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但是，由于新的公共管理制度誕生不久、社會欠缺相應的理論和經驗，導致一些問題隨著公共管理制度的創新浮現在人們眼前，其矛盾和不足之處也日益凸顯。由此，如何真正發揮公共管理的效果、目的，如何體現其內在的根本價值都成為了目前社會所共同關注的問題，這不僅決定了公共管理制度所起到的最終效果，也在一定程度上決定了公共管理制度最終的走向。

一、公共管理發展的基本概述

新公共管理運動發源于西方國家，其本質上是公共行政改革的一次實踐活動。目前，其指導思想大多為實干家自身實踐而形成的，即其自身的構思、實驗和推廣，此外還有對于原有的“大政府”管理模式的批判和借鑒。這就導致了當前世界各國進行公共管理制度改革沒有形成具有普遍性和指導性的價值觀念和改革模式，從而產生了當前的混亂局面。

許多學者都對于新公共管理運動的內容和基本制度進行了分析和研究，并且從不同角度提出了相應的觀點，目前學界的普遍看法是，管理主義和新制度經濟學是新公共管理的核心和本質內容，其重點在于：管理高于政策、以對績效和效率的評估作為評價標準、劃分公共官僚體制結構、將準市場化和簽約外包工程作為促進競爭的主要方式；消減政府開支成本等各項內容。

此外，西方學者認為，公共管理必須從“共識”的角度需要自身的要旨，即：將行政結果是否實現和管理者是否履行自身責任作為根本評價目標；通過摒棄原有的傳統官僚制度來實現政府自身的組織和人事管理運行的靈活及效率提升；組織和人事目的明確化、制定相關績效指標，方便測定和評估任務；政府將公共服務的購買者和提供者進行分割，以此來接受市場的檢驗；盡量以民營化和市場來調節社會事務，以此來削減政府的權力。

二、現代公共管理的本質核心

現代公共管理的本質核心不僅是其自身價值的最終體現，而且通過對現代公共管理本質核心的了解可以對于研究當前公共管理的主要價值規范起到指導作用。

（一）公共性。作為現代公共管理的首要規范性取向，“公共性”顯得尤為重要，也是實現民主價值的基礎，更是對于政府活動性質和基本價值進行分析的基本工具，而其中最為直接的體現就是政府對于長遠活動的長期目標，以及政府公務人員的個人職業道德。

可以說，“公共性”的制度性界定是以制度術語作為公共行政的理解，將各級政府、政府內的各級機構作為表現，保障公共利益能被社會最廣泛的成員享有。總而言之，所謂的“公共性”現代管理，其根本目標便是公共利益和民主參與價值。

（二）合法性。公共過程和公共價值制約著公共管理，目標也受著社會認同、價值觀及統一性和法律原則保持一致，也就是合法性要求。具體而言，公共管理的合法性要求主要包括以下幾個方面：首先是正當性，這種以保障社會正義為目標的要求對于政府這一公權力而言，是最為基本的要求，具體而言便是實現效率與公平、權力與責任之間最大程度的平等關系；其次是要具有可理解的目標，這想要求的本質來源是公民對于公權力的信任和依賴，也就是在公民現實情況下確立的公共管理目標，主要形式便是民主政治的相關結構和程序。

（三）效率。沒有效率，真正的公共管理便無從談起，所以，為了能夠像公眾提供更多的服務和更多的公共物品，必須總是公共管理的效率問題。但是，對于效率的重視也會不可避免的導致公平的喪失，這需要我們在具體實踐中加以解決和平衡。

三、新公共管理應當具有的重要特征

在對于新公共管理運動的反省中，現代公共管理的特征已經日益浮現，可以說，這些內容正是我們今后進行公共管理改革時應當遵循的基本準則：

（一）新公共服務。這一點的理念便是在人民的前提之下，將服務公共利益作為基本職能，作為主體的政府必須樹立服務公共利益的觀點，而不是管理整個社會的具體事務。

（二）參與式國家。這是現實中的一種制度，其根本價值便是在于規范公權力的范圍，體現其價值的優先性，一般而言，參與式國家應當具有監督、授權、對話、選擇四項內容。

（三）行政文化倫理化。民主本質是公共管理的特點，也是區別于以往行政學最為主要的特點，將行政文化進行倫理化對于當前社會來說是極為有利的，不僅是對于行政文化而言是一種規范性制度，也是公共管理發展的重要前提。

四、結語

任何新生事物的發展都不可能是一帆風順的，其過程中必然會出現許多障礙和問題，這基本上是不可避免的，所以，我們應當以客觀、科學的眼光對其加以分析和研究，建立相關制度進行規范和保障，以期能夠促進新公共管理理論的發展。

參考文獻

[1] 黃健榮，楊占營.新公共管理批判及公共管理的價值根源[J].中國行政管理，2004（1）.

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一、公共管理的本質屬性是針對不同社會群體進行的社會價值分配，這決定了公共管理中的公平應該是社會學意義的群體公平。即在社會不同群體間實現的公平

雖然學術界基于不同學科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學科視角，但是我們不能簡單套用上述公平觀來理解公共管理中的公平。基本原理告訴我們，理解任何一項社會活動的核心價值理念，都必須從這項社會活動的本質屬性出發，使這一核心理念符合這項社會活動的本質屬性。那么，公共管理的本質屬性是什么呢?

公共管理是向社會提供公共物品的活動。為了有效地向社會提供公共物品，公共管理必須解決為誰提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個公共管理的基本問題。在可以用來提供公共物品的社會公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個基本問題的過程也就是對社會公共資源進行分配的過程。具體說來：解決為誰提供公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費主體方向上的分配(配置)過程(如，在有限公共財政支出的制約下，政府將這一財政支出用于為偏遠地區修公路還是為城市建廣場)；解決提供什么公共物品的問題就是實現社會公共資源在消費形態方向上的分配(配置)過程(如，同樣是在有限公共財政支出的制約下，政府利用這一公共財政支出是為貧困群體解決住房問題還是解決子女教育問題)。因此，從公共管理解決的基本問題出發考察，公共管理的本質屬性是對社會公共資源進行的分配。從社會公共資源具有的價值角度分析，公共管理的本質屬性也就是對社會價值的分配。

與針對個體進行分配的提供私人物品的市場管理活動不同，公共管理對社會價值的分配是針對社會不同的群體而不是個體進行的，這是因為公共管理直接提供的是公共物品而不是私人物品。按照西方經濟學的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對公共物品的使用權利。在西方經濟學對公共物品上述論述的基礎上，需要進一步討論的問題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現是什么?對此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區內實現的，是對一定地區內社會成員的可分享性與非排他性。也就是說，一個地區的社會成員可以平等分享該地區為每一位社會成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區的社會成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實行聯邦制國家結構形式的西方國家，社會福利主要由各成員國政府(州、省)負責提供，各成員國政府提供的社會福利是有差別的，各成員國的公民可以分享本成員國政府提供的社會福利，但不可以分享其他成員國提供的社會福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會階層(群體)內實現的，是對一定社會階層成員的可分享性與非排他性。也就是說，一定社會階層(群體)的社會成員可以分享社會為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費享用市內公共交通、任何一位老年人都可以免費進入市內公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權利。根據對公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質屬性進一步表述為：針對社會不同群體進行的社會價值的分配。

既然公共管理的本質屬性是針對社會不同群體進行的社會價值的分配，公共管理中的公平也就應該是社會學意義上的群體公平，是在社會不同群體間實現的群體公平。

二、公共管理的根本目標是實現公共利益。這決定了公共管理中的公平應該是分配結果的公平。也就是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標是通過提供公共物品來最大限度地實現公共利益。對于公共利益的認識，學術界存在著比較大的認識分歧，“甚至有些學者，如公共選擇學派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認公共利益的存在，認為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設——理性人(經濟人)假設。他們認為：根據理性人(經濟人)假設，人們在政治決策中的動機與在市場決策中的動機是一致的，都是追求個人利益的最大化，而個人的偏好是不同的，并且每個人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無法形成共同的需求，也就無法形成公共利益。事實上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個基本概念構成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們為了生存、享受和發展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對公共利益的實現是通過滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對社會價值分配的結果。因此，與提供私人物品的市場管理不同，公共管理中的公平應該是結果的公平，是對社會價值分配結果的公平。如何考量公共管理對社會價值分配結果的公平呢?公共管理的目標是滿足公共利益，考量公共管理對社會價值分配結果的公平也就是考量公共管理對公共利益的實現程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實現程度也應該由民眾評定。在現代民主制度的背景下，民眾對公共利益的評定是通過民主機制、依據民主決策規則進行的。盡管不同政治體制下的民主機制是不同的，但是民主決策的規則卻是一致的，那就是全體一致規則與絕對多數規則。在采取全體一致規則的情況下，實現了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實現了公共利益；在采取絕對多數規則的情況下，實現了大多數(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個體利益也就是實現了公共利益。所謂實現公共利益，包含兩個要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數)所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數)所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國學者陳慶云等人認為，公共利益應該具有分享性，而且“實際上分享人數的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構成公共利益的基本特征是“是否具有社會分享性”。由此可知，考量公共管理對公共利益的實現程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對社會價值分配結果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會成員或大多數社會成員平等地分享了公共利益。

實現全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益，這是一個動態的、整體的平衡過程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時期內，一項公共管理很難同時滿足所有民眾的利益需求。一般說來，一項公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對社會價值分配這一本質屬性的體現)。因此，公共管理要不斷地對利益需求受抑制的群體(如弱勢群體)或利益需求受抑制的方面予以補償，用動態的、整體的利益平衡過程來漸進地實現社會價值分配結果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會成員共同分享公共利益這一理想目標。

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實現公平服務的

對于公平與效率的關系，學術界已經多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關系放在具體的社會活動中的具體分析。事實上，在不同的歷史階段或不同的社會活動中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關系如何呢?

