小城鎮-自然環境”和諧共生的復合人居系統。

國內外有不少低碳生態小城鎮的典型范例。丹麥凱隆堡（Kalundborg）以建設生態工業園為突破，建成世界上第一個生態工業園，它的主要生產模式是某企業的副產品或廢棄物作為另一企業的生產原料重新投入生產，形成環環相扣的產業鏈條。日本北九州生態城鎮建設的核心是建立以“3R”為導向的控制指標，即減排（reduce）、循環利用（recycle）和再利用（reuse）指標，地方政府通過提供循環經濟所需的基礎設施、資金和人力資源，鼓勵企業、商業、消費者以及本地居民之間通力協作，從而建立起物質循環利用的生產生活模式，實現零廢棄物排放。北京長辛店生態城作為北京首個低碳社區示范項目，制定了包括節地、節能、節水、節約材料、可再生水回用等在內的19項可持續發展指標，通過指標引領和控制，其綠地率超過50%，生活垃圾實現100%分類，二氧化碳排放量比常規小區減少50%以上。上述案例啟示我們，理念超前、功能互補、銜接配合、科學系統的低碳生態指標體系是低碳生態小城鎮建設的必要前提和重要基礎，通過低碳生態指標體系引領小城鎮建設，是低碳生態小城鎮發展的必經之路。

3 低碳生態小城鎮指標體系的功能

構建指標體系的前提是明確指標的功能與定位，必須根據不同功能定位建立相應的指標體系。低碳生態小城鎮的指標體系主要應具備三大功能：一是指導引領功能。構建低碳生態小城鎮發展引導性指標體系，明確低碳生態小城鎮建設的重點和方向，形成推進措施和實施方法。二是監督評價功能。構建低碳生態小城鎮質量評價指標體系，對低碳生態小城鎮發展現狀進行監督評價，發揮監督和糾偏作用，確保低碳生態小城鎮建設順利推進。三是績效考核功能。構建低碳生態小城鎮績效考核指標體系，科學衡量工作實際成效，提高投入資金使用效益，總結低碳生態建設經驗教訓，建立相應的糾錯機制，見下圖。

4 低碳生態小城鎮指標體系的構建

按照上述三類功能，分別構建低碳生態小城鎮建設管理的發展引導性指標體系、質量評價指標體系和績效評價指標體系。

4.1 低碳生態小城鎮發展引導性指標體系

長期以來，國內外一些城市非常重視指標體系對城市建設的導向和評價作用，并針對不同目標設計了不同內容和層次的指標體系，參考國內外生態城市、低碳城市、綠色城市、低碳小城鎮、生態村鎮等指標體系相關成果，將已有指標體系成果中出現的指標分類羅列，并將其中重復、相近的指標進行排除，同時，結合工作實際和統計數據的可得性，經過指標調整、重組和排列優化，形成了低碳生態小城鎮的發展引導性指標體系，如表1所示。

根據系統目標層要求和核心引導指標內涵，建立了反映和指導實踐的支撐層指標體系。以第2項資源綜合利用率指標為例，建設低碳生態小城鎮必然要求提高農業水資源利用效率，因此，將農業灌溉用水有效利用系數、有效灌溉面積比重、節水灌溉普及率等指標作為其支撐指標。總體來看，引導指標的設置避免了指標過多導致重點不突出的問題，突出了低碳生態小城鎮的本質內涵和內在要求，抓住了低碳生態小城鎮建設的核心和關鍵，支撐指標體系的建立，是對引導指標體系的深化和延伸，為實現引導指標的發展目標提供具體路徑，增強了實踐指導性。

4.2 低碳生態小城鎮質量評價指標體系

發展引導性指標體系對低碳生態小城鎮建設實踐具有重要的現實指導性，但如何科學評價小城鎮低碳生態發展水平和質量，顯然引導性指標體系并不具備這一功能。從指標設置上來看，發展引導性指標體系的部分指標是路徑性指標，而非評價性指標。如能源使用效率，對同一小城鎮來講，提高能源使用效率顯然會降低碳排放，但不同的小城鎮由于能源結構不同，在能源使用效率相同的情況下，碳排放差異可能較大。再如人均建設用地面積，對同一小城鎮而言，集約節約使用土地，降低人均建設用地標準是建設低碳生態小城鎮的應有之義，但由于小城鎮在用地規模、空間布局等方面差異較大，相同人均建設用地面積可能對應截然不同的碳排放水平。因此，用這些指標進行小城鎮低碳生態發展水平評價顯然有失公允，有必要在區分路徑性指標和水平性指標的基礎上，依據水平性指標構建低碳生態小城鎮質量評價指標體系。

質量評價指標的選取要遵循幾個原則。一是科學性，要在深入研究低碳生態小城鎮科學內涵的基礎上，科學劃分評價性指標和路徑性指標，避免因指標屬性差異影響評價的科學性。二是代表性，要在兼顧全面性的基礎上，重點篩選反映低碳生態小城鎮建設重點的核心指標，并將反映地方經濟社會發展和資源利用特點的相關指標納入評價體系中，同時，要保證評價指標相互獨立，避免多重共線性。三是可操作性，學術界設計的一些指標具有較強的先進性和高級性，然而受統計制度限制，部分指標缺乏統計資料的支撐，只能成為美好愿望。要盡可能利用現有統計資料，具有可測性和可比性，便于數據采集和工作量化。四是公平性。盡量選擇與低碳生態發展存在顯著線性關系的相對性指標，既要確保指標高低能夠直接反映低碳生態發展水平，又要做到指標之間標準、口徑統一，符合定量對比評價要求。

在遵循上述原則的前提上，我們運用綜合法、分析法、德爾菲法、相關系數法等方法，對低碳生態小城鎮評價指標體系進行了科學設計。首先，區分路徑性指標與評價性指標，確定備選的評價指標與評價目標之間存在確定線性關系。其次，根據低碳生態小城鎮的本質內涵，深入研究各系統的基本要求，篩選出最能反映低碳生態小城鎮核心要求和發展趨勢的指標，克服指標體系過于復雜，精簡性不強的問題。第三，進行專家咨詢。就指標的科學性、完整性、可操作性等，利用德爾菲方法，廣泛征求各方面專家意見，根據專家意見，對指標體系作進一步調整優化。最后，利用相關系數法，對評價指標體系進行校核，剔除現有統計無法獲取的指標，刪除變異系數較小、區分度不大的指標，同時，通過冗余度檢驗，消除指標之間的重復，確保指標的獨立性和指標體系的精簡性。通過以上步驟和方法，形成了低碳生態小城鎮質量評價指標體系，見表2。

4.3 低碳生態小城鎮績效評價指標體系

低碳生態小城鎮建設必然要投入一定的人力、物力、財力等，特別是要投入大量的財政性資金。如何不斷提高財政資金使用效益，用最小的成本，獲取低碳生態建設最大效益，這些問題靠發展引導性和質量評價指標體系顯然無法解決，因為引導性指標體系重在指導建設管理實踐，質量評價重在評價結果和水平高低，無法衡量資金使用效益以及投入-產出、成本-收益等問題。因此需要研究和設計低碳生態小城鎮建設財政支出績效評價指標體系，對其進行績效評價分析。