對于公共管理中公平的含義，我們已經進行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會不同群體間實現的分配結果的公平，是使全體社會成員或大多數社會成員平等分享公共利益。我們再來討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來源于經濟學。在經濟學中，關于效率有兩個含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實現收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實現效用最大化的程度。經濟學中效率的概念涉及了微觀與宏觀經濟兩個方面：資源利用效率是微觀經濟問題，屬于企業管理范疇；資源配置效率是宏觀經濟問題，屬于政府宏觀調控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經濟學中的含義。惟一的問題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經濟收益。為解決這一問題，我們可以將收益理解為社會收益與經濟收益的統一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時，既與經濟學的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點。

在公共管理中，處理公平與效率關系的基本準則是：從公平原則出發并注重效率。這一基本準則有三個含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發點。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費權力。第二，公共管理的國民經濟再分配性質，決定了公共管理必須從公平原則出發，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國民經濟的再分配過程，盡管各國的分配原則有所不同，但在國民經濟再分配過程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關系的角度出發，可將世界各國的收入分配原則分為兩類：效率優先與公平優先(盡管公平優先的國家是少數)。在公平優先的國家，再分配過程必然要貫徹公平優先的分配原則，以進一步實現公平。在效率優先的國家，國民經濟的一次分配必然要形成社會收入的差異，甚至會導致尖銳的社會矛盾。為緩和由一次分配形成的社會矛盾，維護社會穩定并在公共選擇中獲取大多數人的支持，政府在國民經濟再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經濟學基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統領下的效率。同其他經濟活動一樣，作為國民經濟再分配過程的公共管理也必須解決生產什么、怎樣生產、為誰生產這三個基本問題。與其他經濟活動不同的是，公共管理解決這三個基本問題的順序是：先解決為誰生產，再解決生產什么與怎樣生產。這是因為：公共管理對社會價值分配的本質屬性，要求公共管理首先要解決將社會價值分配給誰，即為誰生產公共物品的問題，在解決了為誰生產公共物品這一根本問題之后，公共管理才能考慮為這些人生產什么樣的公共物品以及怎樣生產這些公共物品。公共管理解決上述基本問題的順序并以公平為基本出發點，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來統領效率。具體說來就是：公共管理在決定為誰生產公共物品時從公平出發，在決定生產什么公共物品與怎樣生產這些公共物品時注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價值理的，也就是為公平服務的。我國的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運動的基礎上展開的。誠然，西方的公共管理理論與英國撒切爾政府和美國里根政府率先開展的西方國家的新公共管理(改革)運動是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運動是在西方資本主義國家已經在公共管理中比較好地實現了公平的前提下進行的。認識到這一點，會使我們在努力提高我國公共管理效率的同時，始終堅持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現前一時期我國社會某些公共管理領域(如醫療、教育等領域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會現象。四、公共管理是以公共權力為核心展開的，只有實現公共管理中公共權力的合理分配，才能從根本意義上實現公共管理的公平

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在此基礎上，讓我們進一步其思考其管理理論的基礎是什么?全書的三條主線下面各種管理思想互相交織，密不可分。其管理都是建立在一種清晰的企業目標下的，即使在作者看來企業的目標有很多，包括：市場地位、創新、生產力、實物和財力資源、獲利能力、管理者績效、員工績效和工作態度、社會責任。[1]以上八點均可以說是企業的目標，但是其基礎始終是建立在終極目標：創造顧客的細化之上的。可見，管理是一項有清晰目標的行為。在明確了最關鍵的管理靈魂的條件下，下面我就將結合書中的觀點對現在公共管理中涌現的問題做出一些個人的分析。

 

二、結合實情的分析

 

(一)《管理實踐》的分析框架

 

首先，有人會說《管理的實踐》從頭到尾強調的都是企業，而企業和公共部門是存在顯著區別的。誠然，我們必須承認企業管理和公共管理的區別，但是我們也應該看到其存在的統一性：一、作為傳統公共行政的發展，現代公共管理理論主要涵蓋了關乎公平的行政學和政策學部分，同時它也涵蓋了關乎效率的治理工具方面的部分。而后者正是逐漸引進市場化管理手段的結果;二、德魯克所指的管理并非通指企業管理，他說過“管理不僅是企業管理，而且是所有現代社會機構的管理器官，盡管管理一開始就將注意力放在了企業”。[2]結合這兩點，我們可以肯定：用《管理的實踐》一書中的觀點去分析現在社會下公共管理存在的問題是有理論依據和實際意義的。

 

(二)公共管理和公共部門的目標不統一

 

新公共服務理論公民、市場、政府三者做出了準確的定位。在公共選擇理論和新公共管理理論基礎上變遷后的新公共服務理論明確了“公民掌舵，政府劃槳”的管理定位。進一步說，政府及公共部門就是為公民利益服務的工具，是公民和市場關系的調節器。那么，我們可以認為：公共管理的目標是公民利益和公民公平。

 

然而我們再看看公共部門的目標是什么呢?由于存在多種有效性評價方法，導致了目前公共部門目標的紊亂。系統資源評價法只重視效率忽略了公民利益，參與者滿意度評價法又太過于主觀和武斷;而一直比較簡單的目標評價法也因為公共部門目標在不同目標框架下變得越來越復雜而不具備了操作性。[3]要說現在公共部門的目標到底是什么，相信沒有誰能給出一個準確的答案。那么，很可能存在的問題就是公共管理和公共部門的目標不吻合，而造成公共管理沒有真正起到其該起的作用。那么，為何我們不看看書中的觀點呢?

 

盡管德魯克也將企業的目標歸結為方面，但是我們可以很清晰的看到，所有的目標均是為企業終極目標：創造顧客服務的。所有的目標都是終極目標的細化產物。而在公共管理中，卻并非如此。如果我們將創造公民利益作為終極目標，那么在Gross設計的目標框架下，許多的目標諸如獲得投資、獲得資源等都是和維護公民利益大相徑庭的。有可能從長遠角度來看，這些目標都是能為公民造福的，但是在目前來看有的目標如成員利益是和公眾利益完全違背的。我們都知道，在管理中，效率和公平是很難平衡的，但是如果真的要考慮公共部門的效率也應該建立在維護公民利益的前提下，單純強調效率是毫無意義的。即使損失效率，也要首先保證公民利益和公平，這才是公共管理的初衷。連自己的終極目標都不明確的公共部門是很難將自身組織目標和公共管理目標聯系上的，而其結果無疑是公共管理的失敗和政府形象的損失。

 

(三)公共管理演化為部門管理

 

分析我國實際情況不難看出，當今政府公共管理部門化現象已經越來越嚴重。從公共資源的分配到公共決策的制定，最后到決策的執行都極強的反映出公共管理向部門管理演化的趨勢。各公共部門為了部門利益最大化，忽略公共管理的公共目標，將部門利益凌駕于公共利益至上，其作出的公共決策最根本的政策目標視為部門爭取資源和利益。而這種現象不只是個案，在行政機關的各個部門中都有明顯的表現。

 

公共管理部門化最直接的影響就是公共利益的喪失，長此以往必會導致各部門政策制定和執行的分崩離析，難以保證公民基本的權利。導致部門管理的根本原因還是公共目標的不統一。在管理者的眼中，公共管理的目標不再是公民利益、社會里最大化，而是部門利益最大化。將行政者作為利益分享者的公共選擇理論很好的解釋了管理者的選擇偏好。如果難以實現公共利益和部門利益的統一，妄圖希望行政者發生偏好的轉變是不現實的。作為國家和公民的責任，一方在于正確引導和正確激勵，保證公共利益和部門利益在最大限度上有交集，另一方則要在公共管理中從被管理、被服務者轉變為公共管理的主體地位，通過多方主體自制，實現對相關部門的監督。

 

我國公共管理有著跨越式的發展，由于沒能實現循序漸進的發展，導致當前理論和管理現實的嚴重脫節，在諸多問題中公共管理目標不統一是根本的障礙和困境。努力營造多元主體自制的管理模式，是我國公共管理發展的并經之路。

 

參考文獻：

[1] 德魯克.管理的實踐[M].機械工業出版社.2006.52—73.

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公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現階段的發展過程中，二者有著一定的區別，又有著本質的關聯。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區別與互動。

一、公共行政與公共管理的區別。

第一，內涵區分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎，將管理學、經濟學一級政治學的相關理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務。而公共行政則是把剛性規范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關的政治統治工作，是國家行政機構根據法律規定開展相關社會公共事務的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規等授權組織機構作為主體，把國家、社會以及自身的相關事務作為客體，根據法律法規展開相關決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內在本質。

第二，主客體區分。首先，主體區分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據自身的業務范圍，對責權范圍內的事項進行統籌協調，享有法律范圍內的權限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權的相關組織，主要依靠政府代表的相關機構。大多數主要把政府作為單一的主體。其次，客體區分。客體對象主要就是指主體行為的主要內容。公共管理主要重視社會性，對公共服務、公眾的參與性以及政府的行政事務的公開化等責任與義務的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權力與利益的執行與維護較為重視，主要有著工具性。權威性以及規范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態性的特點，主要針對社會發展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現。

第三，內在區分。首先，管理目標區分。公共行政對機構、過程以及程序的管理較為重視，屬于內部取向；而公共管理則對項目、結果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。

二、公共行政與公共管理的互動關系

公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發展歷史中，經歷了傳統的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發展中有著密不可分的關系。

第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現的。而公共龐合作系統中的組織要通過核心的、關鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現形式上轉變為實質的將行政管理模式，根據公共管理組織的相關服務內容、社會治理的實際需求等因素構建行政模式，將公共服務與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現，可以通過合作管理模式的表現出來；公共管理行政有著科學化、技術化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優化、完善公共管理活動的開展。

第三，公共管理與公共行政有著規范性的本質特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執行著相關的規章制度，有著一定的規范性特征。把管理機構作為基本的、主要的活動機構；

第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務行政范疇之內。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質的聯系，都屬于服務型社會治理模式范疇。

結束語：

公共行政與公共管理二者在歷史的發展過程中有著密切的聯系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內在的無法割舍的必然聯系，二者之間的區別與互動等錯綜復雜的關系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。

參考文獻：

[1]朱曉紅，都英杰公共管理與公共行政內涵的比較與爭論 [J].華北電力大學學報（社會科學版）2010（1）：78.79.

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上個世紀80年代，隨著全球外部環境的日益復雜、世界局勢更加動蕩和多元，各國政府面臨的外部環境也越來越嚴峻，政府機構龐大臃腫、效率低下、政府又出現財政危機，社會福利政策難以為繼，加之政府官員的自利彳?向及傳統官僚制本身的弊端等，使公眾對政府的能力再次產生懷疑，“政府失敗論”開始占主導地位，政府出現了信任危機和合法性危機。在這樣的歷史背景下，一種新的公共管理模式——新公共管理（NewPublicManagement)在80年代的英美兩國應運而生，嘗試新公共管理的各國紛紛進行政府治理模式的變革，各種新理論、新流派、新措施也隨之而出，并迅速擴展到西方各國。例如：美國在1992年后由Clinton_Gore政府提出NationalPerformanceReview(NPR)計劃，以及世界銀行1997年提出的可以利用3個基本的激勵機制來提高政府能力：有效的法則與限制措施；更大的競爭壓力；更多地傾聽人民的呼聲，鼓勵更多的民眾參與。

與以往傳統的公共管理的改革不同，新公共管理不是在老的框架內進行變革，如降低公共管理成本，減少行政費用開支等局部問題著手，進行局部的調整，而是對現行公共管理的體制和方式進行變革，以現代經濟學為理論基礎，引入市場機制，主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，它幾乎是對傳統的公共行政模式的一種全面改造。至此,新公共管理成為近年來西方規模空前的行政改革的主體指導思想之一。

二、新公共管理的四個基本特征

新公共管理與傳統的公共管理相比，是個相對寬松的概念。在英國叫“管理主義'在美國稱為“新公共管理”或“企業家的政府”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等。雖然名稱不同，但都具有以下幾個基本特征。

(一)重構政府職能

新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有的公共服務都應該由政府來直接提供，而是可以通過多種形式和渠道向社會提供服務。政府根據憲法的規定和服務的內容不同,從而將一部分職能通過招標、合同出租等方式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只對其進行績效目標評估,并提供相應的報酬，例如西方一些國家所采用的“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等。正如<重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府的職能應該“掌舵而不是劃槳”。

(二)“重績效，輕過程”的特點

新公共管理主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，確定組織目標、個人目標，并根據績效指標(performanceindicator)對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三,即經濟(economy)效率（efficency)和效果(effect)等三大變量。這種輕過程、重績效的方式，成為西方提高政府服務質量和效率的有效途徑。

(三)將企業管理方法弓I入政府管理中

當今，由于舊有官僚體制下的政府低效率，使得西方轉而采用新的政府治理模式。政府通過借鑒私人部門管理中先進的原則、方法和技術(如結果取向、績效管理、顧客導向、分權、預算制度、成本一效益分析等），來提高政府工作績效，改善公共服務的質量，這也是新公共管理理論的核心觀點。不過,當一系列被企業組織認為普遍適用的管理原理與方法，運用在公共部門組織時，由于公共部門和私人部門具有本質的區別，這些原理與方法，卻令公共部門面臨了更多在私立部門無法遇到和解決的新問題。

(四)在人的重用和任免上與以往不同

在傳統的公眾行政中，文官始終是保持政治中立的地位，但在新公共管理中則強調文官與政務官之間的密切互動，讓部分高級文官參與政策的制定過程,并承擔相應的責任，這樣一來由于文官比政務官任期長（在美國，政務官平均任期僅22個月），又由于有專業知識優勢和信息優勢，使得文官具有較高的政治敏感性和公眾響應力，因此，通過加強文官的參政行為，從而促進他們盡職盡責地執行政策，更好地運用裁量權,使政策能更加有效地解決社會問題。另外，新公共管理在人員的錄用和管理，提高人事管理環節上的靈活性上，新公共管理采用了短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等一系列重大變革。

三、新公共管理對我國公共管理改革的借鑒意義

由于一些歷史上的原因，公共管理的引進與研究工作在我國起步較晚，其產生與發展有著極其現實的政治原因。隨著改革開放的不斷深入，中國的政治、經濟也產生了巨大的根本性變化，但同時也給政府管理也帶來了一系列錯綜復雜的問題，例如決策體制和方法的落后，法制不健全，國家財政在市場運行中的困境，社會保障體系與社會就業機制尚未完全建立等一系列問題，使得我國的整個行政體制很難適應與滿足中國社會的急劇變革和深化改革的需要。因此，我們要從實際出發，在立足國情的基礎上，為我國的公共管理改革選擇一條適合自己的道路。

(一）加強公共政策制訂的法制性、科學性和民主性

公共政策一般是指政府為解決現實和潛在的社會問題而做出的決定和行為。在政府公共權力日益擴大,公共政策對社會政治、經濟和其它領域影響日益加深的今天，公共政策制訂的好壞將直接影響到社會生活的方方面面和政府在公眾心目中的形象。因此制訂科學、民主的公共決策是進行有效公共管理的根本前提和保障。

1. 變“人治”為“法治”。由于公共政策所涉及的問題一般都是有關國計民生的重大問題，將直接影響人民群眾的生活，影響面大，其結果又難以在短期內見到成效，因此，容易造成政策決策者在制訂公共政策過程中的隨意性，人們不難發現，在涉及公平與效率、集權與分權、競爭與壟斷等一系列強烈對比的問題上時,人們或由于自身的局限性,或由于情感因素的影響，而在制訂政策時產生很大的分歧，很多時候，良好的愿望并不能產生好的效果，一個有重大失誤的公共決策將極大地阻礙社會生活的正常運行。因此,要將傳統意義下對公共決策點頭拍板的“人治”，轉變成對政策制訂和執行程序有法律規定和約束的“法治”，這不僅需要明確公共決策者的法律責任和義務，還要進一步明確公共決策層的合理結構和科學的政策制定程序。

2. 加快建設公共決策系統網絡化的步伐。公共決策系統網絡化是以主體決策層為核心，以信息處理、信息咨詢和監督等為子系統的網絡體系。在建設決策網絡時，首先需要明確人大和政府為中心的決策權主體地位;其次，還要進一步理順決策子系統中各自決策主、客體的關系；再次，要從法律上明確公共決策體制內的其他決策子系統,如政策研究組織、民間政策咨詢組織等的地位，充分保障其獨立性、主動權和靈活性，使其能夠為公共決策提供充分的政策咨詢。

3. 樹立適合現代社會發展的新決策意識。事實表明，注重民眾參與，營造一種民主、平等、協商的公共政策環境，將專家咨詢與民主決策適當結合，注重調查研究和決策跟蹤評價,形成人人能暢所欲言，充分表達自己的觀點,積極提出政策建議的局面，不僅有助于制訂科學合理的決策，更有助于在政策的執行過程中，人們積極配合的良好局面。

(二)夯實基礎，完善制度，提高實效

1. 完善法律法規，合理設置層級體系。在西方，新公共管‘理之所以能以現代經濟學的基礎，采用相對寬松的管理方式，

是建立在整個社會民主、法治化水平較高的前提下，在“后工業社會”進行的，他們以“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）為假定前提，采用與市場規則相適應的公共選擇和交易成本等理論。我國和西方存在一定的差距，首先,我們是一個有幾千年集權歷史傳統的國家，缺乏西方以分權制衡的民主代議制度，我們的公共管理不能像西方那樣放松管制，而是要把現有的制度進行完善、整合。其次,我國的市場經濟尚未充分發育成熟、民主與法制還未健全，當務之急不是要放松管制，而是要建立和健全一套完整的法規體系，并在此基礎上完善我國公共管理的理論基礎、制度設計和操作安排。

篇6

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎――威爾遜和古德諾的政治―行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式――新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治―行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本―效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府―社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本―效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治―行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：“”版權所有《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin''''sPress1994.