低碳生態小城鎮建設的績效考核，主要有五項作用。一是信息反饋。通過績效評價對低碳生態小城鎮建設的科學性、合理性以及建成后的效果、可持續性等進行全面的后評價，從中找出成功經驗和問題教訓，并反饋給地方政府和相關部門，為今后的城鎮建設提供重要的參考依據。二是風險預警。績效評價是一個發現風險，衡量風險的過程，績效評價結果除對項目成功程度有一個總體描述外，還能對可能影響項目績效水平的重大風險進行評估，為后續的風險控制提供依據，從而有效規避風險。對于低碳生態小城鎮建設而言，績效評價能夠有效預警建設過程中的各種社會矛盾和生態環境矛盾及其傾向性苗頭，有利于提前防范和化解。三是過程控制。通過績效評價，可以監測低碳生態小城鎮的規劃設計、建設進度、資金管理、安全保障、資源使用等方面的執行情況，通過與預期目標和預定計劃進行對比，可以從中發現建設過程中取得的成績和存在的問題，并提出調整思路，制定促進或糾偏措施，為實現預期目標提供可靠保障。四是發展導向。通過績效評價能夠總結分析不同地區、不同規模、不同類型小城鎮低碳生態建設的典型做法和成功經驗，借助典型的示范引領，可以進一步擴大新型城鎮化戰略成果，有利于整個區域經濟社會的科學發展和持續進步。五是服務決策。績效評價指標體系及其實現程度，能夠科學反映小城鎮低碳生態建設的經濟效益、社會效益和環境效益，為小城鎮科學發展、規范管理和民主決策提供依據。

借鑒已有財政支出項目績效評價指標體系研究成果，結合低碳生態小城鎮實際，從項目決策、項目管理和項目績效三個方面，研究設計了低碳生態小城鎮績效評價指標體系，具體如表3所示。

5 結語

本文在系統梳理當前學術界對低碳生態小城鎮相關研究的基礎上，提出了低碳生態小城鎮的本質內涵，借鑒國內外典型低碳生態小城鎮的建設經驗及發展評價指標的有關成果，探索構建了具有發展引導、質量評價、績效評價等功能和作用的指標體系，相信能夠為低碳生態小城鎮建設提供理論參考和實踐借鑒。小城鎮作為聯接城鄉、輻射農村、吸納就業和統籌城鄉發展的重要節點，在新型城鎮化道路上扮演著重要角色。當前，對低碳生態小城鎮的相關理論和發展指標研究尚顯滯后，其建設管理實踐遠不能達到新型城鎮化的要求。今后一個時期，要提高對低碳生態小城鎮的重視程度，把低碳生態小城鎮建設擺上各級政府和有關部門重要議事日程，以先進科學、系統精準的指標體系為引領，創新指標運用模式，建立動態監測系統，提高低碳生態小城鎮建設的質量和效益，從而助推新型城鎮化健康快速發展。

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[5] 張堯庭.幾種選取部分代表性指標的統計方法[J].統計研究，1990，1.

篇8

一、加快發展農村小城鎮建設的重要性

改革開放以來,尤其是80年代中期伴隨著鄉鎮企業的蓬勃發展,農村小城鎮建設成為我國城鎮化建設最具活力的組織部分和主導力量。20年來,農村建制鎮的數量擴大了近8倍,發展到了19060多個。目前,我國的農村城鎮化正處在加速發展時期。農村小城鎮是我國城鎮體系中層次最低,數量最大的群體,它處于城市之尾,農村之首,起到連接城市經濟和農村經濟橋梁的作用。它不僅可以通過減少農業人口,增加城鎮人口的方式有效地解決工農兩大產業間的利益失衡問題,還可以擴大農產品市場的空間范圍,提高農民的相對和絕對收入水平。因此,加快農村小城鎮建設具有十分重要的意義。一是加快發展農村小城鎮建設,有利于促進我國城市化進程。二是加快發展農村小城鎮建設,有利于促進農村工業化的發展。三是加快發展農村小城鎮建設,可以有效地轉移農業剩余勞動力,促進農業現代化進程。四是加快發展農村小城鎮建設,能夠促進農村小康的早日實現。

二、加快發展農村小城鎮建設,促進農村經濟發展的措施

1.解放思想,樹立發展是富民建鎮的第一要務

中國發展小城鎮有許多有利條件,也有許多不利因素,最大的不利因素,還是思想解放不夠,改革力度不大,措施辦法不多。要以十六大精神為指導,大膽解放思想,不斷深化改革。當前,加快發展小城鎮建設,必須提高以下幾種認識:一是始終堅持發展是富民興鎮的第一要務。二是不搞爭論,大膽改革,大膽實踐,銳意進取。三是給農民以國民待遇。四是一切堅持"三個有利于"。在農村解放思想的落腳點是加快發展,促進農民致富,促進小城鎮建設。解放思想的具體行動則表現為一切堅持"三個有利于"為標準,即有利于生產力的發展,有利于人民群眾的富裕,有利于城鎮經濟實力的不斷增強。堅持千政策、萬政策,引導群眾致富就是好政策;大干部、小干部,領導群眾致富就是好干部。有了這樣的理念,就有了定位的標桿、做事的標準、干事的標尺,解放思想就有形化、具體化了,經濟發展、小城鎮建設就有了思想基礎。

2.用科學規劃作為發展小城鎮的奠基工程

小城鎮的發展不能靠搞運動和行政命令,要依靠市場機制的作用,農民進小城鎮要靠市場吸引。但是,小城鎮不是完全自發能夠形成的,特別是宏觀布局上要有控制,城鎮建設上要有規劃。小城鎮規劃要體現高起點、可持續。高起點、可持續的規劃可以使城鎮健康有序地發展,在編制和完善城鎮發展規劃中,首先,要提高規劃的科學性。其次,要注重規劃的超前性、協調性。第三,要加強規劃的指導性、可操作性。第四,要體現特色和精品意識。特色是小城鎮可持續發展的動力。縱觀城鎮發展的歷史,越是有特色的城鎮,知名度越高,發展越快。小城鎮建設必須增強精品意識,追求自己的時代特色和地方風格,構筑自己的鮮明特色和品位,形成獨特的吸引力,不要盲目模仿大城市,貪大求全,面面俱到。各個鄉鎮要根據本地資源條件、自然景觀、鄉風民俗、經濟發展水平、歷史人文背景、區位特征等進行創新性的開發,揚長避短,發掘特色,培植特色,科學定位,體現個性,做到以特見長、以精取勝、宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜旅游則旅游,實行各具特色的工業興鎮、農業產業化興鎮、旅游興鎮、商貿興鎮、歷史文化名地興鎮。