篇7

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

①ChristopherHood:《TheNewPublicManagement》,《PublicAdministration》,Vol69Spring1991(3-9).

②OwenHghes;《TheNewPublicManagement》，NewYorkStMartin’sPress1995。

③OwenHghes：《PublicManagementAndAdministration:AnIntroduction》,NewYorkStMartin’sPress1994.

篇8

從本世紀70年代開始，曾經主導西方公共行政領域近一個世紀之久，并被譽為是行之有效、甚至是最佳的傳統或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環境的越來越嚴峻的挑戰，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應迅速變化的信息和知識密集型社會和經濟生活，其賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴重的問題和困難：政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublic Management）在80年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。與以往傳統的公共行政框架內進行的變革不同，新公共管理不是對現存行政管理體制和方式進行某種程度的局部調整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費用開支，更重要的是，它是對傳統的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治—行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本—效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共行政管理認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。

二、新公共行政管理的基本特征

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但它們都具有大體相同的特征。

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府—社會關系模式下所施行的一些具體措施。

其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。

第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficency）和效果（effect）等三大變量。

第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。如圖所示：

市場狀況／憲法職責模式

附圖

1、此項服務活動是由憲法明文規定的屬政府職責范圍之內，同時也沒有其他競爭者，如國防，應由政府承擔。

2、雖屬憲法規定的政府職責，但同時有其他競爭者的存在，即其他非政府部門也在從事此項活動，如醫院，在這種情況下，政府并非一定要親自提供此項服務，而大可通過招標、合同出租等形式，將其出租給其他公營或私營部門，政府只要對其績效目標進行測定和評估，并提供相應的報酬，便不失為一種提高服務質量和效率的有效途徑。這也就是《重塑政府》一書的作者奧斯本和蓋布勒所說的政府應該“掌舵而不是劃槳”。

3、憲法沒有規定是政府的職責，而又存在著市場競爭者，如影視業，這時政府就完全可以不從事此項活動，而完全由私營部門承擔。

4、憲法既沒有規定是政府的職責，同時又沒有或缺乏從事此項活動的競爭者，如高等院校，這時政府就應積極培育市場，鼓勵人們參與此項活動，以提高此項服務的效率、質量和有效性。

需要說明的是，上述只是典型的四種公共服務類型，在現實中，更多是介于這四種之間的混合型服務領域，因此，政府應根據具體情況，而決定自己是否直接介入以及介入的程度、范圍、方式和力度。

第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治—行政二分法在現實中也根本行不通，因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務有的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢。送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢。事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數現模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。

第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預，擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。

第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。

三、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面。

1、新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。

2、新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。

3、新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。

4、新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。

5、新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。

6、新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權。

7、新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。

盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列的行政改革便是這一潮流的集中反映，從美國的“重塑政府”運動到英國的“運動”，以及其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征。

四、幾點啟示

新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物（如前所述），又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實踐具有一些可供借鑒之處。

第一，新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系，將競爭機制引入政府公共服務領域，如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”，鼓勵私人投資和經營公共服務行業，打破政府的壟斷，提高了公共服務的效率和質量，同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況，嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此，可以借鑒西方的做法，在加強“產業管制”的同時，在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營，這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構，提高其經濟效益和社會效益。

第二，新公共管理注重遵守既然定的法律和規章制度，向注重實際工作績效，特別是顧客（社會公眾）的滿意程度方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然，在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一健套行政法規和人事法規（如制訂《國家公務員法》），并保證這些法律法規的貫徹落實，實現行政管理和人事管理的法制化。但我們是否也應該思考這樣的問題：我們的政府歸根到底是人民的公仆，因此在制定和實施法律法規時，應始終以人民的根本利益為取向，始終貼近社會現實，貼近公眾需求。

第三，新公共管理把一些科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領域，對提高政府工作效率是有促進作用的。盡管公共行政管理與企業管理，公有部門與私有部門，在各自的目的、對象和方法上均有種種差異，完全采用企業管理特別是私營的管理方法來實施公共行政管理并不可行，但企業管理特別是私營企業管理重視效率，重視產出，重視管理的科學性，重視市場需求和顧客的反饋，這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒。

最后，有必要指出的是，即使是同為發達資本主義國家的歐美各國，由于歷史條件、文化傳統等方面的不同，其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家，在借鑒他們的做法和經驗時，更應立足國情，走“內生化發展的道路”，簡單地照抄照搬，無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

【參考文獻】

主要參閱書目

①Christopher Hood:《The New Public Management》，《Public Administration》，Vol 69 Spring1991(3-9).

②Owen Hghes;《The New Public Management》，New York St Martin’s Press 1995。

③Owen Hghes：《Public Management And Administration:An Introduction》，New YorkSt Martin's Press 1994.

篇9

(二)大眾傳媒在公共管理中具有議程設置功能

從傳播學的角度分析,議程設置是建立在環境監視功能之上的。議程設置功能的出現在一定程度上為大眾傳媒設定了議程日程的基本功能。在大眾傳媒中,新聞傳媒所傳播的基本信息能夠以議程的方式進行展現,并且所產生的影響下能夠對受眾的思想產生影響。一般而言,新聞傳媒所選擇的播報內容容易引起受眾的關注,并且傳播媒介在根據現實環境中所選擇的報道內容在經過加工之后能夠積極呈現給廣大受眾。從現實角度出發,社會的現實狀態是客觀存在的,對于部分公眾而言是不理想、不規范的,如果想讓她(他)成為公共管理中的主要對象,則需要對社會問題進行轉換,而大眾傳媒所具備的議程設置功能則能夠在最大限度上接觸信息,并且能夠對各類突發事件進行傳播,使其能夠連續性的進行報道,從而引發社會公眾的關注。大眾傳媒對社會事件的客觀報道能夠提高受眾的認知程度,能夠引發受眾對社會的認識與思考,提高受眾的認知度,從而將媒介議程積極轉化為公眾議程,形成焦點效應,產生強大的輿論引導,促使公共事務進一步調整。

(三)大眾傳媒在公共管理中具有監督作用

自古以來,監督是保證事物發展的關鍵因素,相應的,批評專欄使受眾的參與意識得到加強,新聞傳媒針對性的對社會發展的主要內容進行報道與批評,從而提升了政府決策的透明度。除此之外,各種社會中的而不良現象也會通過新聞傳媒進行報道,形成強大的社會輿論。比如,中央電視臺的《新聞調查》以及《中國質量報告》等欄目在全國受到了關注與重視,此類節目之所以產生如此大的社會影響力,其主要原因是該類節目將媒介的輿論監督功能進行了發揮。現如今,我國民眾在表達自身意愿的時候要求自身權利的合法性,而大眾傳媒作為最貼近百姓生活的關鍵因素,能夠引導社會與民眾之間形成良好的關系,改變社會輿論監督現狀。此外,近幾年在科技的發展中,網絡成了新聞傳播的主要載體,網絡不僅改變了媒介的生存格局,并且也從根本上促使新聞信息傳播的廣泛性,傳播速度的快速性,傳播內容的全面性。網絡的出現讓廣大受眾擁有發言權與表決權,在形成雙向互動模式之后,能夠有技巧的對政府政策進行調控,從根本上推動我國公共管理的發展與創新,促使人們對問題有更加深刻的認識與了解。

(四)大眾傳媒具有參與政府決策的作用

篇10

20世紀后期，西方各國相繼步入全球化、信息化，以及知識經濟的時代。在大工業時代形成和占統治地位的傳統的官僚制行政體制給西方各國帶來了政府機構臃腫膨脹、現象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。西方各國勵志圖強，自70年代末80年代初開始，在西方各國內部掀起了一場聲勢浩大但方興未艾的大規模的政府改革運動，這場運動被稱為“新公共管理”運動。其體現出來的核心價值為非官僚化，即政府功能定位的市場化取向、政府服務輸出的市場化取向、政府內部改革的放松規制取向和政府間制度設計的分權化取向。這場運動在相當程度上改善了西方國家的公共行政的管理水平，促進了其經濟和社會的發展，進一步增強了西方國家在國際社會中的競爭力。