3.以合理布局、突出特色為發展小城鎮的根本錯施

篇9

小城鎮是農村一定區域內的政治、經濟、文化中心，是聯系城市和鄉村的橋梁和紐帶。衡陽市作為湖南省的農業大市，在農村經濟體制改革的不斷深入的進程中，通過強化改革，完善政策，小城鎮不斷地發展壯大，社會、經濟各方面都取得了長足的進步，在全市社會經濟發展中發揮了積極的作用。但是，小城鎮建設是一個復雜的、系統的、長遠的社會性大工程，僅僅憑熱情和勇氣是不夠的，要高質量地建設衡陽的小城鎮，盡快實現農村城市化的大目標，必須加大對小城鎮建設的研究與思考。

一、衡陽市小城鎮建設的現狀

近年來，國家通過實施 “統籌城鄉發展”、“工業反哺農業，城市支持農村”、“多予少取放活”等戰略，加大了三農投入，衡陽市小城鎮建設取得了可喜的成績。一是小城鎮建設的步伐不斷加快。2009年底全市小城鎮達到183個，總人口達428.45萬，城鎮化水平達41.22%，全市“沿路、沿江、沿邊”等三沿地帶小城鎮憑借交通優勢，發展速度加快，對周邊區域產生了較強的吸納、輻射作用。特色城鎮不斷涌現，各地逐步形成一批工貿型、工礦型、旅游型等小城鎮。二是小城鎮建設投資不斷加大。幾年來通過大膽改革，實行股份制、合作制、租賃制等招商引資舉措，以產業的觀念，市場經濟的手段，努力拓寬小城鎮投融資渠道，2006―2009年，各縣（市）財政直接投入城鎮建設資金17.23億元，通過市場運作、引入競爭機制、進行土地開發、廣告權位招標、的士牌照、公益設施命名權拍賣等經營城市資產的方式籌得資金37.82億元，爭取國債資金、國家以獎代補資金達1.55億元，共計投入資金56.6億元，使小城鎮建設資金緊缺的困難得到緩解，衡陽市的城鎮建設步入快速發展的軌道。三是小城鎮設施水平日益提高。至2009年底，全市建制鎮鎮區新建街道路面長26.4公里，建成自來水廠9個，啟動污水處理廠建設6個，新（改）建農貿市場24個，公廁62座，垃圾站93個，新裝路燈6 500盞，100％的建制鎮實現“四通”：通水、通電、通路、通程控電話。小城鎮基礎設施建設水平不斷提高，為小城鎮經濟建設提供了有利的條件。四是小城鎮可持續發展動力不斷加強。近年來，衡陽市所有小城鎮依照《城鄉規劃法》啟動了小城鎮規劃編制工作，至2009年底，全市所有鄉鎮已編制了總體規劃，并正在進一步進行規劃的完善。今年，為了推進城鄉一體化發展，根據省里的統一部署，衡陽市啟動了村莊布局、整治規劃工作，2010年，衡陽市啟動了220個村莊布局、整治規劃工作，全市鄉鎮規劃、村莊整治規劃的編制總體上堅持了城鄉一體化和可持續發展的原則，注意保護環境和節約用地，使衡陽市小城鎮可持續發展動力不斷加強。五是小城鎮特色日益明顯。衡陽市小城鎮在經過幾十年的發展，依托自身特點與優勢，注重發揮各自產業特色、區域特色、生態特色、建筑特色，不斷做大做強，涌現出一批特色鮮明的小城鎮。祁東縣歸陽鎮、白地市鎮集生物醫藥、金屬冶煉、化工、建材于一體，成為工業門類較為齊全的經濟重鎮。衡東縣新塘鎮大力弘揚衡東美食文化，當地的餐飲業發展勢頭強勁，“吃在新塘”品牌揚名省內外。常寧市廟前鎮因地制宜，大力加強廟前旅游基礎設施建設，推動了廟前旅游業的發展，使廟前經濟獲得了從未有過的增長。

但是，從全國、全省的范圍內來看，與兄弟市州的比較來看，衡陽市還處在相對落后的位置。一是投入不足，基礎設施建設后續乏力。小城鎮發展需要建設交通、道路、供電、通信、供排水、市場、綠化和教育、衛生等基礎設施，需要大量的資金投入。但衡陽市大多數小城鎮財力薄弱，有的鄉鎮負債運營，對小城鎮投入缺口較大，社會資金投入潛力還沒有被充分激發出來，基礎設施建設后續乏力。二是整體規模不大，集聚效應沒有形成。衡陽市的小城鎮多數規模很小，全市人口超過2萬人的城鎮只有8個，很多鄉鎮鎮區人口不超過5 000人，鎮域面積不超過2平方公里，規模偏小，人氣不足，導致集聚與輻射力不強，資金、物資、人才都無法匯集，制約了鎮區經濟的發展。三是經濟實力較弱，主導產業不強。衡陽市小城鎮普遍缺乏主導產業，國家級或省級的龍頭企業少，現有產業規模不大，實力不強，產品研發能力低，新產品開發少，產品深加工程度不夠，由于產業無法壯大，小城鎮也無法興旺，這已成為制約衡陽市小城鎮經濟發展的瓶頸。四是規劃普遍滯后，建設無序現象比較突出。雖然衡陽市許多小城鎮正根據上級要求編制建設規劃，但規劃普遍滯后，已編制完成的規劃還是粗線條，缺乏個性和特色；城鎮規劃建設標準低，且低水平的重復建設嚴重。五是發展不平衡，拖累整體鄉鎮經濟的發展。目前，全市鄉鎮優勢工業企業和特色產業的布局不均勻，優勢企業大都集中在基礎較好、交通便利的少數鄉鎮。而一些位置較偏、土地貧瘠的鄉鎮無論農業產業化或工業發展都相當落后。經濟發展較好的鄉鎮，財稅收入較多，鄉鎮財政較為充裕，但經濟欠發達鄉鎮財政較為緊張，甚至入不敷出。據調查，衡陽市183個農村鄉鎮，經濟欠發展的達40多個，占18％以上，而其GDP占全市鄉鎮GDP總量比重不到5％。發展的不平衡，嚴重阻礙了鄉鎮之間的各項資源的互補，制約了整體鄉鎮經濟的發展。

二、衡陽市小城鎮建設的發展方向

建設小城鎮，是一項系統工程，是一個宏大的戰略，這個系統工程能否順利實施，關鍵要理清發展方向，科學定位，應主要從以下幾個方向來推進小城鎮建設。

（一）小城鎮建設必須凸顯地方特色

各級黨委、政府要切實轉變工作作風，進一步加強對小城鎮建設創新工作的指導，在思想上有新突破，在工作上有新方法，在發展上有新方向，花大力氣、下大工夫不斷提煉“湘楚文明”、“湖湘文化”的文化底蘊，彰顯江南城鎮建設獨特的魅力，同時要因地制宜，善于從本地實際出發，在農業產業化建設、在鄉鎮基礎設施建設、在推進新型工業化、在發展農村服務業、在營造農村新環境、在資金籌措、在招商引資等方面不斷創新，充分挖掘各鄉鎮在自然資源、人力資源、地理環境、政策環境等方面與眾不同的優勢，避免出現千城一面、萬鎮雷同的現象，努力打造“一村一品”、“一鎮一業”、“一鎮多業”的鄉鎮經濟社會的全新發展格局。

（二）小城鎮建設必須整合各項資源

小城鎮發展要以人為本、科學規劃、合理布局，高度重視對小城鎮規劃體系的修編完善工作。按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，全面推進衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，提高城鎮綜合承載能力，在充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展。

（三）小城鎮建設必須激發鄉鎮整體經濟潛力

我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，必須進行改革創新，激發鄉鎮整體經濟潛力。首先要明晰各鄉鎮、街道基本發展類型，因地制宜實施分類指導，引導各地宜工則工、宜農則農、宜商則商，變潛在優勢為現實優勢，變特色優勢為經濟優勢，要盡快制定出臺配套實施細則，突出政策扶持引導，激發鄉鎮內部活力，促進強鄉鎮率先發展、中間鄉鎮整體跨越、薄弱鄉鎮加速崛起。要通過加快農村土地使用和經營制度改革，完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件。進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用。全面深化農村綜合改革，改革原有的鄉鎮財政收支體制，進一步鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務。

三、衡陽市小城鎮建設發展目標

在明確小城鎮建設發展思路的基礎上，我們必須立足于國內外發展的大環境，研究國家宏觀發展戰略部署，分析衡陽市在全國、全省的地位，從衡陽發展的自然條件、地理位置、經濟社會發展基礎，并結合同周邊地區相關城市的競爭力相比較，圍繞“城鄉一體、特色突出、人口與環境、資源協調發展”的總方向，定準衡陽小城鎮未來二十年的發展目標。一是通過強化中心鎮、建制鎮的帶動功能，特別是圍繞“西南云大”經濟圈，加大投入力度，加強基礎設施建設，促進城鎮體系的不斷發育和完善，形成規模結構、職能結構和空間結構合理的城鎮網絡。爭取到2015年，全市城市化水平達到45％以上；2020年，全市城鎮化水平達到 60%，城鎮人口達到450萬，全市所建制鎮供水普及率達到90%；綠化覆蓋率達到30%；人均公共綠地面積達到6平方米；人均道路面積達到6平方米；污水處理率達到20%；垃圾處理率達到40%。二是以“城鄉一體、鎮村共建”為目標，突出抓好一批現代化示范村建設，實現鎮村的協調發展，相互支撐，不斷擴大新農村典型示范片的范圍和帶頭效用，實現由“傳統農業小鄉村―新農村示范片―新型城鎮化小城鎮”三步走跨越戰略。到2015年，全市實現50％以上的中心村建設成為新型村莊，到2020年，全市實現 80％以上的中心村建設成為新型村莊，促進城鄉一體化發展。三是抓好高速公路、107國道、重要交通干線沿線重點鎮的規劃建設工作，重點抓好國家級、省級和市級建制鎮規劃建設工作，著力培育和發展礦業型城鎮、旅游型城鎮、綠色產業型城鎮、民族文化型城鎮及商貿集散與交通樞紐型城鎮的建設。四是大力發展鄉鎮企業，確保全市鄉鎮企業生產總值每年增長15％，2015年全市鄉鎮企業生產總值力爭突破500億元；到2020年，全市鄉鎮企業生產總值達到900億元，鄉鎮企業增加值突破100億元，鄉鎮規模工業企業突破800家。

四、衡陽市小城鎮建設的關鍵措施

發展小城鎮，是培育衡陽市經濟新的增長點的重大舉措，是帶動全市農村經濟和社會發展的一個大戰略，也是實現工業化、城鎮化的必由之路，更是實現衡陽市“富民強市”戰略目標的客觀要求。在有了思路、定位、方法后，更重要的是如何抓落實，主要啟動四大“工程”，突出五個“把握”。

（一）啟動四大“工程”

1.啟動思想大解放工程。實施小城鎮建設是發展農業和農村經濟的成功之路，是深化農村改革，解決農村深層次問題的一條重要途徑，其工作涉及面廣、政策性強、難度大。為了做好這項工作，各級黨委、政府，特別鄉鎮一級的領導同志要進行一場關于小城鎮建設思想大解放的討論，同時各級媒體加強宣傳與報道，通過進一步解放思想，充分認識加快小城鎮建設與發展的重大意義，從而增強各級領導的責任感和緊迫感，轉變觀念、搶抓機遇、真抓實干，切實把小城鎮建設與發展工作納入重要日程，以此統領農村工作全局。

2.啟動鄉鎮面貌改善工程。在2010年、2011年兩年間，全市183個鄉鎮多渠道籌措資金，分批、分重點地啟動鄉鎮面貌改善工程。一是舉全市之力，各鄉鎮要加大資金籌措力度，投資兩億元，將所有主干線進行道路硬化，道路兩邊植樹種花，美化環境，沿街要安裝路燈，使街道亮化。二是投資1億元，啟動管網建設工程。主干線道路兩邊要鋪埋污水管溝，鋪設一批自來水管網，接納道路沿線住戶的污水排放，提高供水能力。三是投資1億元，啟動生態治理工程，每個鄉鎮建設垃圾集中填埋場，有條件的鄉鎮迅速啟動污水處理廠建設，努力建設生態小城鎮、綠色小城鎮。四是調整電力、通訊線路合理布局工程，改變過去鄉鎮電力、通訊線路亂搭亂掛的混亂局面。

3.啟動鄉鎮文化建設工程。一是利用國家加大農村基礎設施建設的契機，爭取國家、省里的資金投入，吸引社會資金，新建、改建、擴建一批鄉鎮文化站、圖書館、體育活動中心等文化體育設施。二是加大宣傳力度，努力營造健康向上的輿論環境，使各鄉鎮上下形成人人關心小城鎮建設，人人投身小城鎮、各方支持參與小城鎮建設的濃厚氛圍。三是邀請專家進行湖湘文化與小城鎮建設的主題演講活動，通過專家的演講讓湖湘文化深入人心，激發群眾投身小城鎮建設的熱情。

4.啟動人才培養工程。一是利用當前發達地區、沿海地區產業結構調整、經濟加速轉型的有利時機，通過多種方式吸引這些地方有經驗、有技能、懂管理的人才，充實小城鎮建設人才資源隊伍；二是圍繞鄉鎮發展的實際與建設的方向、目標，通過辦理各種培訓班，著力培養鄉鎮各方面經營能手、專業技能能手，充實鄉鎮實用人才隊伍；三是加大對返鄉農民工的培訓與指導，幫助他們就業，鼓勵他們創業。四是實施鄉鎮年輕后備干部的選撥與培養工作，讓一批想干事的人有機會，能干事的人有平臺，干成事的人有地位，從而調動他們的創造性、積極性和主觀能動性，以干事創業來推動小城鎮經濟社會的全面發展。

（二）突出五個“把握”