與理性官僚體制的官僚制理論和政治一行政二分法的理論基礎不同，新公共管理有其賴以產生和發展的獨自的理論基礎，一個是現代經濟學理論，即指五六十年代興起的公共選擇理論、新自由主義經濟學理論。通過運用經濟學理論來解釋和研究傳統上屬于政治學和行政學領域的問題，使經濟學理論向政治學、行政學理論滲透，從而構建形成新的公共管理理論；另一個理論基礎是私營部門的管理理論和方法。這些具有更加、創新性、靈活性和環境適應性的私營部門管理理論和方法，使政府趨向于“企業型政府”。

盡管眾多的學者對于新公共管理的理解存在差異，但是還是有一些能夠達成的共識的基本內容：

1.政府公共政策化。也就是奧斯本與蓋布勒認為的政府應起掌舵而不是劃槳的作用；

2.將競爭機制注入到政府公共管理領域，取消政府公共服務供給的壟斷性，讓更多的社會組織與公民力量廣泛參與；

3.視公眾為客戶，政府應根據顧客和市場的需求向顧客提供服務，以顧客為中心，以顧客為導向，賦予顧客進行選擇的權利；

4.政府應采取分權的管理方式，改變原來金字塔式的科層官僚制，建立扁平式的非官僚政府體制；

5.政府應放松嚴格的行政規制，實施明確的績效目標控制，使組織由過去的“規則驅動型”向“目標驅動型”轉變；

6.行政與政治不可能完全分開，公務員不必保持中立；

7.政府應廣泛采用私營部門成功的管理手段和經驗。

二、在我國的社會環境下對新公共管理的適應性分析

自改革開放以來，我國在立足國情的基礎之上，不斷解放思想，學習和借鑒在國外已被實踐證明的先進的理論、知識、技術和方法，用以推動我國各項事業的建設。而通過實踐證明，引進和借鑒而來先進的理論、知識、技術和方法在我國都存在與本土環境的契合問題，也就是適應和不適應兩個方面，新公共管理理論亦不例外。

1.適應性方面，第一，改革開放以來，社會主義市場經濟理論的提出、形成和豐富，社會主義市場經濟實踐的出現、擴展和社會化，社會主義市場經濟體制的構建、確立、穩固化和成熟化，構成了推動我國國家現代化的政府改革的基本的歷史動因和現實的經濟基礎。在此意義上，我們可以認為市場經濟實際上構成了我國政府改革的邏輯起點。為了適應和推動市場經濟的發展，我國國家行政組織曾先后進行過多次改革。然而迄今為止，我們雖然提出了豐富的關于政府改革的政策闡釋，卻沒有提出、抑或尚未形成用于指導改革實踐的較為系統和理性的、較具有前瞻性的理論闡釋。改革并沒有取得預期的效果。歷次政府機構改革的經驗教訓呼喚以市場經濟為理論內核的用于指導政府改革實踐的新理論，而新公共管理理論就成為可以借鑒的他山之石;第二，我國經過十幾年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO規則成為其成員國的基本義務之一。而作為當代西方世界國家政府改革主流的新公共管理理論，其中很多內容與WTO規則存在一定程度的契合之處。在目的和宗旨上，二者都強調自由、公正、公開、公平；在基本原則上，二者均以市場為取向，即讓市場來決定政府的行為標準，政府權力受到限制并且逐漸弱化，國家職能也逐漸縮小，政治權力也應當逐漸從政府社會返還于公民社會；在行為方式上，都推崇市場經濟框架下的政府職能變革和政府行為的變革，主張放松管制，認為理想的政府是掌舵型的政府而不是劃槳型的政府。

2.不適應方面。首先，新公共管理自身存在著固有的一些缺陷，其在理論基礎、市場化價值取向、忽視公共部門與私人部門管理特質差異、政治傾向、具體政策實施和具體模式等方面受到了眾多的指責和批評，這也成為了新公共管理理論并沒有獲得普遍認可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性還沒有從民主政治制度上得到完全確認、行政體系的運作缺乏現代制度的支撐，行政權力缺乏必要的剛性制衡機制，行政權力向社會生活各個領域全面滲透的現象并沒有從根本上得到扭轉、職業官僚隊伍尚未普遍地形成基于自由契約的獨立人格和職業精神、公民和職業官員都普遍缺乏對體現形式合理性的制度規范的信仰，同現代法治秩序相適應的普遍主義的行為模式尚未確立等原因的存在，官僚化不足成為了當代中國行政發展所面臨的首要問題。從某種程度上說，目前以理性官僚制為發展方向的定位必將會在某些方面和領域成為新公共管理在我國引入的限制性因素；最后，踐行新公共管理理論在當代中國的實施尚存在諸多現實條件的制約。例如，我國社會還沒有形成支撐新公共管理運行的良好的民主法律制度和市場經濟制度、“第三部門”的社會自治能力還難以擔負公共管理的重任、我國還難以達到新公共管理所要求的科學技術水平等等。

三、對于引進新公共管理理論的策略研究

新公共管理理論上對官僚制所取得的巨大的比較優勢,在西方世界國家所取的重大成就,以及其在相當程度上對我國國情的適應性，使我們有理由相信新公共管理的理論會在我國行政體制改革的過程中能夠發揮積極而重要的作用。而如何借鑒和利用新公共管理，選擇激進式或漸進式中的哪一種方式進行新公共管理取向的行政體制改革，成為擺在我國政府面前的現實課題之一。

篇11

1、公共管理以公共利益的實現為目標。從理論抽象意義上講，公共利益就是特定范圍內所有社會成員利益的共同部分。因此，公共利益不是單個社會成員或者單個組織的特定利益，而是全體社會成員的利益。公共利益的構成在價值上具有多元綜合性，它至少包含著生存、安全、秩序、效率、公正等基本價值。這些價值是保證社會成員進行正常有序的共同生活所必需的。因此，公共利益的實現是公共管理的根本目標。

2、公共管理以公共組織為依托。公共組織是以實現公共利益為目的，提供公共服務為基本職能的社會組織。就其組織結構、組織要素、組織運行來說，公共組織具有一般組織共同的特性，但是，公共組織的特殊性，在于其“公共性”，這種公共性的存在是公共組織與其他組織相區別的標志。

3、公共管理具有獨占性。在特定的范圍內，公共利益只有一項，因此，在此范圍內的公共管理都必須按照該項公共利益的要求進行，這也就決定了公共管理的獨占性。在實際的公共服務過程中，公共事務和公共產品的供給具有多方面的具體內容，對于這些事務和產品的提供也會有不同的部門和組織，但是，公共生活同樣表明，對于同一種公共服務和公共產品的供給，必然是由一個組織或者部門承擔的，就該項公共服務來說，這些組織或部門仍然具有獨占性的意義。

4、公共管理接受公眾監督。公共管理是實現社會公共利益的管理活動，對公共服務承擔著法定的公共責任，因此，公共管理的活動必須對公共負責，其管理活動和行為必須接受公眾的監督和社會輿論的批評和評價，并且根據公眾的監督和評價不斷改進管理工作。

（二）企業管理

企業是以營利為目的而進行生產和服務的經濟組織。作為現代社會管理的一種類型，企業管理有以下特點。

1、企業管理目標相對單一。在市場經濟條件下，企業的生命線在于其經濟效益，因此，企業的最大和最根本的目標是實現經濟效益，而經濟效益則是通過企業的盈利來實現和衡量的，企業的其他目標都服務和服從于這一目標。

2、企業管理具有競爭性。市場經濟具有強有力的競爭機制，在這一機制作用下，包括企業管理在內的企業各項活動都具有競爭性，在競爭的壓力下，企業的管理者必然著眼于創造更加適合市場需要的產品，提供適合社會需要的服務，同時，必然不斷更新對企業的管理，提高管理的績效。

3、企業管理具有典型的經濟理性。作為市場競爭的主體，企業要以最小的成本獲取最大的收益，從而使得企業活動獲得最大的效益，因此，企業的管理活動必須時時處處以市場為導向，以經濟理性為最大原則。

4、企業管理權力來源于生產資料的所有權以及由此委托的經營管理權。在政府規定的法定范圍內，企業的形成和消失是由生產資料的所有者決定的，因此，企業管理的權力來源于生產資料的所有者。在現代企業制度下，企業所有權和管理經營權分離，但企業的管理權仍來源于企業產權的擁有者，因此，企業的管理者對產權擁有者負責，接受產權擁有者或者由其委托的監督者監督。

二、新公共管理興起的背景

隨著經濟一體化，政治民主化的發展，傳統的政府治理模式越來越顯示出其局限性，難以適應新時代的要求。新公共管理就應運而生了。究其背景，主要有以下幾個方面：

（一）官僚制的缺陷。第一，專業化分工與高度的集權導致低效率，進而導致公共資源的浪費。“官僚制的建立促進了現代化的進程，實現了政府對社會的充分管理，并提供了可靠的公共秩序；另一方面，又反映出官僚制與是相伴而生的，官僚制越是得到充分的發展，的問題就越嚴重，及時建立起了再完善的法律制度，也無法扭轉惡化的局面。”第二，責任性問題日漸突出。在官僚體制下，政府官員都傾向于歪曲傳達給上級的信息，夸大對自己有利的，盡量隱瞞對自己有害的信息。由于民主監督機制的缺失，他們在執行職能過程中，總存在一些自利行為，即努力推行利己的政策和行動，從而導致了責任效率的低下。第三，官僚機構臃腫，人浮于事，財政負擔日益加重。帕金森定律就闡述了這一現象。“一個不稱職的官員，可能有三條出路：一是主動申請辭職，把位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來協助自己工作；三是任用倆個能力比自己更低的人當助手。”結果官員往往選擇第三條路，于是推而廣之，就漸漸形成了人事冗雜，效率低下的局面，這種空占職位白吃飯的行徑，就加重了財政負擔。

（二）信息時代對傳統政府管理模式的挑戰。隨著信息時代的到來，整個社會發生了巨大的變化，社會生活節奏的加快，要求政府提供更便捷的服務，而官僚制之下，不同層次之間，不同部門之間界限分明，機械的執行法定流程，而不靈活的從整體出發考慮，從而導致效率滯后。另外，網絡技術的快速發展，也沖擊了傳統的政府辦公方式，電子政務這種高效率的信息化辦公模式已成為了各國的寵兒。

（三）全球化與政府治理模式改革。“我們正在經歷一場變革，他將重新安排即將到來的世紀的政治和經濟。到那個時候，將不再存在國家的技術和產品，不再由國家的公司和工業。在國家邊界以內將剩下的只是構成一個國家的人民。”信息化推動了全球化進程，使世界成了一個“小小的地球村”。全球化使不同地區的聯系越來越密切，民族國家的及其政府的權力日漸削弱，它要求各國讓渡政府管理權限給國際機構并服從國際規則；要求政府調整其職能范圍，以適應全球范圍內的競爭；要求政府善于適應國際形勢，善于改革和創新，建設學習型政府，以提高政府的管理效率；要求政府對傳統的科層制進行改革。

（四）政府危機與行政改革。在新公共管理興起之際，西方國家正面臨著一系列的政府治理危機，包括財政危機、管治危機、信任危機等。1979年英國公民對政府管理的滿意度僅為35%，不滿意竟達54%。因此，實行行政改革是勢在必行了。

三、新公共管理對于企業管理的影響分析

（一）新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命理念對企業管理的影響

新公共管理中的經濟全球化、信息技術革命新理念，要求企業轉變以往單調死板的管理模式，尋求新的適合市場需求的管理理念與機制為企業注入活力。而新公共管理體制恰恰迎合了市場下的企業改革需求。全球化使得各國企業無法避免地參與到國際競爭舞臺當中，與諸多外國、跨國公司在同一平臺上展開角逐和競爭。顯然，企業面臨的壓力比以往更大，因此，他們就必須面向市場，以市場的需要和客戶的要求為導向，對企業內部的管理和人事管理決策進行不斷的調整，從而達到降低生產投入成本，提高產品質量和市場占有率，實現服務強有力的競爭的目的。新公共管理引入市場機制的理念，符合企業生存和發展的需求，進而能夠通過對企業管理體制的完善提高企業的競爭水平，這符合企業當前和長遠利益的要求。信息技術的變革也對企業管理產生了重大的影響。日新月異的和技術使得信息無需通過傳統介質就可以進行傳播和儲存，大量的中間管理層次就可以被裁減，企業本身具備的金字塔型的組織結構就可以變“扁”變“瘦”，這也就是大家通常所說的組織機構扁平化。新公共管理蘊含的內涵能夠為企業實現機構扁平化提供充實的理論依據，用該理論來指導，完成企業的管理體制改革變不是一個泛泛而談的空洞概念，而是切切實實的能夠實現的實踐活動。

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（二）強化服務

持續有效的公共服務供給是推進公寓樓社區居民市民化的強大動力。公寓樓社區居民被拆遷安置后，面臨著居住環境改變、生計方式調整、交際網絡變化等新情況，對各類社會服務的需求量很大。問卷調查顯示，公寓樓社區居民目前生活方面存在的最大難題排在前2位的依次是，就業難題占60.5%，創業難題占12.5%；而只有11.8%的人參加過就業培訓或進修，沒有參加過的占到88.2%，這說明了就業公共服務供給的欠缺。根據社區居民生產生活的實際困難，有針對性地強化公共服務供給，是社區居民適應新環境，加快城市融入的強大動力。一要構建完備的生產生活服務設施。加強小區生活設施、文化設施和公共空間的配套建設，給安置居民的生產提供幫助、生活提供便利、交往提供場所，增加安置群眾歸屬感，為小區創造一個溫馨、舒適的居住環境。二要完善以社區為單元的公共服務供給體制。問卷調查顯示，公寓樓社區居民對公共服務感到不滿意和非常不滿意的占到44.3%，比較滿意和非常滿意的只占15.8%。說明了在供給量恒定的前提下完善供給體制的必要性。要結合社區自治組織的調整，通過設立公寓樓社區公共服務站（中心）等形式，就近服務社區居民，完善以社區為單元的公共服務供給體制。三要構建靈活有效的公共服務供給機制。公寓樓社區居民對公共服務需求的同質性較強，且有別于城市其他社區的公共服務需求，為此，要根據公寓樓社區居民生產生活實際，構建靈活有效的公共服務供給機制，通過機制創新提升公共服務供給的有效性。

（三）維護穩定

確保社會大局穩定是城市擴容提質的基本前提，也是公寓樓社區安置模式成功的重要標志。一要做好前期遺留矛盾的化解。在公寓樓社區公共管理過程中，前期遺留問題的妥善解決是維護穩定的關鍵。要建立前期遺留問題的登記、歸類和清零制度，明確責任主體和辦理時限，按照同類問題同樣對待、特殊問題特殊解決的原則，盡可能早地解決遺留問題，防止遺留問題的久拖不決和的發生。二要加強公寓樓小區周邊社會治安防范。街道（管委會）要探索健全公寓樓社區管理制度，提高綜合管理水平。加強公寓樓社區房屋出租的管理，建立以房管人的流動人口管理制度。將公寓樓社區的社會治安防范工作納入到整個城市片區統一管理，防止公寓樓社區成為社會治安管理的薄弱地帶。三要加強社會心理疏導和法制宣傳教育。引導社會工作介入公寓樓社區社會管理，加強心理疏導和訴求表達方面的幫扶，幫助安置入住居民更好更快地適應城市生活。加強城市管理方面法律法規的宣傳教育、加強文明創建、豐富文化生活，為維護社會穩定營造良好的社會環境。

（四）探索規律

在加快推進新型城鎮化的歷史條件下，城市擴容提質帶來的拆遷安置是一個全國性的熱點和難點問題。拆遷安置工作系統性較強，安置戶入住后的公共管理問題是整個拆遷安置工作的邏輯延伸。國外社區治理相對成熟的有以美國為代表的“社區自治”模式、英國為代表的“實用主義”模式、新加坡為代表的政府主導模式和以日本為代表的“混合”模式，國內社區公共管理也先后出現了“沈陽模式”、“上海模式”、“青島模式”、天津“泰達”社區社會管理模式和成都錦江區“社區小單元治理模式”等多種社區管理模式。由于各地社區發展階段不一樣，還沒有統一的管理模式。基于公寓樓安置模式的創新性，公寓樓社區的公共管理也有不同于國內外其他社區公共管理的特點，如何有效地進行公共管理沒有現成的答案，需要不斷地進行探索。為此，公寓樓社區的公共管理應當承擔起改革創新、總結經驗、探索模式的重要任務。要以創新的精神，加強對公寓樓社區物業服務以及對失地農民就業、就醫、就學和農民變市民思想觀念轉變等問題的研究，并對各種創新實踐及時進行總結，通過公寓樓社區管理創新帶動整個片區的城市社會管理，豐富征地拆遷公寓樓安置模式的內涵。

二、公寓樓社區公共管理模式

現代以來的國際公共管理領域先后演化形成了“公共行政”、“新公共管理”和“新公共治理”三種主要的范式，這三大范式在我國的公共管理領域，無論是在理論上還是在實踐的層面上，長期以來均有著或顯或晦的深刻影響。公寓樓社區的公共管理要積極借鑒國際上的學術思想和國內的成功經驗，著眼于主要任務，從管理理念、管理格局和實施路徑方面構建具有地方特色的公共管理模式。