1.把握衡陽市小城鎮建設的重點，抓好中心城鎮、交通節點鎮、建制鎮、專業鎮建設。（1）強化中心鎮功能建設。以發展經濟為先導，重點加快中心鎮建設。在全市確定西渡、云集、開云、大浦、歸陽、宜陽、哲橋等15個鄉鎮作為中心鎮，市縣在資金投入、政策方面予以扶持，把中心鎮發展成為推動農村經濟發展的策源地。（2）大力推進重要交通節點鎮建設。將井頭、車江、向陽、長江、新塘、白地市、洋泉等20個鄉鎮作為重要交通節點鎮，賦予這些鄉鎮部分縣級經濟管理權限，以增強這些城鎮的經濟活力，使其逐步發育成為有影響，有特色的小城市。（3）穩妥抓好建制鎮建設。積極穩妥地推進界牌、金溪、集兵、演坡、茅市、冠市、花橋、新橋等30個經濟基礎較好、城鄉結合較為密切的建制鎮的建設，夯實小城鎮建設基礎，提升全市小城鎮建設整體水平。（4）鼓勵專業鎮建設。繼續鼓勵發展已形成專業特色的小城鎮發揮專業特色，做大做強，形成良好的口碑，培育10個有核心競爭力的專業特色明顯的明星鎮。

2.把握衡陽市小城鎮建設的要點，科學編制規劃，整合各項資源。小城鎮規劃立足于《城鄉規劃法》，按照科學發展觀的要求，按照“兩型社會”建設要求，按照“3+5城市群”協調建設的要求，統籌配置城鄉資源，完善產業布局，堅持衡陽市主城區、縣城、小城鎮、農村的協調發展，在提高城鎮綜合承載能力，充分整合各類資源的基礎上，加速推進城鄉一體化的發展；規劃要進一步完善小城鎮總體規劃和其他專業規劃，努力實現全縣城鎮總體規劃和重要專業規劃全覆蓋；規劃要能在總體上把握，分類上指導衡陽市各個小城鎮的總體發展思路和產業布局，明確功能定位和發展方向。

3.把握衡陽市小城鎮建設的突破口，切實加強對城鎮化工程的有效投入，特別是基礎設施的投入和建設。（1）要充分發揮市場機制作用，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，逐步建立以政府投入為引導，主要靠社會資金和民間投資建設城鎮的基礎設施，鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。（2）通過建立小城鎮發展基金，疏通商業銀行對城鎮基礎設施建設的投融資渠道，解決小城鎮建設資金建設困難的問題。（3）重新明確和界定發改、財政、建設、規劃、環保、房產等部門在小城鎮建設中的職能定位，充分發揮各自職能作用，為小城鎮建設保駕擴航。

4.把握衡陽市小城鎮建設的核心，抓好小城鎮綜合性改革，激發鄉鎮經濟發展潛力。發展才是硬道理，改革才是真辦法，我們小城鎮建設要解決當前面對的困難，要能夠真正實現城鄉統籌，又好又快的發展，唯有進行改革創新。（1）結合機構改革，改革小城鎮的管理體制，鼓勵遷村并鎮，發展有潛力的新鎮，建設一批有特色的名鎮。爭取在2020年使中心城鎮人口規模平均達到5萬；（2）我們要加快農村土地使用和經營制度改革，繼續完善農村承包土地合同管理，規范承包土地流轉行為，積極探索土地產權制度改革的新途徑、新辦法，為農村經濟發展創造條件；（3）進一步深化林業分類管理體制改革和森林資源管理體制改革，加快資源開發利用；（4）全面深化農村綜合改革，深化對鄉鎮財稅收支的管理，鞏固農村稅費改革成果，切實減輕農民負擔。加快解決歷史遺留問題，努力化解鄉村債務；（5）理順縣（市、區）政府與鄉鎮政府的關系，原則上能下放給鄉鎮的管理權限堅決下放，提高鄉鎮政府發展本地經濟的動力，增加小城鎮的發展后勁；（6）改革戶籍管理制度。建立按居住地劃分城鄉人口，按職業確定農業人口和非農業人口的戶籍管理制度，促進農村剩余勞動力向小城鎮有序集中。

5.把握衡陽市小城鎮建設的中心目標，做大做優鄉鎮企業，發揮并增強聚集經濟和人口的作用。（1）制定扶持政策，放寬準入條件，對投資500萬元以上的企業，推行特殊受理、特簡程序、特許登記的“三特”登記辦照服務。（2）根據區域市場資源特點，以經濟結構調整為指導，發揮比較優勢，選準主導產業，合理規劃產業結構和產業布局，吸引龍頭企業和鄉鎮企業在鎮區集中布局。（3）注重企業組織結構的重組改造，鼓勵鄉鎮企業上規模，上水平，逐步實現規模經營，促進生產要素向優勢企業集中。

參考文獻：

篇10

對小城鎮建設的研究非常豐富。有學者對小城鎮的重要性進行了研究。我國小城鎮吸納了24%的城鎮人口(中國城市經濟學會中小城市經濟發展委員會，2013)，小城鎮建設是中國特色新型農村城鎮化的現實選擇，城鎮化建設的重點在發展小城鎮上(孔祥云，2013)，中國城鎮化的潛力和重點在城鄉結合部，即重點小城鎮(吳良鏞，2003)。

有學者對國內小城鎮的建設模式進行了研究。探討了三種傳統模式，珠三角模式、蘇南模式、溫州模式。提出發展2 5萬人口的小城鎮，把小城鎮作為人口的蓄水庫，減輕大中城市的人口壓力(，2000)。“在發達城市周邊農村采取宅基地換房辦法建設小城鎮、實現農民就地轉移并通過深層次制度改革實現轉移農民的真正市民化是發達城市郊縣農村城鎮化的重要模式選擇。”(梅順達，2015)。

有學者對國內外小城鎮的建設模式進行了綜合研究。劉會曉認為國外小城鎮建設的模式有：衛星城市建設模式、綜合建設模式、綠色或生態小城鎮建設模式，對中國的借鑒意義是堅持多樣化、走環保與生態之路和發展特色小城鎮（劉會曉，2013）。黃妍妍總結了國外小城鎮建設的7種模式，有衛星城市、新城、生態宜居小城鎮、儂靠特色產業支撐、低密度蔓延的郊區化、行政管理導向的高度集中、缺乏產業支撐的外部經濟等建設模式，描述了國外小城鎮建設的經驗和教訓以及對我國的啟示，對我國小城鎮的建設模式進行了總結，最后指出我國小城鎮建設面臨的難題和路徑選擇（黃妍妍，2015）。

有學者對小城鎮建設中的土地問題進行了研究。宅基地是城鎮化建設的土地來源(楊一介，2007)，農民從土地經營權的轉讓中獲得收益，土地所有權的集體所有性質沒有改變(方輝振，2010)，在我國的城鎮化過程中，“土地城市化”的速度快于“人的城市化”的速度，致使失地農民成為“種田無地、就業無崗、社保無份”的“三無”人員(劉亭，2002)。曹剛對小城鎮建設的發展階段進行了研究，認為中國的城鎮化經歷了城市瓦解農村、城市饋補農村和農村轉變城市三個階段，是一種“否定之否定”(曹剛，2010)。

有學者對小城鎮的功能進行了研究。小城鎮聯結了城鄉經濟(楊林防，2003)，小城鎮是城市與鄉村的過渡階段(王士蘭，2001)，小城鎮在發達城市周邊農村的城鎮化中有承上啟下的作用(陳鴻彬，2004)，小城鎮可以緩解發達城市的各種矛盾(朱東風，2005)。不能夠通過農業向工業轉變來發展農業經濟，應當通過小城鎮建設改變農業經濟的結構和布局，從而發展農業經濟(郭影，2014)。