（一）公寓樓社區公共管理理念

以人為本。“以人為本”是科學發展觀的基本要求，已成為黨的治國方略和政府的執政理念。對于常德市公寓樓社區公共管理而言，“以人為本”更有現實意義。公寓樓安置模式本身存在著拆遷安置戶民生權益與城市擴容提質公共利益的矛盾，這些矛盾將會貫穿于公共管理的全過程。堅持“以人為本”就是政府要充分體會到拆遷安置戶現實困難，不與民爭利，多謀民生之福，讓拆遷安置戶成為城市擴容提質的受益者。服務為要。現代公共管理的本質是服務。公寓樓社區入住居民的居住環境、生活方式、交際網絡等都發生了或正在發生改變，實現從“農民”到“市民”身份的轉換，是一個較長時間的適應過程，將會遇到各種各樣的困難和問題，這些都離不開來自政府和社會各界的幫扶。“服務為要”就是在對公寓樓社區公共管理過程中，以服務為管理的基本手段，在服務中管理，在管理中服務。精細為策。精細化管理是現代公共管理適應社會分工細化的必然要求。公寓樓社區公共管理事關入住居民的城市融入和身份轉換，事關小區所在城區的社區整合等重大問題，涉及面非常廣泛，系統性和牽連性較強，必須采取精細化的策略。“精細為策”就是在管理的過程中要細化管理事務，注重專業性、注重細節、注重質量、注重實效。法制為綱。法治原則是公共管理的基本原則。公寓樓社區公共管理堅持“法制為綱”就是要在各項管理活動中堅持依法辦事，在社區自治組織成立、物業管理模式選擇、各種矛盾化解等方面都以法律法規規章為基本依據，確保公寓樓社區建設和管理始終在城市管理活動依托的統一法治軌道上運行。

（二）公寓樓社區公共管理格局

常德市采取公寓樓安置模式的目的不只是為了集約節約利用土地，或者讓拆遷安置戶改變一個居住方式，從根本上來講是要通過讓拆遷戶實現由“農民”到“市民”的轉變，推進城市擴容提質。公寓樓社區公共管理模式的選擇，就是要在顧及公寓樓社區居民當前生產生活實際的前提下，著眼于公寓樓安置模式的根本目標。政府既不能對那些應當由權利人決策的事項橫加干涉，“替民作主”，也不能把應當屬于國家、代表公共利益的行政管理職能事項，簡單地交由被征地人進行民主討論和民主決策。為此，公寓樓社區公共管理應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”社會管理體制的基本要求，構建“政府主導+業主選擇+多方參與+社區整合”四位一體的公共管理格局。其內涵如下：政府主導。

政府在公寓樓小區的后期管理中發揮主導作用。統一協調處理拆遷安置過程中發生的遺留問題，制定公寓樓小區行政管理和公共服務方面的相關政策、制度，提供多樣化的公共服務，監管其他主體參與社區公共管理活動，為公寓樓社區居民參與社區自治提供條件，為公寓樓社區居民的市民化提供持久的幫扶。業主選擇。業主在整個公共管理活動中居于主體地位。充分發揮業主委員會在社區公共管理活動中的積極作用。政府或者其他主體應該提供管理或者服務的多種選項，由業主進行選擇。這樣既可以發揮業主的主體作用，有可以發揮政府的主導作用，還可以發揮其他主體在社區公共管理活動中的能動性，加快社區居民的城市融入。多方參與。公寓樓社區公共管理的主體是多元的，主要包括政府、自治組織、其他社會組織三方。基于公寓樓社區在設計、施工、前期物業管理方面存在一些遺留問題，在一段時間之內，公寓樓社區的設計單位、施工單位及有關各方也應該參與到公寓樓社區公共管理活動中，配合處理相關遺留問題。社區整合。公寓樓社區將被納入城市的統一管理。基于當前的城市管理體制和社區規模，公共服務和行政管理都必須以行政社區為單位進行。其他社會組織參與公寓樓社區的公共管理活動也必須通過行政社區。公寓樓社區要通過組織建設，文化建設等多種途徑逐步整合到行政社區中去，使公寓樓社區的居民產生對城市社區的認同和歸屬感，實現由“農民”到“市民”的身份轉換。

（三）公寓樓公共管理實施路徑

1.統籌推進。公寓樓社區公共管理牽涉面廣，要按照城市治理的思維，將公寓樓社區的管理作為城市建設的一部分統籌推進。一要統籌城市管理與公寓樓社區管理。按照規劃，公寓樓社區要實現從村莊到城市社區的轉變，隨著城建項目的推進，這些由農村集中安置的公寓樓小區將被城區所包圍，成為真正意義上的城區，所以社區公共管理要統籌于城市管理中。二要統籌農地與非農地的使用安排。根據城市擴容規劃和用地要求，不少安置戶還有耕地沒有征用完，這些農地與安置小區居民有著千絲萬縷的聯系，會直接影響到公寓樓社區的管理。要加強引導，推進未征用土地的流轉和集中經營，與征用的建設用地相互為用，以不同的形式服務城市發展。三要統籌制度建設與文化建設。公寓樓社區的發展方向是與城市原有社區融為一體。公寓樓社區的公共管理既要注重制度建設的剛性約束，又要注重文化建設的柔性促進。要將公寓樓社區納入到城市的統一管理中，統一執法標準、統一管理幅度。要以推進社區認同為目標，常態化推進社區的文化建設工作，為公寓樓社區的公共管理活動提供精神動力和智力支持。

2.健全體制。健全管理體制是實現由“村”到“居”轉變的必然要求。一要實現從農村管理到城市社區管理的體制轉變。按照民政部門的有關規定，調整城市原有相關社區的建制，將公寓樓小區納入到城市社區的統一管理中。二要理順政府與社區的關系。要在體制上實現街道（管委會）——村莊管理到街道（管委會）——社區管理的轉變。明晰街道與社區“指導與協助、服務與監督”的關系定位，重新界定街道對社區的職責，合理劃分街道（管委會）與社區居委會的職權，防止政府行為失范和社區居委會職能錯位的問題。三要健全社區公共管理主體群。社區公共管理是一個包括政府、第三部門、社區居民等共同參與的多中心治理活動。健全的社區公共管理主體群是實現多元治理的關鍵。要進一步明確基層政府的管理職責，依法產生社區自治組織（含黨團組織）、業主委員會。創造條件讓其他社會組織通過有償或者志愿等形式介入到公寓樓社區的公共管理活動中，為社區居民的生產生活提供服務，為社區居民融入城市社區搭建平臺。

3.整合資源。城市社區是公共管理的基本單元。“上面千條線，下面一根針”。資源整合是有效推進公寓樓社區公共管理的內在要求。一要整合政府資源。政府的公共管理職責和公共服務資源分布在不同的部門中，要按照“部門管事、街道管人、社區履職”的原則，在社區層面構建社區服務中心，對相同職能進行合并、不同職能進行分開，實現單一服務向綜合服務轉變、單一協助執法向綜合協助執法轉變，最大限度地提升政府社會服務的能力和水平。二要整合社區資源。社區在公共管理活動中發揮著獨特的作用。從公寓樓社區的現狀來看，社區通過自然生成、社會捐贈、法律規定等途徑擁有人力、公共物業、信息等資源，整合社區資源能有效提升社區在公共管理活動中的能力。三要整合社會資源。充分發揮社會組織在提供公共服務、反映利益訴求、擴大公眾參與、增強社會活力、促進社會發展等方面的積極作用，在政府主導下實現社會自我服務、自我管理。引導社區居民自愿組建服務性、互、公益性等各類社會組織，豐富群眾生活，反映群眾訴求，參與社會監督，促進社區建設。

4.責任考評。責任考評是推進公寓樓社區公共管理的重要抓手。通過責任考評能夠檢驗公共管理的成效，更好地推動公寓樓社區公共管理的發展。一要細分公共管理事務。對公寓樓社區公共事務進行分解，明確相關主體的職責范圍，是進行責任考核評價的基本前提。公寓樓社區公共事務可以分解為社區行政事務、社區公共服務和社區自治事務三大類，不同的主體承擔的職責范圍都需要理清。二要明確公共管理的標準。要明確各項社區公共管理事項的目標，作為責任考評的基本依據。三要建立激勵機制。對相關主體的公共管理活動進行責任考評后，要將考評結果作為相關單位評優、相關人員職務晉升的依據。四要建立責任追究機制。對公寓樓公共管理活動中出現的責任事故要進行責任追究，對考核評價中暴露出來的問題，要制定相關的措施給予及時解決，推進公寓樓社區公共管理水平的不斷提高。

三、結語

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一、構建和諧社會――當下政府公共管理追求的終極目標

建立和諧社會是當下政府公共管理價值目標的終極取向。從古至今，政府擁有著對整個社會強大和有效的控制力量，社會秩序的保障和供給也一直是公共管理的基本要義。一切政府權力的運用，都優先服務于社會秩序供給的目標。所以人們把構建和諧社會目標的實現寄托在行使公共權力者――“政府”的身上。在當下市場經濟條件下，社會和諧與社會生活的各個領域都有著密切的聯系，也是社會經濟、政治和文化有序協調發展的重要保證。因此，可以說，伴隨著社會政治、經濟、思想文化的發展，建立一種完善的社會制度需要有序與和諧，也是當今各國政府的基本職能。

充分發揮政府的公共管理能力是構建社會主義和諧社會的重要手段。建立和諧社會的前提要件是全體社會成員對公共價值觀的認同。這里所說的不是平均主義和以犧牲效率的公平，而是在整個社會中，使個人在國家整個社會變化中自我的發展得到實現，個人權益有所保障，國家經濟得以持續健康的穩步發展。然而當前在我國政府構建和諧社會的進程中，市場經濟雖然取得了舉世矚目的成就，但是對市場的規則制度卻仍然沒有建立和完善起來，這就會對人民應有權益的獲得上得不到應有的保護。在這種情景之下，政府在公共管理層面上面對的不僅是引導和規范社會組織的任務，而且還需要在各種社會組織與公民個人的交往行為中承擔起維護社會公平和社會公正的角色。建立和完善一個能夠使政府、社會組織和公民個人都能夠有效地發揮和遵守的制度框架，顯然，對于促成這一制度框架不是任何一個社會組織和部門所能夠做到的，只有掌握公共權力的政府才有能力建立和完善這一制度框架。換句話說，中國社會主義和諧社會的促成必須在政府的主導下才能夠實現。

二、社會主義和諧社會內容的公共管理價值

和諧社會的美好藍圖―― 一個“公平正義、民主法治、安定有序、誠信友愛”的社會。這個美好藍圖從倫理學角度來看，展現出倫理學在當今政府實現有效管理中的重要意義。

1.公平正義

“公平正義”是人類追求美好社會的永恒主題，也是當今我國政府實現社會主義和諧社會的核心價值觀所在。實現社會的公平正義，關鍵在于如何妥善處理和協調各種利益關系以及如何合理的分配社會利益，這種情況下就要求作為公共權力主體的掌握者在管理活動中將公平正義自覺地從外在的約束內化為自身認為合理和應當具有的倫理道德品質，自覺地樹立作為政府公共權力掌握者的公平正義形象，主動地承擔起維護社會公平正義的責任，公平處事、平等待人、妥善協調好社會各個組織利益的關系，營造出和諧的社會組織成員氛圍。進而推動社會主義和諧社會的實現。

2.民主法治

民主體現的核心內涵就是：“保障人民的各項權利與自由的實現”。使民主觀念內化為自身的道德意識并有效付諸實踐，公共管理者要以民主觀念來保證公眾民主意愿有暢通的表達渠道，以使廣大人民群眾的意愿得以實施，這就為社會主義和諧社會最終的實現打下根基。法治在構建和諧社會的過程中占據著至關重要的地位。可以說，沒有法治就不會實現社會的和諧。從倫理學講：法治是一種他律。在當今市場經濟迅猛發展的形式下，使法治的他律最終內化人們自身具備的道德意識，對社會主義和諧社會的實現有著極為重要的意義。

3.安定有序

一個動蕩不定、各種矛盾凸顯的社會，是無法實現人們之間和睦相處，整個社會的和諧局面也就無法建立與完成。從另一個角度說，一個和諧的社會，必然要有條不紊的社會生活秩序和安寧穩定的社會政治環境。社會是不是安定有序，與掌握和實施公共權力主體的道德水平有著密切的聯系。公共權力主體所具備的行為道德是社會的主體道德，在社會中有著極強的示范效應。“官德好，則民德好”。表達的意思就是整個社會如果有了優良的道德意識基礎，社會就會安定有序，就會長治久安。所以說沒有共同的價值理念，沒有優良的道德意識，在社會和諧上是無法得以實現的。

4.誠信友愛

宋學家朱熹認為：“誠者，真實無妄之謂。”要求人們修德做事，必須效法天道，做到真實可信。簡言之就是：說真話，做實事，反對欺詐、虛偽。程頤認為：“以實之謂信。”可見，“信”不僅要求人們說話誠實可靠，切忌大話、空話、假話，而且要求做事也要誠實可靠。而“信”的基本內涵也是信守諾言、言行一致、誠實不欺。一個優良的政府信任關系對社會成員之間的誠信友愛品格的養成占據著重要地位。由于政府的獨特作用使它更有利于贏得公眾對政府的廣泛信任；有利于社會成員之間信任關系的確立；有利于感召和引導社會公眾自覺塑造誠實信用的品質，進而推及到整個社會誠信友愛氛圍的形成，以最終實現構建和諧社會的終極目標。所以說：掌握著公共權力的政府主體要在構建政府信任關系的主動性、自覺性、積極性，強化合理行使權力社會道德意識上下工夫，為建立起社會主義和諧社會的信任關系方面要做到率先垂范。

三、社會主義和諧社會的公共管理價值原則

“政府追求的最終目的就是為人民提供最大的幸福”，體現出政府在“構建和諧社會”中的本質要義。因此在以人為本、和諧原則指導下構建的社會應是一個人性化的價值載體，無論是在目的性管理價值、還是在手段性管理價值上，都是以人的需要即滿足人的需要為指歸，通過加強政府公共管理能力和制度創新與設計為和諧社會的構建與人的全面發展創造良好的環境。因此，面對當前我國社會主義市場經濟條件下和轉型期的社會現實，構建社會主義和諧社會，政府公共管理應該堅持以人為本、和諧的公共管理價值要求與原則，具體內容應包括以下幾個方面。

1.公共管理必須堅持“以人為本”原則

我國政府所進行的公共管理“必須堅持以人為本，始終把最廣大人民群眾的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。”政府確立的公共管理――“以人為本”的基本理念，就是一切以全體人民群眾的福祉為指歸。其出發點就是強調：對人民負責，為人民服務。根據以人為本的宗旨意義，政府所進行的公共管理要本著維護好、實現好、發展好最廣大人民群眾的根本利益，不斷地滿足最廣大人民群眾日益增長的物質文化需要以及不斷促進人與人、人與社會的和諧發展。

2.公共管理必須堅持維護社會和諧與秩序原則

社會的有序與和諧，是特定社會歷史條件下人類得以存在和發展的基本要件和依托的保障。同樣任何一個具體的人，如果不能得到社會政府組織的支持，想獲得常人的生活就很難以實現。所以人之所以為人的本質就在于人具有社會性。人所具有的社會性離不開組織性。社會政府的公共管理的價值就體現于優化資源和利益的產出與分配社會。正如英國社會學家科亨所概括所反映出的社會經濟、政治、思想文化等等方面的有序與和諧：一是人們的行為具有相互吸引相互補充和配合的互動特點因而是有序和諧的；二是社會生活的穩定性，政府的公共管理持續的維持某種狀態的過程；三是社會公共活動的各種因素是可測的；四是社會的可控性，即社會體系中存在著各種調控因素，包括限制和禁止性因素。總之，維護社會有序與和諧，是政府公共管理的基本價值訴求與和諧社會目標的統一。

3.公共管理必須堅持社會公平與正義原則

社會主義和諧社會是所有公民在人格上、權利上和機會上平等的社會。所有的公民都是獨立的人格，都是社會的主人，他們在政治上、經濟上、文化教育上享受同樣的權利和機會。所以我們討論的社會主義和諧社會的公平與正義，應該體現為社會和諧與人民共同享有；而公共管理的服務宗旨是向社會提供及合理分配公共物品，提供及分配公共物品也就是我們所說的提供與分配社會創造的價值。伴隨政府公權力的介入，公共管理對社會所存有價值的分配也就具有了權威效能。單從社會分配階段過程分析，公共權利的分配屬于社會利益的再分配過程。在當今社會歷史階段一次分配注重效率的情況下，作為社會利益再次分配的公共權力，對于實現社會公平與正義的方面有著極為重要的作用。為了實現公平與正義，我國的公共管理應該是使全體人民共同受益的公共管理，公共管理的過程應該能確保公共物品的共享性，在公共物品的提供上盡可能地縮小不同地區之間、不同社會群體之間以及不同的社會個體之間存在的差異，盡最大可能地滿足社會中存在的弱勢群體的共同需求。

4.公共管理必須堅持普遍幸福原則

正如總理在政府工作報告中說：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”，“所謂幸福，就是要通過我們不斷的發展生產和改革開放，使人們的生活水平不斷提高，使每一個人都能過上更加體面的生活。”和諧社會追求應是使每一個公民都感到幸福的社會。普遍幸福是這種社會的終極目的和終極原則。政府為其成員追求幸福、享受幸福營造了良好的環境、條件，創造了眾多的機遇，人們可能按照自己的意愿自由地、平等地追求幸福。人們的幸福觀盡管是多元的，但都是正確的，適合自己實際的。每一個人所追求和享有的幸福在廣度和深度上各不相同，但這不是社會造成的，而是由于人們的素質、作為造成的，人們各得其所，自得其樂，心安理得，無怨無悔。通過政府的公共管理建立了必要的幸福保障制度，不僅弱者的幸福有基本保障，強者也可以不為失敗而畏懼。

參考文獻：

[1]秦宣.論和諧社會的科學內涵[J].與現實，2007，（1）.