篇11

一、基本情況

近幾年來，很多小城鎮十分重視小城鎮建設，通過科學規劃、突出重點、以點帶面、分類指導、整體推進措施，努力推進農村城鎮化，增強小城鎮內涵，提高小城鎮品位，塑造小城鎮特色，加快了構筑農村新型城鎮體系步伐。主要表現在四個方面：

（一）加強組織領導，加大了小城鎮建設工作力度。加快小城鎮建設是經濟和社會發展的客觀要求，是調整鄉（鎮）經濟結構，轉變經濟增長方式，實現經濟可持續發展的“突破口”。

（二）注重編制規劃，促進了小城鎮建設健康有序發展。小城鎮建設總體規劃，是建設小城鎮、經營小城鎮、發展小城鎮的重要基礎。它既關系當前，更影響長遠。這個問題已越來越被各級領導所重視。

（三）因地制宜，開拓了小城鎮建設的新路子。各鄉（鎮）緊緊圍繞縣委、政府提出的“加快小城鎮建設，推進農村城鎮化進程”的總體思路，結合各鄉（鎮）特點，廣開門路，各唱各的“拿手戲”。

（四）強化管理，營造了小城鎮發展的良好環境。在通過制定優惠政策的同時，小城鎮的管理得到進一步加強，就建設管理情況看，主要呈現三個特點：一是完善了管理制度。分別制定了小城鎮規劃建設管理辦法、環境衛生管理辦法等規范性文件，使小城鎮管理初步納入規范化軌道；二是加強了建設管理。本著合理布局，有序開發的原則，嚴格建設程序，從批地到設計、建設實行“一條龍”管理，高起點、高標準建設小城鎮。三是加強了環境治理。

二、存在的主要問題

從調查情況看，我縣在小城鎮建設方面取得了一些成績和經驗，但在實際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下三點：

（一）認識上有差距。突出表現在：有些領導干部還沒有把小城鎮建設擺到應有的戰略位置，廣大干部群眾對小城鎮建設在促進農村改革和發展中的重要作用認識不足。有的鄉（鎮）因缺資金等原因對搞好小城鎮建設存有畏難情緒，缺少發展新思路，造成工作被動；個別鄉（鎮）關起門來搞建設，難以形成大開放、大發展的格局；有些鄉（鎮）存在急功近利的短期行為，缺少長遠眼光，制約了小城鎮建設上檔次、上水平。

（二）政策落實不到位。近年來，隨著小城鎮建設進程的加快，上級相關部門也出臺了一些優惠政策，如戶籍、土地使用、各種收費等，還沒有得到很好地落實。一是征用土地手續多，收費偏高。尤其是工業集中區因無工業用地指標，而致使投資者存在一定的后顧之憂，同時鄉（鎮）政府所在地的房價和土地租金偏高使進鎮農民望而卻步。二是社會保障體系不完善。近幾年來，轉移到小城鎮的農村剩余勞動力人數呈迅速遞增的態勢，各項社會保障制度如住房、教育、社會保險等不配套，農民進鎮有后顧之憂。

（三）融資渠道不暢。主要表現：一是縣鄉財政實行分稅體制政策，分灶吃飯、自籌平衡，鄉鎮財政普遍打得很緊，小城鎮建設資金很難列入預算。二是銀行對小城鎮建設貸款較少。三是從小城鎮建設中收取的土地出讓金、基礎設施配套費等用于小城鎮基礎設施配套建設還不夠。四是小城鎮建設經營程度低。有關部門、企業和個人投資少，利用“外資”開發小城鎮的力度不大，民間資金潛力挖掘不夠。這些因素，導致小城鎮建設資金投入不足，制約了小城鎮的發展。

三、幾點想法

鑒于上述情況，個人認為要把建設小城鎮、經營小城鎮，作為推進城鄉一體化進程，繁榮農村經濟的重要內容，切實擺上重要位置，下大力氣抓緊抓好。

（一）進一步提高認識，切實把小城鎮建設擺上突出位置。發展小城鎮有利于促進人流、物流、信息流聚集，有利于轉移農村剩余勞動力，有利于輻射帶動周邊經濟快速發展，縮小城鄉差距。建設小城鎮、發展小城鎮，經營小城鎮已成為當前繁榮經濟，促進發展的重要內容。因此，鄉（鎮）領導干部要進一步解放思想，更新觀念，樹立超前意識、機遇意識、發展意識，切實把實施城鎮化戰略放在農村工作的突出位置來抓，實行領導責任制，把規劃、建設、管理好小城鎮列入任期責任目標，調動一切社會力量，全方位、多角度，參與小城鎮建設，切實加強對小城鎮建設的協調指導，形成齊抓共管的合力。

（二）科學規劃，夯實基礎。小城鎮建設總體規劃要立足現實，著眼長遠，堅持高標準規劃，高質量建設，高水平管理，真正做到“規劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一條龍”。一是制定小城鎮建設規劃與土地利用總體規劃相結合。要以土地利用總體規劃為依據，抓緊對小城鎮總體規劃進行修訂和完善，合理確定小城鎮發展規模，以保證集約用地和保護耕地。二是搞好小城鎮建設與保護耕地和生態環境相結合。進一步改革完善城鎮用地制度，調整土地利用結構，盤活土地存量，禁止土地閑置，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，妥善解決建設用地。堅決防止環境污染，杜絕土地資源的浪費和生態環境的破壞。三是小城鎮建設的總體規劃與詳細規劃相結合。在總體規劃的基礎上，對工業集中區、住宅小區、主要街區、各類市場和各類公共基礎設施等，都要根據國家的有關規定和技術標準編制詳細規劃。在人民群眾承受能力允許的情況下，高標準高質量配套建設，提高規模效益和聚集效應。

（三）廣辟投融資渠道，建立多元投資機制。堅持政府主導、市場化運作的原則，拓展小城鎮建設資金渠道。一是小城鎮建設市場化。要改革小城鎮建設方式，由建設小城鎮轉向經營小城鎮。按照“誰投資，誰受益”的原則，積極探索把公用基礎設施建設推向市場的融資路子。二是要實行財政、金融扶持政策。縣、鄉兩級財政、金融部門要加大力度，每年投入一定的資金引導、支持小城鎮建設。三是擴大開放，加大招商引資力度，利用“外資”開發建設小城鎮，構筑開放式的投資主體多元化、多層次新格局。

（四）進一步加大管理力度，優化發展環境。要理順體制，建立健全鄉（鎮）建設管理機構，明確管理職責，強化對農村建筑市場和施工隊伍的管理和監督檢查。要加強小城鎮內部的綜合治理，優化內部環境；制止“亂攤派、亂集資、亂收費、亂罰款”，營造寬松環境；加強社會治安綜合治理，營造平安環境；加強美化、綠化和公共衛生管理，打破“一條街，兩行樹”的舊格局，營造優美的自然環境；加強文化建設，突出文化特色，營造良好的人文環境。

結語

規劃問題是小城鎮建設中的重要問題，黨的以來，通過農村改革，加快了農村經濟發展的步伐，走上了城市和農村互相促進、共同發展的道路，小城鎮有了較快的發展，特別是沿海發達地區一座座面貌一新的小城鎮，不僅構筑了農村工業化的基石，而且開辟了農村城鎮化的道路，為我國農業和農業的現代化展現出美好的前景和希望。

參考文獻：

篇12

引言

小城鎮是農村一定區域的政治經濟和文化中心，同時也是一定區域的政治、經濟、文教、信息服務中心，是聯結城市和農村的橋梁和紐帶，近幾年來，隨著經濟的發展，小城鎮建設已引起各級政府的高度重視，小城鎮的建設速度得到較快發展，并出現了一批規劃科學、布局合理，建設新穎的現代化小城鎮。

一、加快發展農村小城鎮建設的重要性

目前，我國的農村城鎮化正處在加速發展時期。農村小城鎮是我國城鎮體系中層次最低，數量最大的群體，它處于城市之尾，農村之首，起到連接城市經濟和農村經濟橋梁的作用。它不僅可以通過減少農業人口，增加城鎮人口的方式有效地解決工農兩大產業間的利益失衡問題，還可以擴大農產品市場的空間范圍，提高農民的相對和絕對收入水平。

一（1）加快發展農村小城鎮建設，有利于促進我國城市化進程。中國未來城市的城市化發展道路，可能的選擇方案將是走總體城市化與農村城市化共同推進的道路，即在發展大中城市的同時，有計劃地推行農村城市化，重點建設好一批縣城鎮和中心鎮，使其逐步具有城市功能，成為總體城市化的組成部分。因此，加快農村小城鎮建設既是整體城市化的重要組成部分，又是其重要推動力量。

一（2）加快發展農村小城鎮建設，有利于促進農村工業化的發展。鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業為農村經濟的發展做出了重大貢獻。但是問題也日益暴露出來。鄉鎮企業規模小、布局分散，大部分分布在農村，不僅難以管理，而且無法實現相應的聚集效益。通過小城鎮的發展，使目前分散的部分工業企業積聚到小城鎮，實現生產要素的合理流動和資源的最佳配置，促進鄉鎮企業上規模、上檔次，加快發展步伐，走有中國特色的農村工業化道路。發展小城鎮可以加強對資源利用的規劃管理，并實現資源優化配置和規模經營，有利于轉變鄉鎮企業尤其是鄉鎮工業的經濟增長方式。

一（3）加快發展農村小城鎮建設，能夠促進農村小康的早日實現。小康社會是一個綜合性概念。衡量小康社會的指標也是多方面的。應包括社會結構、經濟發展水平、人口素質、生活質量、社會分配結構、社會秩序等多方面的內容。小城鎮建設可以集中相當多的文化、教育、科技、衛生、體育、信息和服務事業。這對于提高農村人口生活質量，促進鄉村精神文明建設將會起到巨大的推動作用。因此，農村小城鎮建設不僅可以通過促進工業化、商品化而為農村實現小康提供物質基礎，而且也可以推動農村精神文明建設，提高農民生活質量，從而推動農村小康的全面實現。

一（4）加快發展農村小城鎮建設，可以有效地轉移農業剩余勞動力，促進農業現代化進程。我國目前不僅有1億多農業剩余勞動力等待轉移，而且數量每年還在增加。實踐證明依靠大中城市吸納農村剩余勞動力的能力有限。而鄉鎮企業由于正在發生增長方式的轉變，其吸納勞動力的能力呈下降趨勢。在這種情況下，大力發展農村小城鎮，可以促進鄉鎮企業尤其是第三產業的發展，可以有效地轉移剩余勞動力。農村小城鎮通過吸納農業剩余勞動力，使土地相對集中，這為農業適度規模經營和提高勞動生產率創造了前提條件。另外，農村非農產業的進一步發展可以為農業采用先進的、大型的農業機械設備提高機械化水平。同時，小城鎮建設為農村職業教育、科技推廣應用創造了條件。這將有利于農業生產、管理的科學化。

二、加快發展農村小城鎮建設的措施

二（1）制定科學的小城鎮規劃

科學規劃是保證小城鎮健康有序發展的重要基礎和前提，而規劃的科學性主要體現在它的超前性和實用性。在超前性方面，規劃應該要估計到今后相當長一段時間的城鎮發展趨勢。為了保證規劃的超前性，要注意兩個問題：首先要注意規劃的合理性；其次要注意規劃的嚴肅性。在合理性方面，規劃應該是由專業的技術部門根據小城鎮的發展趨勢來制定，而要避免領導干部根據自己的主觀想法來制定；在嚴肅性方面，規劃在具體實施的過程中不能隨意更改，避免出現邊建設邊調整規劃的現象。在實用性方面，合理的規劃應該要考慮到規劃目標是否能順利實現。科學的規劃是小城鎮建設的必要前提，同時政府應制定科學的規劃實施計劃，先期啟動基礎設施建設，只有把基礎設施建設好了，才可能引導市場的投資和后續的特色產業發展。

二（2）實行市場運作，多渠道籌措城鎮建設資金

首先，按照“政府策劃，財政支持，市場運作”的思路，整合城鎮資源，優化資源配置，通過經營城鎮賺錢建城、謀劃項目爭錢建城、適度舉債借錢建城和增收節支擠錢建城，努力實現投資主體多元化；其次，本著“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，吸引民間資本投資城鎮建設。將所有可經營性的基礎設施項目向國有、集體、外資和個體經濟開放。鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。對能夠取得投資收益回報的各類基礎設施，可以實行經營權有償轉讓。

二（3）構建產業體系，增強小城鎮的經濟實力

從實際出發，利用當地資源、環境條件發展經濟，逐步形成能夠體現和發揮自己優勢的產業聚集，逐步構建聚集效應明顯的產業體系。一是把城鎮化建設與工業化結合。要以園區建設為平臺，以項目建設為支撐，以招商引資為動力，不斷壯大特色的工業體系。二是把城鎮化建設與農業產業化結合。要依托豐富的農業資源，圍繞特色主導產業，不斷壯大農業產業體系。三是把城鎮化建設與市場建設結合。大力加強專業化市場建設，發展新型商業業態，拓展服務領域，提升服務層次，實現以市場活流通，以流通促生產，逐步培育壯大內外相聯的市場體系。

二（4）小城鎮促進農業的產業化發展

農業是國民經濟的基礎，農村的各項改革都必須本著有利于農業和農村經濟的發展來進行，小城鎮綜合改革更應如此。保護耕地是發展農業的重要前提，對于那些已經進鎮務工經商的農民，要幫助他們把承包地的耕種安排好，防止土地的撂荒。鎮政府要通過發展鄉鎮企業和第三產業，多渠道籌集資金進行各種形式的“以工補農”和“以工建農”。要處理好農業發展與加快小城鎮建設的關系，防止把用于農業的資金用來搞城鎮。要以小城鎮為載體，組建各種形式的為農服務組織，為農業提前、產中和產后服務，促進農業的產業化發展。

二（5）采取優惠政策，鼓勵小城鎮加快發展

具體可從以下幾個方面采取扶持政策和靈活措施：首先，管理服務方面，各級政府對符合國家產業政策和產業發展導向、符合小城鎮總體規劃和產業布局的項目實行特事特辦，對小城鎮發展項目提供綠色審批通道。其次，財稅方面。實行“一級政府一級財政”，對小城鎮新增地方收入實行全留；在小城鎮建設的公共基礎設施項目、符合條件的環境保護和節能節水項目享受稅收優惠；對新入駐的大型商貿企業、金融保險企業的部分稅費給予全額撥補或半額撥補。最后，土地方面。允許轉讓、出租集體建設用地，對小城鎮建設用地予以優先保障，在規模限制上適當放寬；實施農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤；除宅基地之外，允許依法轉讓、出租和抵押合法取得的集體建設用地使用權；逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

結束語

小城鎮建設對于加快我國農村經濟的發展起著關鍵的作用，因此，我們應本著構建社會主義和諧社會的原則，認真研究政策，結合本地區實際，加快步伐，推動小城鎮的建設和發展。

參考文獻

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新型城鎮化是以“城鄉一體”、“生態宜居”、“城鄉統籌”、“生態平衡”、“產業優化”、“節儉節約”為基本特征；以“以人為本”、“四化同步”、“優化布局”、“生態文明”、“文化傳承”為核心思想的中國特色城鎮化建設規劃[1]。對我國市場經濟發展以及社會生活建設具有重要影響作用，是新時期我國城鄉建設發展的必然趨勢。

2小城鎮城市設計現狀

2.1小城鎮城市缺乏創新性

目前，我國小城鎮城市設計普遍存在規劃理念套用、盜用、以及、濫用的現象，從而在一定程度上制約了我國小城鎮城鎮規劃的優化發展，導致小城鎮建設出現一系列問題。例如，某小城鎮在進行城鎮設計時，并沒有結合自身水文與地質情況就對“海綿城鎮”設計理念進行生搬硬套，從而導致小城鎮建設出現不合理性，并產生一定的消極影響。

2.2小城鎮地域特性缺失嚴重

我國小城鎮在發展的過程中，逐漸形成了具有地域特色、民族風情與歷史人文城鎮地域特性，具有獨具個性的空間與生活魅力。但是，在城鎮規劃建設中，多數地區過于注重“現代化建設形態”的追求，從而在一定程度上忽略了小城鎮地域特性與傳統人文精神的傳承，使小城鎮風情遭到破壞，小城鎮城市設計取向同質化發展。

2.3缺乏完善的規劃體系

目前，我國小城鎮城市設計在規劃與建設中多借鑒與大城市的規劃體系，尚未形成獨立的小城鎮規劃體系，從而使小城鎮在進行規劃與設計時往往出現投資力度大、目標設計不合理、技術短缺等問題。因此，在新形勢發展下，小城鎮城市設計應建立自身完善的規劃體系，用以有效引導小城鎮進行規劃、設計與建設實施，從而促進小城鎮的穩定與可持續發展。

2.4小城鎮城市設計模仿現象嚴重

小城鎮自身的用地規模以及人口規模，因此在進行設計過程時，應對空間尺度以及產業結構建設進行合理把握。但是，在實際設計過程中，許多小城鎮并為對自身實際情況進行有效考慮，在建設構成中盲目的模仿大城市空間規劃格局與產業發展結構，從而導致小城鎮功能出現混亂[2]。

3新型城市化背景下的小城市設計策略

3.1促進“小而美、體而宜”設計理念的提升

在小城鎮形成與不斷發展的過程中，小城鎮形成了獨具特色的城鎮發展特色與發展規律，并以不同的形式得以體現。加之，在新型城市化背景下，城市規劃建設計更側重于人文理念、生態平衡理念的體現，對城鎮規劃、設計、施工以及品質的重視得到了提升。因此，在組織開展小城鎮城市設計時，應注重對小城鎮發展特色、規律以及邏輯的全面分析與探尋，并在基于小城鎮發展特色、規律與邏輯的基礎上設計出符合小城鎮文化與地域特色的規劃建設。

3.2注重“微、精、低”城鎮地方特色的凸顯

新型城鎮化背景下城鎮“人本化”、“安全化”、“節約化”、“生態化”、“可持續化”等規劃設計，為小城鎮城市設計提供一定的設計依據。在此背景下，小城鎮城市設計在革新傳統設計理念的同時，也應注重小城鎮“城鎮特色的設計”。對此，小城鎮在進行城鎮設計時，應注重對城鎮承載力的思考，用以保證城鎮土地規模與城鎮人口的有效匹配，從而保證城鎮道路系統、基礎建設設施以及景觀系統建設符合小城鎮“微化”特色。與此同時，由于小城鎮建設資金有限，因此要想保證小城鎮規劃建設的合理性，迎合新型城鎮化規劃需求，小城鎮在設計過程中，應注重自身資源的有效整合，通過合理利用建設工藝技術與建設材料，實現在有限的資源內，構建具有生態化、節約化、人文化的城鎮特色，應以達到“精利用、低投入、精建設”的可持續發展。

3.3強化“和諧、親切、慢節奏”小鎮生活特性

宜居性是新型城鎮化背景下，小城鎮規劃建設的重要內容之一。因此，在進行小城鎮城市設計過程中，應保證小鎮居民生活的高品質與高舒適性。對此，可從小城鎮社會文明、經濟發展、空間環境、公共安全以及生活便宜性等方面進行考慮，遵照因地制宜的建設理念，設計“慢行開敞空間”，從而為小鎮居民的生產、生活、休閑娛樂、旅游出行以及人際交流提供有利條件，保證小鎮生活和諧、親切、活潑及日常化的特性。

3.4增強“系統化、實用性”的小城鎮建設

由新型城鎮化規劃內涵可知，新型城鎮化相對于傳統城鎮化而而言，其“新”與“型”主要在于城鎮規劃建設觀念、技術、體制以及地域文化的“新變革”以及經濟、交通、建設、生態等產業的“轉型發展”。因此，在新型城鎮化背景下的小城鎮城市設計在實現“新發展”的基礎上，應進一步實現產業的轉型發展。將傳統“招商引資模式”向“招賢引智模式”進行有效轉變，并在依據自身產業特色的基礎上，對社區、產業等進行全面規劃與設計。與此同時，結合地方特色制定管理方案，用以保障小城鎮建設管理與實施的規范性、系統性與優化性。并在此基礎上構建完善的管理制度與管理程序，從而為小城鎮城市設計體系的系統化發展奠定基礎，

4結束語

總而言之，隨著我國城鄉統籌規劃的深化發展，小城鎮建設在城鄉規劃發展中占有越來越高的地位。與此同時，在新型城鎮化提出與全面推廣的基礎上，小城鎮設計逐漸趨向高品質空間環境、高舒適性生活環境的目標發展。因此，基于新型城鎮化發展需求，構建個性化、特色化、宜居性、可持續發展性的城鎮空間與環境，已成為新時期小城鎮設計與發展的主流趨勢。

參考文獻：